Op 1 juli 2013 is Kroatië de 28e lidstaat van de Europese Unie geworden. De toetreding van Kroatië volgde op die van Roemenië en Bulgarije, die op 1 januari 2007 plaatsvond, en vormde de zesde uitbreidingsronde. Er wordt momenteel onderhandeld met Montenegro, Servië en Turkije. Albanië en de Republiek Noord-Macedonië zijn eveneens kandidaat-lidstaten, terwijl Bosnië en Herzegovina en Kosovo potentiële kandidaat-lidstaten zijn.
Het uitbreidingsbeleid van de EU heeft tot doel de Europese landen te verenigen in een gemeenschappelijk politiek en economisch project. Gebleken is dat de uitbreiding, die de waarden van de Unie als leidraad heeft en aan strenge voorwaarden is gebonden, een van de meest succesvolle instrumenten is om politieke, economische en maatschappelijke hervormingen te bevorderen en de vrede, de stabiliteit en de democratie op het gehele continent te bestendigen. Dankzij het uitbreidingsbeleid kan de Unie eveneens haar aanwezigheid op het wereldtoneel versterken.
A. Toetredingsvoorwaarden
Elke Europese staat die de gemeenschappelijke waarden van de Unie eerbiedigt en zich ertoe verbindt deze uit te dragen, kan verzoeken lid te worden van de Unie (artikel 49 VEU). De criteria van Kopenhagen, die in 1993 door de Europese Raad in Kopenhagen zijn vastgesteld, spelen een cruciale rol in het integratieproces van kandidaat-lidstaten of potentiële kandidaat-lidstaten. Zij omvatten onder meer:
In december 2006 bereikte de Europese Raad een “nieuwe consensus over uitbreiding” op basis van “consolidatie, conditionaliteit en communicatie”, en over het vermogen van de EU om nieuwe leden op te nemen.
B. Het integratievermogen van de EU: institutionele regelingen
De opeenvolgende uitbreidingen vormden een substantieel onderdeel van de institutionele onderhandelingen die resulteerden in de aanneming van het Verdrag van Lissabon. De EU moest haar instellingen en besluitvormingsprocedures aanpassen aan de komst van nieuwe lidstaten en voorkomen dat uitbreiding ten koste zou gaan van een efficiënte, op verantwoording gebaseerde beleidsvorming. Het Verdrag van Lissabon heeft geleid tot ingrijpende veranderingen in de samenstelling en de werkzaamheden van de voornaamste EU-instellingen. Sommige van deze veranderingen vloeiden voort uit de noodzaak te kunnen beschikken over een duurzaam geheel van regels dat niet opnieuw gewijzigd hoeft te worden bij elke nieuwe uitbreiding.
C. Verloop
Een land dat wenst toe te treden tot de Unie, richt een aanvraag aan de Raad, die vervolgens de Commissie verzoekt om een advies. Het Europees Parlement wordt in kennis gesteld van deze aanvraag. Indien het advies van de Commissie gunstig is, kan de Europese Raad – met eenparigheid van stemmen – beslissen het land de status van kandidaat-lidstaat te verlenen. Op aanbeveling van de Commissie besluit de Raad – eveneens met eenparigheid van stemmen – of onderhandelingen moeten worden geopend. De EU-wetgeving (het acquis communautaire) is onderverdeeld in meer dan dertig beleidshoofdstukken. Alvorens een daadwerkelijk begin te maken met de onderhandelingen stelt de Commissie een screeningverslag op voor elk hoofdstuk. Uitgaande van de aanbeveling van de Commissie besluit de Raad met eenparigheid van stemmen of al dan niet nieuwe onderhandelingshoofdstukken moeten worden geopend. Wanneer wordt geoordeeld dat de vooruitgang bevredigend is, kan de Commissie aanbevelen het onderhandelingshoofdstuk “voorlopig af te sluiten”. De Raad besluit opnieuw met eenparigheid van stemmen. Wanneer de onderhandelingen over alle hoofdstukken zijn afgerond, worden alle overeengekomen voorwaarden – met inbegrip van eventuele vrijwaringsclausules en overgangsregelingen – opgenomen in een toetredingsverdrag tussen de EU-lidstaten en de toetredende staat. Het toetredingsverdrag kan alleen na instemming van het Parlement en goedkeuring met eenparigheid van stemmen door de Raad worden ondertekend. Vervolgens wordt het ter ratificatie voorgelegd aan alle verdragsluitende landen overeenkomstig hun grondwettelijke bepalingen (d.w.z. ratificatie door het parlement of een referendum).
| Land | Lid sinds | Bijzonderheden |
|---|---|---|
| België Duitsland Frankrijk Italië Luxemburg Nederland |
1958 | De oprichtingslanden die het Verdrag van Rome van 1957 hebben ondertekend. |
| Denemarken Ierland Verenigd Koninkrijk |
1973 | |
| Griekenland | 1981 | De toetreding van Griekenland zorgde voor de consolidering van de democratie in het land. |
| Portugal Spanje |
1986 | Met deze uitbreiding werd de democratie in Portugal en Spanje geconsolideerd. |
| Finland Oostenrijk Zweden |
1995 | |
| Cyprus Estland Hongarije Letland Litouwen Malta Polen Slovenië Slowakije Tsjechië |
2004 | De aanzet tot deze uitbreiding werd gegeven op de bijeenkomst van de Europese Raad in december 1997 en de uitbreiding beoogde de hereniging van het continent na de val van de Berlijnse Muur en de ineenstorting van de Sovjet-Unie. De onderhandelingen werden weliswaar met elk land apart gevoerd maar waren gebaseerd op een gemeenschappelijk onderhandelingskader. |
| Bulgarije Roemenië |
2007 | Wegens de trage voortgang van de hervormingen konden Bulgarije en Roemenië niet toetreden in 2004. Een “samenwerkings- en toetsingsmechanisme” voor belangrijke terreinen (hervormingen op het gebied van justitie, corruptiebestrijding en – alleen in het geval van Bulgarije – de bestrijding van de georganiseerde misdaad) blijft de vooruitgang na de toetreding volgen. De Commissie beoordeelt de geboekte vooruitgang in jaarlijkse verslagen. |
| Kroatië | 2013 | Op de toetredingsonderhandelingen met Kroatië was de striktere conditionaliteit overeenkomstig de “nieuwe consensus over uitbreiding” van toepassing, waartoe de Europese Raad in december 2006 had besloten. |
A. Westelijke Balkan
De betrekkingen met de landen van de westelijke Balkan vallen binnen het kader van het stabilisatie- en associatieproces dat in 1999 op gang werd gebracht. Dit proces is gebaseerd op bilaterale stabilisatie- en associatieovereenkomsten.
De toetreding van Kroatië tot de EU op 1 juli 2013 is een belangrijke stimulans voor de andere landen in de regio. Voortbouwend op de ervaringen met Kroatië heeft de Commissie in haar “uitbreidingsstrategie” van 2011-2012 voorstellen gedaan voor een verdere verbetering van haar onderhandelingsaanpak, en onder meer voorgesteld sterker de nadruk te leggen op de rechtsstaat. Dit houdt in dat de onderhandelingshoofdstukken over de hervorming op het gebied van justitie en de grondrechten (hoofdstuk 23) en over recht, vrijheid en veiligheid (hoofdstuk 24) al in een vroeg stadium van alle toekomstige onderhandelingen worden geopend en pas als laatste worden afgesloten.
In lijn met deze “nieuwe benadering” is de opening van de onderhandelingen over de hoofdstukken 23 en 24 een topprioriteit geweest bij de onderhandelingen met Montenegro en Servië. Eind 2019 waren er voor Montenegro 32 van de 35 hoofdstukken geopend (maar slechts drie afgesloten) en voor Servië 18 van de 35. In februari 2018 heeft de Commissie een nieuwe strategie voor de westelijke Balkan bekendgemaakt waarin staat dat het toetredingsproces voor Montenegro en Servië als “koplopers” potentieel tegen 2025 kan worden voltooid, al wordt het “erg ambitieuze” karakter van dit perspectief onderkend.
Met de overige twee kandidaat-lidstaten van de westelijke Balkan zijn nog geen onderhandelingen geopend. In het geval van Noord-Macedonië, dat in 2005 de status van kandidaat-lidstaat kreeg, was dit hoofdzakelijk te wijten aan het geschil met Griekenland over het gebruik van de naam “Macedonië”. Dit geschil is met succes beslecht door middel van de “Overeenkomst van Prespa” over de nieuwe naam van het land – Noord-Macedonië –, die in februari 2019 in werking is getreden. Sinds 2009 heeft de Commissie consequent aanbevolen de onderhandelingen met het land te openen. In juni 2014 werd aan Albanië de status van kandidaat-lidstaat toegekend. In het licht van de vooruitgang van Albanië heeft de Commissie in 2016, 2018 en 2019 aanbevolen om onderhandelingen met het land te openen. In juni 2018 heeft de Raad ermee ingestemd dat toetredingsonderhandelingen met Noord-Macedonië en met Albanië konden worden geopend in juni 2019, mits de nodige voorwaarden waren vervuld. Noch in juni noch in oktober 2019 heeft de Raad echter zijn goedkeuring gehecht aan de opening van toetredingsonderhandelingen. Na de bijeenkomst van de Europese Raad in oktober 2019 heeft Frankrijk een non-paper ingediend met voorstellen voor een nieuwe methode voor de uitbreiding. De Commissie heeft beloofd dat zij uiterlijk eind januari 2020 met eigen voorstellen zou komen.
Bosnië en Herzegovina en Kosovo zijn potentiële kandidaat-lidstaten. Door de zogenoemde “herziene aanpak” voor Bosnië en Herzegovina, met een sterke nadruk op economisch bestuur, kon de stabilisatie- en associatieovereenkomst (SAO) met de EU op 1 juni 2015 in werking treden. Op 15 februari 2016 diende het land zijn aanvraag tot lidmaatschap in. In mei 2019 heeft de Commissie haar advies bekendgemaakt – samen met een lijst van 14 kernprioriteiten – op basis van het antwoord van Bosnië en Herzegovina op een uitgebreide vragenlijst. Op 1 april 2016 is een stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de EU en Kosovo in werking getreden. Voorts voert Kosovo een door de EU mogelijk gemaakte dialoog met Servië, die moet leiden tot een juridisch bindende en alomvattende overeenkomst inzake de normalisering van hun betrekkingen – een noodzakelijke voorwaarde voor de succesvolle integratie in de EU van zowel Servië als Kosovo.
B. Turkije
Turkije heeft in 1987 het lidmaatschap aangevraagd en kreeg in 1999 de status van kandidaat-lidstaat. De onderhandelingen werden in oktober 2005 geopend. Acht hoofdstukken zijn geblokkeerd en geen enkel hoofdstuk wordt voorlopig afgesloten zolang Turkije weigert het “aanvullend protocol bij de associatieovereenkomst van Ankara” toe te passen op Cyprus. Tegen de opening van andere hoofdstukken is bezwaar gemaakt door individuele EU-lidstaten. Na een stilstand van meer dan drie jaar werd in november 2013 een nieuw onderhandelingshoofdstuk geopend. Ruim twee jaar later, in december 2015, werd nog een ander hoofdstuk geopend. Op 18 maart 2016 hebben Turkije en de EU nogmaals te kennen gegeven dat zij hun gezamenlijke actieplan willen uitvoeren om de instroom van irreguliere migranten naar de EU in te dammen, en dat zij het toetredingsproces een nieuw elan willen geven. Dit heeft geleid tot de opening van een bijkomend hoofdstuk in juni 2016. Gezien de dramatische aantasting van de rechtsstaat in Turkije, met name in de nasleep van de couppoging in juli 2016, kan worden gesteld dat het toetredingsproces van Turkije nu feitelijk bevroren is.
C. IJsland
IJsland heeft in juli 2009 het lidmaatschap aangevraagd en in juni 2010 werden de onderhandelingen geopend. IJsland, een gevestigde democratie en lid van de Europese Economische Ruimte (EER), heeft bij de onderhandelingen met de EU snel vooruitgang geboekt. De algemene verkiezingen in 2013 hebben evenwel geleid tot een nieuwe regering, die de toetredingsonderhandelingen heeft bevroren. In maart 2015 heeft de IJslandse overheid aan de EU gevraagd het land niet langer als kandidaat-lidstaat te beschouwen, zonder de toetredingsaanvraag echter officieel in te trekken. Sindsdien hebben de opeenvolgende regeringen deze benadering gevolgd.
Overeenkomstig artikel 49 VEU moet het Parlement zijn goedkeuring geven aan elke nieuwe toetreding tot de EU. Het Parlement heeft tevens een aanzienlijke stem in de financiële aspecten van toetreding: op grond van zijn begrotingsbevoegdheden is het in staat om rechtstreeks invloed uit te oefenen op de financiële middelen die aan het instrument voor pretoetredingssteun (IPA) worden toegewezen.
De Commissie buitenlandse zaken van het Europees Parlement benoemt vaste rapporteurs voor alle kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten. De standpunten van het Parlement over uitbreiding worden tot uitdrukking gebracht in jaarlijkse resoluties over de meest recente jaarlijkse “landverslagen” van de Commissie. Tot slot, maar daarom niet minder belangrijk, onderhoudt het Parlement regelmatige bilaterale betrekkingen met de parlementen van alle kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten, middels zijn delegaties. Deze komen gemiddeld twee keer per jaar met hun collega’s bijeen.
André De Munter