De uitbreiding van de Unie

Op 1 juli 2013 is Kroatië de 28e lidstaat van de Europese Unie geworden. Sindsdien zijn er geen andere landen meer tot de EU toegetreden en heeft het VK de EU op 31 januari 2020 verlaten. Er worden momenteel toetredingsonderhandelingen gevoerd met Montenegro, Servië en Turkije. Albanië en de Republiek Noord-Macedonië zijn eveneens kandidaat-lidstaten, terwijl Bosnië en Herzegovina en Kosovo potentiële kandidaat-lidstaten zijn.

Rechtsgrond

• In artikel 49 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) is bepaald welke landen een aanvraag mogen indienen.
• Artikel 2 VEU omvat een beschrijving van de waarden waarop de EU berust.

Doelstellingen

Het uitbreidingsbeleid van de EU heeft tot doel de Europese landen te verenigen in een gemeenschappelijk politiek en economisch project. De uitbreiding, die de waarden van de Unie als leidraad heeft en aan strenge voorwaarden is gebonden, is een van de meest succesvolle instrumenten gebleken om politieke, economische en maatschappelijke hervormingen te bevorderen en de vrede, de stabiliteit en de democratie op het gehele continent te bestendigen. Dankzij het uitbreidingsbeleid kan de Unie eveneens haar aanwezigheid op het wereldtoneel versterken.

Achtergrond

A. Toetredingsvoorwaarden

Elke Europese staat die de gemeenschappelijke waarden van de Unie eerbiedigt en zich ertoe verbindt deze uit te dragen, kan verzoeken lid te worden van de Unie (artikel 49 VEU). De criteria van Kopenhagen, die in 1993 door de Europese Raad in Kopenhagen zijn vastgesteld, spelen een cruciale rol in het integratieproces van kandidaat-lidstaten of potentiële kandidaat-lidstaten. Zij omvatten onder meer:

• stabiele instellingen die de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en het respect voor en de bescherming van minderheden garanderen;
• een goed functionerende markteconomie en het vermogen om het hoofd te bieden aan de concurrentiedruk en de marktkrachten binnen de EU;
• het vermogen om de verplichtingen van het lidmaatschap na te komen, hetgeen onder meer betekent dat de met de politieke, economische en monetaire unie nagestreefde doelstellingen worden onderschreven en dat de gemeenschappelijke regels, normen en beleidsmaatregelen die tezamen de EU-wetgeving vormen (het acquis communautaire) worden overgenomen.

In december 2006 bereikte de Europese Raad een “nieuwe consensus over uitbreiding” op basis van “consolidatie, conditionaliteit en communicatie”, en van het vermogen van de EU om nieuwe leden op te nemen.

B. Het integratievermogen van de EU: institutionele regelingen

De opeenvolgende uitbreidingen vormden een substantieel onderdeel van de institutionele onderhandelingen die resulteerden in de aanneming van het Verdrag van Lissabon. De EU moest haar instellingen en besluitvormingsprocedures aanpassen aan de komst van nieuwe lidstaten en voorkomen dat uitbreiding ten koste zou gaan van een efficiënte, op verantwoording gebaseerde beleidsvorming. Het Verdrag van Lissabon heeft geleid tot ingrijpende veranderingen in de samenstelling en de werkzaamheden van de voornaamste EU-instellingen. Sommige van deze veranderingen vloeiden voort uit de noodzaak te kunnen beschikken over een duurzaam geheel van regels dat niet opnieuw gewijzigd hoeft te worden bij elke nieuwe uitbreiding.

C. Verloop

Een land dat wenst toe te treden tot de Unie, richt een aanvraag tot de Raad, die vervolgens de Commissie verzoekt om een advies. Het Europees Parlement wordt in kennis gesteld van deze aanvraag. Indien het advies van de Commissie gunstig is, kan de Europese Raad – met eenparigheid van stemmen – beslissen het land de status van kandidaat-lidstaat te verlenen. Op aanbeveling van de Commissie besluit de Raad – eveneens met eenparigheid van stemmen – of onderhandelingen moeten worden geopend. De EU-wetgeving (het acquis communautaire) is onderverdeeld in meer dan dertig beleidshoofdstukken. Alvorens een daadwerkelijk begin te maken met de onderhandelingen stelt de Commissie een screeningverslag op voor elk hoofdstuk. Uitgaande van de aanbeveling van de Commissie besluit de Raad met eenparigheid van stemmen of al dan niet nieuwe onderhandelingshoofdstukken moeten worden geopend. Wanneer wordt geoordeeld dat de vooruitgang bevredigend is, kan de Commissie aanbevelen het onderhandelingshoofdstuk “voorlopig af te sluiten”. De Raad besluit opnieuw met eenparigheid van stemmen. Wanneer de onderhandelingen over alle hoofdstukken zijn afgerond, worden alle overeengekomen voorwaarden – met inbegrip van eventuele vrijwaringsclausules en overgangsregelingen – opgenomen in een toetredingsverdrag tussen de EU-lidstaten en de toetredende staat. Het toetredingsverdrag kan alleen na instemming van het Parlement en goedkeuring met eenparigheid van stemmen door de Raad worden ondertekend. Vervolgens wordt het ter ratificatie voorgelegd aan alle verdragsluitende landen overeenkomstig hun grondwettelijke bepalingen (d.w.z. ratificatie door het parlement of een referendum).

Eerdere uitbreidingen

A. Westelijke Balkan

De betrekkingen met de landen van de Westelijke Balkan vallen binnen het kader van het stabilisatie- en associatieproces dat in 1999 op gang werd gebracht. Dit proces is gebaseerd op bilaterale stabilisatie- en associatieovereenkomsten.

De toetreding van Kroatië tot de EU op 1 juli 2013 is een belangrijke stimulans voor de andere landen in de regio. Voortbouwend op de ervaringen met Kroatië heeft de Commissie in haar “uitbreidingsstrategie” van 2011-2012 voorstellen gedaan voor een verdere verbetering van haar onderhandelingsaanpak, en onder meer voorgesteld sterker de nadruk te leggen op de rechtsstaat. Dit hield in dat de onderhandelingshoofdstukken over de hervorming op het gebied van justitie en de grondrechten (hoofdstuk 23) en over recht, vrijheid en veiligheid (hoofdstuk 24) al in een vroeg stadium van alle toekomstige onderhandelingen zouden worden geopend en pas als laatste zouden worden afgesloten. Deze aanpak werd bevestigd en versterkt in de mededeling van de Commissie van 5 februari 2020 getiteld “Bevordering van het toetredingsproces – Een geloofwaardig EU-perspectief voor de Westelijke Balkan”, waarin zij met een herziene methode voor de uitbreiding met de Westelijke Balkan is gekomen. Deze is ook een essentieel element van het economisch en investeringsplan voor de Westelijke Balkan, dat werd gepubliceerd als onderdeel van het uitbreidingspakket van de Commissie van 2020.

In de onderhandelingen met Montenegro zijn inmiddels alle 33 gescreende onderhandelingshoofdstukken geopend; slechts drie daarvan zijn voorlopig afgesloten. Voor Servië zijn 18 van de 35 onderhandelingshoofdstukken geopend; twee daarvan zijn al voorlopig afgesloten. Sinds december 2019 zijn geen nieuwe hoofdstukken meer geopend in de onderhandelingen met Servië. In de strategie voor de Westelijke Balkan, die de Commissie in februari 2018 heeft bekendgemaakt, stond dat het toetredingsproces voor zowel Montenegro als Servië potentieel tegen 2025 zou kunnen worden voltooid, al werd erkend dat dit perspectief “erg ambitieus” was.

In juni 2018 heeft de Raad ermee ingestemd dat toetredingsonderhandelingen met Noord-Macedonië en met Albanië konden worden geopend in juni 2019, mits de nodige voorwaarden vervuld waren. Noch in juni 2019, noch in oktober 2019 heeft de Raad echter zijn goedkeuring gehecht aan de opening van toetredingsonderhandelingen. In maart 2020 besloot de Raad uiteindelijk toetredingsonderhandelingen met beide landen te openen (met een aantal voorwaarden voor Albanië). In juli 2020 heeft de Commissie de ontwerponderhandelingskaders – de eerste waarin rekening werd gehouden met de “herziene methode voor de uitbreiding met de Westelijke Balkan” – aan de lidstaten voorgelegd. Bijna anderhalf jaar later zijn nog steeds geen toetredingsonderhandelingen met Noord-Macedonië en Albanië geopend, hoewel beide al vele jaren kandidaat-lidstaat zijn. Dit is vooral het gevolg van problemen tussen Noord-Macedonië en Bulgarije in verband met identiteit, taal en geschiedenis.

Bosnië en Herzegovina en Kosovo zijn potentiële kandidaat-lidstaten. In het geval van Bosnië en Herzegovina kon de stabilisatie- en associatieovereenkomst (SAO) met de EU als gevolg van een verschuiving van de aandacht naar economisch bestuur in werking treden op 1 juni 2015. Op 15 februari 2016 diende Bosnië en Herzegovina zijn aanvraag tot lidmaatschap in. In mei 2019 heeft de Commissie haar advies bekendgemaakt – samen met een lijst van 14 kernprioriteiten – op basis van het antwoord van Bosnië en Herzegovina op een uitgebreide vragenlijst. Op 1 april 2016 is een stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de EU en Kosovo in werking getreden. Voorts voert Kosovo een door de EU mogelijk gemaakte dialoog met Servië, die moet leiden tot een juridisch bindende en alomvattende overeenkomst inzake de normalisering van hun betrekkingen – een noodzakelijke voorwaarde voor de succesvolle integratie in de EU van zowel Servië als Kosovo.

B. Turkije

Turkije heeft in 1987 het EU-lidmaatschap aangevraagd en kreeg in 1999 de status van kandidaat-lidstaat. De onderhandelingen werden in oktober 2005 geopend. Acht hoofdstukken zijn geblokkeerd en geen enkel hoofdstuk wordt voorlopig afgesloten zolang Turkije weigert het “aanvullend protocol bij de associatieovereenkomst van Ankara” toe te passen op Cyprus. Tegen de opening van andere hoofdstukken is bezwaar gemaakt door individuele EU-lidstaten. Na een stilstand van meer dan drie jaar werd in november 2013 een nieuw onderhandelingshoofdstuk geopend. Ruim twee jaar later, in december 2015, werd nog een ander hoofdstuk geopend. Op 18 maart 2016 hebben Turkije en de EU nogmaals te kennen gegeven dat zij hun gezamenlijke actieplan wilden uitvoeren om de instroom van irreguliere migranten naar de EU in te dammen, en dat zij het toetredingsproces een nieuw elan wilden geven. Dit heeft geleid tot de opening van een bijkomend hoofdstuk in juni 2016. Gezien de dramatische aantasting van de rechtsstaat in Turkije, met name in de nasleep van de couppoging in juli 2016, is het toetredingsproces van Turkije evenwel feitelijk bevroren. De betrekkingen tussen de EU en Turkije zijn nog verslechterd door de keuzes van Turkije in zijn buitenlands beleid, door zijn unilaterale acties in het oostelijke Middellandse Zeegebied en door zijn standpunten en initiatieven met betrekking tot de kwestie-Cyprus.

C. IJsland

IJsland heeft in juli 2009 het lidmaatschap aangevraagd en in juni 2010 werden de onderhandelingen geopend. IJsland, een gevestigde democratie en lid van de Europese Economische Ruimte (EER), heeft bij de onderhandelingen met de EU snel vooruitgang geboekt. De algemene verkiezingen in 2013 hebben evenwel geleid tot een nieuwe regering, die de toetredingsonderhandelingen heeft bevroren. In maart 2015 heeft de IJslandse overheid aan de EU gevraagd het land niet langer als kandidaat-lidstaat te beschouwen, zonder de toetredingsaanvraag echter officieel in te trekken. De volgende regeringen hebben deze benadering voortgezet.

Rol van het Europees Parlement

Overeenkomstig artikel 49 VEU moet het Parlement zijn goedkeuring geven aan elke nieuwe toetreding tot de EU. Het Parlement heeft tevens een aanzienlijke stem in de financiële aspecten van toetreding: op grond van zijn begrotingsbevoegdheden is het in staat om rechtstreeks invloed uit te oefenen op de financiële middelen die aan het instrument voor pretoetredingssteun (IPA) worden toegewezen.

De Commissie buitenlandse zaken van het Europees Parlement benoemt vaste rapporteurs voor alle kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten. De standpunten van het Parlement over uitbreiding worden tot uitdrukking gebracht in jaarlijkse resoluties over de meest recente jaarlijkse “landverslagen” van de Commissie. In Noord-Macedonië en Servië heeft het Parlement de toenadering tussen de politieke partijen bevorderd. Tot slot, maar daarom niet minder belangrijk, onderhoudt het Parlement regelmatige bilaterale betrekkingen met de parlementen van alle kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten, middels zijn delegaties. Deze komen gemiddeld twee keer per jaar met hun collega’s bijeen.

 

André De Munter

10-2021