De uitbreiding van de Unie

Op 1 juli 2013 is Kroatië de 28e (thans de 27e) lidstaat van de Europese Unie geworden. Sindsdien zijn er geen andere landen meer tot de EU toegetreden. Het VK heeft op 31 januari 2020 de EU verlaten. Inmiddels zijn met Montenegro, Servië en Turkije toetredingsonderhandelingen opgestart en hoofdstukken geopend. In juli 2022 zijn ook met Albanië en Noord-Macedonië toetredingsonderhandelingen opgestart. In december 2022 verkreeg Bosnië en Herzegovina de status van kandidaat-lidstaat en Kosovo diende zijn verzoek om toetreding tot de EU in. In juni 2022 verleende de EU aan Oekraïne en Moldavië de status van kandidaat-lidstaat (5.5.6).

Rechtsgrondslag

• In artikel 49 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) is bepaald welke landen een aanvraag mogen indienen.
• Artikel 2 VEU omvat een beschrijving van de waarden waarop de EU berust.

Doelstellingen

Het uitbreidingsbeleid van de EU heeft tot doel de Europese landen te verenigen in een gemeenschappelijk politiek en economisch project. De uitbreiding, die de waarden van de Unie als leidraad heeft en aan strenge voorwaarden is gebonden, is een van de meest succesvolle instrumenten gebleken om politieke, economische en maatschappelijke hervormingen te bevorderen en de vrede, de stabiliteit en de democratie op het gehele continent te bestendigen. Dankzij het uitbreidingsbeleid kan de Unie eveneens haar aanwezigheid op het wereldtoneel versterken.

Achtergrond

A. Toetredingsvoorwaarden

Elke Europese staat die de gemeenschappelijke waarden van de Unie eerbiedigt en zich ertoe verbindt deze uit te dragen, kan verzoeken lid te worden van de Unie (artikel 49 VEU). De criteria van Kopenhagen, die in 1993 door de Europese Raad in Kopenhagen zijn vastgesteld, spelen een cruciale rol in het integratieproces van kandidaat-lidstaten of potentiële kandidaat-lidstaten. Zij behelzen onder meer:

• stabiele instellingen die de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en het respect voor en de bescherming van minderheden garanderen;
• een goed functionerende markteconomie en het vermogen om het hoofd te bieden aan de concurrentiedruk en de marktkrachten binnen de EU;
• het vermogen om de verplichtingen van het lidmaatschap na te komen, hetgeen onder meer betekent dat de met de politieke, economische en monetaire unie nagestreefde doelstellingen worden onderschreven en dat de gemeenschappelijke regels, normen en beleidsmaatregelen die tezamen de EU-wetgeving vormen (het acquis communautaire) worden overgenomen.

In december 2006 komt de Europese Raad tot een “nieuwe consensus over uitbreiding” die gebaseerd is op “consolidatie, conditionaliteit en communicatie” en op het vermogen van de EU om nieuwe leden te integreren.

B. Het integratievermogen van de EU: institutionele regelingen

De opeenvolgende uitbreidingen vormden een substantieel onderdeel van de institutionele onderhandelingen die resulteerden in de vaststelling van het Verdrag van Lissabon. De EU moest haar instellingen en besluitvormingsprocedures aanpassen aan de komst van nieuwe lidstaten en voorkomen dat uitbreiding ten koste zou gaan van een efficiënte, op verantwoording gebaseerde beleidsvorming. Het Verdrag van Lissabon heeft geleid tot ingrijpende veranderingen in de samenstelling en de werkzaamheden van de voornaamste EU-instellingen. Sommige van deze veranderingen vloeiden voort uit de behoefte aan een reeks duurzame regels die niet bij elke nieuwe uitbreiding dienen te worden gewijzigd.

C. Verloop

Een land dat wenst toe te treden tot de Unie, richt een aanvraag tot de Raad, die vervolgens de Commissie verzoekt om een advies. Het Parlement wordt in kennis gesteld van deze aanvraag. Indien het advies van de Commissie gunstig is, kan de Europese Raad – met eenparigheid van stemmen – beslissen het land de status van kandidaat-lidstaat te verlenen. Op aanbeveling van de Commissie besluit de Raad – eveneens met eenparigheid van stemmen – of onderhandelingen moeten worden geopend. De volledige EU-wetgeving (het acquis communautaire) is onderverdeeld in meer dan dertig beleidshoofdstukken. Alvorens de onderhandelingen daadwerkelijk van start gaan, stelt de Commissie een screeningverslag op voor elk hoofdstuk. Uitgaande van de aanbeveling van de Commissie besluit de Raad met eenparigheid van stemmen of al dan niet meer onderhandelingshoofdstukken of clusters van hoofdstukken moeten worden geopend. Wanneer de vooruitgang toereikend wordt geacht, kan de Commissie aanbevelen een hoofdstuk of een cluster van hoofdstukken “voorlopig af te sluiten”. De Raad besluit opnieuw met eenparigheid van stemmen, en houdt daarbij rekening met de algehele voortgang op het gebied van de rechtsstaat. Wanneer de onderhandelingen over alle hoofdstukken of clusters van hoofdstukken zijn afgerond, worden alle overeengekomen voorwaarden – met inbegrip van eventuele vrijwaringsclausules en overgangsregelingen – opgenomen in een toetredingsverdrag tussen de lidstaten en de toetredende staat. Het toetredingsverdrag kan slechts na instemming door het Parlement en na goedkeuring met eenparigheid van stemmen door de Raad worden ondertekend. Vervolgens wordt het ter ratificatie voorgelegd aan alle verdragsluitende landen overeenkomstig hun grondwettelijke bepalingen (d.w.z. ratificatie door het parlement of via een referendum).

Eerdere uitbreidingen

A. Westelijke Balkan

De betrekkingen met de landen van de Westelijke Balkan vallen binnen het kader van het stabilisatie- en associatieproces dat in 1999 op gang werd gebracht. Dit proces is gebaseerd op bilaterale stabilisatie- en associatieovereenkomsten.

De toetreding van Kroatië tot de EU op 1 juli 2013 vormt een belangrijke stimulans voor de andere landen in de regio. Voortbouwend op de ervaringen met Kroatië heeft de Commissie in haar “uitbreidingsstrategie” van 2011-2012 voorstellen gedaan voor een verdere verbetering van haar onderhandelingsaanpak, en onder meer voorgesteld sterker de nadruk te leggen op de rechtsstaat. Dit houdt in dat de onderhandelingshoofdstukken over de hervorming op het gebied van justitie en de grondrechten (hoofdstuk 23) en over recht, vrijheid en veiligheid (hoofdstuk 24) al in een vroeg stadium van alle toekomstige onderhandelingen worden geopend en pas als laatste worden afgesloten. Deze aanpak werd bevestigd en versterkt in de mededeling van de Commissie van 5 februari 2020 getiteld “Bevordering van het toetredingsproces – Een geloofwaardig EU-perspectief voor de Westelijke Balkan”, waarbij een herziene methode voor de uitbreiding met de Westelijke Balkan is ingevoerd. Deze aanpak vormt ook een essentieel element van het economisch en investeringsplan voor de Westelijke Balkan, dat werd gepubliceerd als onderdeel van het uitbreidingspakket van de Commissie van 2020.

De Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne en het besluit van de EU van juni 2022 om aan Oekraïne en Moldavië de status van kandidaat-lidstaat te verlenen, hebben ook een debat op gang gebracht over de versnelling van het EU-integratieproces van de kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten van de Westelijke Balkan.

In de onderhandelingen met Montenegro zijn inmiddels alle 33 gescreende onderhandelingshoofdstukken geopend; maar slechts drie ervan zijn voorlopig afgesloten. Met betrekking tot Servië zijn 22 van de 35 onderhandelingshoofdstukken geopend en twee daarvan zijn voorlopig afgesloten. Ondanks het aanzienlijke aantal geopende hoofdstukken zijn de hervormingen op het gebied van EU-integratie in beide landen de afgelopen jaren grotendeels tot stilstand gekomen.

In maart 2020 gaf de Raad uiteindelijk groen licht om toetredingsonderhandelingen met Albanië en Noord-Macedonië te openen (met een aantal voorwaarden voor Albanië). In juli 2020 heeft de Commissie de ontwerponderhandelingskaders – de eerste waarin rekening werd gehouden met de “herziene methode voor de uitbreiding met de Westelijke Balkan” – aan de lidstaten voorgelegd. De toetredingsonderhandelingen met beide landen werden in juli 2022 formeel geopend na grote vertragingen die voornamelijk voortkwamen uit problemen tussen Noord-Macedonië en Bulgarije in verband met identiteit, taal en geschiedenis.

De stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de EU en Bosnië en Herzegovina is op 1 juni 2015 in werking getreden. In februari 2016 diende Bosnië en Herzegovina zijn aanvraag tot lidmaatschap in. In haar advies van mei 2019 heeft de Commissie 14 kernprioriteiten genoemd waaraan Bosnië en Herzegovina moet voldoen om toetredingsonderhandelingen te kunnen openen. Hoewel het land er niet in slaagde de meeste van deze prioriteiten te verwezenlijken, kreeg Bosnië en Herzegovina in december 2022 de status van kandidaat-lidstaat.

De stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de EU en Kosovo is op 1 april 2016 in werking getreden. In december 2022 heeft Kosovo het EU-lidmaatschap aangevraagd. Na een beslissende stemming in het Parlement in april 2023 zullen Kosovaren uiterlijk in januari 2024 visumvrij naar het Schengengebied kunnen reizen. Voorts voert Kosovo een door de EU mogelijk gemaakte dialoog met Servië, die moet leiden tot een juridisch bindende en alomvattende overeenkomst inzake de normalisering van hun betrekkingen – hetgeen cruciaal is voor de succesvolle integratie in de EU van zowel Servië als Kosovo.

B. Turkije

Turkije heeft in 1987 het EU-lidmaatschap aangevraagd en kreeg in 1999 de status van kandidaat-lidstaat. De onderhandelingen werden in oktober 2005 geopend. Acht hoofdstukken zijn geblokkeerd en geen enkel hoofdstuk wordt voorlopig afgesloten zolang Turkije weigert het “aanvullend protocol bij de associatieovereenkomst van Ankara” toe te passen op Cyprus. Tegen de opening van andere hoofdstukken is bezwaar gemaakt door afzonderlijke lidstaten. Na een stagnatie van meer dan drie jaar werd in november 2013 een nieuw onderhandelingshoofdstuk geopend. Een ander hoofdstuk werd geopend in december 2015. Op 18 maart 2016 hebben Turkije en de EU nogmaals te kennen gegeven dat zij hun gezamenlijke actieplan wilden uitvoeren om de instroom van irreguliere migranten naar de EU in te dammen en om het toetredingsproces nieuw leven in te blazen. Dit leidde tot de opening van een aanvullend hoofdstuk in juni 2016, waardoor het totale aantal geopende hoofdstukken op 16 van de 35 werd gebracht, waarvan er een voorlopig is afgesloten. Gezien de ingrijpende aftakeling van de rechtsstaat in Turkije, met name in de nasleep van de couppoging in juli 2016, is het toetredingsproces van Turkije evenwel feitelijk bevroren. De betrekkingen tussen de EU en Turkije zijn verder verslechterd door de keuzes die Turkije heeft gemaakt bij zijn buitenlands beleid, door zijn unilaterale acties in het oostelijke Middellandse Zeegebied en door zijn pleidooi voor een “twee landen op één eiland”-oplossing met betrekking tot de kwestie-Cyprus.

Rol van het Europees Parlement

Overeenkomstig artikel 49 VEU moet het Parlement zijn goedkeuring geven aan elke nieuwe toetreding tot de EU. Het Parlement heeft tevens een aanzienlijke stem in de financiële aspecten van toetreding: op grond van zijn begrotingsbevoegdheden is het in staat om rechtstreeks invloed uit te oefenen op de financiële middelen die aan het instrument voor pretoetredingssteun worden toegewezen.

De Commissie buitenlandse zaken van het Europees Parlement benoemt vaste rapporteurs voor alle kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten. Het Parlement formuleert zijn standpunten over de uitbreiding in de vorm van jaarlijkse resoluties waarmee het reageert op de laatste jaarlijkse “landverslagen” van de Commissie. Op 23 november 2022 heeft de Raad aanbevelingen voor een nieuwe uitbreidingsstrategie van de EU aangenomen. Het Parlement onderhoudt ook bilaterale betrekkingen met de parlementen van alle uitbreidingslanden via zijn delegaties, die regelmatig met hun tegenhangers kwesties bespreken die relevant zijn voor hun respectieve integratietrajecten in de EU. Het Parlement heeft verkiezingen waargenomen in alle uitbreidingslanden, behalve in Turkije, dat het Parlement hiertoe nog niet heeft verzocht.

 

André De Munter

04-2023