De uitbreiding van de Unie

Op 1 juli 2013 werd Kroatië de 28e (inmiddels de 27e) lidstaat van de Europese Unie. Sindsdien zijn er geen andere landen meer tot de EU toegetreden en heeft het VK op 31 januari 2020 de EU verlaten. Met Albanië, Montenegro, Servië en Turkije zijn toetredingsonderhandelingen opgestart en hoofdstukken geopend. Met Noord-Macedonië zijn in juli 2022 toetredingsonderhandelingen opgestart, en met Bosnië en Herzegovina in maart 2024. Kosovo heeft in december 2022 een verzoek om toetreding tot de EU ingediend. In december 2023 besloot de EU om met Moldavië en Oekraïne toetredingsonderhandelingen op te starten en Georgië de status van kandidaat-lidstaat te verlenen. Eind november 2024 besloot de regering van Georgië de start van toetredingsonderhandelingen uit te stellen tot 2028 en de financiële steun van de EU te weigeren (5.5.6 en 5.5.7).

Rechtsgrond

• In artikel 49 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) is bepaald aan welke voorwaarden een land moet voldoen om een toetredingsverzoek te kunnen indienen.
• Artikel 2 VEU omvat een beschrijving van de waarden waarop de EU berust.

Doelstellingen

Het uitbreidingsbeleid van de EU heeft tot doel Europese landen te verenigen in een gemeenschappelijk politiek en economisch project. Uitbreiding vertrekt vanuit de waarden van de Unie en is gebonden aan strenge voorwaarden, en dit beleid is een van de meest succesvolle instrumenten gebleken om politieke, economische en maatschappelijke hervormingen te bevorderen en te zorgen voor duurzame vrede, stabiliteit en democratie op het hele continent. Dankzij het uitbreidingsbeleid kan de Unie eveneens haar aanwezigheid op het wereldtoneel versterken.

Achtergrond

A. Toetredingsvoorwaarden

Elke Europese staat die de gemeenschappelijke waarden van de Unie eerbiedigt en zich ertoe verbindt deze uit te dragen, kan verzoeken lid te worden van de Unie (artikel 49 VEU). De criteria van Kopenhagen, die in 1993 door de Europese Raad in Kopenhagen zijn vastgesteld, spelen een cruciale rol in het EU-integratieproces van kandidaat-lidstaten of potentiële kandidaat-lidstaten. Volgens deze criteria moeten zij:

• stabiele instellingen hebben die de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en het respect voor en de bescherming van minderheden garanderen;
• een functionerende markteconomie hebben en in staat zijn de concurrentiedruk en de marktkrachten binnen de EU het hoofd te bieden;
• in staat zijn om de verplichtingen die het lidmaatschap met zich meebrengt op zich te nemen, waaronder het onderschrijven van de doelstellingen van de politieke, economische en monetaire unie en het vaststellen van de gemeenschappelijke regels, normen en beleidsmaatregelen die samen de essentie van het EU-recht vormen (het acquis communautaire).

In december 2006 bereikte de Europese Raad een “nieuwe consensus over uitbreiding”, gebaseerd op “consolidatie, conditionaliteit en communicatie” en de capaciteit van de EU om nieuwe leden op te nemen.

B. De integratiecapaciteit van de EU: institutionele regelingen

De opeenvolgende uitbreidingen vormden een substantieel onderdeel van de institutionele onderhandelingen die resulteerden in de vaststelling van het Verdrag van Lissabon. De EU moest haar instellingen en besluitvormingsprocessen aanpassen om klaar te zijn voor de nieuwe lidstaten die zouden toetreden en moest ervoor zorgen dat uitbreiding niet ten koste zou gaan van efficiënte, op verantwoording gebaseerde beleidsvorming. Met het Verdrag van Lissabon werden de samenstelling en de werkzaamheden van de voornaamste EU-instellingen ingrijpend veranderd. Sommige van deze veranderingen hadden te maken met de behoefte aan een reeks duurzame regels die niet bij elke nieuwe uitbreiding zouden moeten worden gewijzigd.

C. Proces

Een land dat wil toetreden tot de EU richt een verzoek tot de Raad, die de Commissie om een advies verzoekt. Het Parlement wordt in kennis gesteld van het toetredingsverzoek. Indien het advies van de Commissie gunstig is, kan de Europese Raad beslissen het land de status van kandidaat-lidstaat te verlenen. Hiervoor is eenparigheid van stemmen nodig. Op aanbeveling van de Commissie besluit de Raad — opnieuw met eenparigheid van stemmen — of er al dan niet onderhandelingen worden opgestart. De volledige EU-wetgeving (het acquis communautaire) is onderverdeeld in meer dan dertig beleidshoofdstukken. Voor het begin van de eigenlijke onderhandelingen stelt de Commissie voor elk hoofdstuk een screeningverslag op. Op basis van de aanbeveling van de Commissie besluit de Raad met eenparigheid van stemmen of er eventueel meer onderhandelingshoofdstukken of clusters van hoofdstukken worden geopend. Wanneer de vooruitgang toereikend wordt geacht, kan de Commissie aanbevelen een hoofdstuk of een cluster van hoofdstukken “voorlopig af te sluiten”. De Raad neemt het besluit hiertoe, opnieuw met eenparigheid van stemmen, en houdt hierbij rekening met de algemene vooruitgang op het gebied van de rechtsstaat.

Wanneer de onderhandelingen over alle hoofdstukken of clusters van hoofdstukken zijn afgerond, worden alle overeengekomen voorwaarden — met inbegrip van eventuele vrijwaringsclausules en overgangsregelingen — opgenomen in een toetredingsverdrag tussen de lidstaten en het toetredende land. Het toetredingsverdrag kan pas worden ondertekend na goedkeuring door het Parlement en na goedkeuring met eenparigheid van stemmen door de Raad. Vervolgens wordt het ter ratificatie voorgelegd aan alle verdragsluitende landen — met inbegrip van het toetredende land — overeenkomstig hun grondwettelijke bepalingen (d.w.z. ratificatie door het parlement of via een referendum).

Eerdere uitbreidingen

A. Westelijke Balkan

De betrekkingen met de landen van de Westelijke Balkan vallen binnen het kader van het stabilisatie- en associatieproces dat in 1999 op gang was gebracht. Dit proces verloopt op basis van bilaterale stabilisatie- en associatieovereenkomsten.

De toetreding van Kroatië op 1 juli 2013 vormt een belangrijke stimulans voor andere landen in de regio. Voortbouwend op de ervaringen met Kroatië heeft de Commissie in haar uitbreidingsstrategie 2011-2012 voorstellen gedaan voor een verdere verbetering van haar onderhandelingsaanpak, onder meer door sterker de nadruk te leggen op de rechtsstaat. Dit houdt in dat de onderhandelingshoofdstukken over de rechterlijke macht en de grondrechten (hoofdstuk 23) en over justitie, vrijheid en veiligheid (hoofdstuk 24) al in een vroeg stadium van alle toekomstige onderhandelingen worden geopend en pas als laatste worden afgesloten. Deze aanpak werd bevestigd en versterkt in de mededeling van de Commissie van 5 februari 2020 getiteld “Bevordering van het toetredingsproces – Een geloofwaardig EU-perspectief voor de Westelijke Balkan”, waarbij een herziene methode werd ingevoerd voor uitbreiding met de landen van de Westelijke Balkan. Deze aanpak vormt ook een essentieel element van het economisch en investeringsplan voor de Westelijke Balkan, dat werd gepubliceerd als onderdeel van het uitbreidingspakket van de Commissie van 2020.

Op 8 november 2023 keurde de Commissie een nieuw groeiplan voor de Westelijke Balkan ter waarde van 6 miljard EUR goed. Dit plan is gebaseerd op vier pijlers en heeft betrekking op de periode 2024-2027. Het doel van het plan is de regio al vóór toetreding te laten kennismaken met een aantal voordelen van EU-lidmaatschap, waarbij landspecifieke hervormingsagenda’s worden gevolgd en strenge ex-antevoorwaarden voor betalingen worden gehanteerd. In juli 2024 wijdde de Commissie voor het eerst een deel van haar jaarlijkse verslag over de rechtsstaat aan vier kandidaat-lidstaten (Albanië, Montenegro, Noord-Macedonië en Servië).

Ook de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne en het besluit van de EU om aan Georgië, Moldavië en Oekraïne de status van kandidaat-lidstaat te verlenen en met Moldavië en Oekraïne toetredingsonderhandelingen op te starten, hebben gezorgd voor hernieuwde aandacht voor het EU-integratieproces van de kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten van de Westelijke Balkan.

Met Montenegro zijn inmiddels alle 33 onderhandelingshoofdstukken geopend, waarvan er zes voorlopig zijn afgesloten. Met Servië zijn 22 van de 35 onderhandelingshoofdstukken geopend, waarvan er twee voorlopig zijn afgesloten. Montenegro heeft in 2024 opmerkelijke vooruitgang geboekt (waaronder de voorlopige afsluiting van meerdere onderhandelingshoofdstukken), maar Servië moet meer vastberadenheid aan de dag leggen wat hervormingen in verband met EU-integratie betreft, moet zijn buitenlands beleid beter afstemmen op dat van de EU en moet zijn verplichtingen nakomen die voortvloeien uit een vernieuwd akkoord van begin 2023 om de gestrande dialoog over de normalisering van zijn betrekkingen met Kosovo weer op gang te brengen.

In maart 2020 gaf de Raad eindelijk groen licht om toetredingsonderhandelingen met Albanië en Noord-Macedonië op te starten (met een aantal voorwaarden voor Albanië). In juli 2020 legde de Commissie de ontwerponderhandelingskaders voor aan de lidstaten. De toetredingsonderhandelingen met beide landen werden in juli 2022 formeel opgestart na grote vertragingen die voornamelijk het gevolg waren van problemen tussen Noord-Macedonië en Bulgarije in verband met identiteit, taal en geschiedenis. Sinds oktober 2024 zijn met Albanië 28 onderhandelingshoofdstukken geopend, waarvan de meest recente in september 2025. Noord-Macedonië heeft de screeningsessies voor alle zes onderhandelingsclusters in december 2023 afgerond, maar er zijn nog geen clusters of hoofdstukken geopend.

De stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de EU en Bosnië en Herzegovina is op 1 juni 2015 in werking getreden. In februari 2016 diende Bosnië en Herzegovina zijn verzoek om toetreding in. In haar advies van mei 2019 noemde de Commissie 14 kernprioriteiten waaraan Bosnië en Herzegovina moet voldoen om toetredingsonderhandelingen te kunnen opstarten. Hoewel dit voor de meeste van deze prioriteiten niet is gelukt, kreeg Bosnië en Herzegovina in december 2022 de status van kandidaat-lidstaat. Na een positieve aanbeveling van de Commissie besloot de Europese Raad in maart 2024 om met Bosnië en Herzegovina toetredingsonderhandelingen zonder verdere voorwaarden op te starten. Sindsdien heeft Bosnië en Herzegovina slechts beperkt en in een traag tempo vooruitgang geboekt op het EU-integratietraject.

De stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de EU en Kosovo is op 1 april 2016 in werking getreden. In december 2022 diende Kosovo een verzoek om toetreding tot de EU in. Na een beslissende stemming in het Parlement in april 2023 is het sinds januari 2024 mogelijk voor Kosovaren om visumvrij naar het Schengengebied reizen. Ook voert Kosovo een door de EU gefaciliteerde dialoog met Servië die moet leiden tot een juridisch bindende en alomvattende overeenkomst over de normalisering van hun betrekkingen. Net als Servië moet ook Kosovo zijn verplichtingen nakomen die voortvloeien uit een vernieuwd akkoord van begin 2023 dat bedoeld is om de gestrande dialoog weer op gang te brengen.

B. Turkije

Turkije diende in 1987 een verzoek om toetreding tot de EU in en kreeg in 1999 de status van kandidaat-lidstaat. De onderhandelingen werden in oktober 2005 opgestart. Acht hoofdstukken zijn geblokkeerd en geen enkel hoofdstuk wordt voorlopig afgesloten zolang Turkije weigert het “aanvullend protocol bij de associatieovereenkomst van Ankara” toe te passen op Cyprus. Tegen de opening van andere hoofdstukken is bezwaar gemaakt door afzonderlijke lidstaten. Na een stagnatie van meer dan drie jaar werd in november 2013 een nieuw onderhandelingshoofdstuk geopend. Een volgend hoofdstuk werd geopend in december 2015. Op 18 maart 2016 hebben Turkije en de EU nogmaals te kennen gegeven dat zij zich willen inzetten voor de uitvoering van hun gezamenlijke actieplan om de instroom van irreguliere migranten naar de EU in te dammen en het toetredingsproces nieuw leven in te blazen. Dit leidde tot de opening van een aanvullend hoofdstuk in juni 2016, waardoor het totale aantal geopende hoofdstukken op 16 van de 35 werd gebracht, waarvan er één voorlopig is afgesloten. Vanwege de dramatische achteruitgang van de rechtsstaat in Turkije, met name in de nasleep van de poging tot staatsgreep in juli 2016 en de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2024, is het toetredingsproces van Turkije de facto bevroren. De betrekkingen tussen de EU en Turkije staan verder onder druk door de keuzes die Turkije maakt in zijn buitenlands beleid, waardoor afstemming ervan op het EU-beleid naar een historisch dieptepunt van 5 % is gedaald, en door de houding van Turkije om met betrekking tot de kwestie-Cyprus vast te houden aan de oplossing van “twee staten op één eiland”.

Rol van het Europees Parlement

Overeenkomstig artikel 49 VEU moet het Parlement zijn goedkeuring geven aan elke nieuwe toetreding tot de EU. Het Parlement heeft ook een belangrijke stem wat de financiële aspecten van toetreding betreft: op grond van zijn begrotingsbevoegdheden kan het rechtstreeks invloed uitoefenen op de financiële middelen die aan het instrument voor pretoetredingssteun worden toegewezen.

De Commissie buitenlandse zaken van het Europees Parlement benoemt vaste rapporteurs voor alle kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten. Het Parlement uit zijn standpunten over uitbreiding door jaarlijks resoluties aan te nemen over de meest recente jaarlijkse landverslagen van de Commissie. Op 23 november 2022 nam het Parlement aanbevelingen aan over een nieuwe uitbreidingsstrategie van de EU, waaronder de aanbeveling om de onderhandelingen met de toetredingslanden uiterlijk tegen het einde van het huidige decennium af te ronden. Op 29 februari 2024 nam het Parlement een resolutie aan over de verdieping van de EU-integratie met het oog op toekomstige uitbreidingen. Het Parlement onderhoudt via zijn delegaties ook bilaterale betrekkingen met de parlementen van alle uitbreidingslanden, waarbij de leden regelmatig met hun tegenhangers van gedachten wisselen over kwesties die relevant zijn voor hun respectieve EU-integratietrajecten. Het Parlement heeft verkiezingen waargenomen in alle uitbreidingslanden, behalve in Turkije, aangezien een uitnodiging daartoe voorlopig uitblijft.

 

André De Munter

10-2025