De uitbreiding van de Unie
Op 1 juli 2013 werd Kroatië de 28e (inmiddels de 27e) lidstaat van de Europese Unie. Sindsdien zijn er geen andere landen meer tot de EU toegetreden. Het VK heeft op 31 januari 2020 de EU verlaten. Met Albanië, Montenegro, Servië en Turkije werden toetredingsonderhandelingen opgestart en hoofdstukken geopend. Met Noord-Macedonië werden in juli 2022 toetredingsonderhandelingen geopend, en in maart 2024 met Bosnië en Herzegovina. Kosovo heeft in december 2022 een verzoek om toetreding tot de EU ingediend. In december 2023 besloot de EU om met Moldavië en Oekraïne toetredingsonderhandelingen te openen en Georgië de status van kandidaat-lidstaat te verlenen. Eind november 2024 besloot de regering van Georgië de start van toetredingsonderhandelingen niet langer na te streven en de financiële steun van de EU tot 2028 te weigeren (5.5.6 en 5.5.7).
Rechtsgrond
- In artikel 49 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) is bepaald welke landen een verzoek mogen indienen.
- Artikel 2 VEU omvat een beschrijving van de waarden waarop de EU berust.
Doelstellingen
Het uitbreidingsbeleid van de EU heeft tot doel de Europese landen te verenigen in een gemeenschappelijk politiek en economisch project. Uitbreiding is gebaseerd op de waarden van de Unie en is aan strenge voorwaarden gebonden, en is een van de meest succesvolle instrumenten gebleken om politieke, economische en maatschappelijke hervormingen te bevorderen en vrede, stabiliteit en democratie op het hele continent te bestendigen. Dankzij het uitbreidingsbeleid kan de Unie eveneens haar aanwezigheid op het wereldtoneel versterken.
Achtergrond
A. Toetredingsvoorwaarden
Elke Europese staat die de gemeenschappelijke waarden van de Unie eerbiedigt en zich ertoe verbindt deze uit te dragen, kan verzoeken lid te worden van de Unie (artikel 49 VEU). De criteria van Kopenhagen, die in 1993 door de Europese Raad in Kopenhagen zijn vastgesteld, spelen een cruciale rol in het EU-integratieproces van kandidaat-lidstaten of potentiële kandidaat-lidstaten. Zij behelzen onder meer:
- stabiele instellingen die de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en het respect voor en de bescherming van minderheden garanderen;
- een functionerende markteconomie en de capaciteit om de concurrentiedruk en de marktkrachten binnen de EU het hoofd te bieden;
- het vermogen om de verplichtingen van lidmaatschap na te komen, zoals het nastreven van de doelstellingen van een politieke, economische en monetaire unie en het overnemen van de gemeenschappelijke regels, normen en beleidsmaatregelen die samen het corpus van het EU-recht vormen (het acquis communautaire).
In december 2006 bereikte de Europese Raad een “nieuwe consensus over uitbreiding”, gebaseerd op “consolidatie, conditionaliteit en communicatie” en op het vermogen van de EU om nieuwe leden op te nemen.
B. Het integratievermogen van de EU: institutionele regelingen
De opeenvolgende uitbreidingen vormden een substantieel onderdeel van de institutionele onderhandelingen die resulteerden in de vaststelling van het Verdrag van Lissabon. De EU moest haar instellingen en besluitvormingsprocedures aanpassen aan de komst van nieuwe lidstaten en voorkomen dat uitbreiding ten koste zou gaan van een efficiënte, op verantwoording gebaseerde beleidsvorming. Het Verdrag van Lissabon heeft geleid tot ingrijpende veranderingen in de samenstelling en de werkzaamheden van de voornaamste EU-instellingen. Sommige van deze veranderingen hadden te maken met de behoefte aan een reeks duurzame regels die niet bij elke nieuwe uitbreiding moeten worden gewijzigd.
C. Proces
Een land dat wenst toe te treden tot de Unie richt een verzoek tot de Raad, die vervolgens de Commissie om een advies verzoekt. Het Parlement wordt in kennis gesteld van dit verzoek. Indien het advies van de Commissie gunstig is, kan de Europese Raad — met eenparigheid van stemmen — beslissen het land de status van kandidaat-lidstaat te verlenen. Op aanbeveling van de Commissie besluit de Raad — eveneens met eenparigheid van stemmen — of er onderhandelingen moeten worden geopend. De volledige EU-wetgeving (het acquis communautaire) is onderverdeeld in meer dan dertig beleidshoofdstukken. Alvorens de onderhandelingen daadwerkelijk van start gaan, stelt de Commissie een screeningverslag op voor elk hoofdstuk. Op basis van de aanbeveling van de Commissie besluit de Raad met eenparigheid van stemmen of er al dan niet meer onderhandelingshoofdstukken of clusters van hoofdstukken moeten worden geopend. Wanneer de vooruitgang toereikend wordt geacht, kan de Commissie aanbevelen een hoofdstuk of een cluster van hoofdstukken “voorlopig af te sluiten”. De Raad besluit opnieuw met eenparigheid van stemmen, rekening houdend met de algehele vooruitgang op het gebied van de rechtsstaat. Wanneer de onderhandelingen over alle hoofdstukken of clusters van hoofdstukken zijn afgerond, worden alle overeengekomen voorwaarden — met inbegrip van eventuele vrijwaringsclausules en overgangsregelingen — opgenomen in een toetredingsverdrag tussen de lidstaten en het toetredende land. Het toetredingsverdrag kan pas na goedkeuring door het Parlement en na goedkeuring met eenparigheid van stemmen door de Raad worden ondertekend. Vervolgens wordt het ter ratificatie voorgelegd aan alle verdragsluitende landen — met inbegrip van het toetredende land — overeenkomstig hun grondwettelijke bepalingen (d.w.z. ratificatie door het parlement of via een referendum).
Eerdere uitbreidingen
| Land | Lid sinds | Bijzonderheden |
|---|---|---|
| België Frankrijk Duitsland Italië Luxemburg Nederland |
1958 | De oprichtingslanden die het Verdrag van Rome van 1957 hebben ondertekend. |
| Denemarken Ierland Verenigd Koninkrijk[1] |
1973 | |
| Griekenland | 1981 | De toetreding van Griekenland zorgde voor de consolidering van de democratie in het land. |
| Portugal Spanje |
1986 | Met deze uitbreiding werd de democratie in Portugal en Spanje geconsolideerd. |
| Oostenrijk Finland Zweden |
1995 | |
| Cyprus Tsjechië Estland Hongarije Letland Litouwen Malta Polen Slowakije Slovenië |
2004 | De aanzet tot deze uitbreiding werd gegeven op de bijeenkomst van de Europese Raad in december 1997, en met de uitbreiding werd beoogd het continent te herenigen na de val van de Berlijnse Muur en de ineenstorting van de Sovjet-Unie. De onderhandelingen werden met elk land apart gevoerd maar waren gebaseerd op een gemeenschappelijk onderhandelingskader. |
| Bulgarije Roemenië |
2007 | Wegens de trage voortgang van de hervormingen konden Bulgarije en Roemenië niet toetreden in 2004. Om toezicht te houden op de voortgang na toetreding werd een “samenwerkings- en toetsingsmechanisme” ingesteld voor een aantal belangrijke gebieden: hervormingen op het gebied van justitie, corruptiebestrijding en — alleen in het geval van Bulgarije — de bestrijding van georganiseerde misdaad. |
| Kroatië | 2013 | Voor de toetredingsonderhandelingen met Kroatië golden, overeenkomstig de “nieuwe consensus over uitbreiding”, de strengere voorwaarden die de Europese Raad in december 2006 had vastgesteld. |
A. Westelijke Balkan
De betrekkingen met de landen van de Westelijke Balkan vallen binnen het kader van het stabilisatie- en associatieproces dat in 1999 op gang werd gebracht. Dit proces is gebaseerd op bilaterale stabilisatie- en associatieovereenkomsten.
De toetreding van Kroatië tot de EU op 1 juli 2013 vormt een belangrijke stimulans voor andere landen in de regio. Voortbouwend op de ervaringen met Kroatië heeft de Commissie in haar uitbreidingsstrategie van 2011-2012 voorstellen gedaan voor een verdere verbetering van haar onderhandelingsaanpak, onder meer door sterker de nadruk te leggen op de rechtsstaat. Dit houdt in dat de onderhandelingshoofdstukken over de rechterlijke macht en de grondrechten (hoofdstuk 23) en over justitie, vrijheid en veiligheid (hoofdstuk 24) al in een vroeg stadium van alle toekomstige onderhandelingen worden geopend en pas als laatste worden afgesloten. Deze aanpak werd bevestigd en versterkt in de mededeling van de Commissie van 5 februari 2020 getiteld “Bevordering van het toetredingsproces – Een geloofwaardig EU-perspectief voor de Westelijke Balkan”, waarbij een herziene methode werd ingevoerd voor uitbreiding met de landen van de Westelijke Balkan. Deze aanpak vormt ook een essentieel element van het economisch en investeringsplan voor de Westelijke Balkan, dat werd gepubliceerd als onderdeel van het uitbreidingspakket van de Commissie van 2020. Op 8 november 2023 keurde de Commissie een nieuw groeiplan van 6 miljard EUR voor de Westelijke Balkan goed dat gebaseerd is op vier pijlers en betrekking heeft op de periode 2024-2027. Het plan is bedoeld om de regio al voor toetreding te laten kennismaken met een aantal voordelen van EU-lidmaatschap, waarbij strenge ex-antevoorwaarden voor betalingen worden gehanteerd. In juli 2024 wijdde de Commissie voor het eerst een deel van haar jaarlijkse verslag over de rechtsstaat aan vier kandidaat-lidstaten (Albanië, Montenegro, Noord-Macedonië en Servië).
De Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne en het besluit van de EU om aan Georgië de status van kandidaat-lidstaat te verlenen en toetredingsonderhandelingen met Moldavië en Oekraïne te openen, hebben ook geleid tot hernieuwde aandacht voor het EU-integratieproces van de kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten van de Westelijke Balkan.
Inmiddels zijn met Montenegro alle 33 onderhandelingshoofdstukken geopend, waarvan er zes voorlopig zijn afgesloten. Met Servië zijn 22 van de 35 onderhandelingshoofdstukken geopend, waarvan er twee voorlopig zijn afgesloten. Montenegro heeft in 2024 opmerkelijke vooruitgang geboekt (waaronder de voorlopige afsluiting van drie onderhandelingshoofdstukken), maar Servië moet meer vastberadenheid aan de dag leggen wat hervormingen in verband met EU-integratie betreft, moet zijn buitenlands beleid beter afstemmen op dat van de EU en moet zijn verplichtingen nakomen die voortvloeien uit een vernieuwd akkoord van begin 2023 om de gestrande dialoog over de normalisering van zijn betrekkingen met Kosovo weer op gang te brengen.
In maart 2020 gaf de Raad eindelijk groen licht om toetredingsonderhandelingen met Albanië en Noord-Macedonië te openen (met een aantal voorwaarden voor Albanië). In juli 2020 legde de Commissie de ontwerponderhandelingskaders voor aan de lidstaten. De toetredingsonderhandelingen met beide landen werden in juli 2022 formeel geopend na grote vertragingen die voornamelijk voortkwamen uit problemen tussen Noord-Macedonië en Bulgarije in verband met identiteit, taal en geschiedenis. In oktober 2024, december 2024 en april 2025 opende Albanië onderhandelingen over clusters 1, 6 en 2 (in totaal 16 hoofdstukken). Noord-Macedonië heeft de screeningsessies voor alle zes onderhandelingsclusters in december 2023 afgerond, maar er zijn nog geen clusters of hoofdstukken geopend.
De stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de EU en Bosnië en Herzegovina is op 1 juni 2015 in werking getreden. In februari 2016 diende Bosnië en Herzegovina zijn verzoek om toetreding in. In haar advies van mei 2019 noemde de Commissie 14 kernprioriteiten waaraan Bosnië en Herzegovina moet voldoen om toetredingsonderhandelingen te kunnen openen. Hoewel dit voor de meeste van deze prioriteiten niet is gelukt, kreeg Bosnië en Herzegovina in december 2022 de status van kandidaat-lidstaat. Na een positieve aanbeveling van de Commissie besloot de Europese Raad in maart 2024 om met Bosnië en Herzegovina toetredingsonderhandelingen zonder verdere voorwaarden te openen. Sindsdien blijft het tempo van vooruitgang op het EU-integratietraject traag.
De stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de EU en Kosovo is op 1 april 2016 in werking getreden. In december 2022 diende Kosovo een verzoek om toetreding tot de EU in. Na een beslissende stemming in het Parlement in april 2023 kunnen Kosovaren sinds januari 2024 visumvrij naar het Schengengebied reizen. Ook voert Kosovo een door de EU gefaciliteerde dialoog met Servië die moet leiden tot een juridisch bindende en alomvattende overeenkomst over de normalisering van hun betrekkingen. Net als Servië moet ook Kosovo zijn verplichtingen nakomen die voortvloeien uit een vernieuwd akkoord van begin 2023 dat bedoeld is om de gestrande dialoog weer op gang te brengen.
B. Turkije
Turkije diende in 1987 een verzoek om toetreding tot de EU in en kreeg in 1999 de status van kandidaat-lidstaat. De onderhandelingen werden in oktober 2005 geopend. Acht hoofdstukken zijn geblokkeerd en geen enkel hoofdstuk wordt voorlopig afgesloten zolang Turkije weigert het “aanvullend protocol bij de associatieovereenkomst van Ankara” toe te passen op Cyprus. Tegen de opening van andere hoofdstukken is bezwaar gemaakt door afzonderlijke lidstaten. Na een stagnatie van meer dan drie jaar werd in november 2013 een nieuw onderhandelingshoofdstuk geopend. Een ander hoofdstuk werd geopend in december 2015. Op 18 maart 2016 hebben Turkije en de EU nogmaals te kennen gegeven dat zij hun gezamenlijke actieplan wilden uitvoeren om de instroom van irreguliere migranten naar de EU in te dammen en om het toetredingsproces nieuw leven in te blazen. Dit leidde tot de opening van een aanvullend hoofdstuk in juni 2016, waardoor het totale aantal geopende hoofdstukken op 16 van de 35 werd gebracht, waarvan er één voorlopig is afgesloten. Vanwege de dramatische aftakeling van de rechtsstaat in Turkije, met name in de nasleep van de poging tot staatsgreep in juli 2016 en de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2024, is het toetredingsproces van Turkije de facto bevroren. De betrekkingen tussen de EU en Turkije staan verder onder druk door de keuzes die Turkije maakt in zijn buitenlands beleid, waardoor afstemming met het EU-beleid in 2024 naar een historisch dieptepunt van 5 % is gedaald, en door zijn pleidooi voor een “twee staten op één eiland”-oplossing met betrekking tot de kwestie-Cyprus.
Rol van het Europees Parlement
Overeenkomstig artikel 49 VEU moet het Parlement zijn goedkeuring geven aan elke nieuwe toetreding tot de EU. Het Parlement heeft ook een belangrijke stem wat de financiële aspecten van toetreding betreft: op grond van zijn begrotingsbevoegdheden kan het rechtstreeks invloed uitoefenen op de financiële middelen die aan het instrument voor pretoetredingssteun worden toegewezen.
De Commissie buitenlandse zaken van het Europees Parlement benoemt vaste rapporteurs voor alle kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten. Het Parlement uit zijn standpunten over uitbreiding door jaarlijks resoluties aan te nemen over de meest recente jaarlijkse landverslagen van de Commissie. Op 23 november 2022 nam het Parlement aanbevelingen aan over een nieuwe EU-strategie voor uitbreiding, waaronder de aanbeveling om de onderhandelingen met de toetredingslanden uiterlijk tegen het einde van het huidige decennium af te ronden. Op 29 februari 2024 nam het Parlement een resolutie over de verdieping van de EU-integratie met het oog op toekomstige uitbreiding aan. Het Parlement onderhoudt via zijn delegaties ook bilaterale betrekkingen met de parlementen van alle uitbreidingslanden, waarbij de leden regelmatig met hun tegenhangers van gedachten wisselen over kwesties die relevant zijn voor hun respectieve EU-integratietrajecten. Het Parlement heeft verkiezingen waargenomen in alle uitbreidingslanden, behalve in Turkije, dat het Parlement hiertoe nog niet heeft uitgenodigd.
André De Munter