De westelijke Balkan

De EU heeft een beleid ontwikkeld om de geleidelijke integratie van de landen van de westelijke Balkan in de Unie te ondersteunen. Op 1 juli 2013 trad Kroatië als eerste van de zeven landen toe tot de EU; Montenegro, Servië, de Republiek Noord-Macedonië en Albanië zijn officieel kandidaat voor toetreding. Inmiddels zijn met Montenegro en Servië toetredingsonderhandelingen en hoofdstukken geopend; Bosnië en Herzegovina en Kosovo zijn potentiële kandidaat-lidstaten.

Rechtsgrond

  • Titel V van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU): extern optreden van de EU;
  • Artikel 207 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU): internationale handelsovereenkomsten;
  • Artikel 49 VEU: criteria voor toetredingsverzoek en lidmaatschap.

Doelstellingen

De EU streeft ernaar vrede, stabiliteit en economische ontwikkeling in de westelijke Balkan te bevorderen en het perspectief op integratie in de EU te openen.

Achtergrond

In 1999 introduceerde de EU het stabilisatie- en associatieproces (SAP), een kader voor de betrekkingen tussen de EU en de landen in de regio, alsook het Stabiliteitspact, een breder initiatief waarbij alle belangrijke internationale spelers werden betrokken. In 2008 werd het Stabiliteitspact vervangen door de Raad voor regionale samenwerking (Regional Cooperation Council, RCC). In 2003 bevestigde de Europese Raad in Thessaloniki nogmaals dat alle SAP-landen mogelijke kandidaten voor het EU-lidmaatschap waren. Dit “Europese perspectief” werd herbevestigd in de strategie voor de westelijke Balkan van de Commissie van februari 2018 en in de verklaring van Sofia van de top EU-Westelijke Balkan van 17 mei 2018 in de Bulgaarse hoofdstad.

Instrumenten

A. Het stabilisatie- en associatieproces (SAP)

Het SAP werd in 1999 geïntroduceerd en is het strategisch kader ter ondersteuning van de geleidelijke toenadering van de landen van de westelijke Balkan tot de EU. Het berust op bilaterale contractuele betrekkingen, financiële steun, politieke dialoog, handelsbetrekkingen en regionale samenwerking.

De contractuele betrekkingen hebben de vorm van stabilisatie- en associatieovereenkomsten (SAO’s). Deze voorzien in politieke en economische samenwerking en in de instelling van vrijhandelszones met de desbetreffende landen. Elke SAO stoelt op gemeenschappelijke democratische beginselen, mensenrechten en de rechtsstaat; op grond van de overeenkomst worden permanente samenwerkingsstructuren ingesteld. De stabilisatie- en associatieraad komt jaarlijks bijeen op ministerieel niveau en ziet toe op de uitvoering en toepassing van de desbetreffende overeenkomst. Deze raad wordt bijgestaan door het stabilisatie- en associatiecomité. Tot slot waarborgt een parlementair stabilisatie- en associatiecomité de samenwerking tussen de parlementen van de landen van de westelijke Balkan en het Europees Parlement.

Sinds de inwerkingtreding van de SAO met Kosovo in april 2016 zijn er SAO’s van kracht met alle kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten van de westelijke Balkan. In het geval van Kosovo betreft de SAO uitsluitend de EU: de overeenkomst hoeft derhalve niet door de lidstaten te worden geratificeerd (vijf lidstaten erkennen Kosovo niet als een onafhankelijke staat). Handels- en handelsgerelateerde aspecten van SAO’s zijn vervat in interim-overeenkomsten. Die treden over het algemeen snel na de ondertekening ervan in werking, aangezien handel een exclusieve EU-bevoegdheid is.

B. Het toetredingsproces

Landen die het EU-lidmaatschap aanvragen, moeten aan de politieke criteria van Kopenhagen voldoen (zie de infopagina over de “Uitbreiding van de Unie”). Zodra een land als kandidaat-lidstaat is aangemerkt, doorloopt het de verschillende stadia van het proces met een snelheid die grotendeels afhangt van de eigen verdiensten en van de vooruitgang die het land boekt.

Een kandidaat-lidstaat moet alle EU-wetgeving (het acquis communautaire) aannemen en ten uitvoer leggen. De Commissie brengt verslag uit over de vooruitgang in haar jaarlijkse landverslagen. Elk belangrijk besluit wordt van het begin tot het einde van de onderhandelingen met eenparigheid van stemmen genomen door de Raad. Het toetredingsverdrag moet worden bekrachtigd door het Parlement en de Raad en vervolgens door alle verdragsluitende staten worden geratificeerd.

Kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten ontvangen financiële steun voor het doorvoeren van de noodzakelijke hervormingen. Sinds 2007 verloopt alle pretoetredingssteun van de EU via één uniform instrument: het instrument voor pretoetredingssteun (Instrument for Pre-accession Assistance, IPA).

De meeste kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten kunnen ook deelnemen aan EU-programma’s.

C. Regionale samenwerking

Europese integratie en regionale samenwerking zijn nauw verbonden. Een van de belangrijkste doelen van het SAP is de landen in de regio aan te moedigen onderling samen te werken op een groot aantal beleidsterreinen, met inbegrip van de vervolging van oorlogsmisdaden, grenskwesties, vluchtelingen en de bestrijding van de georganiseerde misdaad. Een specifiek onderdeel van het IPA is gericht op regionale samenwerking en grensoverschrijdende programma’s.

De Raad voor regionale samenwerking, met zetel in Sarajevo, opereert onder leiding van het Zuidoost-Europese Samenwerkingsproces (South-East European Cooperation Process, SEECP). De RCC beoogt de Europese en Euro-Atlantische aspiraties van zijn niet-EU-lidstaten te ondersteunen en samenwerking tot stand te brengen op terreinen als economische en sociale ontwikkeling, energie en infrastructuur, justitie en binnenlandse zaken, veiligheidssamenwerking, opbouw van menselijk kapitaal en parlementaire betrekkingen. De EU en veel van haar lidstaten steunen de RCC en nemen eraan deel.

Een ander belangrijk regionaal initiatief is de Midden-Europese Vrijhandelsovereenkomst (Central European Free Trade Agreement, Cefta). Daarnaast nemen landen van de westelijke Balkan ook deel aan een aantal regionale structuren.

D. Reizen zonder visum

Het is burgers van de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië (nu de Republiek Noord-Macedonië), Montenegro en Servië sinds december 2009 en burgers van Albanië en Bosnië en Herzegovina sinds november 2010 toegestaan om zonder visum naar het Schengengebied te reizen. In januari 2012 is een dialoog over visumliberalisering gestart met Kosovo. In juli 2018 heeft de Commissie bevestigd dat Kosovo aan het laatste criterium voldoet. Naar aanleiding daarvan besloot het Parlement interinstitutionele onderhandelingen aan te gaan. Deze onderhandelingen zijn momenteel aan de gang.

Huidige stand van zaken

A. Albanië

Albanië heeft het lidmaatschap van de EU aangevraagd op 28 april 2009. In 2012 stelde de Commissie goede vooruitgang vast en deed zij de aanbeveling om het land de status van kandidaat-lidstaat te verlenen, onder voorbehoud van de doorvoering van een aantal nog niet afgehandelde hervormingen. Aan deze voorwaarde was grotendeels voldaan vóór de landelijke parlementsverkiezingen in juni 2013. In oktober 2013 heeft de Commissie ondubbelzinnig aanbevolen om Albanië de status van kandidaat voor het EU-lidmaatschap toe te kennen; in juni 2014 heeft het die verworven. In het licht van de vooruitgang van Albanië heeft de Commissie in 2016, 2018 en 2019 aanbevolen om toetredingsonderhandelingen met het land te openen. In juni 2018 heeft de Raad ermee ingestemd dat toetredingsonderhandelingen met Albanië konden worden geopend in juni 2019, mits de nodige voorwaarden waren vervuld. Noch in juni 2019, noch in oktober 2019 heeft de Raad echter zijn goedkeuring gehecht aan de opening van toetredingsonderhandelingen. Na de bijeenkomst van de Europese Raad in oktober 2019 heeft Frankrijk een non-paper ingediend met voorstellen voor een nieuwe methode voor de uitbreiding. De Commissie heeft beloofd dat zij uiterlijk eind januari 2020 met eigen voorstellen zou komen.

B. Bosnië en Herzegovina

Bosnië en Herzegovina is een potentiële kandidaat-lidstaat. In juni 2008 werd, na onderhandelingen, een SAO ondertekend, maar de inwerkingtreding ervan werd opgeschort, hoofdzakelijk omdat het land naliet een belangrijke uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens ten uitvoer te leggen. De “nieuwe aanpak” van de EU ten opzichte van het land, waarvan de aandacht meer op economisch bestuur ligt, maakte het eindelijk mogelijk om de SAO op 1 juni 2015 in te laten gaan. Het land heeft zijn lidmaatschapsaanvraag ingediend op 15 februari 2016. In mei 2019 heeft de Commissie haar advies bekendgemaakt, samen met een lijst van 14 kernprioriteiten voor Bosnië en Herzegovina, op basis van het antwoord van het land op een uitgebreide vragenlijst. Ondertussen slaagt het parlement van Bosnië en Herzegovina er niet in overeenstemming te bereiken over het reglement van orde met betrekking tot de vergaderingen met het Europees Parlement (twee per jaar), waardoor die vergaderingen niet meer hebben plaatsgevonden sinds november 2015. Dit vormt een flagrante schending van de SAO door Bosnië en Herzegovina.

C. Republiek Noord-Macedonië

De voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië (nu de Republiek Noord-Macedonië) heeft het lidmaatschap van de EU aangevraagd in maart 2004 en kreeg in december 2005 de status van kandidaat-lidstaat toegekend. Het land kon echter niet met toetredingsonderhandelingen beginnen, hoofdzakelijk door het geschil met Griekenland over het gebruik van de naam “Macedonië” door het land. Dit geschil is met succes beslecht door middel van de “Overeenkomst van Prespa” over de nieuwe naam van het land – Noord-Macedonië –, die in februari 2019 in werking is getreden. Sinds 2009 heeft de Commissie, met de niet-aflatende steun van het Parlement, steevast aanbevolen om toetredingsonderhandelingen te openen. In juni 2018 heeft de Raad ermee ingestemd dat toetredingsonderhandelingen met Noord-Macedonië konden worden geopend in juni 2019, mits de nodige voorwaarden waren vervuld. Noch in juni 2019, noch in oktober 2019 heeft de Raad echter zijn goedkeuring gehecht aan de opening van toetredingsonderhandelingen. Na de bijeenkomst van de Europese Raad in oktober 2019 heeft Frankrijk een non-paper ingediend met voorstellen voor een nieuwe methode voor de uitbreiding. De Commissie heeft beloofd dat zij uiterlijk eind januari 2020 met eigen voorstellen zou komen.

D. Kosovo

Net als Bosnië en Herzegovina is Kosovo een potentiële kandidaat-lidstaat. Het land heeft zich in februari 2008 unilateraal onafhankelijk verklaard. Op vijf lidstaten na (Cyprus, Griekenland, Roemenië, Slowakije en Spanje) hebben alle lidstaten de onafhankelijkheid van Kosovo erkend. In de regio zelf hebben Servië en Bosnië en Herzegovina Kosovo niet erkend. In juni 2012 werd een stappenplan voor visumliberalisering opgesteld. In juli 2018 heeft de Commissie bevestigd dat Kosovo aan het laatste criterium voldoet. Naar aanleiding daarvan besloot het Europees Parlement interinstitutionele onderhandelingen aan te gaan. Deze onderhandelingen zijn momenteel aan de gang. Nadat Belgrado en Pristina in april 2013 een belangrijke overeenkomst over de normalisering van de betrekkingen hadden gesloten (de “overeenkomst van Brussel”), besloot de Europese Raad in juni 2013 onderhandelingen met Kosovo te openen over een SAO. De SAO trad op 1 april 2016 in werking. De toekomstige integratie van Kosovo in de EU blijft – net als die van Servië – nauw verbonden met de door de EU mogelijk gemaakte dialoog op hoog niveau tussen Kosovo en Servië, die moet leiden tot een juridisch bindende en alomvattende overeenkomst inzake de normalisering van hun betrekkingen.

E. Montenegro

Montenegro is onafhankelijk geworden in 2006 en heeft het lidmaatschap van de EU aangevraagd in december 2008. Het land kreeg in december 2010 de status toegekend van kandidaat-lidstaat en de toetredingsonderhandelingen werden geopend in juni 2012. In overeenstemming met de “nieuwe benadering” van de EU ten aanzien van het toetredingsproces werden de cruciale hoofdstukken inzake de rechtsstaat – hoofdstuk 23 inzake de hervorming op het gebied van justitie en de grondrechten en hoofdstuk 24 inzake vrijheid, veiligheid en recht – in een vroeg stadium van de onderhandelingen, in december 2013, geopend. Eind 2018 waren er van de in totaal 35 onderhandelingshoofdstukken 32 geopend, maar slechts 3 voorlopig afgesloten. In 2019 werd het laatste belangrijke hoofdstuk (over het mededingingsbeleid) niet geopend. In februari 2018 heeft de Commissie een nieuwe strategie voor de westelijke Balkan bekendgemaakt waarin staat dat het toetredingsproces voor Montenegro (en Servië) potentieel tegen 2025 kan worden voltooid, al wordt erkend dat dit perspectief “erg ambitieus” is.

F. Servië

Servië heeft het EU-lidmaatschap aangevraagd in december 2009 en kreeg in maart 2012 de status van kandidaat-lidstaat, nadat Belgrado en Pristina een akkoord hadden bereikt over de regionale vertegenwoordiging van Kosovo. Op 21 januari 2014 werden de toetredingsonderhandelingen formeel geopend. In december 2015 zijn de eerste twee hoofdstukken geopend, waaronder het hoofdstuk over de normalisering van de betrekkingen met Kosovo. De belangrijke hoofdstukken 23 en 24 inzake de rechtsstaat werden op 18 juli 2016 geopend. Eind 2019 waren er in totaal 18 onderhandelingshoofdstukken geopend. In februari 2018 heeft de Commissie een nieuwe strategie voor de westelijke Balkan bekendgemaakt waarin staat dat het toetredingsproces voor Servië (en Montenegro) potentieel tegen 2025 kan worden voltooid, al wordt erkend dat dit perspectief “erg ambitieus” is. De toekomstige integratie van Servië in de EU blijft – net als die van Kosovo – nauw verbonden met de door de EU mogelijk gemaakte dialoog op hoog niveau tussen Servië en Kosovo, die moet leiden tot een juridisch bindende en alomvattende overeenkomst inzake de normalisering van hun betrekkingen.

Rol van het Europees Parlement

Het Parlement is volledig betrokken bij het stabilisatie- en associatieproces en de goedkeuring van het Parlement was vereist voor de sluiting van alle SAO’s (artikel 218, lid 6, VWEU). Het Parlement moet ook zijn goedkeuring geven aan elke nieuwe toetreding tot de EU (artikel 49 VEU). Daarnaast heeft het Parlement via zijn begrotingsbevoegdheden rechtstreeks invloed op de financiële middelen die aan het instrument voor pretoetredingssteun worden toegewezen. De Commissie buitenlandse zaken van het Europees Parlement benoemt vaste rapporteurs voor alle kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten. De standpunten van het Parlement over uitbreiding worden tot uitdrukking gebracht in jaarlijkse resoluties over de meest recente jaarlijkse landverslagen van de Commissie. Tot slot, maar daarom niet minder belangrijk, onderhoudt het Parlement middels zijn delegaties regelmatige bilaterale betrekkingen met de parlementen van de landen van de westelijke Balkan. Deze komen met hun collega’s gemiddeld twee keer per jaar bijeen om kwesties te bespreken die verband houden met het SAP en het EU-toetredingsproces.

 

André De Munter