De Europese Economische Ruimte (EER), Zwitserland en het Noorden

De Europese Economische Ruimte (EER) werd opgericht in 1994 en heeft als doel om de EU-bepalingen inzake haar interne markt uit te breiden naar de landen van de Europese Vrijhandelsassociatie (EVA). Noorwegen, IJsland en Liechtenstein zijn partij bij de EER-overeenkomst. Zwitserland is lid van de EVA, maar maakt geen deel uit van de EER. De EU en de EVA/EER-partners (Noorwegen en IJsland) zijn ook met elkaar verbonden door diverse “noordelijke beleidsmaatregelen” en fora die gericht zijn op de zich snel ontwikkelende noordelijke gebieden van Europa en het Arctisch gebied in zijn geheel.

Rechtsgrond

Voor de EER: artikel 217 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (associatieovereenkomsten).

Voor Zwitserland: verzekeringsovereenkomst van 1989, bilaterale overeenkomsten I van 1999, bilaterale overeenkomsten II van 2004.

De EER

A. Doelstellingen

De Europese Economische Ruimte (EER) heeft als doel de Europese interne markt uit te breiden naar de landen van de Europese Vrijhandelsassociatie (EVA). De huidige EVA-leden willen geen lid worden van de EU. De EU-wetgeving met betrekking tot de interne markt wordt overgenomen in de wetgeving van de EVA/EER-landen zodra deze hiermee hebben ingestemd. De administratie en het beheer van de EER worden gedeeld door de EU en de EVA/EER-landen in een tweepijlerstructuur. De besluiten worden genomen door gemeenschappelijke EER-organen (de EER-Raad, het Gemengd Comité van de EER, het Gemengd Parlementair Comité van de EER, en het Raadgevend Comité van de EER).

B. Achtergrond

In 1992 onderhandelden de zeven toenmalige EVA-leden over een overeenkomst die hen in staat zou stellen om deel te nemen aan het ambitieuze project van de Europese communautaire interne markt, dat in 1985 van start ging en eind 1992 werd voltooid. De overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER) werd op 2 mei 1992 ondertekend en trad op 1 januari 1994 in werking.

Het aantal EVA/EER-leden nam echter spoedig af: Zwitserland besloot de overeenkomst na een negatief referendum niet te ratificeren, en Oostenrijk, Finland en Zweden traden in 1995 toe tot de Europese Unie. Alleen IJsland, Noorwegen en Liechtenstein bleven deel uitmaken van de EER. De tien nieuwe lidstaten die op 1 mei 2004 toetraden tot de EU, Bulgarije en Roemenië die in 2007 tot de Unie toetraden en Kroatië dat in 2013 tot de Unie toetrad, werden automatisch lid van de EER[1].

In juni 2009 diende IJsland een aanvraag voor EU-lidmaatschap in, als uitweg uit de wereldwijde financiële crisis van 2008. De Raad heeft de aanvraag van IJsland op 17 juni 2010 aanvaard en in juni 2011 gingen de onderhandelingen van start. In maart 2015 verklaarde de IJslandse regering in een brief aan de Raad van de Europese Unie overigens dat “IJsland niet langer als kandidaat-lidstaat moet worden beschouwd”. Hoewel de regering de aanvraag niet officieel heeft ingetrokken, behandelt de EU IJsland op dit moment niet als kandidaat-lidstaat.

C. Werkingssfeer van de EER

De EER gaat verder dan klassieke vrijhandelsovereenkomsten, doordat de volledige rechten en plichten van de interne markt van de EU worden uitgebreid naar de EVA/EER-landen (Zwitserland uitgezonderd). In de EER zijn de vier vrijheden van de interne markt (vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal) en aanverwant beleid (concurrentie, vervoer, energie en economische en monetaire samenwerking) opgenomen. De overeenkomst omvat horizontaal beleid dat uitsluitend verband houdt met de vier vrijheden: sociaal beleid (onder meer gezondheid en veiligheid op het werk, arbeidsrecht en de gelijke behandeling van mannen en vrouwen); beleid op het gebied van consumentenbescherming, milieu, statistiek en vennootschapsrecht, en ondersteunend beleid zoals beleid op het gebied van onderzoek en technologische ontwikkeling, dat niet gebaseerd is op het acquis van de EU of juridisch bindende besluiten, maar wordt uitgevoerd via samenwerkingsactiviteiten.

D. De beperkingen van de EER

De EER-overeenkomst voorziet niet in bindende bepalingen in alle sectoren van de interne markt of in ander beleid krachtens de EU-Verdragen. De bindende bepalingen zijn met name niet van toepassing op:

  • het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het gemeenschappelijk visserijbeleid (hoewel de overeenkomst wel bepalingen op het gebied van handel in landbouw- en visserijproducten omvat);
  • de douane-unie;
  • het gemeenschappelijk handelsbeleid;
  • het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid;
  • justitie en binnenlandse zaken (hoewel alle EVA-landen deel uitmaken van het Schengengebied), of
  • de economische en monetaire unie (EMU).

E. EER-instellingen en -mechanismen

1. Invoering van EU-wetgeving

Nieuwe teksten betreffende de interne markt van de EU worden bestudeerd door een Gemengd Comité van de EER, dat samengesteld is uit vertegenwoordigers van de EU en de drie EVA/EER-staten. Dit orgaan, dat een keer per maand vergadert, bepaalt welke wetgeving – en meer in het algemeen welke EU-wetten (maatregelen, programma’s enz.) – dienen te worden ingevoerd in de EER. De wetgeving wordt formeel geïntegreerd door middel van opname van de desbetreffende wetten in de lijst van protocollen en bijlagen bij de EER-overeenkomst. Op die manier zijn er enkele duizenden wetten aan de EER-overeenkomst toegevoegd. Een EER-Raad, samengesteld uit vertegenwoordigers van de Raad van de EU en de ministers van Buitenlandse Zaken van de EVA/EER-staten, vergadert minstens twee keer per jaar om het Gemengd Comité politieke richtsnoeren te verschaffen. De EER-overeenkomst bevat bepalingen voor het faciliteren van input van de EVA/EER-landen tijdens de verschillende stadia van de EU-wetgevingsprocedure voordat nieuwe wetgeving wordt vastgesteld (besluitvorming).

2. Omzetting

Zodra een EU-wet in de EER-overeenkomst is opgenomen, moet de wet worden omgezet in de nationale wetgeving van de EVA/EER-staten (indien dit op grond van hun nationale wetgeving vereist is). Soms volstaat een eenvoudig regeringsbesluit, maar hiervoor kan ook parlementaire goedkeuring vereist zijn. Omzetting is een formele zaak en in de wetten zijn in dit stadium alleen technische aanpassingen mogelijk.

3. Toezicht

Nadat de wetgeving inzake de interne markt ook in de EVA/EER-landen is ingevoerd, zien de Toezichthoudende Autoriteit en het Hof van de EVA toe op de omzetting en uitvoering ervan. De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA houdt een scorebord van de interne markt bij en volgt daarmee de tenuitvoerlegging van wetgeving in de EER-landen.

4. Rol van de parlementen

Zowel het Europees Parlement als de nationale parlementen van de EVA/EER-staten zijn nauw betrokken bij het toezicht op de EER-overeenkomst. Artikel 95 van de overeenkomst voorziet in de oprichting van een Gemengd Parlementair Comité van de EER (GPC), dat tweemaal per jaar vergadert. Het Europees Parlement en de nationale parlementen van de EVA/EER organiseren om beurten de vergaderingen van dit comité, waarbij de voorzitter het ene jaar een lid van het Europees Parlement en het volgende jaar een parlementslid van een EVA/EER-staat is. Elke delegatie bestaat uit twaalf leden. Parlementsleden van de Zwitserse Bondsvergadering nemen als waarnemers aan de vergaderingen deel. Alle EU-wetgeving die van toepassing is op de EER, wordt gecontroleerd door het GPC EER. De leden van het GPC EER hebben het recht mondelinge en schriftelijke vragen te stellen aan de vertegenwoordigers van de EER-Raad en het Gemengd Comité van de EER en hun standpunten in verslagen of resoluties kenbaar te maken. Dezelfde procedure wordt bij de controle op de uitvoering van de wetgeving toegepast. Het GPC neemt elk jaar een resolutie aan over het jaarverslag van het Gemengd Comité over de werking van de EER-overeenkomst, met zijn kijk op de vooruitgang bij de omzetting van EU-wetgeving en de bestaande vertraging, en met aanbevelingen voor de goede werking van de interne markt.

Zwitserland

Als lid van de EVA heeft Zwitserland deelgenomen aan de onderhandelingen over de EER-overeenkomst en heeft het de overeenkomst op 2 mei 1992 ondertekend. Onmiddellijk daarna, op 22 mei 1992, heeft de Zwitserse regering een aanvraag ingediend om lid te worden van de EU. Sinds een referendum op 6 december 1992 waarbij tegen deelname aan de EER werd gestemd, streeft de Zwitserse Bondsraad echter niet langer het Zwitsers lidmaatschap van de EU en de EER na. Sindsdien heeft Zwitserland zijn betrekkingen met de EU via bilaterale overeenkomsten ontwikkeld teneinde zijn economische integratie met de EU te waarborgen. De bilaterale betrekkingen kwamen echter onder druk te staan na het initiatief tegen immigratie van februari 2014, waarvan de uitkomst de beginselen van het vrije verkeer en de interne markt, die aan de basis liggen van deze betrekkingen, ter discussie stelde. Op 16 december 2016 nam het Zwitserse parlement de wet tot uitvoering van het resultaat van het referendum van 2014 aan op een wijze die de gevolgen van het referendum beperkte, waarmee het pad werd geëffend voor normalisatie van de betrekkingen tussen Zwitserland en de EU.

De EU en Zwitserland hebben meer dan 120 bilaterale overeenkomsten gesloten, waaronder een vrijhandelsovereenkomst in 1972 en 2 belangrijke reeksen sectorale bilaterale overeenkomsten, die een groot deel van de Zwitserse wetgeving in overeenstemming brachten met de op het moment van de ondertekening geldende EU-wetgeving. De eerste reeks sectorale overeenkomsten (de zogenaamde bilaterale overeenkomsten I) werd in 1999 ondertekend en trad in 2002 in werking. Ze bestaat uit zeven overeenkomsten met betrekking tot vrij verkeer en het wederzijds openstellen van markten[2]. De tweede reeks sectorale overeenkomsten (de zogenaamde bilaterale overeenkomsten II) werd in 2004 ondertekend en trad geleidelijk in werking in de periode 2005-2009. Deze overeenkomsten hebben voornamelijk betrekking op versterking van de economische samenwerking en uitbreiding van de samenwerking op het gebied van asiel en vrij verkeer binnen het Schengengebied[3].

Door de overeenkomsten zijn de economische betrekkingen intensiever geworden, maar ontstond er eveneens een complex en soms onsamenhangend netwerk van verplichtingen. Bilaterale overeenkomsten moeten regelmatig worden bijgewerkt en zijn niet net zo dynamisch als de EER-overeenkomst. Ook is van toezichtmechanismen of doeltreffende geschillenbeslechtingsmechanismen geen sprake. Om deze problemen op te lossen, werden op 22 mei 2014 de onderhandelingen voor een institutionele kaderovereenkomst tussen de EU en Zwitserland gestart. Tijdens de onderhandelingen werd geprobeerd een oplossing te vinden voor diverse lastige kwesties, van voorwaarden voor EU-dienstaanbieders in Zwitserland tot de rol van het Hof van Justitie in geschillenbeslechting. De onderhandelingen over een institutionele kaderovereenkomst werden op 23 november 2018 op politiek niveau afgerond. De Bondsraad kon evenwel geen overeenstemming bereiken over de definitieve tekst, omdat onvoldoende rekening was gehouden met de Zwitserse zorgen in verband met de “flankerende maatregelen”[4] en de overname van het EU-acquis inzake het vrij verkeer van personen. De Bondsraad voerde vervolgens breed intern overleg met de betrokken commissies van de Federale Assemblee, partijen, kantons, sociale partners, en universiteiten en onderzoeksinstituten, hetgeen als basis zal dienen voor het besluit om de overeenkomst al dan niet ter goedkeuring aan de Zwitserse Federale Assemblee voor te leggen. Tijdens dit overleg, dat in april 2019 werd afgerond, is een aantal kwesties aangekaart waarover Zwitserland aanvullende verduidelijking wenst.

Tijdens het overleg is bezorgdheid geuit over het vrij verkeer van personen tussen Zwitserland en de EU. Op 27 september 2020 heeft Zwitserland een door de Zwitserse Volkspartij (SVP) geïnitieerd referendum gehouden over de beëindiging van de regeling inzake het vrij verkeer van personen met de EU. Bijna 62 % van de stemmers verwierpen het SVP-initiatief.

Na het referendum en vanaf het moment dat dit in verband met COVID-19 weer mogelijk was, werden de gesprekken over een institutionele kaderovereenkomst in januari 2021 weer voortgezet. Op 26 mei 2021 stelde de Zwitserse Bondsraad de Europese Commissie evenwel op de hoogte van het besluit de onderhandelingen te beëindigen. De Zwitserse regering benadrukte dat Zwitserland en de EU desalniettemin goede partners zouden blijven, en stelde de instelling voor van een gestructureerde dialoog voor het bespreken van gemeenschappelijke prioriteiten voor toekomstige samenwerking. De Commissie gaf een verklaring uit waarin zij het besluit van de Zwitserse Bondsraad betreurde en aangaf dat zonder deze overeenkomst de modernisering van de bilaterale betrekkingen niet mogelijk is en dat de bestaande bilaterale overeenkomsten in de tijd zullen eroderen.

Noordelijke beleidsmaatregelen

De EU is actief betrokken bij een aantal beleidsmaatregelen en fora die gericht zijn op de zich snel ontwikkelende noordelijke gebieden van Europa en het Arctisch gebied in zijn geheel, vooral door haar bijdrage aan:

  • De “noordelijke dimensie”, die sinds 2007 fungeert als gemeenschappelijk beleid voor de EU, Rusland, Noorwegen en IJsland. Dit beleid heeft geleid tot doeltreffende sectorale partnerschappen voor samenwerking in de regio’s van de Oostzee en de Barentszzee. De “noordelijke dimensie” omvat een parlementair orgaan – het Parlementair Forum voor de Noordelijke Dimensie – waarvan het Europees Parlement een van de oprichters was.
  • De Raad van de Oostzeestaten (CBSS), die in 1992, na het uiteenvallen van de USSR, is ingesteld door de EU en de kuststaten. Alle CBSS-leden hebben zitting in de Parlementaire Conferentie van het Oostzeegebied, waarvan ook het Europees Parlement lid is.
  • Samenwerking in de regio rond de Barentszzee, die de noordelijke regio’s van Finland, Noorwegen, Zweden en Noordwest-Rusland omvat. Deze vindt plaats via de subnationale Raad voor de Barentszregio, de interstatelijke Raad voor het Europees-Arctische Barentszzeegebied (waarvan ook de EU lid is) en een parlementaire vergadering (waarin ook het Europees Parlement zitting heeft).
  • Arctische zaken rond de Noordpool: het Arctisch beleid van de EU is gebaseerd op mededelingen van de Commissie/Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO) (2008, 2012 en 2016), conclusies van de Raad (2009, 2014, 2016 en 2019) en resoluties van het Europees Parlement (2011, 2014 en 2017). Op 16 maart 2017 heeft het Europees Parlement een resolutie aangenomen over een geïntegreerd EU-beleid voor het Noordpoolgebied, terwijl op 7 oktober 2021 in de plenaire vergadering zijn meest recente resolutie, getiteld “Het Noordpoolgebied: kansen, zorgen en veiligheidsuitdagingen”, werd aangenomen.
  • Op 20 juli 2020 hebben de Europese Commissie en de EDEO gezamenlijk een openbare raadpleging georganiseerd over de toekomst van het EU-beleid voor de Noordpool. Doel was het verzamelen van input over de sterke en zwakke punten van het bestaande beleid, met het oog op het eventueel actualiseren daarvan in het najaar van 2021. De raadpleging werd afgerond op 10 november 2020 en de samenvatting (die online beschikbaar is) werd op 26 januari 2021 gepubliceerd. De EU woont sinds 2013 vergaderingen van de Arctische Raad bij; de raad heeft evenwel nog steeds geen besluit genomen over het verzoek van de EU van 2008 om toekenning van de officiële waarnemerstatus. Het Europees Parlement is lid van de Conferentie van parlementsleden van het Arctisch gebied.
  • Het Europees Parlement wordt regelmatig uitgenodigd voor en neemt deel aan de jaarvergaderingen van de Noordse Raad. Op 6 oktober 2020 hechtte de Conferentie van voorzitters van het Parlement goedkeuring aan het verzoek van de Noordse Raad om tussen de twee instellingen meer formele betrekkingen tot stand te brengen. Bovendien ontmoeten delegaties van het Europees Parlement en de West-Noordse Raad (bestaande uit parlementsleden uit de Faeröer, Groenland en IJsland) elkaar eenmaal per jaar.

 

[1]De overeenkomst betreffende de deelname van Kroatië aan de EER wordt sinds april 2014 voorlopig toegepast en zal formeel in werking treden zodra zij door alle EU-lidstaten is geratificeerd.
[2]De zeven overeenkomsten hebben betrekking op: vrij verkeer van personen, luchtvervoer, vervoer over land, handel in landbouwproducten, technische belemmeringen voor handel, openbare aanbestedingen en samenwerking op het gebied van onderzoek.
[3]Deze overeenkomsten hebben betrekking op de deelname van Zwitserland aan Schengen en Dublin, overeenkomsten inzake belasting op spaarrente, verwerkte landbouwproducten, statistieken, fraudebestrijding, deelname aan het MEDIA-programma en het Europees Milieuagentschap en de financiële bijdrage van Zwitserland aan de economische en sociale samenhang in de nieuwe EU-lidstaten.
[4]Flankerende maatregelen: een aantal, door Zwitserland unilateraal in 2006 ingevoerde maatregelen ter bescherming van zijn arbeidsmarkt. Het gaat onder andere om kennisgevingsvereisten voor EU-dienstverleners, bijdragen van EU-marktdeelnemers ter dekking van de kosten van Zwitserse tripartiete commissies, de verplichting voor EU-bedrijven om depositogaranties te geven, en bepaalde sancties. De EU beschouwt deze maatregelen als onverenigbaar met het vrij verkeer van personen en een belemmering voor handel en diensten.

María Álvarez López / Ausra Rakstelyte