Het Europees nabuurschapsbeleid

Het Europees nabuurschapsbeleid (ENB) heeft betrekking op Algerije, Armenië, Azerbeidzjan, Belarus, Egypte, Georgië, Israël, Jordanië, Libanon, Libië, Moldavië, Marokko, Oekraïne, Palestina, Syrië en Tunesië. Het heeft als doel de welvaart, stabiliteit en veiligheid in al deze landen te versterken. Het is gebaseerd op democratie, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten en bestaat uit bilaterale beleidsafspraken tussen de EU en de respectieve partnerlanden, aangevuld met regionale samenwerkingsinitiatieven: het Oostelijk Partnerschap en de Unie voor het Middellandse Zeegebied[1].

Rechtsgrond

  • artikel 8 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU);
  • titel V van het VEU (extern optreden);
  • de artikelen 206 en 207 (handel) en 216 t/m 219 (internationale overeenkomsten) van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

Algemene doelstellingen

In het kader van het ENB biedt de EU haar buurlanden geprivilegieerde betrekkingen aan op basis van wederzijdse inzet voor gemeenschappelijke waarden (democratie en mensenrechten, de rechtsstaat, goed bestuur, de beginselen van de markteconomie en duurzame ontwikkeling). Het ENB is eveneens gericht op politieke coördinatie en grotere economische integratie, meer mobiliteit en intermenselijke contacten. Het ambitieniveau van de betrekkingen hangt af van de mate waarin deze waarden worden gedeeld. Het ENB blijft losstaan van het uitbreidingsproces, maar dit staat de eventuele ontwikkeling van nauwere banden tussen die buurlanden en de EU in de toekomst niet in de weg. In 2011 heeft de EU een evaluatie gemaakt van het ENB en het naar aanleiding van de ontwikkelingen in de Arabische landen sterker gericht op de bevordering van een goed verankerde en duurzame democratie en inclusieve economische ontwikkeling. Een duurzame en goed verankerde democratie omvat met name vrije en eerlijke verkiezingen, inspanningen ter bestrijding van corruptie, rechterlijke onafhankelijkheid, democratische controle over de strijdkrachten, en de vrijheid van meningsuiting, vergadering en vereniging. De EU heeft ook de nadruk gelegd op de rol van het maatschappelijk middenveld in het democratische proces en het “meer voor meer”-beginsel ingevoerd, op grond waarvan de EU sterkere partnerschappen aangaat met buurlanden die meer vooruitgang boeken in de richting van democratische hervormingen. In maart 2015 hebben de Commissie en de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) een raadplegingsprocedure opgestart met het oog op een nieuwe evaluatie van het ENB. Deze evaluatie had met name tot doel de beleidsinstrumenten beter af te stemmen op de specifieke aspiraties van de partnerlanden. In dit verband heeft het Parlement op 9 juli 2015 een resolutie aangenomen waarin het onderstreepte dat het vernieuwde ENB strategischer, gerichter, flexibeler en coherenter van opzet moest zijn. Op 11 november 2015 presenteerden de EDEO en de Commissie een mededeling in die zin, gebaseerd op de resultaten van de raadpleging.

Op 18 mei 2017 publiceerden de EDEO en de Commissie een verslag over de tenuitvoerlegging van de herziening van het Europees nabuurschapsbeleid. In dit verslag werd nadrukkelijk gewezen op de meer flexibele en gevoelige aanpak die de EU heeft gehanteerd in haar samenwerking met de ENB-partners en op het efficiëntere gebruik van de middelen. Op 27 maart 2019 nam het Parlement een resolutie aan over de ontwikkelingen na de Arabische Lente: de aangewezen weg voor het Midden-Oosten en Noord-Afrika, waarin een aantal democratische verbeteringen in de regio werd erkend, maar ook werd opgeroepen tot verdere economische, democratische en sociale hervormingen. Op 19 juni 2020 werd in het Parlement een aanbeveling aan de Raad, de Commissie en de vicevoorzitter van de Commissie/hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid over het Oostelijk Partnerschap, in de aanloop naar de top van juni 2020 aangenomen, waarin wordt opgeroepen om “te streven naar een voortdurende impuls voor doeltreffende samenwerking, intensieve dialoog en een nauw partnerschap met het Oostelijk Partnerschap”.

Op 9 februari 2021 publiceerden de Commissie en de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid een gezamenlijke mededeling getiteld “Hernieuwd partnerschap met het Zuidelijk Nabuurschap: Een nieuwe agenda voor het Middellandse Zeegebied” met een bijbehorend investeringsplan voor de landen van het Zuidelijk Nabuurschap. Deze mededeling is op 19 april 2021 door de Europese Raad aangenomen en heeft tot doel een nieuwe agenda op te stellen voor de hervatting en versterking van het strategisch partnerschap tussen de EU en haar zuidelijke partnerlanden.

In een gezamenlijke verklaring van 24 februari 2021 van de voorzitters van alle delegaties van het Europees Parlement die zich bezighouden met de landen van het Zuidelijk Nabuurschap wordt voorgesteld een top te houden tussen de EU en al haar zuidelijke buurlanden waarop ook vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld en nationale parlementen worden uitgenodigd, om samen te bepalen hoe deze agenda het best kan worden uitgevoerd in een geest van echt partnerschap en gedeelde zeggenschap.

Instrumenten

Het ENB bouwt voort op de bestaande juridische overeenkomsten tussen de EU en haar partners: partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomsten en, meer recentelijk, associatieovereenkomsten.

De bilaterale actieplannen en partnerschapsprioriteiten die de EU met de meeste partnerlanden is overeengekomen, vormen een essentieel onderdeel van het ENB. Aan de hand hiervan wordt bepaald welke politieke en economische hervormingen aan de orde zijn, en worden prioriteiten vastgesteld met een korte tot middellange termijn (van drie tot vijf jaar). De ENB-actieplannen en -partnerschapsprioriteiten zijn gebaseerd op de behoeften, belangen en capaciteiten van de EU en elk van de partnerlanden. Zij zijn gericht op de ontwikkeling van democratische, sociaal rechtvaardige en inclusieve samenlevingen en de bevordering van economische integratie, en zorgen ervoor dat mensen makkelijker naar andere landen kunnen reizen.

Om de doelstellingen van het ENB te verwezenlijken, zorgt de EU voor ondersteuning in de vorm van financiële steun en politieke en technische samenwerking. Het Europees nabuurschapsinstrument (ENI) was het belangrijkste EU-financieringsinstrument voor bilaterale samenwerking in de periode 2014-2020, met een toewijzing van 15,4 miljard EUR voor die periode. Het nieuwe instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking – Europa in de wereld, zal het kader vormen voor samenwerking met de EU voor de periode 2021-2027. De aanpak van het instrument omvat het toekennen van subsidies en het combineren van subsidies met leningen van Europese en internationale financieringsinstellingen. Met een totale toewijzing van 79,5 miljard EUR in lopende prijzen zal het nieuwe instrument investeren in de samenwerking tussen de EU en haar nabuurschapslanden en andere landen in Afrika, Azië, Noord- en Zuid-Amerika, de Stille Oceaan en het Caribisch gebied. Europa in de wereld zal zich niet alleen richten op duurzame ontwikkeling, maar zal daarnaast ook belangrijke thematische aspecten van het externe beleid van de EU bevorderen, waaronder programma’s ter bevordering van de mensenrechten, de democratie en het maatschappelijk middenveld. De middelen uit het instrument zullen ook worden gebruikt voor mondiale uitdagingen, zoals klimaatverandering, migratie, vrede en stabiliteit, alsook voor samenwerking met strategische partners en de bevordering van de eigen initiatieven van de EU op het gebied van buitenlands beleid. Het Parlement heeft, na tweeënhalf jaar onderhandelen, op 9 juni 2021 zijn definitieve goedkeuring gehecht aan de invoering van het nieuwe “Europa in de wereld”-instrument. Het Parlement verzekerde zich van grotere betrokkenheid bij de vaststelling van de belangrijkste strategische doelstellingen van het instrument en van een grotere rol bij het toezicht op de uitvoering van het instrument door middel van een geopolitieke dialoog op hoog niveau met de Commissie.

Bovendien zijn er in het kader van het ENB instrumenten ontwikkeld ter bevordering van markttoegang, in het bijzonder via de onderhandeling over diepe en brede vrijhandelsruimten, alsook ter bevordering van de mobiliteit en ter versterking van het migratiebeheer. Als zodanig zijn mobiliteitspartnerschappen en visumversoepelings- en/of visumliberaliseringsregelingen met bepaalde partners gesloten, en werd in 2016 een specifiek financieringsinstrument – de partnerschapsfaciliteit voor mobiliteit – opgezet. In de zuidelijke regio wordt een aantal regionale en bilaterale initiatieven over migratie en mobiliteit gefinancierd in het kader van het EU-noodtrustfonds voor Afrika, meer bepaald het onderdeel Noord-Afrika.

Hoewel het ENB is opgezet als algemeen beleidsinstrumentarium, geeft het de EU ook de mogelijkheid haar beleid naargelang de specifieke behoeften van de verschillende partners aan te passen en te differentiëren.

Regionale dimensies

A. Oostelijk Partnerschap

Het Oostelijk Partnerschap is opgericht ter verbetering van de betrekkingen van de EU met de meeste van haar oostelijke buurlanden: Armenië, Azerbeidzjan, Belarus, Georgië, Moldavië en Oekraïne. Hierover werd in 2008 overeenstemming bereikt, waarna het Oostelijk Partnerschap in 2009 werd opgestart, in het verlengde van het ENB.

1. Doelstellingen

Met het Oostelijk Partnerschap wordt in de eerste plaats beoogd om tussen de EU en haar oostelijke buurlanden de politieke associatie te versnellen en de economische integratie te verdiepen. Het niveau van integratie en samenwerking weerspiegelt de verbintenis van elk partnerland tot naleving van de Europese waarden, normen en structuren, en de vorderingen die het land boekt bij de verwezenlijking daarvan. Het Oostelijk Partnerschap heeft tot doel democratie en goed bestuur te bevorderen, de energiezekerheid te verhogen, aan te sporen tot sectorale hervormingen (waaronder milieubescherming), intermenselijke contacten aan te moedigen, economische en sociale ontwikkeling te ondersteunen en te voorzien in extra financiering voor projecten om sociaal-economische onevenwichtigheden te beperken en een grotere stabiliteit te bereiken[2].

2. Structuren

Om de twee jaar wordt een top van het Oostelijk Partnerschap gehouden waaraan de staatshoofden of regeringsleiders van de EU en haar partnerlanden en vertegenwoordigers van het Parlement, de Commissie en de EDEO deelnemen.

Er zijn eveneens vlaggenschipinitiatieven opgestart, die de volgende componenten omvatten: een programma voor geïntegreerd grensbeheer; een faciliteit voor kleine en middelgrote ondernemingen; regionale elektriciteitsmarkten; en inspanningen om de energie-efficiëntie te verbeteren, het gebruik van hernieuwbare energiebronnen te vergroten en een goed milieubeheer te bevorderen, alsook inspanningen op het gebied van preventie, paraatheid en respons in het geval van door de natuur of de mens veroorzaakte rampen.

In 2019 bestond het Oostelijk Partnerschap tien jaar en naar aanleiding daarvan organiseerde de Commissie een brede en uitvoerige raadpleging van alle belanghebbende partijen om de toekomstige prioriteiten van dit beleid vast te stellen en er zo voor te zorgen dat het tastbare voordelen blijft opleveren voor mensen in heel Europa.

Op 18 maart 2020 publiceerden de Commissie en de VV/HV een gezamenlijke mededeling getiteld “Het beleid inzake het Oostelijk Partnerschap na 2020: de weerbaarheid versterken – een Oostelijk Partnerschap dat iedereen ten goede komt”. In dit document worden voor de toekomstige samenwerking vijf beleidsdoelstellingen voor de lange termijn naar voren geschoven:

  • een partnerschap dat creëert: de EU en de partnerlanden zullen samen werken aan veerkrachtige, duurzame en geïntegreerde economieën;
  • een partnerschap dat beschermt: de EU en de partnerlanden zullen hernieuwde inzet aan de dag leggen voor de fundamentele aspecten van het partnerschap, met name verantwoordingsplichtige instellingen, de rechtsstaat en veiligheid;
  • een partnerschap dat vergroent: de EU en de partnerlanden zullen samen werken aan een veerkrachtige en duurzame toekomst;
  • een partnerschap dat verbindt: de EU zal verder investeren in de digitale transformatie van de partnerlanden en zal ernaar streven de voordelen van de digitale eengemaakte markt tot de partnerlanden uit te breiden;
  • een partnerschap dat mensen sterker maakt: de EU en de partnerlanden zullen samen werken aan weerbare, rechtvaardige en inclusieve samenlevingen.

Deze tekst werd verder besproken tijdens de videoconferentie van de leiders van het Oostelijk Partnerschap op 18 juni 2020. In de context van de COVID-19-pandemie en de zware sociaal-economische gevolgen daarvan in heel Europa erkenden de leiders het strategische belang van dit partnerschap. Ze benadrukten dat het noodzakelijk is verder te bouwen aan een ruimte van gedeelde democratie, welvaart en stabiliteit, verankerd in hun gedeelde waarden, door middel van een op regels gebaseerde internationale orde en het internationaal recht.

Na afloop van deze besprekingen werden in juli 2021 de prioriteiten van het Oostelijk Partnerschap voor de periode na 2020 bekendgemaakt. In het beleid voor het Oostelijk Partnerschap zal flexibiliteit centraal blijven staan en zal ruimte worden gelaten voor substantiële differentiatie, benaderingen op maat en op stimulansen gebaseerde versterkte samenwerking, ten voordele van de landen die zich het meest inzetten voor hervormingen. In dit verband krijgen de volgende aspecten bijzondere aandacht:

  • samen werken aan veerkrachtige, duurzame en geïntegreerde economieën;
  • samen werken aan verantwoordingsplichtige instellingen, de rechtsstaat en veiligheid;
  • samen werken aan ecologische veerkracht en klimaatbestendigheid;
  • samen werken aan een robuuste digitale transformatie;
  • samen werken aan weerbare, gendergelijke, rechtvaardige en inclusieve samenlevingen; alsook
  • een overkoepelende doelstelling ter versterking van de strategische communicatie.

De in 2011 opgerichte Parlementaire Vergadering Euronest is de parlementaire component van het Oostelijk Partnerschap en is verantwoordelijk voor de raadpleging van, het toezicht op en de monitoring van het partnerschap. Het voornaamste doel van deze vergadering is de parlementen van de landen van het Oostelijk Partnerschap en het Europees Parlement samen te brengen en intermenselijke contacten te bevorderen, de actieve participatie van het maatschappelijk middenveld te stimuleren en op actievere wijze een culturele dialoog aan te gaan. De Parlementaire Vergadering Euronest is gegrondvest op wederzijdse belangen en verbintenissen, alsook op de beginselen van differentiatie, gedeelde zeggenschap en verantwoordelijkheid. Ze heeft onder meer als taak de EU-steun voor de landen van het Oostelijk Partnerschap te toetsen en kan ook aanbevelingen formuleren aan de intergouvernementele structuren van het Oostelijk Partnerschap met het oog op een diepere politieke en economische integratie van deze landen met de EU. Zo heeft het Bureau van de vergadering naar aanleiding van de videoconferentie van juni 2020 een mededeling gepubliceerd met de oproep om een toekomstgerichte, verbeterde EU-strategie voor samenwerking, veiligheid en economische veerkracht tot stand te brengen met de oostelijke partners die bereid zijn inspanningen te leveren om hun integratie met de EU te bevorderen.

De Algemene Vergadering heeft tot op heden negen gewone zittingen gehouden, waarvan de laatste plaatsvond op 19 en 20 april 2021, gedeeltelijk op afstand vanwege de epidemiologische situatie en de daarmee verband houdende reisbeperkingen in Europa. De vergadering bestaat uit zestig leden van het Europees Parlement en tien parlementsleden uit elk partnerland. Aangezien het Europees Parlement de Belarussische Nationale Vergadering niet erkent als een democratisch gekozen instelling, zijn er momenteel geen Belarussische “parlementsleden”. Wegens uitzonderlijke omstandigheden mochten vertegenwoordigers van de Belarussische democratische krachten echter de negende gewone zitting bijwonen. De Parlementaire Vergadering Euronest heeft vier vaste commissies: de Commissie politieke zaken, mensenrechten en democratie, de Commissie economische integratie, wettelijke aanpassing en convergentie met EU-beleid, de Commissie energiezekerheid en de Commissie sociale zaken, werkgelegenheid, onderwijs, cultuur en maatschappelijk middenveld. Verder is er nog een Werkgroep reglement van orde, een Werkgroep associatieovereenkomsten, een Werkgroep Belarus en een informeel Vrouwenforum.

Het Forum voor het maatschappelijk middenveld van het Oostelijk Partnerschap[3] formuleert aanbevelingen om invloed uit te oefenen op de EU-instellingen en de nationale regeringen van het Oostelijk Partnerschap.

B. Unie voor het Middellandse Zeegebied

De Unie voor het Middellandse Zeegebied (UMZ) omvat de 27 EU-lidstaten, de Europese Unie en 15 mediterrane landen (Albanië, Algerije, Bosnië en Herzegovina, Egypte, Israël, Jordanië, Libanon, Marokko, Mauritanië, Monaco, Montenegro, Palestina, Syrië (waarvan het lidmaatschap is opgeschort vanwege de burgeroorlog), Tunesië en Turkije). Sinds 2008 neemt de Liga van Arabische Staten aan alle bijeenkomsten deel, terwijl Libië de status van waarnemer heeft.

1. Doelstellingen

De UMZ is een intergouvernementeel partnerschap, een multilateraal kader voor politieke, economische en sociale betrekkingen tussen de EU en de landen in het zuidelijke en oostelijke Middellandse Zeegebied. Ze is in 2008 tijdens de top van Parijs gelanceerd als voortzetting van het Europees-mediterraan partnerschap, ook bekend als het “proces van Barcelona”. De UMZ is geïnspireerd op de doelstellingen van de verklaring van Barcelona van 1995, namelijk de totstandbrenging van een ruimte van vrede, stabiliteit, veiligheid en gedeelde economische welvaart, met volledige eerbiediging van de democratische beginselen, de mensenrechten en de fundamentele vrijheden, waarbij tevens wordt gewerkt aan een betere verstandhouding tussen culturen en beschavingen in de Europees-mediterrane regio.

2. Structuren

De UMZ heeft een gedeeld voorzitterschap, waarmee de nadruk wordt gelegd op de gedeelde zeggenschap die kenmerkend is voor de groep. Sinds 2012 neemt de EU het noordelijke covoorzitterschap waar en Jordanië het zuidelijke. Het belangrijkste bestuursorgaan van de UMZ is de vergadering van hoge ambtenaren, die de werkzaamheden van de UMZ controleert en coördineert. De vergadering van hoge ambtenaren keurt tevens de begroting en het werkprogramma van het secretariaat goed, bereidt bijeenkomsten van de ministers van Buitenlandse Zaken en andere vergaderingen op ministerieel niveau voor, en benoemt de secretaris-generaal en de zes adjunct-secretarissen-generaal. Ook worden in het kader van deze vergadering door het secretariaat ingediende projectvoorstellen besproken met het oog op goedkeuring en bekrachtiging. Het secretariaat van de UMZ heeft in de eerste plaats tot taak technische projecten aan te wijzen, te behandelen, te bevorderen en te coördineren in sectoren zoals vervoer, energie, water, milieubescherming, hoger onderwijs en mobiliteit, onderzoek, sociale zaken, versterking van de positie van de vrouw, werkgelegenheid en ontwikkeling van het bedrijfsleven. Al deze projecten staan in het teken van een betere samenwerking en zijn van rechtstreekse invloed op de levensstandaard van de inwoners van de UMZ-landen. De EU levert de grootste bijdrage aan de begroting van het secretariaat van de UMZ.

De Parlementaire Vergadering van de UMZ bouwt voort op het werk van de voormalige Euro-mediterrane Parlementaire Vergadering en telt 280 leden: 132 leden uit de EU (83 leden uit de nationale parlementen van de EU en 49 leden uit het Europees Parlement), 8 leden uit Europese mediterrane partnerlanden (Albanië, Bosnië en Herzegovina, Monaco en Montenegro), 130 leden uit de 10 landen aan de zuid- en oostkust van de Middellandse Zee (Algerije, Egypte, Israël, Jordanië, Libanon, Marokko, Palestina, Syrië (momenteel geschorst), Tunesië en Turkije), en 10 leden uit Mauritanië.

De Parlementaire Vergadering van de UMZ houdt jaarlijks één plenaire zitting. De meest recente vond plaats in Straatsburg op 13 en 14 februari 2019. De plenaire zitting van 2020 was oorspronkelijk gepland op 7 en 8 maart in Antalya (Turkije), maar werd geannuleerd vanwege de COVID-19-pandemie.

In 2020-2021 neemt het Europees Parlement het voorzitterschap van de Parlementaire Vergadering van de UMZ waar.

In het kader van dit orgaan worden resoluties of aanbevelingen vastgesteld inzake alle aspecten van de Europees-mediterrane samenwerking die betrekking hebben op de uitvoerende organen van de UMZ, de Raad van de Europese Unie, de Europese Commissie en de nationale regeringen van partnerlanden.

De Parlementaire Vergadering van de UMZ heeft vijf vaste commissies, die elk 56 leden tellen:

  • Commissie politiek, veiligheid en de rechten van de mens;
  • Commissie economische en financiële zaken, sociale zaken en onderwijs;
  • Commissie bevordering van de kwaliteit van het bestaan, uitwisseling tussen maatschappelijke organisaties en cultuur;
  • Commissie energie, milieu en water;
  • Commissie rechten van de vrouw in de Euro-mediterrane landen.

 

[1]Zie voor informatie over de bilaterale betrekkingen tussen de EU en de oostelijke en mediterrane partners de desbetreffende infopagina’s (5.5.6; 5.5.7 en 5.5.8).
[2]Zie voor meer informatie de website van de EDEO over het Oostelijk Partnerschap.
[3]Voor meer informatie over het Forum voor het maatschappelijk middenveld, zie de website van het Forum.

Florian Carmona / Kirsten Jongberg / Christos Trapouzanlis