De Europese Ombudsman
De Europese Ombudsman verricht onderzoek naar gevallen van wanbeheer bij instellingen, organen, bureaus en agentschappen van de Europese Unie, hetzij op eigen initiatief, hetzij op basis van klachten die door burgers van de EU, of door in een lidstaat woonachtige of gevestigde natuurlijke c.q. rechtspersoon, zijn voorgelegd. De Ombudsman wordt door het Europees Parlement voor de duur van de zittingsperiode gekozen.
Rechtsgrond
Artikelen 20, 24 en 228 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en artikel 43 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
Het statuut en de taken van de Europese Ombudsman zijn door het Europees Parlement geformuleerd in een besluit d.d. 9 maart 1994, na raadpleging van de Europese Commissie en met goedkeuring van de Raad van de Europese Unie[1]. De Europese Ombudsman heeft vervolgens zelf de uitvoeringsbepalingen van dit besluit vastgesteld. Het besluit werd ingetrokken en vervangen door een verordening van het Europees Parlement van 24 juni 2021, volgens dezelfde procedure[2]. Verder heeft het Europees Parlement in de artikelen 231 t/m 233 van zijn Reglement de procedures voor de verkiezing van de Europese Ombudsman en de ontheffing van de Ombudsman uit zijn/haar ambt neergelegd.
Doelstellingen
Het ambt van Europese Ombudsman, dat werd ingesteld bij het Verdrag van Maastricht (1992), heeft tot doel:
- de bescherming van burgers of natuurlijke of rechtspersonen die in een lidstaat woonachtig c.q. gevestigd zijn te verbeteren in verband met gevallen van wanbeheer bij instellingen, organen, bureaus en agentschappen van de Europese Unie; alsmede
- daardoor de transparantie van en democratische controle op de besluitvorming en het bestuur van de EU-instellingen te versterken.
A. Statuut
1. Verkiezing
a. Vereisten
De Europese Ombudsman moet worden gekozen uit personen die:
- burgers van de Unie zijn,
- in het bezit zijn van alle politieke en burgerrechten,
- alle waarborgen van onafhankelijkheid bieden,
- in hun land voldoen aan alle voorwaarden voor de uitoefening van de hoogste rechterlijke functies, of de erkende competentie en kwalificaties bezitten om het ambt van de Europese Ombudsman uit te oefenen,
- gedurende de twee jaar voorafgaand aan de bekendmaking van de oproep tot kandidaatstelling geen lid zijn geweest van nationale regeringen, het Europees Parlement, de Europese Raad of de Europese Commissie.
b. Werkwijze
Aan het begin van elke zittingsperiode of in geval van overlijden of vrijwillig ontslag van de Europese Ombudsman of ontheffing van de Europese Ombudsman uit zijn/haar ambt, roept de Voorzitter van het Europees Parlement op tot de voordracht van kandidaten voor het ambt van Europese Ombudsman en stelt hiervoor de indieningstermijn vast. De kandidaten moeten door ten minste veertig leden van het Europees Parlement uit ten minste twee lidstaten worden gesteund. De voordrachten worden toegezonden aan de Commissie verzoekschriften van het Europees Parlement, die beslist over hun ontvankelijkheid. De commissie kan verzoeken de kandidaten te horen. Vervolgens wordt een lijst met ontvankelijke voordrachten aan het Europees Parlement ter goedkeuring voorgelegd. De Europese Ombudsman wordt gekozen bij meerderheid van de uitgebrachte stemmen.
2. Mandaat
a. Duur
De Europese Ombudsman wordt na elke Europese verkiezing door het Europees Parlement voor de duur van de zittingsperiode gekozen. Zij kunnen worden herkozen.
b. Verplichtingen
De Europese Ombudsman oefent zijn mandaat:
- volkomen onafhankelijk en onpartijdig uit;
- vraagt noch aanvaardt instructies van enige regering, instelling, orgaan, bureau of instantie;
- onthoudt zich van handelingen die onverenigbaar zijn met het karakter van het ambt;
- mag geen andere politieke, bestuurlijke of beroepswerkzaamheden, al dan niet tegen beloning, verrichten.
3. Ontheffing uit het ambt
Op verzoek van het Europees Parlement kan de Europese Ombudsman door het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) uit zijn/haar ambt worden ontheven als hij/zij niet meer voldoet aan de eisen voor de uitoefening van zijn/haar ambt of op ernstige wijze tekort is geschoten.
B. Rol
1. Werkingssfeer
De Europese Ombudsman behandelt gevallen van wanbeheer bij instellingen, organen, bureaus en agentschappen van de Europese Unie.
a. De Europese Ombudsman kan wanbeheer vaststellen als een instelling inbreuk maakt op:
- grondrechten;
- wettelijke voorschriften of rechtsbeginselen;
- de beginselen van behoorlijk bestuur.
De onderzoeken van de Europese Ombudsman kunnen betrekking hebben op:
- transparantie in het kader van besluitvorming en lobbying/verantwoordingsplicht;
- toegang tot documenten;
- cultuur van dienstbaarheid;
- eerbiediging van procedurele rechten;
- correct gebruik van discretionaire bevoegdheid;
- eerbiediging van de grondrechten;
- aanwerving;
- goed beheer van kwesties met betrekking tot en aanwerving van EU-personeel;
- goed financieel beheer;
- ethiek;
- inspraak van het publiek in de besluitvorming van de EU.
Ongeveer een derde van de onderzoeken die de Europese Ombudsman jaarlijks uitvoert, hebben betrekking op het ontbreken of weigeren van informatie.
b. Uitzonderingen
Uitgesloten van onderzoek zijn:
- het optreden van het HvJ-EU bij de uitoefening van zijn gerechtelijke taak. De onderzoeken van de Europese Ombudsman inzake het HvJ-EU hebben alleen betrekking op niet-gerechtelijke activiteiten, zoals aanbestedingen, contracten en personeelszaken;
- klachten tegen lokale, regionale of nationale overheden, zelfs als deze klachten betrekking hebben op EU-kwesties;
- activiteiten van nationale rechtbanken of ombudsmannen: tegen besluiten van deze instanties kan niet in beroep worden gegaan bij de Europese Ombudsman;
- zaken waarbij niet eerst de aangewezen procedure voor het indienen van een klacht bij de betrokken organisatie is gevolgd;
- klachten tegen individuele EU-ambtenaren in verband met hun gedrag.
2. Verwijzingen
Overeenkomstig zijn/haar functie verricht de Europese Ombudsman het door hem/haar gerechtvaardigd geachte onderzoek op eigen initiatief dan wel op basis van klachten die hem/haar rechtstreeks of via een lid van het Europees Parlement door een burger van de Unie of een natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat zijn voorgelegd, behalve wanneer de aangevoerde feiten het voorwerp van een gerechtelijke procedure uitmaken of uitgemaakt hebben.
3. Enquêtebevoegdheden
De Europese Ombudsman kan om informatie vragen bij:
- de instellingen en organen, die gehouden zijn hem de gevraagde informatie te verstrekken en inzage te verlenen in de desbetreffende stukken, behalve wanneer zij met redenen omklede motieven van geheimhouding hebben;
- de ambtenaren en andere personeelsleden van die instellingen en organen, die moeten getuigen als de Europese Ombudsman hen daarom verzoekt, maar die gebonden blijven door de regels die op hen van toepassing zijn;
- de autoriteiten van de lidstaten, die gehouden zijn alle gevraagde informatie te verstrekken, tenzij dat bij wet of regelgeving verboden is. Ook in zo’n geval kan de Europese Ombudsman evenwel van die informatie kennis nemen als hij/zij zich ertoe verbindt de inhoud niet te verspreiden.
Indien hij/zij de gevraagde bijstand niet krijgt, deelt de Europese Ombudsman dit mee aan het Europees Parlement, dat de nodige stappen onderneemt. De Europese Ombudsman kan, met inachtneming van de toepasselijke nationale wetgeving, ook samenwerken met zijn/haar ambtgenoten in de lidstaten. Indien het echter gaat om feiten die zijns/haars inziens onder het strafrecht vallen, brengt de Europese Ombudsman de bevoegde nationale autoriteiten, alsook het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), hiervan onverwijld op de hoogte. Indien nodig informeert de Europese Ombudsman ook de EU-instelling waartoe de betrokken ambtenaar of het betrokken personeelslid behoort.
4. Resultaten van het onderzoek
De Europese Ombudsman tracht zoveel mogelijk met de betrokken instelling of het betrokken orgaan tot een oplossing te komen die de indiener van de klacht genoegdoening verschaft. Indien de Europese Ombudsman een geval van wanbeheer ontdekt, worden zijn/haar aanbevelingen voorgelegd aan de betrokken instelling of het betrokken orgaan, dat drie maanden de tijd heeft om haar of zijn opvattingen kenbaar te maken. Indien de instelling de geformuleerde aanbevelingen niet aanvaardt, kan de Europese Ombudsman een speciaal verslag aan het Europees Parlement voorleggen. Het Europees Parlement kan op zijn beurt een verslag over het speciaal verslag van de Europese Ombudsman opstellen. Tot slot brengt de Europese Ombudsman de indiener van de klacht op de hoogte van het resultaat van het onderzoek, van het advies van de betrokken instelling of het betrokken orgaan en van zijn/haar eigen aanbevelingen.
C. Administratieve werking
De Europese Ombudsman beschikt over een secretariaat waarvan het personeel is onderworpen aan de regels die gelden voor ambtenaren en andere personeelsleden van de EU. De Europese Ombudsman benoemt het hoofd van het secretariaat.
D. Activiteiten
De eerste Europese Ombudsman, Jacob Söderman, bekleedde die functie gedurende twee ambtsperioden, van juli 1995 tot 31 maart 2003. Tijdens zijn ambtstermijn werd de Code van goed administratief gedrag door het Europees Parlement goedgekeurd (in 2001). Dit is een procedurele code die rekening houdt met de beginselen van het EU-bestuursrecht zoals vervat in de jurisprudentie van het HvJ-EU, en die ook op nationale wetgeving voortbouwt. Wanneer de Europese Ombudsman onderzoekt of er sprake is van wanbeheer, valt hij terug op de bepalingen van deze code om zijn/haar controletaken uit te oefenen. De code geldt ook als gids en als informatiebron voor de ambtenaren van de EU, die ertoe worden aangezet op administratief gebied de hoogste normen in acht te nemen.
Nikiforos Diamandouros was Europese Ombudsman vanaf april 2003. Op 14 maart 2013 nam hij ontslag, dat inging op 1 oktober 2013. Op 11 juli 2006 diende de Europese Ombudsman een voorstel voor aanpassing van zijn statuut in, dat door de Commissie verzoekschriften van het Europees Parlement, het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie werd ondersteund. Het statuut werd gewijzigd om de rol van de Europese Ombudsman te versterken en te verduidelijken, bijvoorbeeld wat betreft de toegang tot documenten en het doorgeven van informatie aan OLAF, indien een zaak onder de bevoegdheden van dit bureau valt.
De voormalige Ierse ombudsman, Emily O’Reilly, werd tijdens de vergaderperiode van juli 2013 door het Europees Parlement verkozen en trad aan als Europese Ombudsman op 1 oktober 2013. Sindsdien is haar mandaat twee keer verlengd, na de Europese verkiezingen van 2014 en 2019. Ze heeft de zichtbaarheid van de rol van de Europese Ombudsman vergroot door zich te richten op de zaken die voor de burgers van de EU van het grootste belang zijn, en door te waarborgen dat de EU de hoogste normen op de gebieden bestuur, transparantie en ethiek in acht neemt. Ze heeft de transparantie in het EU-besluitvormingsproces, en met name in trialogen en in de Raad van de Europese Unie, vergroot, alsook de transparantie in verband met lobbying, deskundigengroepen, belangengeschillen, “revolving doors”, EU-agentschappen (zoals het Europees Grens- en kustwachtagentschap, Frontex), en internationale onderhandelingen (zoals het Trans-Atlantisch Partnerschap voor handel en investeringen, TTIP). Ze heeft gewerkt aan verbetering van de regels voor klokkenluiders, voor het Europees burgerinitiatief, en voor personen met een handicap. Ze heeft ook onderzoek gedaan naar gevallen van wanbeheer in verband met de benoeming van een voormalig secretaris-generaal van de Europese Commissie. De Europese Ombudsman coördineert verder het Europees netwerk van ombudsmannen en kent sinds 2017 om de twee jaar de Prijs voor goed bestuur toe.
De rol van het Europees Parlement
Hoewel de Europese Ombudsman zijn/haar ambt geheel onafhankelijk uitoefent, is hij/zij toch een ombudsman van het Parlement. Om die reden is artikel 228 van het VWEU opgenomen in de afdeling van Hoofdstuk 1 die betrekking heeft op het Europees Parlement. De Europese Ombudsman staat in nauw contact met het Europees Parlement, dat de exclusieve bevoegdheid heeft om hem/haar te verkiezen of het Hof van Justitie om ontheffing uit zijn/haar ambt te verzoeken, zijn/haar taken regelt, hem/haar helpt bij zijn/haar onderzoeken en zijn/haar verslagen ontvangt. Ieder jaar stelt de Commissie verzoekschriften van het Europees Parlement op basis van het Reglement (artikel 232) een verslag op over het jaarverslag over de activiteiten van de Europese Ombudsman. In haar verslagen heeft de Commissie verzoekschriften herhaaldelijk haar volledige steun voor het werk van de Europese Ombudsman tot uitdrukking gebracht en benadrukt dat de EU-instellingen ten volle met de Europese Ombudsman moeten samenwerken om de transparantie en verantwoordingsplicht binnen de EU te verbeteren, met name door de aanbevelingen van de Europese Ombudsman ten uitvoer te leggen. Het Europees Parlement heeft op 12 februari 2019 een resolutie aangenomen over een ontwerpverordening houdende een geactualiseerd statuut van de Europese Ombudsman, gericht op versterking van zijn/haar onafhankelijkheid en bevoegdheden. Na op 18 juni 2021 het advies van de Europese Commissie te hebben ontvangen, alsook de instemming van de Raad van de Europese Unie, heeft het Europees Parlement op 24 juni 2021 de verordening vastgesteld houdende het nieuwe statuut van de Europese Ombudsman, dat veel van de arbeidspraktijken van het kantoor van de Europese Ombudsman, zoals de bevoegdheid om op eigen initiatief onderzoeken te starten, codificeert.
Georgiana Sandu