Het Europees Parlement: bevoegdheden
Het Europees Parlement vervult zijn institutionele rol in de Europese beleidsvorming door zijn diverse functies uit te oefenen. De eerbiediging van de democratische beginselen wordt gewaarborgd door de deelneming van het Parlement aan het wetgevingsproces, zijn begrotings- en controlebevoegdheden, zijn rol bij de herzieningen van de Verdragen en zijn recht om beroep in te stellen bij het Hof van Justitie van de Europese Unie.
Rechtsgrond
De artikelen 223 tot en met 234 en artikel 314 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Doelstellingen
Het Parlement is de instelling die de Europese burgers vertegenwoordigt en vormt als zodanig de democratische grondslag van de Europese Unie. Om de democratische legitimiteit van de Unie te verzekeren, dient het Parlement volledig betrokken te zijn bij het Europese wetgevingsproces en namens de burgers politieke controle uit te oefenen op de andere instellingen van de Unie.
Constitutionele en ratificeringsbevoegdheden (1.2.4)
Sinds de Europese Akte is voor elk toetredingsverdrag met een nieuwe lidstaat en voor elk associatieverdrag de instemming van het Europees Parlement vereist. Met betrekking tot andere internationale verdragen is deze vereiste van de Europese Akte van toepassing op overeenkomsten met aanzienlijke gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap (ter vervanging van de in 1975 ingevoerde overlegprocedure) en sinds het Verdrag van Maastricht eveneens op overeenkomsten die een specifiek institutioneel kader scheppen of die wijzigingen beogen van wetgeving die is aangenomen overeenkomstig de medebeslissingsprocedure. Sinds het Verdrag van Maastricht is de instemming van het Parlement ook vereist voor wetgeving in verband met de verkiezingsprocedure en sinds het Verdrag van Amsterdam voor procedures waarin de Raad wenst aan te geven dat een duidelijk risico bestaat dat een lidstaat een ernstige schending van de grondbeginselen van de EU begaat voordat aanbevelingen uitgaan naar of sancties worden opgelegd aan de betreffende lidstaat. Anderzijds kan het Parlement het statuut van zijn leden niet herzien zonder de instemming van de Raad.
Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon kan het Parlement het initiatief nemen tot herziening van de Verdragen en heeft het Parlement het laatste woord over de vraag of er al dan niet een Conventie moet worden bijeengeroepen om een toekomstige verdragsherziening voor te bereiden (artikel 48, leden 2 en 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU)).
Deelname aan het wetgevingsproces (1.2.3)
Het Parlement neemt deel aan de goedkeuring van EU-wetgeving in een mate die afhankelijk is van de rechtsgrond van het betrokken wetsontwerp. Het Parlement heeft zich hierbij geleidelijk ontwikkeld van een puur raadgevende instantie tot een medewetgever die op gelijke voet staat met de Raad.
A. Gewone wetgevingsprocedure
Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Nice (1.1.4) werd de medebeslissingsprocedure toegepast op 46 rechtsgronden van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG-Verdrag). Deze procedure stelde het Parlement in beginsel op gelijke voet met de Raad. In geval van overeenstemming tussen de beide instellingen werd het wetsvoorstel na eerste of tweede lezing aangenomen, maar indien er geen overeenstemming werd bereikt, kon het voorstel alleen worden aangenomen na een geslaagde bemiddelingsprocedure.
Met het Verdrag van Lissabon (1.1.5) werd de medebeslissingsprocedure hernoemd tot de gewone wetgevingsprocedure (artikel 294 VWEU). Meer dan veertig nieuwe beleidsdomeinen, bijvoorbeeld wat betreft vrijheid, veiligheid en justitie, buitenlandse handel, milieubeleid en het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB), zijn nu aan deze procedure onderworpen.
B. Raadpleging
De raadplegingsprocedure blijft van toepassing in de gevallen van de artikelen 27, 41 en 48 VEU en op het belastingbeleid, het mededingingsbeleid, de harmonisatie van wetgeving die geen betrekking heeft op de interne markt, en sommige aspecten van het sociale beleid.
C. Samenwerking (afgeschaft)
Bij de Europese Akte werd een zogenoemde samenwerkingsprocedure ingevoerd (voormalig artikel 252 van het EG-Verdrag), die bij het Verdrag van Maastricht verder is uitgebreid en zo van toepassing werd op het merendeel van de wetgevingsgebieden waarop de Raad met meerderheid van stemmen besluit. Deze procedure verplichtte de Raad in tweede lezing rekening te houden met amendementen die door het Parlement met een absolute meerderheid van stemmen werden aangenomen, voor zover die werden gesteund door de Commissie. De samenwerkingsprocedure was het begin van echte wetgevende macht voor het Parlement, maar is afgeschaft met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon (1.1.5).
D. Goedkeuring
De goedkeuringsprocedure (voorheen de instemmingsprocedure) werd in 1986 ingevoerd bij de Europese Akte. Sinds het Verdrag van Maastricht was de procedure van toepassing op de weinige wetgevingsterreinen waarop de Raad met eenparigheid van stemmen moest besluiten. Bij het Verdrag van Amsterdam werden deze terreinen beperkt tot de structuurfondsen en het Cohesiefonds.
Het Verdrag van Lissabon voegde aan de goedkeuringsprocedure een aantal nieuwe domeinen toe, bijvoorbeeld de artikelen 7, 14, 17, 27, 48 en 50 VEU en de artikelen 19, 83, 86, 218, 223, 311 en 312 VWEU en de maatregelen die de Raad moet vaststellen als de Unie lijkt te moeten handelen maar daarvoor volgens de Verdragen niet over de nodige bevoegdheden beschikt (artikel 352 VWEU).
E. Initiatiefrecht
Bij het Verdrag van Maastricht werd het Parlement ook een initiatiefrecht op wetgevingsgebied verleend. Dit recht was echter beperkt tot verzoeken aan de Commissie om met voorstellen te komen. Bij het Verdrag van Lissabon (artikel 225 VWEU) werd dit recht gehandhaafd. Het wordt nauwgezetter beschreven in een Interinstitutioneel Akkoord tussen het Parlement en de Commissie. Daarnaast zijn er enkele specifieke gevallen waarin het Parlement rechtstreeks initiatiefrecht heeft gekregen. Dit rechtstreekse recht is van toepassing op de voorschriften betreffende zijn eigen samenstelling, de verkiezing van zijn leden en de algemene voorwaarden voor de vervulling van de taken van zijn leden, alsook op de instelling van tijdelijke enquêtecommissies en op het statuut van de Europese Ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt.
In een resolutievan juni 2022 verklaarde het Parlement dat het “er stellig van overtuigd [is] dat de Verdragen moeten worden herzien, zodat het Parlement, als enige rechtstreeks verkozen EU-instelling en dus de instelling die de burgers vertegenwoordigt bij de besluitvorming van de EU, een algemeen en rechtstreeks recht van initiatief op wetgevingsgebied wordt toegekend”.
Begrotingsbevoegdheden (1.2.5)
Het Verdrag van Lissabon heeft een einde gemaakt aan het onderscheid tussen verplichte uitgaven en niet-verplichte uitgaven. Bovendien stelt het Verdrag het Parlement op gelijke voet met de Raad bij de jaarlijkse begrotingsprocedure, die nu lijkt op de gewone wetgevingsprocedure.
Het Parlement blijft een van de twee takken van de begrotingsautoriteit (artikel 314 VWEU). Het is al vanaf de voorbereidingsfase bij de begrotingsprocedure betrokken, in het bijzonder bij het vaststellen van de hoofdlijnen en de aard van de uitgaven. Het Parlement stelt de begroting vast en houdt toezicht op de uitvoering ervan (artikel 318 VWEU). Het Parlement verleent kwijting voor de uitvoering van de begroting (artikel 319 VWEU).
Tot slot moet het Parlement zijn goedkeuring geven voor het meerjarig financieel kader (MFK) (artikel 312 VWEU). Het MFK 2014-2020 is het eerste dat aan de regels van het VWEU is onderworpen.
Controlebevoegdheden ten aanzien van de uitvoerende macht
Het Parlement heeft verschillende controlebevoegdheden. Het Parlement beraadslaagt over het algemene jaarverslag, dat hem door de Commissie wordt voorgelegd (artikel 233 VWEU), en ziet samen met de Raad toe op de gedelegeerde en uitvoeringshandelingen van de Commissie (artikelen 290 en 291 VWEU).
A. Investituur van de Commissie
Sinds 1981 kent het Parlement de gewoonte de Commissie informeel te “benoemen” door haar programma te bestuderen en goed te keuren. Dit gebruik werd echter pas geïnstitutionaliseerd bij de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht in 1992, krachtens welk de door de lidstaten voorgedragen voorzitter en de overige leden van de Commissie na goedkeuring door het Parlement als college konden worden benoemd. Het Verdrag van Amsterdam ging nog een stap verder doordat de voordracht van de voorzitter moet worden goedgekeurd door het Parlement voordat het zijn goedkeuring kan hechten aan de voordracht van de overige leden van de Commissie. Het Parlement kent sinds 1994 ook hoorzittingen met de voorgedragen commissarissen. Krachtens het Verdrag van Lissabon moet bij de keuze van de voorzitter van de Commissie rekening worden gehouden met het resultaat van de Europese verkiezingen. Daarom drong het Parlement er in zijn resolutie van 22 november 2012 over de verkiezingen van het Europees Parlement in 2014 bij de Europese politieke partijen op aan kandidaten voor te dragen voor het voorzitterschap van de Commissie, teneinde de politieke legitimiteit van beide instellingen te versterken. Sinds 2014 bestaat er een “Spitzenkandidaten”-procedure, waarbij Europese politieke partijen, in de aanloop naar Europese verkiezingen, lijsttrekkers aanwijzen voor de functie van Commissievoorzitter. Hoewel hier in 2019 uiteindelijk van werd afgestapt, wordt deze procedure belangrijk geacht voor de transparantie en de politieke legitimiteit van de EU-instellingen (1.3.3).
B. Motie van afkeuring
De mogelijkheid een motie van afkeuring (ook wel een “motie van wantrouwen” genoemd) tegen de Commissie voor te leggen, bestaat al sinds het Verdrag van Rome. Algemene bepalingen betreffende het recht van het Parlement om een motie van afkeuring tegen de Commissie aan te nemen zijn nu vervat in artikel 17, lid 8, VEU en in artikel 234 VWEU. Een motie van afkeuring kan uitsluitend worden aangenomen met een meerderheid van twee derde van de uitgebrachte stemmen en een meerderheid van de leden van het Parlement. Wanneer een motie van afkeuring wordt aangenomen, moeten de leden van de Commissie collectief ontslag nemen en moet ook de vicevoorzitter van de Commissie/hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid zijn functie in de Commissie neerleggen. Tot dusver heeft het Parlement meermaals tevergeefs geprobeerd de huidige en vroegere Verdragsbepalingen daaromtrent te gebruiken om de Commissie tot aftreden te dwingen.
C. Parlementaire vragen
Ieder lid kan vragen met verzoek om schriftelijk antwoord stellen aan de voorzitter van de Europese Raad, de Raad, de Commissie of de vicevoorzitter van de Commissie/hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid. Volgens artikel 230 VWEU antwoordt de Commissie mondeling of schriftelijk op de haar door het Parlement of door de leden daarvan gestelde vragen, en worden de Europese Raad en de Raad door het Parlement gehoord onder de voorwaarden waarin het reglement van orde van de Europese Raad en het reglement van orde van de Raad voorzien.
Parlementaire vragen omvatten bijgevolg schriftelijke en mondelinge vragen met of zonder debat en vragen die tijdens het vragenuur worden gesteld.
D. Enquêtecommissies
Op grond van artikel 226 VWEU heeft het Parlement de bevoegdheid een tijdelijke enquêtecommissie in te stellen om vermeende inbreuken op het recht van de Unie of gevallen van wanbeheer bij de toepassing van het recht van de Unie te onderzoeken. In datzelfde artikel is bepaald dat de nadere bepalingen betreffende de uitoefening van het enquêterecht bij verordeningen worden vastgesteld door het Parlement zelf, na goedkeuring door de Raad en de Commissie. Totdat een dergelijke verordening is aangenomen, wordt het enquêterecht uitgeoefend overeenkomstig een aan het Reglement van het Parlement gehecht interinstitutioneel akkoord uit 1995. Het Parlement heeft meermaals te kennen gegeven dat de communicatie en samenwerking tussen de drie instellingen moet worden verbeterd om zijn mandaat uit hoofde van artikel 226 VWEU te kunnen uitoefenen. In 2014 heeft het een standpunt over het voorstel voor een verordening tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het enquêterecht van het Europees Parlement aangenomen. De onderhandelingen tussen de drie instellingen over het voorstel zaten echter voortdurend in een impasse. Daarom heeft het Parlement in april 2019 een resolutie aangenomen waarin het zijn diepe ongenoegen uitspreekt over de houding van de Raad en de Commissie, die na meer dan vier jaar van informele bijeenkomsten blijven verhinderen dat er een formele bijeenkomst plaatsvindt om te bespreken welke oplossingen mogelijk zijn om de vastgestelde problemen te verhelpen. In zijn resolutie is het Parlement van mening dat de Raad en de Commissie zich niet houden aan het beginsel van interinstitutionele samenwerking, en verzoekt het hen de onderhandelingen over deze kwestie voort te zetten met het nieuwgekozen Parlement.
E. Controlebevoegdheden ten aanzien van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
Het Parlement moet ten aanzien van bovengenoemde gebieden regelmatig op de hoogte worden gehouden en kan vragen of aanbevelingen tot de Raad richten. Het Parlement dient voorts te worden geraadpleegd over de voornaamste aspecten en de fundamentele keuzes van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) (artikel 36 VEU). De uitvoering van het Interinstitutioneel Akkoord betreffende begrotingsdiscipline, samenwerking in begrotingszaken en goed financieel beheer heeft gezorgd voor een vlotter verloop van de raadplegingsprocedures in verband met de financiële aspecten van het GBVB. De invoering van de functie van hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid heeft de invloed van het Parlement versterkt, omdat hij of zij tevens vicevoorzitter van de Commissie is.
Beroep bij het Hof van Justitie van de Europese Unie
Het Parlement heeft de bevoegdheid om beroep in te stellen bij het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) in geval van schending van het Verdrag door een andere instelling.
Het Parlement heeft het recht om als interveniënt op te treden. Dat wil zeggen dat het zich mag voegen bij een van de procespartijen. Een historische zaak in dit opzicht was het arrest “Isoglucose” (zaken 138/79 en 139/79 van 29 oktober 1980), waarbij het HvJ-EU een verordening van de Raad nietig verklaarde, omdat zij een inbreuk betekende op de verplichting het Parlement te raadplegen. Bij een beroep wegens nalatigheid (artikel 265 VWEU) kan het Parlement de schending van het Verdrag door een instelling bij het HvJ-EU aanhangig maken, zoals in zaak 13/83, waarin de Raad werd veroordeeld omdat hij had nagelaten maatregelen te nemen op het gebied van het gemeenschappelijk vervoersbeleid.
Krachtens het Verdrag van Amsterdam kon het Parlement alleen een beroep tot nietigverklaring van een besluit van een andere instelling instellen om zijn prerogatieven te beschermen. Sinds het Verdrag van Nice moet het Parlement niet langer een specifiek belang aantonen; het kan nu dus op dezelfde wijze een beroepsprocedure beginnen als de Raad, de Commissie en de lidstaten. Het Parlement kan medegedaagde zijn in een beroepszaak tegen handelingen die zijn goedgekeurd via de medebeslissingsprocedure of indien een van zijn handelingen rechtsgevolgen heeft voor derden. Artikel 263 VWEU is aldus de bekrachtiging van de jurisprudentie van het HvJ-EU in de zaken 320/81, 294/83 en 70/88.
Het Parlement kan ten slotte voorafgaand advies van het HvJ-EU inwinnen over de verenigbaarheid van internationale overeenkomsten met het Verdrag (artikel 218 VWEU).
Verzoekschriften (4.1.4)
EU-burgers die hun petitierecht willen uitoefenen, richten hun verzoekschriften aan de Voorzitter van het Europees Parlement (artikel 227 VWEU).
Europees burgerinitiatief (4.1.5)
Het Parlement organiseert een hoorzitting met de organisatoren van gecertificeerde Europese burgerinitiatieven (EBI’s) onder leiding van de Commissie verzoekschriften. Op 17 april 2019 hebben het Parlement en de Raad Verordening (EU) 2019/788 betreffende het Europees burgerinitiatief formeel aangenomen. Deze is op 1 januari 2020 in werking getreden.
Benoeming van de ombudsman
Krachtens het Verdrag van Lissabon is het Parlement verantwoordelijk voor de verkiezing van de Europese Ombudsman (artikel 228 VWEU) (1.3.16).
Eeva Pavy