De aanloop naar de Europese Akte
De belangrijkste ontwikkelingen die voortvloeiden uit de oprichtingsverdragen waren de instelling van een systeem van eigen middelen van de Gemeenschap, de versterking van de begrotingsbevoegdheden van het Europees Parlement, de rechtstreekse algemene verkiezing van het Europees Parlement en de oprichting van het Europees Monetair Stelsel (EMS). De inwerkingtreding van de Europese Akte in 1986, die een substantiële wijziging van het Verdrag van Rome inhield, versterkte de integratiedoelstelling door een grote interne markt tot stand te brengen.
De mijlpalen in de eerste fase van integratie
Artikel 8 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG), ook bekend als het Verdrag van Rome, bepaalde dat er in een overgangsperiode van twaalf jaar tot 31 december 1969 een gemeenschappelijke markt tot stand zou worden gebracht in drie fasen. De eerste doelstelling, de douane-unie, werd sneller verwezenlijkt dan verwacht. De overgangsperiode voor de uitbreiding van quota en de geleidelijke afschaffing van interne douanebeperkingen eindigde al op 1 juli 1968. Toch waren er aan het eind van de overgangsperiode nog aanzienlijke belemmeringen voor het vrije verkeer. Tegen die tijd had de EEG een gemeenschappelijk extern tarief voor handel met derde landen vastgesteld.
Een ander groot project voor de Europese integratie was de totstandbrenging van een “groen Europa” in de landbouw. In 1962 werden de eerste verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) vastgesteld en werd het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw opgericht.
De eerste wijzigingen van de Verdragen
A. Institutionele verbeteringen
De eerste institutionele verandering werd doorgevoerd met het Fusieverdrag van 8 april 1965 en bestond in een fusie van de uitvoerende organen. Met dit verdrag, dat in werking trad in 1967, werden er één Raad en één Commissie ingesteld voor de Europese Gemeenschappen (de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, de EEG en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie) en werd het beginsel van begrotingseenheid vastgelegd.
B. Eigen middelen en begrotingsbevoegdheden
Met het besluit van de Raad van 21 april 1970 betreffende de vervanging van de financiële bijdragen van de lidstaten door eigen middelen van de Gemeenschappen, werd een systeem van eigen middelen voor de Gemeenschap ingesteld dat de financiële bijdragen van de lidstaten verving (1.4.1).
- In het Verdrag van Luxemburg van 22 april 1970 werden aan het Parlement bepaalde begrotingsbevoegdheden toegekend (1.3.1).
- Met het Verdrag houdende wijziging van een aantal financiële bepalingen van de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en van het Verdrag tot instelling van één Raad en één Commissie welke de Europese Gemeenschappen gemeen hebben (het Verdrag van Brussel) van 22 juli 1975 verkreeg het Parlement het recht om de begroting te verwerpen en de Commissie kwijting te verlenen voor de uitvoering van de begroting. Bij dit verdrag werd tevens de Europese Rekenkamer opgericht, een orgaan voor de boekhoudkundige controle en het financieel beheer (1.3.12).
C. Verkiezingen
De Akte van 20 september 1976 verleende het Parlement nieuwe legitimiteit en gezag door de invoering van rechtstreekse algemene verkiezingen (1.3.4). In de herziening van de Akte in 2002 werden het algemene beginsel van evenredige vertegenwoordiging en andere kaderbepalingen voor nationale wetgeving inzake de Europese verkiezingen opgenomen.
D. Uitbreiding van de EU
Het Verenigd Koninkrijk, Denemarken en Ierland traden toe tot de Gemeenschap op 1 januari 1973, terwijl het Noorse volk zich in een referendum uitsprak tegen toetreding. Griekenland werd lid in 1981 en Spanje en Portugal traden in 1986 toe.
E. De Europese begroting
Na de eerste uitbreidingen klonk de roep om meer begrotingsdiscipline en een hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Tijdens de Europese Raad van 1979 werd overeenstemming bereikt over aanvullende maatregelen. Met de akkoorden van Fontainebleau van 1984 werd een duurzame oplossing gevonden: aanpassingen waren voortaan mogelijk indien een lidstaat steun nodig had om financiële lasten te dragen, die buitensporig waren in vergelijking met zijn welvaart.
Plannen voor verdere integratie
Na de eerste successen van de economische gemeenschap kwam de doelstelling van een politieke eenwording van de lidstaten in het begin van de jaren zestig weer hoog op de agenda te staan, ondanks het mislukken van de plannen voor de Europese Defensiegemeenschap in augustus 1954.
A. Mislukte poging tot politieke eenmaking
Tijdens de top van Bonn van 1961 gaven de staatshoofden en regeringsleiders van de zes oprichtende lidstaten van de Europese Gemeenschap een intergouvernementele commissie, onder voorzitterschap van de Franse ambassadeur Christian Fouchet, de opdracht om voorstellen in te dienen voor een politiek statuut van een unie van Europese volkeren. Deze studiecommissie trachtte tevergeefs de lidstaten tot twee keer toe (in 1960 en 1962) een ontwerpverdrag voor te leggen dat aanvaardbaar was voor alle partijen. Fouchet had zijn plan nochtans gebaseerd op de strikte eerbiediging van de identiteit van de lidstaten en had de federale optie dus reeds uitgesloten.
Toen een politieke gemeenschap uitbleef, kwam er ter vervanging uiteindelijk een “Europese politieke samenwerking” of EPS. Op een conferentie tijdens de top van Den Haag in december 1969 besloten de staatshoofden en regeringsleiders na te gaan op welke manier het best vooruitgang geboekt kon worden op het gebied van de politieke eenwording. Het verslag Davignon, dat in oktober 1970 werd goedgekeurd door de ministers van Buitenlandse Zaken en vervolgens werd aangevuld met andere verslagen, vormde de basis voor de Europese politieke samenwerking tot de inwerkingtreding van de Europese Akte (EA).
B. De crisis van 1966
In de derde fase van de overgangsperiode zouden de stemprocedures in de Raad wijzigen (overgang van eenparigheid naar gekwalificeerde meerderheid van stemmen op bepaalde gebieden) en dat leidde tot een grote crisis. Frankrijk verzette zich tegen een aantal voorstellen van de Commissie, onder meer over de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, en stopte zijn deelname aan de belangrijkste communautaire vergaderingen (politiek van de “lege stoel”). Uiteindelijk zorgde het Compromis van Luxemburg voor een uitweg (1.3.7). Indien er vitale belangen van een lidstaat op het spel stonden, zouden de leden van de Raad zich voortaan inspannen om tot een oplossing te komen die door allen kon worden gesteund met inachtneming van hun wederzijdse belangen.
C. Het toenemende belang van de Europese toppen
Hoewel de conferenties van staatshoofden en regeringsleiders buiten het institutionele kader van de Gemeenschappen om bleven plaatsvinden, zetten zij steeds vaker de politieke lijnen uit en zochten zij naar oplossingen voor problemen waar de Raad niet uit raakte. Na de eerste bijeenkomsten in 1961 en 1967 wonnen de conferenties aan belang met de top van Den Haag op 1 en 2 december 1969. Daar werd onderhandeld over de uitbreiding van de Gemeenschap en werd een akkoord gesloten over het stelsel van de communautaire financiën. Tijdens de top van Fontainebleau (december 1974) werden belangrijke politieke besluiten genomen met betrekking tot de rechtstreekse verkiezingen van het Europees Parlement en de besluitvormingsprocedures in de Raad. Er werd ook besloten dat de staatshoofden en regeringsleiders in de toekomst drie keer per jaar bijeen zouden komen als “Europese Raad” om communautaire zaken en de politieke samenwerking te bespreken (1.3.6).
D. Institutionele hervorming en monetair beleid
Tegen het einde van de jaren zeventig namen de lidstaten allerlei initiatieven om hun economische en begrotingsbeleid op elkaar af te stemmen. Om het probleem van de monetaire instabiliteit en de nadelige gevolgen hiervan voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de cohesie tussen de lidstaten op te lossen, werd tijdens de Europese Raden van Bremen en Brussel in 1978 het Europees Monetair Stelsel (EMS) opgericht. Hoewel het werd opgericht op een vrijwillige en gedifferentieerde basis (het Verenigd Koninkrijk besloot bijvoorbeeld niet deel te nemen aan het wisselkoersmechanisme), was het EMS toch gebaseerd op het bestaan van een gemeenschappelijke munt, namelijk de Europese valuta-eenheid (ecu).
Tijdens de Europese Raad van Londen van 1981 dienden de ministers van Buitenlandse Zaken van Duitsland en Italië, Hans-Dietrich Genscher en Emilio Colombo, een ontwerp in voor een Europese Akte die diverse gebieden zou bestrijken: politieke samenwerking, cultuur, grondrechten, harmonisatie van de wetgeving die niet onder de communautaire verdragen viel, en de bestrijding van geweld, terrorisme en criminaliteit. Dit voorstel is nooit als zodanig goedgekeurd, maar sommige elementen ervan zijn overgenomen in de “Plechtige Verklaring betreffende de Europese Unie” die op 19 juni 1983 in Stuttgart werd aangenomen.
E. Het Spinelli-project
Enkele maanden na de eerste rechtstreekse verkiezingen van het Parlement in 1979, maakte het Parlement een ernstige crisis door in zijn betrekkingen met de Raad naar aanleiding van de begroting voor 1980. Op initiatief van EP-lid Altiero Spinelli, grondlegger van de Europese Federalistische Beweging en oud-lid van de Commissie, kwam een groep van negen EP-leden in juli 1980 bijeen om te bespreken op welke manier de werking van de instellingen nieuw leven kon worden ingeblazen. In juli 1981 richtte het Parlement een Commissie institutionele zaken op waarin Spinelli coördinerend rapporteur was. De taak van de commissie bestond erin een ontwerp voor herziening van de Verdragen voor te bereiden. De commissie koos ervoor een plan uit te werken voor wat de grondwet van de Europese Unie moest worden. Het ontwerpverdrag werd op 14 februari 1984 met grote meerderheid van stemmen goedgekeurd. De wetgevingsbevoegdheid zou worden uitgeoefend volgens een tweekamerstelsel dat sterk verwant was met dat van een federale staat[1]. Dit stelsel was erop gericht een evenwicht tot stand te brengen tussen het Europees Parlement en de Raad. Het bleek echter niet aanvaardbaar voor de lidstaten.
De Europese Akte
Nu het geschil van begin jaren tachtig over de communautaire begroting van de baan was, besloot de Europese Raad van juni 1984 te Fontainebleau een ad-hoccomité op te richten bestaande uit persoonlijke vertegenwoordigers van de staatshoofden en regeringsleiders. Dit werd het comité-Dooge genoemd, naar de voorzitter ervan. Aan dit comité werd de opdracht gegeven voorstellen in te dienen voor de verbetering van het functioneren van de Gemeenschap en de politieke samenwerking. De Europese Raad van Milaan besloot in juni 1985 met een meerderheid van stemmen (zeven voor en drie tegen, een uitzonderlijke gang van zaken binnen dit orgaan) een intergouvernementele conferentie bijeen te roepen die zich moest buigen over de versterking van de bevoegdheden van de instellingen, de uitbreiding van de werkterreinen van de Gemeenschap en de totstandbrenging van een “echte” interne markt.
Op 17 februari 1986 werd de Europese Akte door negen lidstaten ondertekend. Denemarken (na de positieve uitslag van een referendum), Italië en Griekenland volgden op 28 februari 1986. De Akte werd in de loop van 1986 door de parlementen van de lidstaten geratificeerd en trad op 1 juli 1987 in werking, met zes maanden vertraging omdat een particulier bij een Ierse rechtbank beroep had aangetekend. De Europese Akte was de eerste substantiële wijziging van het Verdrag van Rome. De belangrijkste bepalingen waren:
A. Uitbreiding van de bevoegdheden van de Unie:
1. door de oprichting van een grote interne markt
Uiterlijk op 1 januari 1993 moest er een volledig operationele interne markt ingesteld worden, met de in 1958 afgesproken en daarna uitgebreide doelstelling als uitgangspunt (2.1.1).
2. door te voorzien in nieuwe bevoegdheden op het gebied van:
- monetair beleid;
- sociaal beleid;
- economische en sociale cohesie;
- onderzoek en technologische ontwikkeling;
- milieubeleid;
- samenwerking inzake buitenlands beleid.
B. Verbeteringen in de besluitvormingscapaciteit van de Raad
Er werd overgestapt van eenparigheid van stemmen op gekwalificeerde meerderheid van stemmen voor de besluitvorming in vier van de bestaande bevoegdheidsdomeinen van de Gemeenschap (wijziging van het gemeenschappelijk douanetarief, vrijheid van dienstverlening, vrij verkeer van kapitaal, en het gemeenschappelijk zeevaart- en luchtvaartbeleid). De besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid werd ook gekoppeld aan heel wat nieuwe bevoegdheidsdomeinen, zoals de interne markt, sociaal beleid, economische en sociale cohesie, onderzoek en technologische ontwikkeling en milieubeleid. Tot slot lag de kwestie van de stemming bij gekwalificeerde meerderheid aan de basis van een aanpassing van het intern reglement van orde van de Raad. Dit gebeurde naar aanleiding van een eerdere verklaring van het voorzitterschap waarin werd gesteld dat de Raad in de toekomst niet alleen kan overgaan tot een stemming op initiatief van zijn voorzitter, maar ook op verzoek van de Commissie of van een lidstaat, als een gewone meerderheid van de leden van de Raad hiermee instemt.
C. Een versterkte rol voor het Europees Parlement
De bevoegdheden van het Europees Parlement werden versterkt doordat:
- zijn instemming noodzakelijk werd wanneer de Gemeenschap uitbreidings- en associatieovereenkomsten wenste te sluiten;
- er een procedure voor samenwerking met de Raad werd ingesteld (1.2.3), die het Parlement beperkte maar reële wetgevingsbevoegdheden verleende. De procedure, die indertijd kon worden toegepast op basis van een tiental rechtsgronden, vormde een keerpunt in de ontwikkeling van het Europees Parlement tot een werkelijke medewetgever.
Deze infopagina is opgesteld door de beleidsondersteunende afdeling Rechten van de burger en Constitutionele Zaken van het Europees Parlement.
Mariusz Maciejewski