Europees Parlement: de betrekkingen met de nationale parlementen

Met het voortschrijden van de Europese integratie is de rol van de nationale parlementen veranderd. Om op alle niveaus voor een effectieve democratische controle op de Europese wetgeving te zorgen, zijn er diverse instrumenten voor samenwerking tussen het Europees Parlement en de nationale parlementen in het leven geroepen. Deze trend werd versterkt door de bepalingen die in het Verdrag van Lissabon zijn opgenomen.

Rechtsgrond

Artikel 12 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), Protocol nr. 1 betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie en Protocol nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid.

Doelstellingen

A. Grondgedachte achter de samenwerking

De Europese integratie brengt met zich mee dat bepaalde bevoegdheden van de nationale regeringen worden overgeheveld naar gemeenschappelijke besluitvormingsinstellingen, waardoor de rol van de nationale parlementen als wetgever, begrotingsautoriteit en controleur van de uitvoerende macht wordt beperkt. Enkele van de bevoegdheden die van het nationale niveau naar het EU-niveau zijn overgedragen, lagen oorspronkelijk bij de Raad, maar het Europees Parlement heeft geleidelijk aan een volwaardige parlementaire rol gekregen.

  • De nationale parlementen zien in een betere controle op de activiteiten van hun regeringen op het gebied van EU-aangelegenheden, alsook in toenadering tot het Europees Parlement, een manier om hun invloed op het gebied van beleidsvorming in de EU te vergroten en tegelijkertijd te garanderen dat de EU gebaseerd is op democratische beginselen.
  • Het Europees Parlement is er van zijn kant altijd van uitgegaan dat hechte banden met de nationale parlementen zijn legitimiteit helpen vergroten en de afstand tussen de burger en de EU verkleinen.

B. Voortschrijdende samenwerking

De rol van de nationale parlementen nam aanvankelijk af naarmate de Europese integratie vorderde: de bevoegdheden van de EU zijn versterkt en uitgebreid, meerderheidsbesluiten zijn de regel geworden in de Raad en de wetgevende bevoegdheden van het Europees Parlement zijn eveneens toegenomen.

Tot 1979 hadden het Europees Parlement en de nationale parlementen organieke banden, omdat de leden van het Europees Parlement door de nationale parlementen werden benoemd. Met de invoering van rechtstreekse verkiezingen voor het Europees Parlement zijn die banden echter verbroken en gedurende een tiental jaren was er nauwelijks sprake van wederzijdse betrekkingen. Na 1989 werd het duidelijk dat de oude banden weer moesten worden aangehaald. Er werden weer besprekingen gehouden en beetje bij beetje werden nieuwe samenwerkingsverbanden aangegaan die de oude, organieke samenwerkingsverbanden moesten vervangen. Het Verdrag van Maastricht speelde hierbij een rol. Het bevatte namelijk twee verklaringen (nr. 13 en 14) over dit onderwerp, met daarin de volgende doelstellingen:

  • eerbiediging van de rol van de nationale parlementen in de werking van de Europese Unie (hun respectieve regeringen dienen hen “tijdig” te informeren over alle wetsvoorstellen van de EU en indien nodig moeten ze gezamenlijke conferenties houden);
  • nauwere samenwerking tussen het Europees Parlement en de nationale parlementen in de vorm van systematischere contacten, de uitwisseling van informatie, regelmatige bijeenkomsten en het toekennen van wederzijdse faciliteiten.

Als gevolg van constitutionele hervormingen, toezeggingen van regeringen, wijzigingen van de eigen werkmethoden en de interpretaties van de nationale grondwet door de constitutionele hoven van een aantal lidstaten, hebben de nationale parlementen bovendien geleidelijk aan meer bevoegdheden verkregen om de EU-activiteiten van hun regeringen te controleren. Hun commissies voor EU-aangelegenheden hebben in samenwerking met het Europees Parlement een belangrijke rol gespeeld in deze ontwikkeling.

Het Protocol betreffende de rol van de nationale parlementen bij het Verdrag van Amsterdam vormde een aanmoediging voor de nationale parlementen om zich nauwer te laten betrekken bij de activiteiten van de EU en voorziet in een snelle overdracht van raadplegingsdocumenten en voorstellen, zodat de nationale parlementen deze kunnen bestuderen voordat de Raad daarover een besluit neemt. In de debatten van de Conventie over de toekomst van Europa (1.1.4) hebben de nationale parlementen een belangrijke rol gespeeld, ook doordat ze zelf het onderwerp van een van de elf werkgroepen van de Conventie vormden. In mei 2006 besloot de Commissie voortaan alle nieuwe voorstellen en raadplegingsdocumenten toe te zenden aan de nationale parlementen. Met het Verdrag van Lissabon is deze “politieke dialoog” een wettelijke verplichting voor de Commissie geworden. In het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is voor de nationale parlementen tevens het recht op ruimere toegang tot informatie vastgelegd: de EU-instellingen moeten hun sindsdien alle ontwerpen van wetgevingshandelingen en verzoeken om toetreding tot de Unie toesturen. Met het Verdrag van Lissabon werd de rol van de nationale parlementen verder versterkt: vanaf toen werden ze betrokken bij de procedures voor de herziening van de Verdragen en bij de evaluatiemechanismen voor de uitvoering van EU-beleid op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht. Tevens werd hierin de interparlementaire samenwerking tussen de nationale parlementen en het Europees Parlement geformaliseerd overeenkomstig het Protocol betreffende de rol van de nationale parlementen in de EU.

In het Verdrag van Lissabon is bovendien de rol van de nationale parlementen in het wetgevingsproces van de EU aanzienlijk versterkt doordat een mechanisme voor vroegtijdige waarschuwing is ingevoerd, dat wil zeggen een systeem dat de nationale parlementen in staat stelt te controleren of het subsidiariteitsbeginsel in wetgevingsvoorstellen wel wordt nageleefd (Protocol nr. 1 betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie en Protocol nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid). Binnen een termijn van acht weken vanaf de datum van toezending van een ontwerp van wetgevingsvoorstel kunnen de nationale parlementen aan de voorzitters van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie een gemotiveerd advies toezenden waarin wordt uiteengezet waarom het betrokken ontwerp volgens hen niet strookt met het subsidiariteitsbeginsel. Met behulp van dit mechanisme kan een wetgevingsvoorstel door een meerderheid van kamers worden tegengehouden. Het uiteindelijke besluit ligt echter bij de wetgevingsautoriteiten (het Europees Parlement en de Raad) (1.2.2). Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon werd dit mechanisme drie keer in werking gesteld: in mei 2012 ten aanzien van het voorstel voor een verordening van de Raad betreffende de uitoefening van het recht om collectieve actie te voeren in de context van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting (“Monti II”)[1], in oktober 2013 ten aanzien van het voorstel voor een verordening van de Raad tot instelling van een Europees Openbaar Ministerie[2] en in mei 2016 ten aanzien van het voorstel tot wijziging van de richtlijn betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers[3]. De nationale parlementen kunnen bedenkingen uiten in verband met subsidiariteit en een oranje of gele kaart trekken als ze daarvoor voldoende steun vinden. Deze subsidiariteitscontrole is een exclusieve bevoegdheid van de nationale parlementen. De rol van de regionale parlementen in deze procedure is terug te vinden in artikel 6 van Protocol nr. 2. Daarin staat: “Ieder nationaal parlement of iedere kamer van een nationaal parlement raadpleegt, in voorkomend geval, de regionale parlementen met wetgevingsbevoegdheid.” Rechtstreekse opmerkingen van regionale parlementen met betrekking tot subsidiariteit worden daarom op grond van de Verdragen niet beschouwd als opmerkingen van de nationale parlementen. Hun mening moet via de nationale parlementen worden doorgegeven. Indien het Europees Parlement echter een opmerking van een regionaal parlement ontvangt, wordt die ter informatie doorgegeven aan de relevante diensten, waaronder de commissie die bevoegd is voor de inhoud, de Commissie regionale ontwikkeling, die bevoegd is voor de betrekkingen met regionale overheden, en aan de onderzoeks- en documentatiediensten. Het Verdrag bevat ook nieuwe artikelen waarin de rol van de nationale parlementen in de institutionele structuur van de EU wordt verduidelijkt (artikelen 10 en 12 VEU).

Sinds het begin van de staatsschuldencrisis in de EU in maart 2010 werd het belang van nauwe samenwerking en voortdurende uitwisseling van informatie tussen de nationale parlementen en het Europees Parlement onderstreept door de rol van de nationale parlementen van de eurozone bij de goedkeuring of de aanpassing van de steunpakketten. Artikel 13 van het in januari 2013 in werking getreden Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie voorziet in specifieke samenwerking tussen de nationale parlementen en het Europees Parlement voor de uitoefening van parlementaire controle op het gebied van economisch en financieel bestuur.

Resultaten: samenwerkingsinstrumenten

A. De Conferentie van voorzitters van de parlementen van de Europese Unie

Na bijeenkomsten in 1963 en 1973 kregen deze conferenties vanaf 1981 een geïnstitutionaliseerd karakter. De conferenties, die aanvankelijk om de twee jaar werden gehouden, worden bijgewoond door de voorzitters van de nationale parlementen en de voorzitter van het Europees Parlement. Ze worden voorbereid tijdens vergaderingen van de secretarissen-generaal en bieden een platform voor uitgebreide discussies over kwesties die van belang zijn voor de samenwerking tussen het Europees Parlement en de nationale parlementen. De afgelopen jaren zijn de voorzitters elk jaar samengekomen. Sinds 1995 onderhoudt het Europees Parlement nauwe betrekkingen met de parlementen van geassocieerde landen en kandidaat-lidstaten. De voorzitters van het Europees Parlement en de betrokken nationale parlementen hebben herhaaldelijk gesproken over toetredingsstrategieën en andere actuele kwesties.

B. Het ECPOD

Tijdens de “grote conferentie” van Wenen in 1977 werd het Europees Centrum voor parlementair onderzoek en documentatie (ECPOD) opgericht. Het ECPOD is een netwerk van documentatie- en onderzoeksdiensten die nauw samenwerken om de toegang tot informatie te vergemakkelijken (het netwerk omvat nationale en Europese databanken) en onderzoek te coördineren teneinde dubbel werk te voorkomen. Het centraliseert onderzoek, verspreidt onderzoeksresultaten en beschikt over een website om de uitwisseling van informatie te verbeteren. Het register van het ECPOD vergemakkelijkt de contacten tussen de diverse studiediensten van de aangesloten parlementen. Het centrum staat onder de gezamenlijke leiding van het Europees Parlement en de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa. Aangesloten zijn parlementen van de EU-lidstaten en de lidstaten van de Raad van Europa. Daarnaast kunnen parlementen van de staten die een waarnemersstatus hebben in de Raad van Europa gebruikmaken van de diensten van het centrum.

C. De Conferentie van parlementen van de Europese Gemeenschap

Het idee voor deze conferentie werd in 1990 te Rome in de praktijk gebracht onder de naam “Europese Assisen”. Tijdens deze conferentie werd door 258 deelnemers (173 leden van nationale parlementen, 85 leden van het Europees Parlement) vergaderd over de toekomst van de Europese Gemeenschap, de gevolgen voor de Europese Gemeenschap en de lidstaten van de voorstellen inzake de economische en monetaire unie en de Politieke Unie, en meer in het bijzonder de rol van de nationale parlementen en het Europees Parlement. Tot dusver heeft dit initiatief geen vervolg gekregen.

D. De Conferentie van in communautaire aangelegenheden gespecialiseerde organen van de parlementen van de Europese Unie (Cosac)

Tijdens deze oorspronkelijk door de voorzitter van de Franse Nationale Vergadering voorgestelde conferentie wordt sinds 1989 tweemaal per jaar vergaderd door de commissies voor EU-aangelegenheden van de nationale parlementen en leden van het Europees Parlement. Tijdens de bijeenkomsten wordt elk parlement vertegenwoordigd door zes leden. Tijdens elke conferentie, die wordt belegd door het parlement van het land dat het voorzitterschap van de EU bekleedt en gezamenlijk wordt voorbereid door het Europees Parlement en de parlementen van de “trojka”, komen de belangrijkste zaken met betrekking tot de Europese integratie aan bod. De Cosac doet niet aan besluitvorming, maar is een orgaan voor parlementair overleg en coördinatie dat bij consensus besluiten neemt. In het Protocol betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie is uitdrukkelijk bepaald dat de Cosac iedere bijdrage die ze passend vindt aan de EU-instellingen kan voorleggen. De bijdragen van de Cosac zijn echter op geen enkele wijze bindend voor de nationale parlementen en doen geen afbreuk aan hun positie.

E. De gezamenlijke parlementaire vergaderingen

De Europese Conventie deed veel leden van het Europees Parlement en nationale parlementsleden inzien dat er behoefte was aan een duurzaam forum voor politieke samenwerking om specifieke thema’s te kunnen behandelen. Daarom worden er sinds 2005 gezamenlijke parlementaire vergaderingen gehouden waaraan wordt deelgenomen door leden van het Europees Parlement en leden van de nationale parlementen. Daarin bespreken zij voor hen belangrijke kwesties die verband houden met besluitvorming van de EU en de institutionele opbouw.

F. Andere samenwerkingsinstrumenten

De meeste vaste commissies van het Europees Parlement voeren overleg met hun tegenhangers in de lidstaten tijdens bi- of multilaterale vergaderingen en bezoeken van voorzitters en rapporteurs.

De contacten tussen de fracties van het Europees Parlement en geestverwante fracties in de nationale parlementen verlopen op verschillende manieren, afhankelijk van de politieke partij of het land in kwestie.

Samenwerking op bestuurlijk niveau vindt plaats in de vorm van stages bij de diensten van het Europees Parlement en uitwisselingen van ambtenaren. De kantoren van de meeste vertegenwoordigers van de nationale parlementen bevinden zich in het gebouw van het Europees Parlement waar ook het directoraat Betrekkingen met de nationale parlementen is gevestigd. De uitwisseling van informatie over parlementaire werkzaamheden, met name op wetgevingsgebied, wordt steeds belangrijker en vindt plaats met behulp van moderne informatietechnologie, onder meer via het IPEX-netwerk, dat wordt ondersteund door een online gegevens- en communicatieplatform: het Platform voor de interparlementaire uitwisseling van informatie over de Europese Unie.

Rol van het Europees Parlement

Op 19 april 2018 nam het Europees Parlement een resolutie aan over de tenuitvoerlegging van de Verdragsbepalingen betreffende nationale parlementen[4] waarin erop wordt gewezen dat de nationale parlementen actief bijdragen tot een goede constitutionele werking van de Europese Unie, en zo voor meer pluralisme en democratische legitimiteit zorgen. Tevens wordt hierin erkend dat de verantwoordingsplicht van de nationale regeringen aan de nationale parlementen de “hoeksteen is van de rol van de nationale parlementaire kamers in de Europese Unie”. Hoewel het Europees Parlement eraan herinnert dat sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon zelden gebruik is gemaakt van het mechanisme voor vroegtijdige waarschuwing, is het van mening dat het binnen het huidige verdragskader kan worden herzien. In dat verband dringt het Europees Parlement erop aan dat de Commissie “een technische kennisgevingstermijn” vaststelt om zo te voorzien in extra tijd tussen de datum waarop de nationale parlementen een ontwerp van wetgevingshandeling ontvangen en de datum waarop de periode van acht weken begint. Bovendien helpt het Europees Parlement de nationale parlementen om constructieve voorstellen aan de Commissie voor te leggen om het Europese debat en de initiatiefbevoegdheid van de Commissie positief te beïnvloeden. Ten slotte doet het Europees Parlement een aantal voorstellen die bedoeld zijn om de bestaande instrumenten voor samenwerking tussen het Europees Parlement en de nationale parlementen te versterken.

Elk jaar publiceert het directoraat Betrekkingen met de nationale parlementen van het Europees Parlement een verslag over de betrekkingen tussen het Europees Parlement en de nationale parlementen van de EU. Dat verslag biedt een overzicht van alle activiteiten en ontwikkelingen in verband met de interparlementaire samenwerking met de nationale parlementen, waarbij 39 nationale parlementen en kamers uit de 27 lidstaten en het Europees Parlement betrokken zijn. In het jaarverslag 2022 is te lezen wat de belangrijkste thema’s waren die in dat jaar tijdens de interparlementaire vergaderingen zijn besproken: de veiligheid in en het externe optreden van de EU als reactie op de oorlog in Oekraïne, het herstel van de COVID-19-pandemie, de toestand van de rechtsstaat in de lidstaten, NextGenerationEU en de economische herstelplannen, en de resultaten van de Conferentie over de toekomst van Europa.

 

[1]COM(2012)0130.
[4]Resolutie van het Europees Parlement van 19 april 2018 over de tenuitvoerlegging van de Verdragsbepalingen betreffende nationale parlementen (PB C 390 van 18.11.2019, blz. 121).

Eeva Pavy