De Europese Commissie

De Commissie is de enige instelling van de Unie die wetgevingsinitiatieven neemt en belangrijke uitvoerende bevoegdheden heeft op beleidsterreinen als concurrentie en buitenlandse handel. Zij is het voornaamste uitvoerende orgaan van de Europese Unie en bestaat uit een college van Europese commissarissen, die elk uit een andere lidstaat komen. De Commissie ziet erop toe dat de lidstaten het recht van de Unie toepassen en de Verdragen eerbiedigen. Ze zit eveneens de comités voor die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van het EU-recht. Het vroegere “comitologie”-stelsel is vervangen door nieuwe wetgevingsinstrumenten, met name de uitvoeringshandelingen en de gedelegeerde handelingen.

Rechtsgrond

Artikel 17 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), de artikelen 234, 244 tot en met 250, 290 en 291 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en het Verdrag tot instelling van één Raad en één Commissie welke de Europese Gemeenschappen gemeen hebben (“Fusieverdrag”).

Geschiedenis

Aanvankelijk had iedere Gemeenschap haar eigen uitvoerend orgaan: voor de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) (1951) was dat de Hoge Autoriteit, terwijl de EEG en Euratom, die in 1957 zijn opgericht bij het Verdrag van Rome, elk een Commissie hadden. Met de inwerkingtreding van het Fusieverdrag op 8 april 1965 werden zowel de uitvoerende structuren van de EGKS, EEG en Euratom als de begrotingen van die instellingen (met de Commissie als de belangrijkste daarvan) samengevoegd tot een enkele Commissie van de Europese Gemeenschappen (1.1.2). In 2002 werd bij het verstrijken van het EGKS-Verdrag, 50 jaar na de ondertekening ervan, besloten dat de activa van de EGKS zouden terugkeren naar de Commissie, die verantwoordelijk zou zijn voor het afwikkelen van de lopende verrichtingen, voor het beheren van de activa van de EGKS en voor het waarborgen van de financiering van onderzoeksactiviteiten in sectoren in verband met de kolen- en staalindustrie.

Samenstelling en juridische status

A. Aantal leden

De Commissie bestond lange tijd uit minstens één en maximaal twee commissarissen per lidstaat. Oorspronkelijk werd in het Verdrag van Lissabon bepaald dat het aantal leden van de Commissie vanaf 1 november 2014 gelijk moest zijn aan twee derde van het aantal lidstaten. Tegelijk werd er een flexibiliteitselement ingebouwd: de Europese Raad mocht het aantal Europese commissarissen bepalen (artikel 17, lid 5, VEU). In 2009 besloot de Europese Raad dat de Commissie zou blijven bestaan uit één lid per lidstaat.

B. Benoemingsprocedure

Overeenkomstig het Verdrag van Lissabon draagt de Europese Raad, rekening houdend met de verkiezingen voor het Europees Parlement en na passende raadplegingen, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen bij het Europees Parlement een kandidaat voor het ambt van voorzitter van de Commissie voor (zoals vastgesteld in de aan het Verdrag gehechte Verklaring 11 ad artikel 17, leden 6 en 7, VEU). Die kandidaat wordt door het Parlement bij meerderheid van zijn leden gekozen (artikel 17, lid 7, VEU).

De Raad van de Europese Unie (hierna “de Raad” genoemd), die bestaat uit ministers van elke lidstaat, stelt de lijst vast van de andere personen die hij tot Commissielid wil benoemen. Dat doet hij met gekwalificeerde meerderheid van stemmen en in onderlinge overeenstemming met de voorgedragen voorzitter, en op basis van de voorstellen van de lidstaten.

De voorzitter en de overige leden van de Commissie, met inbegrip van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, moeten als college de goedkeuring van het Europees Parlement krijgen en worden vervolgens door de Europese Raad, die bestaat uit de staatshoofden en regeringsleiders van de EU-lidstaten, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen benoemd.

Sinds het Verdrag van Maastricht komt de ambtstermijn van de Europese commissarissen overeen met het vijfjarige mandaat van het Europees Parlement en kan deze worden verlengd.

C. Verantwoordingsplicht

1. Individuele verantwoordingsplicht (artikel 245 VWEU)

De leden van de Commissie:

  • oefenen hun ambt volkomen onafhankelijk en in het algemeen belang van de Unie uit en mogen in het bijzonder geen instructies van regeringen of andere externe organen vragen noch aanvaarden;
  • mogen geen andere beroepswerkzaamheden, al dan niet tegen beloning, verrichten.

Leden van de Commissie kunnen ingevolge een uitspraak van het Hof van Justitie, op verzoek van de Raad of van de Commissie zelf, van hun ambt ontheven worden wanneer ze de eerdergenoemde verplichtingen niet nakomen of op ernstige wijze zijn tekortgeschoten (artikel 247 VWEU).

2. Collectieve verantwoordelijkheid

De Commissie heeft krachtens artikel 234 VWEU een collectieve verantwoordingsplicht tegenover het Parlement. Indien het Parlement een motie van afkeuring ten aanzien van de Commissie aanneemt, moeten de leden van de Commissie collectief ontslag nemen, met inbegrip van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid voor zover het zijn of haar taken in de Commissie betreft.

Organisatie en werking

De Commissie werkt onder de politieke leiding van haar voorzitter, die de interne organisatie bepaalt. De voorzitter verdeelt de werkterreinen van de Commissie onder de leden. Ieder lid van de Commissie wordt zo verantwoordelijk voor een specifiek beleidsdomein en krijgt het gezag over de desbetreffende administratieve diensten. Na goedkeuring door het college benoemt de voorzitter uit de leden daarvan de vicevoorzitters. De hoge vertegenwoordiger is automatisch ook een van de vicevoorzitters van de Commissie. Leden van de Commissie moeten ontslag nemen als de voorzitter hun, na goedkeuring van het college, hierom verzoekt.

De Commissie beschikt over een secretariaat-generaal, bestaande uit 33 directoraten-generaal die het beleid, het recht en de financiering van de EU ontwikkelen, beheren en uitvoeren. Daarnaast zijn er ook 20 speciale afdelingen (diensten en agentschappen) die ad-hocvraagstukken of algemene vraagstukken afhandelen. Het gaat hierbij onder meer om het Europees Bureau voor fraudebestrijding, de Juridische Dienst, de historische archieven, het Bureau voor publicaties van de Europese Unie, het Europees Centrum voor politieke strategie en de Taskforce voor de onderhandelingen met het Verenigd Koninkrijk overeenkomstig artikel 50. Ook zijn er zes uitvoerende agentschappen, zoals het Uitvoerend Agentschap onderzoek, die door de Commissie gedelegeerde taken uitvoeren, maar die een eigen rechtspersoonlijkheid hebben. Op enkele uitzonderingen na neemt de Commissie haar besluiten bij meerderheid van stemmen van haar leden (artikel 250 VWEU).

De Commissie komt wekelijks bijeen om politiek gevoelige kwesties te bespreken en de voorstellen goed te keuren die per mondelinge behandeling moeten worden afgehandeld, terwijl minder gevoelige kwesties per schriftelijke behandeling worden goedgekeurd. Maatregelen op het gebied van beheer of administratie kunnen worden genomen door middel van een systeem van machtiging, waarbij het college een van zijn leden de bevoegdheid geeft om namens het college besluiten te nemen (dit is met name van belang op gebieden zoals landbouwsteun of antidumpingmaatregelen), of door subdelegatie, waarbij besluiten worden gedelegeerd aan een administratief niveau, gewoonlijk aan directeuren-generaal.

Bevoegdheden

A. Initiatiefrecht

De Commissie heeft in beginsel als enige het recht van initiatief met betrekking tot de wetgeving van de EU (artikel 17, lid 2, VEU). Ze stelt wetgevingsvoorstellen op die de twee besluitvormende organen, het Europees Parlement en de Raad, al dan niet goedkeuren.

1. Volledig initiatiefrecht: het recht om voorstellen in te dienen

a. Wetgevingsinitiatiefrecht

Het recht om voorstellen in te dienen is de volledigste vorm van het initiatiefrecht, omdat het altijd een exclusief recht is en het de besluitvormingsautoriteit in die mate beperkt dat ze geen besluit kan nemen zonder voorstel. Bovendien moet ze haar besluit baseren op het voorstel zoals dat is ingediend.

De Commissie stelt alle wetgevingsvoorstellen (voor verordeningen en richtlijnen) op die nodig zijn om de Verdragen uit te voeren (1.2.3) en dient deze in bij de Raad en het Parlement.

b. Begrotingsinitiatief

De Commissie stelt de ontwerpbegroting op, die ze krachtens artikel 314 VWEU (1.2.5) voorlegt aan de Raad en het Parlement. Elk jaar stelt elke instelling, behalve de Commissie, een raming op van al haar inkomsten en uitgaven en zendt ze die vóór 1 juli naar de Commissie (artikel 39, lid 1, van het Financieel Reglement). Ook zendt elk orgaan dat is opgericht uit hoofde van de Verdragen, rechtspersoonlijkheid heeft en een bijdrage ten laste van de begroting ontvangt, uiterlijk op 31 januari van elk jaar een raming naar de Commissie. Vervolgens bezorgt de Commissie de ramingen van de EU-agentschappen aan het Parlement en de Raad, en doet ze een voorstel voor de hoogte van de bijdrage voor elk EU-orgaan en het aantal personeelsleden dat zij nodig acht voor het volgende begrotingsjaar.

Met betrekking tot het stelsel van eigen middelen van de EU moet het basisbesluit inzake de eigen middelen unaniem worden goedgekeurd door de Raad, op voorstel van de Commissie (artikel 17, VEU) en na raadpleging van het Parlement, overeenkomstig de bijzondere wetgevingsprocedure. Het is mogelijk om op enig moment nieuwe categorieën van eigen middelen vast te stellen of bestaande categorieën te schrappen (artikel 311, lid 3, VWEU), maar dergelijke besluiten kunnen alleen worden genomen op basis van een voorstel van de Commissie (artikel 17, lid 2, VEU). Ook bepaalt de Raad, na een voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement en de Rekenkamer, de regels en de procedure volgens welke de begrotingsontvangsten beschikbaar worden gesteld voor de EU-begroting (artikel 322, lid 2, VWEU).

c. Betrekkingen met derde landen

Krachtens de artikelen 207 en 218 VWEU heeft de Commissie, indien hiertoe gemachtigd door de Raad, als taak te onderhandelen over internationale overeenkomsten, die vervolgens voor besluit aan de Raad worden voorgelegd. Daaronder vallen ook de onderhandelingen over de toetreding tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (artikel 6, lid 2, VEU). Op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid onderhandelt de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid over overeenkomsten. Krachtens artikel 50 VEU en artikel 218, lid 3, VWEU doet de Commissie tevens aanbevelingen aan de Raad over het openen van onderhandelingen over terugtrekking uit de EU.

2. Beperkt initiatiefrecht: het recht om aanbevelingen te doen en adviezen te geven

a. In het kader van de economische en monetaire unie (2.6.2)

De Commissie speelt ook een rol bij het beheer van de economische en monetaire unie (EMU). Ze presenteert aan de Raad:

  • aanbevelingen voor een ontwerp van globale richtsnoeren voor het economisch beleid van de lidstaten en waarschuwingen indien dat beleid bij lidstaten dreigt af te wijken van de richtsnoeren (artikel 121, lid 4, VWEU);
  • voorstellen op basis waarvan de Raad besluit of er in een lidstaat al dan niet sprake is van een buitensporig tekort (artikel 126, lid 6, VWEU);
  • aanbevelingen voor te nemen maatregelen in geval van moeilijkheden in de betalingsbalans van een niet tot de eurozone behorende lidstaat (artikel 143 VWEU);
  • aanbevelingen voor de wisselkoers tussen de gemeenschappelijke munt en de overige valuta’s en voor algemene richtsnoeren voor het wisselkoersbeleid (artikel 219 VWEU);
  • een evaluatie van de nationale beleidsplannen en landenspecifieke ontwerpaanbevelingen in het kader van het Europees Semester.

b. In het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid

Op dit gebied zijn tal van bevoegdheden van de Commissie overgedragen aan de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid en de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO). De hoge vertegenwoordiger (HV) kan zich echter door de Commissie laten bijstaan wanneer deze bij de Raad een voorstel voor een besluit indient betreffende het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (artikel 30 VEU). De HV is tegelijk een vicevoorzitter van de Commissie.

B. Recht om de tenuitvoerlegging van het recht van de Unie te controleren

In de Verdragen wordt de Commissie opgedragen erop toe te zien dat de Verdragen en eventuele uitvoeringsbesluiten bij die Verdragen (afgeleid recht) naar behoren ten uitvoer worden gelegd. Dat is haar taak als hoedster van de Verdragen. De Commissie voert die taak hoofdzakelijk uit via de procedure van toepassing op een lidstaat die een van de krachtens de Verdragen op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, zoals bepaald in artikel 258 VWEU.

C. Uitvoeringsbevoegdheden

1. Krachtens de Verdragen

De belangrijkste bevoegdheden van de Commissie zijn:

  • het uitvoeren van de begroting (artikel 17, lid 1, VEU, artikel 317 VWEU). Zodra de begroting is vastgesteld, verricht elke lidstaat vanaf 1 januari van het volgende begrotingsjaar de aan de EU verschuldigde betalingen door middel van maandelijkse bijdragen aan de EU-begroting. Die bijdragen worden gestort op een bankrekening op naam van de Europese Commissie bij het nationale Ministerie van Financiën of de centrale bank;
  • het machtigen van lidstaten om vrijwaringsmaatregelen te nemen waarin de Verdragen, met name voor overgangsperioden, voorzien (bijv. artikel 201 VWEU);
  • het handhaven van de mededingingsregels, in het bijzonder door de controle op staatssteun overeenkomstig artikel 108 VWEU.

Wat de financiële reddingspakketten betreft waarmee de schuldencrises in sommige lidstaten worden aangepakt, is de Commissie verantwoordelijk voor het beheer van de middelen die via de EU-begroting beschikbaar worden gesteld en worden gewaarborgd. Zij heeft ook de bevoegdheid om de stemprocedure in de raad van bestuur van het Europees stabiliteitsmechanisme (ESM) te wijzigen van eenparigheid naar bijzondere gekwalificeerde meerderheid (85 %) wanneer zij (in samenspraak met de ECB) besluit dat het niet nemen van een besluit om financiële steun te verlenen de economische en financiële duurzaamheid van de eurozone in gevaar kan brengen (artikel 4, lid 4, ESM-verdrag) (2.6.8).

2. Gedelegeerd door het Parlement en de Raad

Overeenkomstig artikel 291 VWEU is de Commissie bevoegd de wetgevingshandelingen uit te voeren die door het Parlement en de Raad zijn aangenomen.

Bij het Verdrag van Lissabon zijn nieuwe “algemene voorschriften en beginselen [vastgesteld] die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren” (artikel 291, lid 3, VWEU, en Verordening (EU) nr. 182/2011). Die vervangen de vroegere comitologiemechanismen door twee nieuwe instrumenten, namelijk de raadplegingsprocedure en de onderzoeksprocedure. Het toetsingsrecht van het Parlement en de Raad is formeel in het Verdrag opgenomen en er is eveneens voorzien in een beroepsprocedure in geval van conflict.

3. Gedelegeerde handelingen

Met het Verdrag van Lissabon werd ook een nieuwe categorie wettelijke bepalingen in het leven geroepen, tussen de wetgevings- en de uitvoeringshandelingen in. Deze “gedelegeerde niet-wetgevingshandelingen” (artikel 290 VWEU) zijn “handelingen van algemene strekking (…) ter aanvulling of wijziging van bepaalde niet-essentiële onderdelen van de wetgevingshandeling” (ook “basishandeling” genoemd). In principe heeft het Parlement hetzelfde controlerecht als de Raad.

D. Regelgevende en adviserende bevoegdheid

In de Verdragen worden de Commissie maar zelden volledige regelgevende bevoegdheden verleend. Een uitzondering is artikel 106 VWEU, waarmee de Commissie de bevoegdheid krijgt te waken over de toepassing van de regels van de Unie op de openbare bedrijven en de ondernemingen die diensten van algemeen economisch belang verrichten, en indien nodig de passende richtlijnen of besluiten aan de lidstaten te doen toekomen.

In de Verdragen wordt in tal van gevallen aan de Commissie de bevoegdheid verleend om aanbevelingen te doen of verslagen en adviezen in te dienen. De Verdragen voorzien ook in raadpleging van de Commissie over bepaalde besluiten, zoals besluiten over de toelating van nieuwe lidstaten tot de Unie (artikel 49 VEU). De Commissie moet in het bijzonder worden geraadpleegd over wijzigingen in de statuten van andere instellingen en organen, zoals het Statuut van de leden van het Europees Parlement, het Statuut van de Europese Ombudsman en van het Hof van Justitie.

Rol van het Europees Parlement

De Commissie is de voornaamste gesprekspartner van het Parlement in wetgevings- en begrotingsaangelegenheden. De parlementaire controle op het werkprogramma van de Commissie en de uitvoering ervan wordt steeds belangrijker om een betere democratische legitimiteit van het EU-bestuur te waarborgen. De Commissie dient uiterlijk op 1 september van het jaar dat voorafgaat aan het jaar waarin de begroting moet worden uitgevoerd (jaar n-1), bij het Parlement en de Raad een voorstel in dat de jaarlijkse ontwerpbegroting bevat. Zij zendt dit voorstel ook ter informatie aan de nationale parlementen toe. Daarnaast stelt de Commissie haar eigen raming van ontvangsten en uitgaven op, die zij eveneens ter goedkeuring afzonderlijk naar het Parlement en de Raad zendt. Overeenkomstig artikel 319 VWEU heeft het Parlement het recht om de Commissie kwijting te verlenen.

Het eigenmiddelenbesluit wordt vastgesteld krachtens een bijzondere wetgevingsprocedure (artikel 289, lid 2, VWEU), na een voorstel van de Commissie (artikel 311, lid 2, VWEU) en na raadpleging van het Parlement. Terwijl het basisbesluit inzake de eigen middelen wordt vastgesteld krachtens deze raadplegingsprocedure, worden de daarmee verband houdende uitvoeringsmaatregelen (overeenkomstig artikel 291, lid 2, VWEU) vastgesteld door de Raad op basis van een voorstel van de Commissie en na goedkeuring door het Parlement (artikel 311, lid 3, VWEU).

De Europese Commissie moet gedurende de gehele zittingsperiode een permanente dialoog met het Europees Parlement onderhouden, te beginnen met het horen van voorgedragen commissarissen en later over de specifieke toezeggingen die tijdens die hoorzittingen zijn gedaan, de tussentijdse evaluatie van deze toezeggingen en de systematische gestructureerde dialoog met specifieke parlementaire commissies.

Krachtens het Verdrag van Maastricht, dat is uitgebreid met het Verdrag van Lissabon, heeft het Europees Parlement een initiatiefrecht op wetgevingsgebied waardoor het de Commissie kan verzoeken een voorstel in te dienen. Het Europees Parlement kan ook rapportagevereisten in zijn wetgeving opnemen en zo de Europese Commissie verplichten uitvoeringsverslagen in te dienen.

De Europese Commissie komt de verzoeken om voorstellen van het Europees Parlement niet altijd tegemoet (zoals in het geval van de aanbeveling van het Europees Parlement van 15 juni 2023 aan de Raad en de Commissie naar aanleiding van het onderzoek naar vermeende inbreuken op en gevallen van wanbeheer bij het toepassen van het Unierecht met betrekking tot het gebruik van Pegasus en soortgelijke spyware voor surveillance) of vertraagt de indiening van belangrijke uitvoeringsverslagen (bv. het eerste verslag over de toepassing en werking van de richtlijn gegevensbescherming bij rechtshandhaving[1]).

Nadat de zaak-Schrems II had geleid tot de ongeldigverklaring van Uitvoeringsbesluit (EU) 2016/1250 van de Commissie betreffende de gepastheid van de bescherming die wordt geboden door de overeenkomst tussen de EU en de Verenigde Staten inzake de uitwisseling van gegevens, uitte het Parlement, uit bezorgdheid over het feit dat EU-burgers niet werden beschermd bij trans-Atlantische gegevensuitwisseling, kritiek op het feit dat de Commissie de betrekkingen met de VS boven de belangen van de EU-burgers had gesteld en dat de Commissie op die manier de taak om het recht van de Unie te verdedigen aan de burgers had overgelaten[2]. Ondanks deze kritiek en een latere resolutie waarin het Parlement tot de conclusie kwam dat het kader voor gegevensbescherming EU-VS geen wezenlijke gelijkwaardigheid in het beschermingsniveau tot stand brengt, heeft de Commissie op 10 juli 2023 haar derde besluit goedgekeurd over het passende beschermingsniveau van persoonsgegevens uit hoofde van het kader voor gegevensbescherming EU-VS.

Deze infopagina is opgesteld door de beleidsondersteunende afdeling Rechten van de burger en Constitutionele Zaken van het Europees Parlement.

 

[1]Vogiatzoglou P. et al., “Assessment of the implementation of the Law Enforcement Directive”, beleidsondersteunende afdeling Rechten van de burger en Constitutionele Zaken, Europees Parlement, december 2022

PABLO ABRIL MARTI / Mariusz Maciejewski