Ontvangsten van de Unie

De begroting van de EU wordt bijna geheel (99 %) uit eigen middelen gefinancierd. De jaarlijkse ontvangsten en uitgaven moeten volledig in evenwicht zijn. Het besluit over het stelsel van eigen middelen wordt door de Raad genomen met eenparigheid van stemmen en met inachtneming van het advies van het Europees Parlement, en moet worden geratificeerd door de lidstaten.

Rechtsgrond

  • Artikel 311 en artikel 332, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en de artikelen 106 bis en 171 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie;
  • Besluit 2014/335/EU, Euratom van de Raad van 26 mei 2014 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie[1], Verordening (EU, Euratom) nr. 608/2014 van de Raad van 26 mei 2014 tot vaststelling van uitvoeringsmaatregelen voor het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie[2], en Verordening (EU, Euratom) nr. 609/2014 van de Raad van 26 mei 2014 betreffende de regels en procedures voor de terbeschikkingstelling van de traditionele eigen middelen, de btw- en de bni-middelen, en betreffende de maatregelen om in de behoefte aan kasmiddelen te voorzien[3]. Na de ratificatie ervan traden deze wetgevingsbesluiten op 1 oktober 2016 met terugwerkende kracht in werking met ingang van 1 januari 2014.

Doel

Verlenen van financiële autonomie aan de Europese Unie, met inachtneming van de begrotingsdiscipline.

Hoe het werkt

Terwijl de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) vanaf het begin over eigen financiële middelen beschikte, werden de Europese Economische Gemeenschap (EEG) en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom) aanvankelijk gefinancierd uit bijdragen van de lidstaten. Met het besluit betreffende de eigen middelen van 21 april 1970 werd echter voorzien in eigen middelen voor de EEG. De eigen middelen om de jaarlijkse betalingskredieten te dekken zijn momenteel beperkt tot maximaal 1,20 % van het bruto nationaal inkomen (bni) van de EU[4]. Omdat de begroting altijd in evenwicht moet zijn, geldt voor de uitgaven hetzelfde plafond (1.4.3). In de praktijk is het uitgavenplafond binnen het huidige meerjarig financieel kader (MFK) 2014-2020 (1.4.3) vastgesteld op ongeveer 1 % van het bni van de EU.

Samenstelling van de ontvangsten

1. “Traditionele” eigen middelen

Het gaat om douanerechten, landbouwrechten en suiker- en isoglucoseheffingen. Deze heffingen werden ingevoerd bij het besluit van 1970 en worden sindsdien ook geïnd. Het percentage dat de lidstaten ter dekking van de inningskosten mogen inhouden is verlaagd van 25 % naar 20 %. De “traditionele” eigen middelen maken tegenwoordig doorgaans ongeveer 15 % uit van de ontvangsten uit eigen middelen[5].

2. Eigen middelen uit de btw

Momenteel wordt een deel van de geraamde btw-ontvangsten van de lidstaten afgedragen aan de Unie. In deze middelen werd reeds voorzien in het besluit van 1970, maar er wordt pas sinds 1979 gebruik van gemaakt, nadat de btw-stelsels van de lidstaten op elkaar afgestemd waren. De eigen middelen uit de btw maken doorgaans ongeveer 12 % van de ontvangsten uit eigen middelen uit.

3. Eigen middelen op basis van het bni

Deze bij Besluit 88/376/EEG van de Raad ingestelde eigen middelen bestaan uit een heffing van een uniform percentage op het bni van de lidstaten, dat elk jaar in het kader van de begrotingsprocedure wordt vastgesteld. Oorspronkelijk zou deze heffing alleen worden opgelegd als de andere eigen middelen niet volstonden om de uitgaven te dekken, maar tegenwoordig wordt het grootste deel van de EU-begroting hierdoor gefinancierd. De eigen middelen op basis van het bni zijn verdrievoudigd sinds het einde van de jaren 90 en maken tegenwoordig doorgaans ongeveer 72 % van de ontvangsten uit eigen middelen uit.

4. Andere ontvangsten en het van het vorige jaar overgedragen saldo

Onder deze ontvangsten vallen de belastingen over de salarissen van de personeelsleden van de EU, de bijdragen van derde landen aan bepaalde EU-programma’s en de boetes die worden betaald door ondernemingen wegens overtreding van de mededingingsregels of andere wetgeving. Indien er sprake is van een overschot, wordt het saldo van elk begrotingsjaar als ontvangst opgenomen in de begroting van het volgende begrotingsjaar. De andere ontvangsten, saldi en technische aanpassingen maken doorgaans minder dan 10 % van de totale ontvangsten uit.

5. Correctiemechanismen

Het huidige eigenmiddelenstelsel moet ook de begrotingsonevenwichtigheden tussen de bijdragen van de verschillende lidstaten corrigeren. De in 1984 overeengekomen “Britse korting” behelst een vermindering van de bijdrage van het Verenigd Koninkrijk, die overeenkomt met twee derde van het verschil tussen de bijdrage van het land (exclusief de traditionele eigen middelen) en het bedrag dat het uit de begroting terugkrijgt. Deze korting werd in 2007 aangepast teneinde niet-landbouwuitgaven in de lidstaten die sinds 2004 zijn toegetreden, geleidelijk van de berekening uit te sluiten. Deze correctie wordt door alle andere lidstaten gefinancierd, met dien verstande dat Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Zweden profiteren van een verlaging van hun bijdrage aan de financiering van de Britse korting. Daarnaast profiteerden Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Zweden van een verlaagd afroepingspercentage van de btw voor de periode 2007-2013, terwijl Nederland en Zweden in dezelfde periode ook een lagere bijdrage op basis van het bni betaalden.

Momenteel is het zo dat het bestaande correctiemechanisme voor het VK en de financiering ervan nog steeds bestaan, evenals de verlaagde afroepingspercentages voor de eigen middelen uit de btw voor Duitsland, Nederland en Zweden (0,15 %) voor de periode 2014-2020. De correctiemechanismen omvatten momenteel ook de brutoverminderingen van de jaarlijkse bni-bijdrage voor de periode 2014-2020 voor Denemarken (130 miljoen EUR), Nederland (695 miljoen EUR) en Zweden (185 miljoen EUR), en voor de periode 2014-2016 voor Oostenrijk (30 miljoen EUR in 2014, 20 miljoen EUR in 2015 en 10 miljoen EUR in 2016).

Naar een hervorming van de eigen middelen van de EU

In het Verdrag van Lissabon wordt opnieuw bevestigd dat de begroting geheel uit de eigen middelen moet worden gefinancierd en houdt de Raad de bevoegdheid om na overleg met het Parlement en met eenparigheid van stemmen een besluit vast te stellen over het stelsel van eigen middelen van de Unie[6]. Het voorziet in de mogelijkheid om nieuwe categorieën eigen middelen vast te stellen en bestaande categorieën af te schaffen. Het Verdrag bepaalt ook dat de Raad de uitvoeringsmaatregelen voor deze besluiten alleen kan vaststellen als hij de goedkeuring van het Parlement heeft verkregen.

In 2014 werd een groep op hoog niveau opgericht om in samenspraak met de nationale parlementen een algemene evaluatie van het stelsel van eigen middelen te verrichten. Hij bestond uit vertegenwoordigers van het Parlement, de Raad en de Commissie en werd voorgezeten door Mario Monti. Deze groep, die de groep-Monti werd genoemd, werd opgericht op aandringen van het Parlement tijdens de onderhandelingen over het MFK 2014-2020.

De groep-Monti presenteerde in januari 2017 zijn eindverslag. Gedurende twee jaar deed de groep onderzoek naar transparantere, eenvoudigere, eerlijkere en democratisch meer verantwoorde manieren om de Europese begroting te financieren. De hoofdconclusie was dat de EU-begroting aan zowel de ontvangsten- als uitgavenkant moet worden hervormd om de huidige problemen aan te pakken en concrete resultaten te bereiken voor de Europese burger.

In haar discussienota over de toekomst van de EU-financiën, die in juni 2017 werd voorgesteld, heeft de Commissie vijf scenario’s en hun gevolgen voor de ontvangsten gepresenteerd.

Op 2 mei 2018 heeft zij voorstellen gepresenteerd om de huidige eigen middelen uit de btw te vereenvoudigen en om een reeks nieuwe eigen middelen in te voeren, namelijk:

  • 20 % van de ontvangsten in het kader van het emissiehandelssysteem;
  • een afroepingspercentage van 3 % voor de nieuwe gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting (die geleidelijk zal worden ingevoerd wanneer de noodzakelijke wetgeving is aangenomen);
  • een nationale bijdrage berekend op basis van de hoeveelheid niet-gerecycled plastic verpakkingsafval in elke lidstaat (0,80 EUR per kilo).

De Commissie schatte dat deze nieuwe eigen middelen ongeveer 12 % zullen uitmaken van de totale EU-begroting, en goed zullen zijn voor maximaal 22 miljard EUR aan ontvangsten per jaar.

Zij heeft voorgesteld de huidige kortingen gedurende een periode van vijf jaar uit te faseren en daarna alle kortingen af te schaffen, en het bedrag dat de lidstaten ter dekking van de inningskosten inhouden op de douanerechten te halveren van 20 % naar 10 %. Ook heeft zij voorgesteld het huidige plafond voor jaarlijkse afdrachten van eigen middelen, dat momenteel is vastgesteld op 1,20 % van het bni van de EU, te verhogen tot 1,29 % met het oog op het lagere totale bni van de EU-27, het toenemende gebruik van in de EU-begroting gewaarborgde instrumenten, en de voorgestelde opname van het Europees Ontwikkelingsfonds in de EU-begroting.

De opvattingen van het Europees Parlement

In een aantal resoluties (bijv. de wetgevingsresolutie van 17 december 2014 over het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen) heeft het Parlement de afgelopen jaren gewezen op problemen met het stelsel van eigen middelen en met name opgemerkt dat het veel te complex is. Het heeft voorstellen gedaan om de financiële onafhankelijkheid van de Unie te waarborgen, en heeft aangedrongen op hervormingen om de inning van de ontvangsten eenvoudiger, transparanter en democratischer te maken.

Voortbouwend op de nieuwe bepalingen van het Verdrag van Lissabon heeft het Parlement herhaaldelijk opgeroepen tot een diepgaande hervorming van het stelsel van eigen middelen, bijvoorbeeld in zijn resolutie van 15 april 2014 over de onderhandelingen over het MFK 2014-2020.

In zijn wetgevingsresolutie over het ontwerp van besluit van 17 december 2014 van de Raad betreffende het stelsel van eigen middelen heeft het Parlement gewezen op het belang van de groep-Monti en benadrukt dat, naast andere ernstige nadelen, het huidige financieringssysteem van de Unie een meerderheid in de Raad heeft belet om in de jaarlijkse begrotingen voldoende betalingskredieten op te nemen teneinde te voldoen aan de wettelijke verplichtingen en politieke toezeggingen van de EU.

In zijn resolutie van 6 juli 2016 over de voorbereiding van de postelectorale herziening van het MFK 2014-2020: bijdrage van het Parlement in afwachting van het Commissievoorstel heeft het Parlement de Commissie verzocht om uiterlijk eind 2017 een ambitieus wetgevingspakket betreffende eigen middelen voor de periode na 2021 te presenteren, waarbij gestreefd moet worden naar eenvoud, billijkheid en transparantie.

In zijn resolutie van 26 oktober 2016 over de tussentijdse herziening van het MFK 2014-2020, benadrukte het Parlement dat het aandeel van de bni-bijdragen in de EU-begroting moest worden verlaagd en riep het ertoe op de middelen uit de btw hetzij vergaand te hervormen, hetzij helemaal te schrappen. Verder drong het Parlement aan op de invoering van een of meer nieuwe eigen middelen en op de geleidelijke afschaffing van alle soorten kortingen.

In zijn resolutie over de discussienota over de toekomst van de EU-financiën van 24 oktober 2017 heeft het Parlement herhaald dat het zich blijft inzetten voor een volwaardige hervorming van het stelsel van eigen middelen van de EU. Het benadrukte dat voor eerlijkere en stabielere EU-financiën een dergelijk nieuw stelsel een evenwichtige reeks nieuwe eigen middelen van de EU moet omvatten die zijn ontworpen om de beleidsdoelstellingen van de EU te ondersteunen, en die geleidelijk kunnen worden ingevoerd.

In zijn resolutie van 14 maart 2018 over hervorming van het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie heeft het Parlement uitgelegd waarom het huidige stelsel van eigen middelen op de schop moet, onder meer wegens de noodzaak om de tekortkomingen ervan aan te pakken en om ervoor te zorgen dat de EU haar beleid kan financieren en kan inspelen op nieuwe uitdagingen. Het Parlement heeft tevens opgeroepen tot een aanvaardbaar en evenwichtig stelsel van eigen middelen en de beginselen en aannames voor de invoering van een nieuw stelsel aangegeven, de criteria voor het kiezen van nieuwe eigen middelen opgesomd, en een reeks mogelijke nieuwe eigen middelen voorgesteld.

In zijn resolutie van 30 mei 2018 over het meerjarig financieel kader 2021-2027 en eigen middelen heeft het Parlement de voorstellen van de Commissie van 2 mei 2018 inzake eigen middelen verwelkomd, en zijn standpunt herhaald dat geen akkoord met het Parlement over het MFK kan worden bereikt als niet tegelijk vooruitgang wordt geboekt met betrekking tot de eigen middelen.

In zijn tussentijds verslag van 14 november 2018 over het meerjarig financieel kader voor de jaren 2021-2027 heeft het Parlement de Commissie verzocht rekening te houden met Advies nr. 5/2018 van de Europese Rekenkamer, en verdere gedetailleerde suggesties gegeven voor de invoering van een reeks nieuwe eigen middelen die overeenstemmen met de belangrijkste strategische doelstellingen van de EU en begrotingsneutraal zijn voor burgers.

In zijn resolutie van 10 oktober 2019 over het meerjarig financieel kader 2021-2027 en eigen middelen bevestigde het Parlement zijn standpunt na de verkiezingen. Het drong met name bij de lidstaten aan op de invoering van een mechanisme voor koolstofgrenscorrectie, dat “een eerlijke manier zou zijn om te reageren op de vraag van de bevolking naar krachtdadig leiderschap in de strijd tegen de klimaatverandering en tegelijkertijd zou zorgen voor een gelijk speelveld in de internationale handel”.

Ontwikkelingen in 2020

Op 28 mei 2020 heeft de Commissie voorgesteld tot 750 miljard EUR te lenen door het uitgeven van obligaties op de internationale markten namens de EU met een looptijd van 3 tot 30 jaar ter financiering van een vernieuwd MFK en een vernieuwd plan voor herstel en veerkracht (subsidies en leningen aan EU-landen). De Commissie heeft voorgesteld het plafond van de eigen middelen uitzonderlijk en tijdelijk met 0,6 % van het bni van de EU te verhogen als zekerheid voor de verplichtingen die de EU is aangegaan om de marktfinanciering uiteindelijk terug te betalen. Dit zou komen boven op de voorgestelde permanente stijging van 1,2 % tot 1,4 % van het bni met het oog op de nieuwe economische context. Volgens de Commissie maakt deze context het des te noodzakelijker de wijze waarop de EU-begroting wordt gefinancierd fundamenteel te hervormen. Naast vereenvoudigde, op btw gebaseerde eigen middelen en nationale bijdragen, alsook nieuwe eigen middelen op basis van niet-gerecycled plastic verpakkingsafval, omvatten de opties voor nieuwe eigen middelen een uitbreiding van op het emissiehandelssysteem gebaseerde eigen middelen tot de maritieme en luchtvaartsector, een mechanisme voor koolstofgrenscorrectie, eigen middelen gebaseerd op de activiteiten van grote ondernemingen en een digitale belasting voor ondernemingen met een totale jaaromzet van meer dan 750 miljoen EUR.

In zijn resolutie van 15 mei 2020 over het nieuwe meerjarig financieel kader, eigen middelen en het herstelplan heeft het Parlement aangedrongen op een onmiddellijke en permanente verhoging van het plafond van de eigen middelen, gezien de verwachte daling van het bni na de recessie als gevolg van de crisis, niet alleen om de rente en belangrijkste aflossingen van de EU-leningen te betalen voor de financiering van het herstel, maar ook om een ambitieus MFK te financieren, en wees het erop dat dit noodzakelijk is om de bni-bijdragen van de lidstaten op het huidige nominale niveau te kunnen handhaven.

 

[4]Technische aanpassing van het financieel kader voor 2020 in overeenstemming met de ontwikkeling van het bni (ESR 2010), COM(2019) 0310 van 15.5.2019.
[6]Een dergelijk besluit moet door de lidstaten worden geratificeerd.

Alix Delasnerie