Ontvangsten van de Unie
De EU-begroting wordt grotendeels gefinancierd uit eigen middelen en aangevuld met andere ontvangsten. De jaarlijkse ontvangsten moeten de jaarlijkse uitgaven volledig dekken, aangezien een begrotingstekort niet is toegestaan. De Raad neemt het besluit over het stelsel van eigen middelen met eenparigheid van stemmen en houdt daarbij rekening met het advies van het Europees Parlement. Het stelsel moet worden geratificeerd door elke lidstaat. In 2022 en 2023 heeft de Commissie een hervorming van het stelsel van eigen middelen voorgesteld, bestaande uit twee pakketten nieuwe eigen middelen.
Rechtsgrond
- Artikel 311 en artikel 322, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en de artikelen 106 bis en 171 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie;
- Besluit (EU, Euratom) 2020/2053 van de Raad van 14 december 2020 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie;
- Verordening (EU, Euratom) 2021/768 van de Raad van 30 april 2021 tot vaststelling van uitvoeringsmaatregelen voor het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie; Verordening (EU, Euratom) nr. 609/2014 van de Raad van 26 mei 2014 betreffende de regels en procedures voor de terbeschikkingstelling van de traditionele eigen middelen, de btw- en de bni-middelen en betreffende de maatregelen om in de behoefte aan kasmiddelen te voorzien; Verordening (EU, Euratom) 2021/769 van de Raad van 30 april 2021 betreffende de definitieve uniforme regeling voor de inning van eigen middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde; en Verordening (EU, Euratom) 2021/770 van de Raad van 30 april 2021 betreffende de berekening van de eigen middelen op basis van niet-gerecycled kunststof verpakkingsafval, de methoden en procedures voor de terbeschikkingstelling van die eigen middelen, de maatregelen om in de behoefte aan kasmiddelen te voorzien en bepaalde aspecten van de eigen middelen op basis van het bruto nationaal inkomen.
Doel
De Europese Unie financiële autonomie verlenen zonder de begrotingsteugels te laten vieren.
Hoe het werkt
Met het besluit van 21 april 1970 betreffende de eigen middelen kreeg de Europese Economische Gemeenschap (EEG) eigen middelen. Op grond van Besluit (EU, Euratom) 2020/2053 van de Raad van 14 december 2020 zijn de eigen middelen die jaarlijks kunnen worden ingezet, momenteel beperkt tot maximaal 1,4 % van het bruto nationaal inkomen (bni) van de EU. Omdat de totale uitgaven de totale ontvangsten niet mogen overschrijden, geldt onder het huidige meerjarig financieel kader (MFK) 2021-2027 voor de uitgaven hetzelfde plafond (1.4.3).
Samenstelling van de ontvangsten
1. Eigen middelen
“Traditionele” eigen middelen omvatten douanerechten, landbouwrechten en suikerheffingen, die sinds 1970 worden geïnd. Het percentage dat de lidstaten mogen inhouden om de inningskosten te dekken, is intussen verhoogd van 20 % tot 25 %. De “traditionele” eigen middelen maken tegenwoordig doorgaans ongeveer 10-15 % uit van de ontvangsten uit eigen middelen[1].
De eigen middelen uit de btw omvatten de overdracht van een percentage van de geraamde door de lidstaten geïnde belasting over de toegevoegde waarde (btw) aan de Unie. In deze middelen werd al voorzien in het besluit van 1970, maar pas sinds 1979 wordt er ook gebruik van gemaakt, nadat de btw-stelsels van de lidstaten op elkaar afgestemd waren. De eigen middelen uit de btw maken nu ongeveer 10 % van de ontvangsten uit eigen middelen uit.
De bni-middelen, ingesteld bij Besluit 88/376/EEG van de Raad van 24 juni 1988, zijn afkomstig van een heffing van een uniform percentage op het bni van de lidstaten dat elk jaar in het kader van de begrotingsprocedure wordt vastgesteld. Oorspronkelijk zou deze heffing alleen worden opgelegd als de andere eigen middelen niet volstonden om de uitgaven te dekken, maar tegenwoordig wordt het grootste deel van de EU-begroting hiermee gefinancierd. De eigen middelen op basis van het bni zijn verdrievoudigd sinds het einde van de jaren 90 en maken tegenwoordig ongeveer 60-70 % van de ontvangsten uit eigen middelen uit.
De eigen middelen op basis van kunststof verpakkingsafval werden op 1 januari 2021 ingevoerd bij het eigenmiddelenbesluit van 2020. Het betreft een nationale bijdrage (rechtstreekse overdracht uit de begrotingen van de lidstaten) op basis van de hoeveelheid kunststof verpakkingsafval die de lidstaten niet recyclen, met een uniform afdrachtpercentage van 0,80 EUR per kilogram. De bijdragen van lidstaten met een bni per hoofd van de bevolking dat onder het EU-gemiddelde ligt, worden verlaagd met een jaarlijks forfaitair bedrag dat overeenkomt met 3,8 kg kunststofafval per hoofd van de bevolking. De ontvangsten uit deze middelen zijn goed voor ongeveer 3-4 % van de EU-begroting.
2. Andere ontvangsten en het van het vorige jaar overgedragen saldo
Hieronder vallen de belastingen op de salarissen van de personeelsleden van de EU, de bijdragen van derde landen aan EU-programma’s, rentebetalingen en de boetes die ondernemingen betalen wegens overtreding van de EU-wetgeving. Is er een overschot, dan wordt het saldo van elk begrotingsjaar als ontvangst opgenomen in de begroting van het volgende begrotingsjaar. De andere ontvangsten, saldi en technische aanpassingen maken doorgaans tussen 2 % en 8 % van de totale ontvangsten uit.
Leningen vallen ook onder “overige ontvangsten” en maken momenteel 25-30 % van de begroting uit. De EU-begroting mag geen tekort hebben en de uitgaven mogen niet gefinancierd worden door middel van leningen. Wel kreeg de Commissie, bij wijze van uitzondering, tijdelijk toestemming om tot 750 miljard EUR (in prijzen van 2018) op de kapitaalmarkten te lenen, zodat ze de subsidies en leningen kon financieren die worden verstrekt in het kader van het herstelinstrument NextGenerationEU (NGEU). Vanaf eind 2026 mogen er geen nieuwe nettoleningen meer worden opgenomen. Alleen herfinancieringstransacties zullen dan nog toegestaan zijn.
3. Correctiemechanismen
Het eigenmiddelenstelsel is ook wel eens gebruikt om begrotingsonevenwichtigheden tussen de nettobijdragen van de verschillende lidstaten te corrigeren. Hoewel de in 1984 ingevoerde “Britse korting” niet langer van toepassing is, zullen de forfaitaire correcties in de periode 2021-2027 nog steeds gelden voor Denemarken, Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Zweden.
Naar een hervorming van de eigen middelen van de EU
In het Verdrag van Lissabon is opnieuw bepaald dat de begroting geheel uit eigen middelen moet worden gefinancierd, en behoudt de Raad de bevoegdheid om, na overleg met het Parlement en met eenparigheid van stemmen, een besluit vast te stellen over het stelsel van eigen middelen van de Unie[2], teneinde nieuwe categorieën eigen middelen in te voeren en bestaande categorieën af te schaffen. Het Verdrag bepaalt ook dat de Raad de uitvoeringsmaatregelen voor deze besluiten alleen kan vaststellen met goedkeuring van het Parlement, wat de positie van het Parlement in het proces versterkt.
Op basis van de nieuwe bepalingen van het Verdrag van Lissabon heeft het Parlement de afgelopen jaren in een aantal resoluties herhaaldelijk opgeroepen om het stelsel van eigen middelen grondig te hervormen[3]. Het heeft gewezen op problemen met het stelsel van eigen middelen, met name de buitensporige complexiteit ervan en de financiële afhankelijkheid van nationale bijdragen.
In januari 2017 presenteerde de groep-Monti op hoog niveau, die in 2014 werd opgezet om een algemene evaluatie van het stelsel van eigen middelen uit te voeren, zijn eindverslag over transparantere, eenvoudigere, eerlijkere en democratischere manieren om de EU-begroting te financieren. De belangrijkste conclusie was dat de EU-begroting aan zowel de ontvangsten- als uitgavenzijde moest worden hervormd om de huidige problemen aan te pakken en concrete resultaten te bereiken voor de EU-burgers.
Op basis van dit verslag en de daaropvolgende Discussienota over de toekomst van de EU-financiën heeft de Commissie op 2 mei 2018 voorstellen[4] gedaan om de huidige eigen middelen uit de btw te vereenvoudigen en een pakket nieuwe eigen middelen in te voeren. De Commissie stelde tevens voor alle kortingen af te schaffen en het aandeel van de douane-inkomsten dat de lidstaten houden als inningskosten te verlagen van 20 % tot 10 %, alsook het plafond voor de jaarlijkse afdracht van eigen middelen te verhogen om rekening te houden met een kleiner totaal bni van de EU-27 en met de voorgestelde integratie van het Europees Ontwikkelingsfonds in de EU-begroting.
Met het oog op een stabielere EU-begroting ter ondersteuning van de beleidsdoelstellingen van de EU heeft het Parlement herhaaldelijk aangedrongen op een ambitieus en evenwichtig pakket nieuwe eigen middelen van de EU dat eerlijk, eenvoudig, transparant en budgettair neutraal is voor de burgers. Het Parlement heeft ook aangedrongen op hervormingen om de ontvangsten eenvoudiger, transparanter en democratischer te innen, het aandeel van de bni-bijdragen te verminderen, de btw-middelen te hervormen of te schrappen en alle vormen van korting geleidelijk af te schaffen.
Hervormingsvoorstellen
Tijdens de bijeenkomst van de Europese Raad van 17 tot 21 juli 2020 hebben de staatshoofden en regeringsleiders overeenstemming bereikt over een nieuw MFK, het NGEU, een verhoging van het plafond voor betalingen en de invoering in januari 2021 van nieuwe eigen middelen op basis van niet-gerecycled kunststofafval.
Het NGEU was gebaseerd op het voorstel van de Commissie van 28 mei 2020 om tot 750 miljard EUR te lenen door namens de EU obligaties op de internationale markten uit te geven met een looptijd van 3 tot 30 jaar om de effecten van de COVID-19-pandemie tegen te gaan. In het licht van de nieuwe economische context heeft de Commissie voorgesteld het plafond van de eigen middelen uitzonderlijk en tijdelijk met 0,6 % van het bni van de EU te verhogen, naast een voorgestelde permanente stijging van 1,2 % naar 1,4 % van het bni, zodat de EU haar marktfinanciering uiteindelijk kan terugbetalen.
In antwoord daarop benadrukte het Parlement in zijn resolutie van 23 juli 2020 dat alleen het creëren van nieuwe eigen middelen kan helpen om de schulden van de EU als gevolg van NGEU-gerelateerde leningen terug te betalen en om tegelijkertijd de EU-begroting veilig te stellen en de fiscale druk op de nationale schatkisten en de Europese burgers te verlichten. Op 16 september 2020 pleitte het Parlement in een standpunt dat was uitgebracht in het kader van de raadplegingsprocedure, er opnieuw voor om nieuwe eigen middelen op basis van een routekaart in te voeren en alle kortingen af te schaffen.
Op 10 november 2020 bereikten de onderhandelaars van het Parlement, de Raad en de Commissie een politiek akkoord over het MFK, de eigen middelen en bepaalde aspecten betreffende de governance van het herstelinstrument. Bijgevolg omvatte een nieuwe bijlage bij het Interinstitutioneel Akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie betreffende begrotingsdiscipline, samenwerking in begrotingszaken en goed financieel beheer een routekaart voor de invoering van nieuwe eigen middelen voor de periode 2021-2027. Inkomsten uit nieuwe eigen middelen moeten toereikend zijn om de terugbetaling van het NGEU te dekken. Eventuele resterende inkomsten moeten in de EU-begroting terugvloeien.
Op grond van het nieuwe eigenmiddelenbesluit van 14 december 2020 werden de kortingen voor bepaalde lidstaten gehandhaafd en werden de inningskosten op douanerechten verhoogd van 20 % tot 25 %. Na ratificatie door alle lidstaten op 31 mei 2021 is het eigenmiddelenbesluit vanaf 1 januari 2021 met terugwerkende kracht in werking getreden.
Na de voorstellen van 14 juli 2021 voor de herziening van het emissiehandelssysteem van de EU (EU-ETS) en de invoering van een mechanisme voor koolstofgrenscorrectie is op 22 december 2021 een voorstel voor een volgende generatie eigen middelen van de EU gepubliceerd. In het voorstel wordt bepaald dat 25 % van de inkomsten uit de geveilde ETS-emissierechten, 75 % van de inkomsten uit het mechanisme voor koolstofgrenscorrectie en 15 % van het aandeel van de resterende winsten die in het kader van de overeenkomst van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling/G20 inzake internationale vennootschapsbelasting (pijler één) aan de EU-lidstaten worden toegewezen aan de EU-begroting zouden worden overgemaakt.
Op 20 juni 2023 publiceerde de Commissie haar voorstellen voor een tweede pakket eigen middelen. Dit omvatte tijdelijke, als nationale bijdrage betaalde statistische eigen middelen op basis van bedrijfswinsten ter hoogte van 0,5 % van de hypothetische EU-winstgrondslag voor ondernemingen (op basis van het door Eurostat berekende bruto-exploitatieoverschot voor de sectoren financiële en niet-financiële vennootschappen). Uiteindelijk zal dit worden vervangen door echte eigen middelen op basis van vennootschapsbelasting, een bijdrage van een toekomstig Bedrijven in Europa: kader voor de belastingheffing van inkomsten (Befit). Het voorstel voorziet ook in een verhoging van het afdrachtpercentage van de eigen middelen op basis van het ETS van 25 % naar 30 %, wat gerechtvaardigd wordt door de stijgende koolstofprijzen. Het voorgestelde pakket kan leiden tot extra jaarlijkse inkomsten van ongeveer 23 miljard EUR vanaf 2024 en 36 miljard EUR vanaf 2028, wat overeenkomt met ongeveer 18-20 % van de totale inkomsten.
Alle onlangs voorgestelde nieuwe eigen middelen zijn momenteel in afwachting van een besluit van de Raad.
De standpunten van het Europees Parlement
Tijdens de raadplegingsprocedure over het eerste pakket nieuwe eigen middelen heeft het Parlement in grote lijnen ingestemd met het voorstel, met enkele wijzigingen. Het Parlement heeft op 10 mei 2023 ook een resolutie aangenomen waarin het er bij de Raad op aandringt het eerste pakket aan te nemen en aanvullende nieuwe eigen middelen voor te stellen.
Andras Schwarcz