Ontvangsten van de Unie

De begroting van de EU wordt grotendeels (90 %) uit eigen middelen gefinancierd. De jaarlijkse ontvangsten en uitgaven moeten volledig in evenwicht zijn. Het besluit over het stelsel van eigen middelen wordt door de Raad genomen met eenparigheid van stemmen en met inachtneming van het advies van het Europees Parlement, en moet worden geratificeerd door de lidstaten.

Rechtsgrond

  • Artikel 311 en artikel 322, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en de artikelen 106 bis en 171 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie;
  • Besluit (EU, Euratom) 2020/2053 van de Raad van 14 december 2020 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie[1];
  • Verordening (EU, Euratom) 2021/768 van de Raad van 30 april 2021 tot vaststelling van uitvoeringsmaatregelen voor het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie[2], Verordening (EU, Euratom) nr. 609/2014 van de Raad van 26 mei 2014 betreffende de regels en procedures voor de terbeschikkingstelling van de traditionele eigen middelen, de btw- en de bni-middelen en betreffende de maatregelen om in de behoefte aan kasmiddelen te voorzien[3], Verordening (EU, Euratom) 2021/769 van de Raad van 30 april 2021 tot wijziging van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1553/89 van de Raad betreffende de definitieve uniforme regeling voor de inning van eigen middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde[4], en Verordening (EU, Euratom) 2021/770 van de Raad van 30 april 2021 betreffende de berekening van de eigen middelen op basis van niet-gerecycled kunststof verpakkingsafval, de methoden en procedures voor de terbeschikkingstelling van die eigen middelen, de maatregelen om in de behoefte aan kasmiddelen te voorzien en bepaalde aspecten van de eigen middelen op basis van het bruto nationaal inkomen[5].

Doel

Verlenen van financiële autonomie aan de Europese Unie, met inachtneming van de begrotingsdiscipline.

Hoe het werkt

Met het besluit van 21 april 1970 betreffende de eigen middelen werd voorzien in eigen middelen voor de Europese Economische Gemeenschap (EEG). De eigen middelen die jaarlijks kunnen worden ingezet, zijn momenteel beperkt tot maximaal 1,40 % van het bruto nationaal inkomen (bni) van de EU[6]. Omdat de totale uitgaven de totale ontvangsten niet mogen overschrijden, geldt voor de uitgaven hetzelfde plafond (1.4.3). In de praktijk is het uitgavenplafond binnen het huidige meerjarig financieel kader (MFK) 2021-2027 (1.4.3) vastgesteld op een niveau dat overeenkomt met ongeveer 1,4 % van het bni van de EU.

Samenstelling van de ontvangsten

1. “Traditionele” eigen middelen

Het gaat hierbij om douanerechten, landbouwrechten en suikerheffingen, die sinds 1970 worden geïnd. Het percentage dat de lidstaten ter dekking van de inningskosten mogen inhouden, is weer verhoogd van 20 % tot 25 %. De “traditionele” eigen middelen maken tegenwoordig doorgaans ongeveer 10 % uit van de ontvangsten uit eigen middelen[7].

2. Eigen middelen uit de btw

Deze omvatten een percentage van de geraamde ontvangsten uit de belasting over de toegevoegde waarde (btw) dat de lidstaten afdragen aan de Unie. In deze middelen werd reeds voorzien in het besluit van 1970, maar er wordt pas sinds 1979 gebruik van gemaakt, nadat de btw-stelsels van de lidstaten op elkaar afgestemd waren. De eigen middelen uit de btw maken nu ook ongeveer 10 % van de ontvangsten uit eigen middelen uit.

3. Eigen middelen op basis van het bni

Deze bij Besluit 88/376/EEG van de Raad ingestelde eigen middelen bestaan uit een heffing van een uniform percentage op het bni van de lidstaten, dat elk jaar in het kader van de begrotingsprocedure wordt vastgesteld. Oorspronkelijk zou deze heffing alleen worden opgelegd als de andere eigen middelen niet volstonden om de uitgaven te dekken, maar tegenwoordig wordt het grootste deel van de EU-begroting hiermee gefinancierd. De eigen middelen op basis van het bni zijn verdrievoudigd sinds het einde van de jaren 90 en maken tegenwoordig ongeveer 70 % van de ontvangsten uit eigen middelen uit.

4. Eigen middelen op basis van kunststof verpakkingsafval

Dit is de eerste nieuwe categorie van eigen middelen die op 1 januari 2021 is ingevoerd bij het eigenmiddelenbesluit van 2020. Het betreft een nationale bijdrage op basis van de hoeveelheid niet-gerecycled kunststof verpakkingsafval, met een uniform afroepingspercentage van 0,80 EUR per kilogram. De bijdragen van lidstaten met een bni per hoofd van de bevolking dat onder het EU-gemiddelde ligt, worden verlaagd met een jaarlijks forfaitair bedrag dat overeenkomt met 3,8 kg kunststofafval per hoofd van de bevolking. De ontvangsten uit deze middelen worden geraamd op ongeveer 4 % van de EU-begroting.

5. Andere ontvangsten en het van het vorige jaar overgedragen saldo

Onder deze ontvangsten vallen de belastingen over de salarissen van de personeelsleden van de EU, de bijdragen van derde landen aan bepaalde EU-programma’s, resterende bijdragen van het VK en de boetes die ondernemingen betalen wegens overtreding van de mededingingsregels of andere wetgeving. Indien er sprake is van een overschot, wordt het saldo van elk begrotingsjaar als ontvangst opgenomen in de begroting van het volgende begrotingsjaar. De andere ontvangsten, saldi en technische aanpassingen maken doorgaans tussen 2 % en 8 % van de totale ontvangsten uit.

6. Correctiemechanismen

Het eigenmiddelenstelsel is ook gebruikt om begrotingsonevenwichtigheden tussen de nettobijdragen van de verschillende lidstaten te corrigeren. De in 1984 overeengekomen “Britse korting” leidde tot een vermindering van de bijdrage van het Verenigd Koninkrijk en werd in gelijke mate door alle andere lidstaten gefinancierd, uitgezonderd Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Zweden, waarvoor een verlaging gold. Hoewel de Britse korting niet langer van toepassing is, zullen de forfaitaire correcties in de periode 2021-2027 nog steeds gelden voor Denemarken, Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Zweden.

7. Leningen

De EU-begroting mag geen tekort hebben en de financiering van de uitgaven door middel van leningen is niet toegestaan. Ter financiering van de subsidies en leningen die worden verstrekt in het kader van het herstelinstrument Next Generation EU (NGEU) kreeg de Commissie echter bij wijze van uitzondering tijdelijk toestemming om tot 750 000 miljoen EUR (in prijzen van 2018) op de kapitaalmarkten te lenen. De opname van nieuwe nettoleningen moet eind 2026 worden beëindigd, waarna alleen herfinancieringstransacties toegestaan zullen zijn. De Commissie past een gediversifieerde leningsstrategie toe, waarbij het gebruik van langlopende obligaties, groene obligaties en door leningconsortia en veilingen verkochte kortlopende obligaties wordt gecombineerd met open en transparante communicatie via jaarlijkse leningsbesluiten en halfjaarlijkse financieringsplannen.

Naar een hervorming van de eigen middelen van de EU

In het Verdrag van Lissabon is opnieuw bepaald dat de begroting geheel uit eigen middelen moet worden gefinancierd, en behoudt de Raad de bevoegdheid om na overleg met het Parlement en met eenparigheid van stemmen een besluit vast te stellen over het stelsel van eigen middelen van de Unie[8], teneinde nieuwe categorieën eigen middelen in te voeren en bestaande categorieën af te schaffen. Het Verdrag bepaalt ook dat de Raad de uitvoeringsmaatregelen voor deze besluiten alleen kan vaststellen met goedkeuring van het Parlement.

In januari 2017 presenteerde de groep op hoog niveau die in 2014 werd opgezet om een algemene evaluatie van het stelsel van eigen middelen uit te voeren (“groep-Monti”) haar eindverslag over transparantere, eenvoudigere, eerlijkere en democratischere manieren om de EU-begroting te financieren. De belangrijkste conclusie was dat de EU-begroting aan zowel de ontvangsten- als uitgavenkant moest worden hervormd om de huidige problemen aan te pakken en concrete resultaten voor de Europese burgers te bereiken.

Op basis van dit verslag en de daaropvolgende discussienota over de toekomst van de EU-financiën heeft de Commissie op 2 mei 2018 voorstellen[9] gedaan om de huidige op btw gebaseerde eigen middelen te vereenvoudigen en een pakket nieuwe eigen middelen in te voeren. Dit zou ongeveer 12 % van de totale EU-begroting uitmaken en zou bestaan uit 20 % van de ontvangsten uit het emissiehandelssysteem (ETS) van de EU, een afroepingspercentage van 3 % van een nieuwe gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting en een nationale bijdrage die wordt berekend op basis van de hoeveelheid niet-gerecycled kunststof verpakkingsafval.

De Commissie heeft voorgesteld alle kortingen af te schaffen, en het bedrag dat de lidstaten ter dekking van de inningskosten inhouden op de douanerechten, te halveren van 20 % naar 10 %. Ook heeft zij voorgesteld het maximum van de jaarlijkse afroepingen van eigen middelen te verhogen om rekening te houden met een lager totaal bni voor de EU-27 en met het voorstel om het Europees Ontwikkelingsfonds in de EU-begroting op te nemen.

De opvattingen van het Europees Parlement

Op basis van de nieuwe bepalingen van het Verdrag van Lissabon heeft het Parlement de afgelopen jaren in een aantal resoluties herhaaldelijk opgeroepen tot een diepgaande hervorming van het stelsel van eigen middelen[10]. Het Parlement heeft gewezen op problemen met het stelsel van eigen middelen, met name de buitensporige complexiteit ervan en de financiële afhankelijkheid van nationale bijdragen.

Het Parlement heeft aangedrongen op hervormingen om de inning van de ontvangsten eenvoudiger, transparanter en democratischer te maken, het aandeel van de bni-bijdragen te verminderen, de btw-middelen te hervormen of te schrappen en alle vormen van korting geleidelijk af te schaffen.

Met het oog op een stabielere EU-begroting ter ondersteuning van de beleidsdoelstellingen van de EU heeft het Parlement herhaaldelijk aangedrongen op een ambitieus en evenwichtig pakket nieuwe eigen middelen van de EU dat eerlijk, eenvoudig, transparant en budgettair neutraal is voor de burgers.

In zijn resolutie van 10 oktober 2019 over het meerjarig financieel kader 2021-2027 en eigen middelen heeft het Parlement ook aangedrongen op de invoering van een mechanisme voor koolstofgrenscorrectie.

Onderhandelingen over het MFK in 2020

Op 28 mei 2020 heeft de Commissie voorgesteld tot 750 miljard EUR te lenen door de uitgifte van obligaties namens de EU op de internationale markten met een looptijd van 3 tot 30 jaar ter financiering van een vernieuwd MFK en NGEU om de effecten van de COVID-19-pandemie tegen te gaan. Met het oog op de nieuwe economische context heeft de Commissie voorgesteld het plafond van de eigen middelen uitzonderlijk en tijdelijk met 0,6 % van het bni van de EU te verhogen, naast een voorgestelde permanente stijging van 1,2 % tot 1,4 % van het bni, als zekerheid voor de verplichtingen die de EU is aangegaan om de marktfinanciering uiteindelijk terug te betalen. Ook heeft zij nieuwe eigen middelen op basis van niet-gerecycled kunststof verpakkingsafval voorgesteld, evenals mogelijkheden voor nieuwe eigen middelen, waaronder op het ETS gebaseerde eigen middelen (uitgebreid tot de maritieme en luchtvaartsector), een mechanisme voor koolstofgrenscorrectie, eigen middelen gebaseerd op de activiteiten van grote ondernemingen en een digitale belasting.

Tijdens de bijeenkomst van de Europese Raad van 17-21 juli 2020 hebben de staatshoofden en regeringsleiders overeenstemming bereikt over een nieuw MFK, het NGEU, het verhogen van het plafond voor betalingen en de invoering in januari 2021 van nieuwe eigen middelen op basis van niet-gerecycled kunststofafval.

In zijn resolutie van 23 juli 2020 benadrukte het Parlement dat alleen het creëren van nieuwe eigen middelen kan helpen om de schulden van de EU terug te betalen en om tegelijkertijd de EU-begroting veilig te stellen en de fiscale druk op de nationale schatkisten en de Europese burgers te verlichten. Op 16 september 2020 werd in een advies van het Parlement, uitgebracht in het kader van de raadplegingsprocedure, opnieuw gepleit voor de invoering van nieuwe eigen middelen op basis van een routekaart en voor de afschaffing van alle kortingen.

Op 10 november 2020 hebben de onderhandelaars van het Parlement, de Raad en de Commissie een politiek akkoord bereikt over het MFK, de eigen middelen en bepaalde aspecten betreffende de governance van het herstelinstrument. Een nieuwe bijlage bij het Interinstitutioneel Akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie betreffende begrotingsdiscipline, samenwerking in begrotingszaken en goed financieel beheer omvatte een routekaart voor de invoering van nieuwe eigen middelen voor de periode 2021-2027. Inkomsten uit nieuwe eigen middelen moeten toereikend zijn om de terugbetaling van Next Generation EU te dekken, waarbij eventuele resterende inkomsten in de begroting van de EU moeten terugvloeien in overeenstemming met het universaliteitsbeginsel. Op grond van dit bindende tijdschema moest de Commissie uiterlijk in juni 2021 voorstellen indienen voor nieuwe eigen middelen op basis van een mechanisme voor koolstofgrenscorrectie, een digitale heffing en een herzien ETS (die uiterlijk op 1 januari 2023 moeten worden ingevoerd), en moet zij uiterlijk in juni 2024 voorstellen indienen voor aanvullende nieuwe eigen middelen, waaronder wellicht een belasting op financiële transacties en een aan het bedrijfsleven gekoppelde financiële bijdrage (mogelijk een nieuwe gemeenschappelijke heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting). Op grond van het nieuwe eigenmiddelenbesluit van 14 december 2020 worden de kortingen voor bepaalde lidstaten gehandhaafd en worden de inningskosten op douanerechten verhoogd van 20 % tot 25 %.

Ontwikkelingen in 2021

Na de ratificatie ervan door alle lidstaten op 31 mei 2021 is het eigenmiddelenbesluit vanaf 1 januari 2021 met terugwerkende kracht in werking getreden.

Na de voorstellen voor de herziening van de EU-ETS[11] en de invoering van een mechanisme voor koolstofgrenscorrectie[12] op 14 juli 2021 is op 22 december 2021 een voorstel voor een volgende generatie eigen middelen van de EU gepubliceerd. In het voorstel wordt uiteengezet dat 25 % van de inkomsten uit de geveilde ETS-emissierechten, 75 % van de inkomsten uit het mechanisme voor koolstofcorrectie aan de grens en 15 % van het aandeel van de resterende winsten die in het kader van de OESO/G20-overeenkomst inzake internationale vennootschapsbelasting (pijler één) aan de EU-lidstaten worden toegewezen, als eigen middelen aan de EU-begroting zouden worden overgemaakt.

 

[8]Een dergelijk besluit moet door de lidstaten worden geratificeerd.
[9]COM(2018)0325, COM(2018)0326, COM(2018)0327 en COM(2018)0328. Op 29 november 2018 publiceerde de Europese Rekenkamer een advies over de voorstellen (Advies nr. 5/2018).

Francisco Padilla Olivares