Ontvangsten van de Unie
De EU-begroting wordt grotendeels gefinancierd uit eigen middelen en aangevuld met andere ontvangsten. De jaarlijkse ontvangsten moeten de jaarlijkse uitgaven volledig dekken, aangezien een begrotingstekort niet is toegestaan. De Raad stelt met eenparigheid van stemmen een besluit vast over het stelsel van eigen middelen en houdt daarbij rekening met het advies van het Europees Parlement. Het stelsel moet worden geratificeerd door elke lidstaat. In 2022 en 2023 heeft de Commissie een hervorming van het stelsel van eigen middelen voorgesteld, bestaande uit twee pakketten nieuwe eigen middelen.
Rechtsgrond
- Artikel 311 en artikel 322, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en de artikelen 106 bis en 171 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie;
- Besluit (EU, Euratom) 2020/2053 van de Raad van 14 december 2020betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie;
- Verordening (EU, Euratom) 2021/768 van de Raad van 30 april 2021 tot vaststelling van uitvoeringsmaatregelen voor het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie;
- Verordening (EU, Euratom) nr. 609/2014 van de Raad van 26 mei 2014 betreffende de regels en procedures voor de terbeschikkingstelling van de traditionele eigen middelen, de btw- en de bni-middelen, en betreffende de maatregelen om in de behoefte aan kasmiddelen te voorzien, later gewijzigd bij Verordening (EU, Euratom) 2022/615 van de Raad van 5 april 2022.
- Verordening (EU, Euratom) 2021/769 van de Raad van 30 april 2021 betreffende de definitieve uniforme regeling voor de inning van de eigen middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde;
- en Verordening (EU, Euratom) 2021/770 van de Raad van 30 april 2021 betreffende de berekening van de eigen middelen op basis van niet-gerecycled kunststof verpakkingsafval, de methoden en procedures voor de terbeschikkingstelling van die eigen middelen, de maatregelen om in de behoefte aan kasmiddelen te voorzien en bepaalde aspecten van de eigen middelen op basis van het bruto nationaal inkomen.
Doel
Het doel is de Europese Unie financiële autonomie verlenen zonder de begrotingsteugels te laten vieren.
Hoe werkt het?
Met het besluit van 21 april 1970 betreffende de eigen middelen kreeg de Europese Economische Gemeenschap (EEG) eigen middelen. In overeenstemming met Besluit (EU, Euratom) 2020/2053 van de Raad van 14 december 2020 zijn de eigen middelen die jaarlijks kunnen worden ingezet momenteel beperkt tot maximaal 1,4 % van het bruto nationaal inkomen (bni) van de EU. Omdat de totale uitgaven niet boven de totale ontvangsten mogen uitkomen, geldt hetzelfde plafond voor de uitgaven onder het huidige meerjarig financieel kader (MFK) voor de periode 2021-2027 (1.4.3).
Samenstelling van de ontvangsten
1. Eigen middelen
De traditionele eigen middelen bestaan grotendeels uit douanerechten op de invoer en worden sinds 1970 geïnd. Het percentage dat de lidstaten mogen inhouden om de inningskosten te dekken is 25 %. De traditionele eigen middelen maken tegenwoordig doorgaans ongeveer 10-15 % uit van de ontvangsten uit eigen middelen[1].
De eigen middelen op basis van de belasting op de toegevoegde waarde (btw) omvatten de overdracht van een percentage van de geraamde door de lidstaten geïnde btw aan de Unie. In deze middelen werd al voorzien in het besluit van 1970, maar pas sinds 1979 wordt er ook gebruik van gemaakt, nadat de btw-stelsels van de lidstaten op elkaar afgestemd waren. De eigen middelen op basis van de btw bedragen nu ongeveer 10 % van de ontvangsten uit eigen middelen.
De eigen middelen op basis van het bruto nationaal inkomen (bni), ingesteld bij Besluit 88/376/EEG van de Raad van 24 juni 1988, zijn afkomstig van een heffing van een uniform percentage op het bni van de lidstaten dat elk jaar in het kader van de begrotingsprocedure wordt vastgesteld. Oorspronkelijk zouden deze middelen alleen worden geïnd als de andere eigen middelen niet volstonden om de uitgaven te dekken, maar tegenwoordig wordt het grootste deel van de EU-begroting hiermee gefinancierd. De eigen middelen op basis van het bni zijn sinds het einde van de jaren 1990 verdrievoudigd en komen nu overeen met ongeveer 60-70 % van de ontvangsten uit eigen middelen.
De eigen middelen op basis van kunststof verpakkingsafval werden op 1 januari 2021 ingevoerd bij het eigenmiddelenbesluit van 2020. Het betreft nationale bijdragen (rechtstreekse overdracht uit de begrotingen van de lidstaten) op basis van de hoeveelheid kunststof verpakkingsafval die de lidstaten niet recyclen, met een uniform afdrachtpercentage van 0,80 euro per kilogram. De bijdragen van lidstaten met een bni per hoofd van de bevolking dat onder het EU-gemiddelde ligt, worden verlaagd met een jaarlijks forfaitair bedrag dat overeenkomt met 3,8 kg kunststofafval per hoofd van de bevolking. De ontvangsten uit deze middelen zijn goed voor ongeveer 3-4 % van de EU-begroting.
2. Andere ontvangsten en het van het vorige jaar overgedragen saldo
Andere ontvangsten zijn onder andere belastingen op de salarissen van de personeelsleden van de EU, bijdragen van derde landen aan EU-programma’s, rentebetalingen en boetes die ondernemingen betalen wegens overtreding van de EU-wetgeving. Is er een overschot, dan wordt het saldo van elk begrotingsjaar als ontvangst opgenomen in de begroting van het volgende begrotingsjaar. De andere ontvangsten, saldi en technische aanpassingen maken doorgaans tussen 2 % en 8 % van de totale ontvangsten uit.
Leningen vallen ook onder “overige ontvangsten” en maken momenteel 25-30 % van de begroting uit. De EU-begroting mag geen tekort hebben en de uitgaven mogen niet gefinancierd worden via leningen. Wel kreeg de Commissie, bij wijze van uitzondering, tijdelijk toestemming om tot 750 miljard EUR (in prijzen van 2018) op de kapitaalmarkten te lenen, zodat ze de subsidies en leningen kon financieren die worden verstrekt in het kader van het herstelinstrument NextGenerationEU. Vanaf eind 2026 mogen er geen nieuwe nettoleningen meer worden opgenomen. Alleen herfinancieringstransacties zullen dan nog toegestaan zijn.
3. Correctiemechanismen
Het stelsel van eigen middelen is ook weleens gebruikt om begrotingsonevenwichtigheden tussen de nettobijdragen van de verschillende lidstaten te corrigeren. Hoewel de in 1984 ingevoerde “Britse korting” niet langer van toepassing is, zullen de forfaitaire correcties gedurende de periode 2021-2027 blijven gelden voor Denemarken, Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Zweden.
Naar een hervorming van de eigen middelen van de EU
In het Verdrag van Lissabon is opnieuw bepaald dat de begroting geheel uit eigen middelen moet worden gefinancierd, en behoudt de Raad de bevoegdheid om, na raadpleging van het Parlement en met eenparigheid van stemmen, een besluit vast te stellen over het stelsel van eigen middelen van de Unie[2], en in dit kader nieuwe categorieën van eigen middelen vast te stellen en bestaande categorieën in te trekken. In het Verdrag is ook vastgelegd dat de Raad de uitvoeringsmaatregelen voor deze besluiten alleen kan vaststellen met goedkeuring van het Parlement, wat de positie van het Parlement in het proces versterkt.
In het verlengde van de nieuwe bepalingen van het Verdrag van Lissabon heeft het Parlement de afgelopen jaren in een aantal resoluties herhaaldelijk opgeroepen tot een grondige hervorming van het stelsel van eigen middelen[3]. Het heeft daarbij gewezen op problemen met het stelsel, met name de buitensporige complexiteit ervan en de financiële afhankelijkheid van nationale bijdragen.
In januari 2017 presenteerde de Groep op hoog niveau eigen middelen, voorgezeten door Mario Monti, zijn eindverslag over transparantere, eenvoudigere, eerlijkere en democratischere manieren om de EU-begroting te financieren. De groep op hoog niveau werd in 2014 opgezet om een algemene evaluatie van het stelsel van eigen middelen uit te voeren. De belangrijkste conclusie in het verslag was dat de EU-begroting aan zowel de ontvangsten- als uitgavenzijde moest worden hervormd om de huidige problemen aan te pakken en concrete resultaten te bereiken voor de EU-burgers.
Op basis van dit verslag en de daaropvolgende discussienota over de toekomst van de EU-financiën heeft de Commissie op 2 mei 2018 voorstellen gedaan om de huidige eigen middelen op basis van de btw te vereenvoudigen en een pakket nieuwe eigen middelen[4] in te voeren. De Commissie stelde ook voor alle kortingen af te schaffen en het aandeel van de inkomsten uit douanerechten dat de lidstaten als inningskosten inhouden te verlagen van 20 % naar 10 %. Daarnaast stelde ze voor om het plafond voor de jaarlijkse afdracht van eigen middelen te verhogen om rekening te houden met een kleiner totaal bni van de EU-27 en met de voorgestelde integratie van het Europees Ontwikkelingsfonds in de EU-begroting.
Met het oog op een stabielere EU-begroting ter ondersteuning van de beleidsdoelstellingen van de EU heeft het Parlement herhaaldelijk aangedrongen op een ambitieus en evenwichtig pakket nieuwe eigen middelen van de EU. Dit pakket moet eerlijk, eenvoudig, transparant en budgettair neutraal zijn voor de burgers. Ook pleitte het Parlement voor hervormingen om de inning van ontvangsten eenvoudiger, transparanter en democratischer te maken, het aandeel van de bni-bijdragen te verminderen, de btw-middelen te hervormen of te schrappen en alle vormen van korting geleidelijk af te schaffen.
Hervormingsvoorstellen
Tijdens de bijeenkomst van de Europese Raad van 17 tot en met 21 juli 2020 hebben de staatshoofden en regeringsleiders overeenstemming bereikt over een nieuw MFK en het herstelinstrument NextGenerationEU (NGEU). Ook hebben ze ingestemd met een verhoging van het plafond voor betalingen en de invoering in januari 2021 van nieuwe eigen middelen op basis van niet-gerecycled kunststofafval.
NGEU is gebaseerd op het voorstel van de Commissie van 28 mei 2020 om namens de EU tot 750 miljard euro te lenen door obligaties met een looptijd van 3 tot 30 jaar op de internationale markten uit te geven om de gevolgen van de COVID-19-pandemie tegen te gaan. In het licht van de nieuwe economische context heeft de Commissie voorgesteld het plafond van de eigen middelen uitzonderlijk en tijdelijk met 0,6 % van het bni van de EU te verhogen, naast een voorgestelde permanente stijging van 1,2 % naar 1,4 % van het bni, zodat de EU haar marktfinanciering uiteindelijk kan terugbetalen.
In antwoord daarop benadrukte het Parlement in zijn resolutie van 23 juli 2020 dat alleen het creëren van nieuwe eigen middelen kan helpen om de schulden van de EU als gevolg van NGEU-gerelateerde leningen terug te betalen en om tegelijkertijd de EU-begroting veilig te stellen en de fiscale druk op de nationale schatkisten en de EU-burgers te verlichten. In zijn standpunt van 16 september 2020, dat in het kader van de raadplegingsprocedure is uitgebracht, heeft het Parlement er opnieuw voor gepleit om nieuwe eigen middelen op basis van een routekaart in te voeren en alle kortingen af te schaffen.
Op 10 november 2020 bereikten de onderhandelaars van het Parlement, de Raad en de Commissie een politiek akkoord over het MFK, de eigen middelen en bepaalde aspecten in verband met de governance van het herstelinstrument. Bijgevolg is er een nieuwe bijlage gekomen bij het Interinstitutioneel Akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie betreffende begrotingsdiscipline, samenwerking in begrotingszaken en goed financieel beheer, waarin een routekaart is vastgelegd voor de invoering van nieuwe eigen middelen voor de periode 2021-2027. Ontvangsten uit nieuwe eigen middelen moeten toereikend zijn om de terugbetaling van het NGEU te dekken. Eventuele resterende ontvangsten moeten in de EU-begroting terugvloeien.
Op grond van het nieuwe eigenmiddelenbesluit van 14 december 2020 zijn de kortingen voor bepaalde lidstaten gehandhaafd en zijn de inningskosten op douanerechten verhoogd van 20 % tot 25 %. Na ratificatie door alle lidstaten op 31 mei 2021 is het eigenmiddelenbesluit vanaf 1 januari 2021 met terugwerkende kracht in werking getreden.
Na de voorstellen van 14 juli 2021 voor de herziening van het emissiehandelssysteem van de EU (EU-ETS) en de invoering van een mechanisme voor koolstofcorrectie aan de grens is op 22 december 2021 een voorstel voor een volgende generatie eigen middelen van de EU gepubliceerd. In dat voorstel wordt bepaald dat 25 % van de inkomsten uit de geveilde ETS-emissierechten naar de EU-begroting zouden gaan, net als 75 % van de inkomsten uit het mechanisme voor koolstofcorrectie aan de grens en 15 % van het deel van de restwinsten die aan de EU-lidstaten worden toegewezen in het kader van de overeenkomst van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling/G20 inzake internationale vennootschapsbelasting (pijler één).
Op 20 juni 2023 publiceerde de Commissie haar voorstellen voor een tweede pakket eigen middelen. Dit omvat tijdelijke, als nationale bijdrage betaalde statistische eigen middelen op basis van bedrijfswinsten ter hoogte van 0,5 % van de fictieve winstbasis voor EU-ondernemingen (op basis van het door Eurostat berekende bruto-exploitatieoverschot voor de sectoren financiële instellingen en niet-financiële vennootschappen). Uiteindelijk zal dit worden vervangen door echte eigen middelen op basis van vennootschapsbelasting, in het kader van het toekomstige initiatief “Bedrijven in Europa: kader voor de belastingheffing van inkomsten” (Befit). Het voorstel voorziet ook in een verhoging van het afdrachtpercentage voor de eigen middelen op basis van het ETS van 25 % naar 30 %. Een dergelijke verhoging wordt gerechtvaardigd door de stijgende koolstofprijzen. Het voorgestelde pakket zou vanaf 2024 tot ongeveer 23 miljard euro en vanaf 2028 tot ongeveer 36 miljard euro aan extra jaarlijkse inkomsten kunnen opleveren, wat overeenkomt met zo’n 18-20 % van de totale inkomsten.
Over alle onlangs voorgestelde nieuwe eigen middelen moet de Raad nog een besluit nemen.
De standpunten van het Europees Parlement
Tijdens de raadplegingsprocedure over het eerste pakket nieuwe eigen middelen heeft het Parlement in grote lijnen ingestemd met het voorstel, met enkele wijzigingen. Ook heeft het Parlement op 10 mei 2023 een resolutie aangenomen waarin het er bij de Raad op aandringt het pakket aan te nemen en aanvullende nieuwe eigen middelen voor te stellen. Verder heeft het Parlement in een wetgevingsresolutie van 9 november 2023 zijn goedkeuring gehecht aan het voorstel voor het tweede pakket. Ook hier zijn enkele wijzigingen doorgevoerd.
Andras Schwarcz