Uitgaven van de EU

De begrotingsuitgaven worden gezamenlijk vastgesteld door de Raad en het Parlement. In de jaarlijkse EU-begroting moeten de uitgavenmaxima worden gerespecteerd die in het meerjarig financieel kader (MFK) zijn overeengekomen voor verschillende begrotingsrubrieken, dat wil zeggen voor verschillende soorten uitgaven, zoals die voor de interne markt, cohesie en natuurlijke hulpbronnen. De EU kan dankzij (niet-)thematische speciale instrumenten reageren in geval van onverwachte behoeften. Het gebruik van begrotingsgaranties en financiële instrumenten zorgt voor een hefboomeffect met betrekking tot de EU-uitgaven. Naast het MFK omvatten de totale EU-uitgaven voor 2021-2027 ook het tijdelijke herstelinstrument NextGenerationEU, dat de economie van de EU zal helpen herstellen na de COVID-19-crisis.

Rechtsgrond

• De artikelen 310 tot en met 325 en 352 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en de artikelen 106 bis, 171 tot en met 182 en 203 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie;
• Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie, tot wijziging van Verordeningen (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 en Besluit nr. 541/2014/EU en tot intrekking van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012;
• Verordening (EU, Euratom) 2020/2093 van de Raad van 17 december 2020 tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2021-2027 (MFK-verordening);
• Verordening (EU, Euratom) 2024/765 van de Raad van 29 februari 2024 tot wijziging van Verordening (EU, Euratom) 2020/2093 tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2021-2027;
• Verordening (EU) 2020/2094 van de Raad van 14 december 2020 tot vaststelling van een herstelinstrument van de Europese Unie ter ondersteuning van het herstel na de COVID-19-crisis;
• Interinstitutioneel Akkoord (IIA) van 16 december 2020 tussen het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie betreffende begrotingsdiscipline, samenwerking in begrotingszaken en goed financieel beheer, alsmede betreffende nieuwe eigen middelen, met inbegrip van een routekaart voor de invoering van nieuwe eigen middelen.

Doel

Het algemene doel van de begroting van de Europese Unie (EU) is de financiering van het EU-beleid binnen de grenzen van de begrotingsdiscipline en in overeenstemming met de geldende regels en procedures. De EU-begroting is voornamelijk bestemd voor investeringen. Met het oog daarop stelt de EU uitgavenplannen voor de lange termijn vast, die een looptijd hebben van vijf tot zeven jaar. Een dergelijk uitgavenplan wordt het “meerjarig financieel kader” genoemd.

Grondbeginselen

Overeenkomstig de artikelen 6 tot en met 38 van de Verordening tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie, is de EU-begroting aan negen algemene beginselen onderworpen: de beginselen van eenheid, begrotingswaarachtigheid, jaarperiodiciteit[1], evenwicht, rekeneenheid (de euro), universaliteit, specialiteit (iedere toewijzing is bestemd voor een bepaalde soort uitgave), goed financieel beheer en transparantie.

Het jaarperiodiciteitsbeginsel moet worden verenigd met de noodzaak om meerjarige maatregelen te nemen, die binnen de begroting een steeds belangrijkere plaats zijn gaan innemen. De begroting omvat dan ook verschillende soorten kredieten:

• vastleggingskredieten, die tijdens het lopende begrotingsjaar de totale kosten dekken die voortvloeien uit juridische verplichtingen die zijn aangegaan voor activiteiten die meerdere jaren bestrijken;
• betalingskredieten, die de uitgaven dekken die voortvloeien uit betalingsverplichtingen die tijdens het lopende of tijdens voorgaande begrotingsjaren zijn aangegaan.

In het IIA van 16 december 2020 is bepaald dat de Commissie een jaarverslag moet opstellen met een overzicht van de financiële en budgettaire gevolgen van de verschillende activiteiten van de EU, ongeacht of deze wel of niet uit de EU-begroting worden gefinancierd. Dit verslag moet informatie bevatten over de activa en passiva van de EU, waaronder de verschillende verstrekte en opgenomen leningen-, met inbegrip van die van het Europees stabiliteitsmechanisme, de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit (2.6.8)- en andere mogelijke toekomstige mechanismen. Daarnaast moet het verslag informatie bevatten over klimaatuitgaven, uitgaven om het biodiversiteitsverlies tot staan te brengen en om te buigen, het bevorderen van de gelijkheid van vrouwen en mannen en de uitvoering van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de Verenigde Naties in alle betrokken EU-programma’s.

Structuur en categorieën van EU-uitgaven

1. Afdelingen van EU-uitgaven

De algemene begroting is onderverdeeld in tien afdelingen; één afdeling voor iedere instelling. Afdeling III van de Commissie heeft betrekking op beleidsuitgaven en de administratieve kosten die verbonden zijn aan de uitvoering daarvan (technische ondersteuning, agentschappen en personeel), terwijl de afdelingen van de overige instellingen overwegend betrekking hebben op administratieve uitgaven. In 2024 zal naar verwachting 6,3 % van de totale vastleggingskredieten ter hoogte van 189,28 miljard EUR besteed worden aan administratieve uitgaven.

De Commissie gebruikt een begrotingsnomenclatuur waarbij middelen per beleidsterrein en -programma worden vermeld, in die zin dat de programmagebieden overeenkomen met rubrieken of “programmaclusters” (zie hieronder), waardoor de kosten en effectiviteit van alle EU-beleidsmaatregelen beter kunnen worden beoordeeld.

2. Meerjarig financieel kader (MFK) (1.4.3)

Sinds 1988 worden de uitgaven van de EU in een meerjarig financieel kader geplaatst, waarin de begroting wordt uitgesplitst naar rubrieken die overeenkomen met brede beleidsterreinen, waarbij uitgavenmaxima van toepassing zijn die de voornaamste begrotingsprioriteiten voor de desbetreffende periode weerspiegelen. Het eerste meerjarig financieel kader duurde vijf jaar en de daaropvolgende, waaronder het huidige, zeven jaar. In de jaarlijkse begrotingen moeten de maxima die in het meerjarig financieel kader zijn vastgesteld, worden gerespecteerd.

Voor de EU-begroting geldt een strikt evenwichtsbeginsel dat verankerd is in artikel 310 VWEU en het Financieel Reglement. In de praktijk betekent dit dat de EU-begroting berust op vooraf bepaalde uitgaven. Met andere woorden, de totale ontvangsten kunnen slechts zoveel stijgen als vooraf is vastgelegd in de MFK-maxima en de omvang van de speciale instrumenten bovenop die maxima. Overeenkomstig de bepalingen van artikel 4 van de MFK-verordening zijn dergelijke maxima onderworpen aan een nominale automatische opwaartse aanpassing van 2 % per jaar[2]. Het MFK voor de periode 2021-2027 voorziet in een totaal aan vastleggingskredieten van 1 824,3 miljard EUR in prijzen van 2018. Daarvan is 1 074,3 miljard EUR voor het MFK en 750 miljard EUR voor het herstelinstrument NextGenerationEU (NGEU), dat nog eens met 11 miljard EUR is verhoogd als gevolg van programmaspecifieke aanpassingen, zoals vermeld in artikel 5 van de MFK-verordening.

Na een wetgevingsvoorstel van de Commissie van 20 juni 2023 bereikten het Parlement en de Raad op 6 februari 2024 een akkoord dat de weg vrijmaakte voor de eerste tussentijdse herziening van het MFK ooit. Dit akkoord heeft uitwerkingen op de resterende jaren van het lopende MFK, omdat hiermee de herziening van de MFK-maxima en van het toepassingsgebied en de omvang van speciale instrumenten bovenop die maxima mogelijk worden gemaakt. Meer bepaald voorziet het akkoord in 21 miljard EUR aan extra uitgaven (in prijzen van 2024) in nominale nettotermen, waaronder 17 miljard EUR aan subsidies voor Oekraïne via een nieuw speciaal instrument bovenop de MFK-maxima[3]. Deze stijging komt overeen met een stijging van 2,8 % van de maximaal toegestane uitgaven voor de rest van de lopende MFK-periode.

Ondanks de nominale stijging van de financiering voor de uitgaven, zullen de EU-uitgaven al met al in reële termen aanzienlijk krimpen als gevolg van de stijging van de inflatie in de periode 2021-2023. Tijdens de eerste 2,5 jaar van het huidige MFK voor de periode 2021-2027 bedroeg de geaccumuleerde inflatie in de EU al 23,7 %. Zoals werd opgemerkt in een recente studie die in opdracht van het Parlement is uitgevoerd, zal door deze ontwikkeling, indien alle overige factoren gelijk blijven, tegen het einde van de periode in 2027 naar verwachting de omvang van het MFK als percentage van het bruto nationaal inkomen van de EU met 0,96 % zijn verminderd. Dit ligt ruim onder de 1,05 % van het bruto nationaal inkomen die het MFK voor 2021-2027 naar verwachting zou kosten toen het werd vastgesteld.

Onderstaande tabel bevat de verdeling van de begroting 2024 per beleidsterrein, zoals gedefinieerd in het MFK voor de periode 2021-2027.

EU-begroting 2024 (in miljoen euro): verdeling van vastleggings- en betalingskredieten in MFK-rubrieken.

Bron: Europese Commissie. Cijfers in prijzen van november 2023.

3. Flexibiliteitsinstrumenten en thematische speciale instrumenten

Naast de in het kader van meerjarige programma’s geplande uitgaven om het beleid van de EU te financieren, zijn in de EU-begroting enkele financiële middelen gereserveerd om te kunnen reageren op onverwachte crises en situaties. Deze speciale flexibiliteitsinstrumenten en thematische instrumenten kunnen in de lidstaten, de kandidaat-lidstaten of buiten de EU worden ingezet in geval van een economische crisis (bijvoorbeeld het Europees Fonds voor aanpassing aan de globalisering-), natuurrampen, volksgezondheidscrises en humanitaire noodsituaties (bijvoorbeeld de reserve voor solidariteit en noodhulp-) of andere noodgevallen (bijvoorbeeld het flexibiliteitsinstrument). Dergelijke financiering maakt het mogelijk om, in beperkte mate, in buitengewone financiële behoeften te voorzien.

Herstelinstrument voor de Europese Unie - NextGenerationEU (NGEU)

Om bij te dragen aan de wederopbouw van de EU na COVID-19 heeft de Commissie ervoor gezorgd dat er in het kader van dit instrument bovenop de langetermijnbegroting 2021-2027 750 miljard EUR in prijzen van 2018 beschikbaar is, waarvan maximaal 390 miljard EUR kan worden gebruikt voor subsidies en maximaal 360 miljard EUR voor het verstrekken van leningen. De Commissie is overeenkomstig artikel 5, lid 1, van het eigenmiddelenbesluit gemachtigd om namens de Unie middelen op kapitaalmarkten te lenen. De terugbetaling van de hoofdsom van dergelijke voor uitgaven bedoelde middelen (390 miljard EUR in prijzen van 2018) en de daarmee samenhangende verschuldigde rente moeten worden gefinancierd uit de algemene begroting van de EU, onder meer middels voldoende opbrengsten uit nieuwe eigen middelen die vanaf 2021 geleidelijk worden ingevoerd. (1.4.1)

Het NGEU moet met name gericht zijn op a) het herstellen van werkgelegenheid en het creëren van banen; b) hervormingen en investeringen om het potentieel voor duurzame groei en werkgelegenheid te versterken teneinde de cohesie tussen lidstaten te bevorderen en hun veerkracht te verhogen; c) maatregelen voor bedrijven, met name kleine en middelgrote bedrijven die de economische impact van de COVID-19-crisis ondervinden, en het versterken van duurzame groei in de EU, met inbegrip van directe financiële investeringen in ondernemingen; d) maatregelen voor onderzoek en innovatie als reactie op de COVID-19-crisis; e) maatregelen om ervoor te zorgen dat de EU beter voorbereid is op een crisis en dat een snelle en doeltreffende reactie van de EU in ernstige noodsituaties mogelijk is, waaronder het aanleggen van voorraden van essentiële goederen en medische uitrusting en het verwerven van de nodige infrastructuur om snel te kunnen reageren op crises; f) maatregelen die ervoor zorgen dat een rechtvaardige transitie naar een klimaatneutrale economie niet wordt ondermijnd door de COVID-19-crisis; g) maatregelen om de gevolgen van de COVID-19-crisis voor landbouw en plattelandsontwikkeling op te vangen.

Op 12 februari 2021 is overeenstemming bereikt over de nieuwe herstel- en veerkrachtfaciliteit die ten doel heeft de lidstaten te ondersteunen bij het doen van investeringen en het doorvoeren van hervormingen (RRF). De verwachting was in eerste instantie dat er in het kader van de faciliteit 672,5 miljard EUR (in prijzen van 2018) aan leningen en subsidies beschikbaar zou worden gesteld aan de lidstaten, uit te voeren in het kader van de nationale plannen voor herstel en veerkracht[4]. De plannen moeten hervormingen en investeringen op belangrijke beleidsterreinen (zes pijlers[5]) omvatten, de groene en de digitale transitie bevorderen en in overeenstemming zijn met de landspecifieke aanbevelingen van het Europees Semester.

Naar aanleiding van de Russische invasie van Oekraïne heeft de Commissie op 18 mei 2022 de mededeling over het REPowerEU-plan gepubliceerd, waarin een strategie wordt uiteengezet om de EU minder afhankelijk te maken van de invoer van Russische energie. In deze mededeling stelt de Commissie dat er 210 miljard EUR aan extra investeringen nodig zijn om van deze strategie een succes te maken. Met dat in het achterhoofd heeft de Commissie, naast andere maatregelen[6], voorgesteld om de RRF-verordening te wijzigen, met als doel maximaal 225 miljard EUR van de resterende leningen uit de RRF te herschikken en om maximaal 7,5 % van de middelen die beschikbaar zijn in het kader van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds Plus en de cohesiefondsen toe te wijzen voor REPowerEU-doeleinden. Bovendien zal er maximaal 20 miljard EUR in prijzen van 2022 worden vrijgemaakt uit de veiling van emissierechten van het emissiehandelssysteem, uit hoofde van Richtlijn 2003/87/EG of uit overdrachten uit de bij Verordening (EU) 2021/1755 ingestelde reserve voor aanpassing aan de Brexit. Met deze middelen zal een nieuw hoofdstuk van de nationale herstel- en veerkrachtplannen worden gefinancierd, met daarin specifieke maatregelen om de energievoorziening te diversifiëren en de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen te verminderen in de vorm van leningen (tot 225 miljard EUR) en subsidies (tot 75 miljard EUR). De lidstaten hebben 127,24 miljard EUR aan leningen aangevraagd in het kader van herziene herstel- en veerkrachtplannen. Ze deden dat binnen de in de REPowerEU-verordening vastgestelde termijn.

Het bovengenoemde akkoord over de tussentijdse herziening van het MFK voorziet met name in een nieuw “cascade-mechanisme” om overschrijdingen in verband met NGEU-gerelateerde rentebetalingen te dekken. Via dit mechanisme kan er als laatste redmiddel een nieuw thematisch speciaal EU-herstelinstrument bovenop de MFK-maxima in werking treden. Dit kan echter alleen als de bedragen die al in rubriek 2b zijn opgenomen, naast vrijmakingen, herprioriteringen en middelen die beschikbaar zijn in het kader van niet-thematische speciale instrumenten, niet toereikend zijn.

Rol van het Europees Parlement

Het Parlement vormt samen met de Raad de begrotingsautoriteit. De bevoegdheden op dit gebied behoorden tot de eerste waarover de EP-leden in de jaren 1970 beschikten (1.2.5). De begrotingsbevoegdheden hebben betrekking op de vaststelling van het totaalbedrag en de verdeling van de jaarlijkse EU-uitgaven, alsook op de uitoefening van controle op de uitvoering van de begroting.

De Begrotingscommissie van het Parlement is namens het Parlement verantwoordelijk voor de onderhandelingen over het MFK en de vaststelling van de jaarlijkse begroting. Ook vertegenwoordigt zij het standpunt van het Parlement in de onderhandelingen met de Raad. De Begrotingscommissie slaagt er doorgaans in om de uit de amendementen voortvloeiende verhogingen van prioritaire begrotingslijnen erdoor te krijgen (zij het niet altijd met de oorspronkelijke omvang).

Bij de onderhandelingen over het MFK 2021-2027 heeft het Parlement met name gepleit en grotendeels gezorgd voor a) een verhoging van het MFK-plafond en een versterking van een aantal vlaggenschipprogramma’s; b) de afspraak om nieuwe eigen middelen van de EU in te voeren, met als doel ten minste de kosten in verband met het NGEU (hoofdsom en rente) te dekken; c) een rol voor het Parlement bij de uitvoering van het herstelinstrument, overeenkomstig de communautaire methode; d) de inachtneming van het belang van de bijdrage van de EU-begroting aan de verwezenlijking van de klimaat-, biodiversiteits- en gendergelijkheidsdoelstellingen; e) de invoering van het nieuwe mechanisme om de EU-begroting te beschermen tegen inbreuken op de beginselen van de rechtsstaat (1.4.3).

Daarnaast pleit het Parlement voortdurend voor transparantie van de begroting en grondig toezicht op alle activiteiten en instrumenten die uit de EU-begroting worden gefinancierd.

Het Parlement is de kwijtingsautoriteit (artikel 319 VWEU) en de Commissie begrotingscontrole van het Parlement bereidt alle werkzaamheden met betrekking tot het politieke toezicht op de uitvoering van de begroting voor (1.4.5). Elk jaar stelt het Parlement ter afsluiting van de kwijtingsprocedure zijn conclusies vast over de wijze waarop de Commissie en andere instellingen en organen de EU-begroting hebben uitgevoerd. Het Parlement controleert of de uitvoering van de EU-begroting heeft plaatsgevonden in overeenstemming met de relevante regels (naleving), met inbegrip van de beginselen van goed financieel beheer (met name vereisten inzake prestaties).

De Commissie begrotingscontrole van het Parlement houdt jaarlijks een bijeenkomst met de Europese Investeringsbank (EIB) (1.3.15) in het kader van de controle van de financiële activiteiten van de EIB, en stelt een jaarverslag op met een beoordeling van de geleverde prestaties en resultaten van de EIB. De Begrotingscommissie en de Commissie economische en monetaire zaken van het Parlement hebben afgesproken jaarlijks een verslag te zullen opstellen met een beoordeling van de huidige en toekomstige activiteiten van de EIB, waarbij zij om beurten als bevoegde commissie fungeren. Het Parlement beschouwt financiële instrumenten als een waardevol hulpmiddel om de impact van EU-middelen te vergroten, maar wil daarbij wel benadrukken dat deze instrumenten onder strenge voorwaarden moeten worden uitgevoerd om risico’s voor de EU-begroting te beperken. Om deze risico’s te beperken zijn er in het Financieel Reglement uitgebreide voorschriften opgenomen voor het gebruik van financiële instrumenten die via de EU-begroting worden gefinancierd of gegarandeerd.

De Begrotingscommissie en de Commissie economische en monetaire zaken van het Parlement zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor het toezicht op de uitvoering van de RRF. In het kader daarvan nemen ze deel aan een intercommissiewerkgroep over de faciliteit en houden ze tweemaandelijkse dialogen met de Commissie over herstel en veerkracht.

 

Francisco Padilla Olivares

04-2024