Uitgaven van de Unie

De begrotingsuitgaven worden gezamenlijk goedgekeurd door de Raad en het Parlement. De jaarlijkse EU-begroting moet zich houden aan de begrotingsplafonds die in het meerjarig financieel kader (MFK) zijn overeengekomen voor verschillende programma’s en beleidsterreinen, zoals die voor cohesie, landbouw en externe betrekkingen. Flexibiliteitsinstrumenten zorgen ervoor dat de EU kan reageren in het geval van onverwachte behoeften. Het gebruik van financiële instrumenten creëert hefboomeffecten met betrekking tot de EU-uitgaven.

Rechtsgrond

  • De artikelen 310 tot en met 325 en 352 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en de artikelen 106 bis, 171 tot en met 182 en 203 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie;
  • Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie, tot wijziging van Verordeningen (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 en Besluit nr. 541/2014/EU en tot intrekking van Verordening (EG, Euratom) nr. 966/2012[1];
  • Verordening (EU, Euratom) nr. 1311/2013 van de Raad van 2 december 2013 tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2014-2020[2];
  • Interinstitutioneel Akkoord van 2 december 2013 tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie betreffende de begrotingsdiscipline, de samenwerking in begrotingszaken en een goed financieel beheer[3].

Doel

De financiering van het beleid van de Europese Unie binnen de grenzen van de begrotingsdiscipline, overeenkomstig de geldende regels en procedures.

Grondbeginselen

Overeenkomstig de artikelen 6 tot en met 38 van de Verordening tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie, zijn op de EU-begroting negen algemene regels van toepassing: eenheid, begrotingswaarachtigheid, jaarperiodiciteit, evenwicht, rekeneenheid (de euro), universaliteit, specialiteit (ieder krediet wordt toegewezen voor een uitgave van een bepaalde aard), goed financieel beheer en transparantie.

Het jaarperiodiciteitsbeginsel moet in overeenstemming worden gebracht met de noodzaak om meerjarige maatregelen uit te voeren, die binnen de begroting een steeds belangrijkere plaats zijn gaan innemen. De begroting omvat dan ook verschillende soorten kredieten:

  • vastleggingskredieten, die gedurende het lopende begrotingsjaar alle kosten dekken die voortvloeien uit juridische verplichtingen die zijn aangegaan voor activiteiten die meerdere jaren bestrijken;
  • betalingskredieten, waarmee de uitgaven worden gedekt die voortvloeien uit betalingsverplichtingen die tijdens het lopende of tijdens voorgaande begrotingsjaren zijn aangegaan.

Ook aan het beginsel van eenheid wordt niet volledig de hand gehouden, aangezien de middelen van het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) (5.3.1) bijvoorbeeld niet in de begroting zijn opgenomen. Op aandringen van het Parlement is evenwel in het Interinstitutioneel Akkoord betreffende de begrotingsdiscipline, de samenwerking in begrotingszaken en een goed financieel beheer van december 2013 de bepaling opgenomen dat de Commissie jaarlijks een verslag voorlegt met een overzicht van de financiële en budgettaire consequenties van de verschillende EU-activiteiten die al dan niet buiten de EU-begroting om worden gefinancierd. Dit verslag bevat informatie over het EOF, over verschillende opgenomen en verstrekte leningen — met inbegrip van het Europees Stabilisatiemechanisme (ESM) en de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit (2.6.8) — en over EU-trustfondsen voor externe maatregelen, die als gevolg van de situatie op het gebied van migratie steeds belangrijker zijn geworden.

Naar kredietkenmerken uitgesplitste begrotingsstructuur

1. Beleidsuitgaven/administratieve uitgaven/budgetten voor individuele maatregelen

De algemene begroting is onderverdeeld in tien afdelingen; één afdeling voor iedere instelling. Terwijl de afdelingen van de andere instellingen voornamelijk uit administratieve uitgaven bestaan, bevat die van de Commissie (afdeling III) beleidsuitgaven ter financiering van maatregelen en programma’s en de aan de uitvoering daarvan verbonden administratieve kosten (technische ondersteuning, agentschappen, personeel). In 2020 komen de algemene administratieve uitgaven overeen met 6,1 % van de totale begroting van 168 688,1 miljoen EUR.

De Commissie gebruikt een begrotingsnomenclatuur waarbij middelen per beleidsdomein en per activiteit worden vermeld, zodat de kosten en effectiviteit van alle EU-beleidsmaatregelen beter kunnen worden beoordeeld (“Activity Based Budgeting”, activiteitsgestuurd begroten).

2. Meerjarig financieel kader (MFK) (1.4.3)

Sinds 1988 worden de uitgaven van de Gemeenschap/EU in een meerjarig financieel kader geplaatst, waarin de begroting wordt uitgesplitst naar rubrieken die overeenkomen met brede beleidsterreinen, waarbij uitgavenplafonds van toepassing zijn die de voornaamste budgettaire prioriteiten voor de desbetreffende periode weerspiegelen. De eerste programmeringsperiode duurde vijf jaar en de daaropvolgende perioden bestreken zeven jaar, net als de huidige periode. In de jaarlijkse begrotingen moeten de maxima die in het meerjarig financieel kader zijn vermeld, worden gerespecteerd.

Het landbouw- en plattelandsbeleid krijgt de grootste budgettaire toewijzing, op de voet gevolgd door het regionaal beleid. Onderstaande tabel bevat de uitsplitsing van de begroting 2020 per beleidsterrein zoals gedefinieerd in het huidige meerjarig financieel kader voor de periode 2014-2020.

Gewijzigde EU-begroting 2020: uitsplitsing van vastleggingskredieten naar MFK-rubrieken

MFK-rubriek miljoen EUR %
Concurrentievermogen voor groei en banen 25 284,8 14,6 %
Economische, sociale en territoriale samenhang 58 645,8 34,1 %
Duurzame groei: natuurlijke hulpbronnen 59 907,0 34,8 %
Veiligheid en burgerschap 7 152,4 4,2 %
Europa als wereldspeler 10 406,6 6,0 %
Administratie 10 271,2 6,0 %
Overige 587,8 0,3 %
Totaal 172 255,5 100,0 %

Bron: begroting 2020 plus gewijzigde begroting nrs. 1 en 2.

3. Flexibiliteits- en noodinstrumenten

Naast de in het kader van meerjarige programma’s geplande uitgaven om het beleid van de EU te financieren, zijn in de EU-begroting enkele financiële middelen gereserveerd om te reageren op onverwachte crises en situaties. Deze speciale flexibiliteitsinstrumenten kunnen in de EU-lidstaten, de kandidaat-lidstaten of buiten de EU worden ingezet in geval van een economische crisis (bv. het Europees Fonds voor aanpassing aan de globalisering), natuurrampen (bv. het Solidariteitsfonds), humanitaire noodsituaties (bv. reserve voor spoedhulp) of andere onverwachte behoeften (bv. het Flexibiliteitsinstrument). Dergelijke financiering maakt het mogelijk om, in beperkte mate, in buitengewone financiële behoeften te voorzien.

Verstrekte leningen en financiële instrumenten

In diverse EU-programma’s zijn financiële instrumenten opgenomen in de vorm van aandelen- of risicokapitaal, garanties of andere risicodelende instrumenten om de hefboomwerking van de financiële bijstand van de Europese Unie te vergroten.

Als onderdeel van een pakket maatregelen waartoe de Raad op 9 mei 2010 heeft besloten voor lidstaten die in moeilijkheden verkeren of in moeilijkheden dreigen te raken, is het Europees financieel stabilisatiemechanisme opgericht om financiële bijstand te verlenen in de vorm van een door de EU-begroting gegarandeerde lening of een kredietlijn. De betalingsbalansfaciliteit maakt het mogelijk om lidstaten die niet de euro voeren, financiële bijstand te verlenen (2.6.8). Bovendien kan in het kader van deze faciliteit macrofinanciële bijstand, in de vorm van leningen of subsidies, worden geboden aan niet-lidstaten.

Het scala aan operaties en instrumenten is sinds 1978 sterk toegenomen en is de afgelopen jaren nog verder uitgebreid, met name via het Europees Fonds voor strategische investeringen.

Rol van het Europees Parlement

Vóór de aanneming van het Verdrag van Lissabon waren begrotingsuitgaven ingedeeld in verplichte uitgaven (indien zij voortvloeiden uit een contractuele verplichting) en niet-verplichte uitgaven. Het Parlement had het laatste woord over de niet-verplichte uitgaven, terwijl de Raad het laatste woord had over de verplichte uitgaven. Het Parlement verzette zich tegen dit onderscheid omdat het hierin een beperking van zijn bevoegdheden zag. Met het Verdrag van Lissabon is het onderscheid tussen verplichte en niet-verplichte uitgaven afgeschaft en hebben het Parlement en de Raad gezamenlijke begrotingsbevoegdheden voor de gehele begroting gekregen (1.2.5).

Het Parlement houdt vast aan transparantie van de begroting en grondige toetsing van alle verrichtingen en instrumenten, en heeft gevraagd om een overzicht van alle uitgaven en ontvangsten die voortvloeien uit besluiten van of namens de EU-instellingen, met inbegrip van opgenomen en verstrekte leningen en leninggaranties, op te nemen in een jaarlijkse bijlage bij de ontwerpbegroting, om zo een algeheel inzicht te geven in de financiële en budgettaire gevolgen van de EU-activiteiten.

De Commissie begrotingscontrole van het Parlement houdt jaarlijks een bijeenkomst met de Europese Investeringsbank (EIB) (1.3.15) om haar financiële activiteiten te controleren, en bereidt een jaarverslag voor met een beoordeling van de geleverde prestaties en resultaten van de EIB. De Begrotingscommissie en de Commissie economische en monetaire zaken van het Parlement hebben toegezegd een jaarverslag te zullen opstellen met een beoordeling van de huidige en toekomstige activiteiten van de EIB; zij zullen beurtelings als bevoegde commissie fungeren. Hoewel het Parlement financiële instrumenten beschouwt als een waardevol hulpmiddel om de impact van EU-middelen te vergroten, benadrukt het dat deze instrumenten onder strenge voorwaarden moeten worden geïmplementeerd om risico’s voor de begroting te voorkomen. Daartoe zijn er in het Financieel Reglement gedetailleerde voorschriften opgenomen voor het gebruik van financiële instrumenten.

 

[1]PB L 193 van 30.7.2018, blz. 1.
[2]PB L 347 van 20.12.2013, blz. 884.
[3]PB C 373 van 20.12.2013, blz. 1.

Vera Milicevic