Meerjarig financieel kader

Tot op heden zijn er zes meerjarig financieel kaders (MFK’s) geweest, met inbegrip van dat van 2021-2027. Door het Verdrag van Lissabon is het MFK veranderd van een interinstitutioneel akkoord in een verordening. Het MFK, dat wordt vastgesteld voor een periode van ten minste vijf jaar, moet een ordelijke ontwikkeling van de uitgaven van de EU waarborgen binnen de grenzen van haar eigen middelen. Het omvat bepalingen waaraan de jaarlijkse begroting van de EU moet voldoen. In de MFK-verordening worden uitgavenmaxima vastgelegd voor brede uitgavencategorieën, “rubrieken” genoemd. Na haar oorspronkelijke voorstellen van 2 mei 2018 en na de COVID-19-uitbraak heeft de Commissie op 27 mei 2020 een herstelplan (NextGenerationEU) gepresenteerd, met herziene voorstellen voor het MFK 2021-2027 en eigen middelen, en de invoering van een herstelinstrument ter waarde van 750 miljard EUR (in prijzen van 2018). Het pakket is na interinstitutionele onderhandelingen op 16 december 2020 goedgekeurd. Om rekening te houden met nieuwe ontwikkelingen werd het MFK in december 2022 herzien en vervolgens grondiger in februari 2024.

Rechtsgrond

• Artikel 312 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU);
• Verordening (EU, Euratom) 2020/2093 van de Raad van 17 december 2020 tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2021-2027;
• Verordening (EU) 2020/2094 van de Raad van 14 december 2020 tot vaststelling van een herstelinstrument van de Europese Unie ter ondersteuning van het herstel na de COVID-19-crisis;
• Interinstitutioneel Akkoord van 16 december 2020 tussen het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie betreffende begrotingsdiscipline, samenwerking in begrotingszaken en goed financieel beheer, alsmede betreffende nieuwe eigen middelen, met inbegrip van een routekaart voor de invoering van nieuwe eigen middelen.

Achtergrond

De jaren tachtig werden gekenmerkt door conflicten in de betrekkingen tussen de instellingen vanwege een toenemende kloof tussen beschikbare middelen en werkelijke begrotingsbehoeften. Om conflicten te verminderen, de begrotingsdiscipline te versterken en de uitvoering te verbeteren door een betere planning werd het concept van meerjarige financiële vooruitzichten ontwikkeld. Met dat doel voor ogen werd in 1988 het eerste interinstitutioneel akkoord (IIA) gesloten. Het omvatte de financiële vooruitzichten voor de periode 1988-1992, ook wel het pakket-Delors I genoemd. Het doel ervan was de nodige middelen beschikbaar te stellen voor de budgettaire tenuitvoerlegging van de Europese Akte. Op 29 oktober 1993 werd een nieuw IIA gesloten met de bijbehorende financiële vooruitzichten voor de periode 1993-1999, het zogenaamde pakket-Delors II, dat zorgde voor een verdubbeling van de middelen van de structuurfondsen en voor een verhoging van het maximum van de eigen middelen (1.4.1). Het derde IIA over de financiële vooruitzichten voor de periode 2000-2006, dat ook wel bekendstaat als de Agenda 2000, werd op 6 mei 1999 gesloten. Een van de belangrijkste doelstellingen van dit IIA bestond erin de vereiste middelen voor de financiering van de uitbreiding te waarborgen. Het vierde IIA, voor de periode 2007-2013, werd op 17 mei 2006 gesloten.

Door het Verdrag van Lissabon is het MFK veranderd van een interinstitutioneel akkoord in een verordening van de Raad die met eenparigheid van stemmen moet worden vastgesteld en door het Europees Parlement volgens een bijzondere wetgevingsprocedure moet worden goedgekeurd. Naast de vaststelling van de “jaarlijkse maximumbedragen aan kredieten voor vastleggingen per uitgavencategorie, alsmede het jaarlijkse maximumbedrag van de kredieten voor betalingen”, is in artikel 312 VWEU bepaald dat het MFK ook “alle andere bepalingen omvat die dienstig zijn voor het goede verloop van de jaarlijkse begrotingsprocedure”.

Het vijfde MFK, voor de periode 2014-2020, was het eerste met een daling in reële cijfers van de totale bedragen. Een van de voorwaarden van het Parlement voor de aanvaarding ervan was daarom een verplichte tussentijdse herziening zodat de begrotingsbehoeften tijdens de MFK-periode opnieuw konden worden beoordeeld en zo nodig konden worden aangepast. De overeenkomst voorzag onder andere ook in meer flexibiliteit om de geplande bedragen volledig te kunnen benutten en in een akkoord over het te volgen traject naar een echt stelsel van eigen middelen voor de EU. Op 20 juni 2017 werd een herzien MFK voor 2014-2020 goedgekeurd met aanvullende steun voor migratiegerelateerde maatregelen, banen en groei. Ook werden het flexibiliteitsinstrument en de reserve voor noodhulp versterkt, waardoor het mogelijk werd meer middelen tussen begrotingsonderdelen en begrotingsjaren heen en weer te schuiven en zo te kunnen reageren op onvoorziene gebeurtenissen en nieuwe prioriteiten.

Het meerjarig financieel kader 2021-2027

Op 2 mei 2018 presenteerde de Commissie haar wetgevingsvoorstel voor een MFK voor de jaren 2021 tot en met 2027. In het voorstel van de Commissie waren de vastleggingskredieten vastgesteld op 1 134,6 miljard EUR (in prijzen van 2018), wat neerkwam op 1,11 % van het bruto nationaal inkomen (bni) van de EU-27. Het omvatte verhogingen voor grensbeheer, migratie, veiligheid, defensie, ontwikkelingssamenwerking en onderzoek. Er werden met name bezuinigingen voorgesteld voor het cohesie- en landbouwbeleid. De algehele structuur zou worden gestroomlijnd (van 58 tot 37 uitgavenprogramma’s) en de Commissie stelde een reeks speciale instrumenten buiten de MFK-maxima voor om de flexibiliteit in de EU-begroting te verbeteren. Het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) zou in het MFK worden opgenomen. Ook stelde de Commissie voor de ontvangstenzijde te moderniseren door de invoering van een aantal nieuwe categorieën eigen middelen.

Het Parlement nam twee resoluties over het MFK 2021-2027 aan, namelijk op 14 maart 2018 en 30 mei 2018. Op 14 november 2018 vulde het Parlement zijn onderhandelingsmandaat verder in, met onder meer wijzigingen in de MFK-verordening en IIA-voorstellen en een compleet overzicht van de bedragen per rubriek en programma. Het stelde dat het MFK-maximum voor vastleggingen van 1,0 % (voor de EU-28) moest worden verhoogd naar 1,3 % van het bni van de EU (voor de EU-27), oftewel 1 324 miljard EUR (in prijzen van 2018). Dit was 16,7 % meer dan wat de Commissie had voorgesteld. De toewijzingen voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het cohesiebeleid moesten in reële cijfers ongewijzigd blijven, terwijl verschillende prioriteiten verder moesten worden versterkt, waaronder Horizon Europa, Erasmus+ en LIFE; er moesten ook een nieuwe kindergarantieregeling (5,9 miljard EUR) en een nieuw Fonds voor een eerlijke energietransitie (4,8 miljard EUR) worden gecreëerd; en de financiering van gedecentraliseerde agentschappen die zich bezighouden met migratie en grensbeheer moest ruim worden verviervoudigd (tot meer dan 12 miljard EUR). De bijdrage van de EU-begroting aan de verwezenlijking van de klimaatdoelstellingen moest in de periode 2021-2027 ten minste 25 % omvatten van de uitgaven in het kader van het MFK, worden verdeeld over de relevante beleidsterreinen en uiterlijk in 2027 worden verhoogd naar ten minste 30 %. Ten slotte moest er een verplichte tussentijdse herziening van het MFK plaatsvinden.

Op 30 november 2018 en 5 december 2019 publiceerde de Raad een ontwerp van “dynamisch onderhandelingsdocument” dat ook horizontale en sectorale kwesties omvatte die normaliter onder uitgavenprogramma’s vallen waarop de gewone wetgevingsprocedure van toepassing is (wat het Parlement bekritiseerde, bijvoorbeeld in de paragrafen 14 t/m 16 van zijn resolutie van 10 oktober 2019). De Raad was voorstander van een totaalbedrag van 1 087 miljard EUR aan vastleggingskredieten in het MFK in prijzen van 2018 (1,07 % van het bni van de EU-27), ruim onder de verwachtingen van het Parlement.

Op 10 oktober 2019 en 13 mei 2020 actualiseerde het Parlement na de Europese verkiezingen zijn mandaat en verzocht het de Commissie gezien het meningsverschil binnen de Europese Raad een voorstel in te dienen voor een MFK-noodplan om een vangnet te bieden ter bescherming van de begunstigden van programma’s van de Unie ingeval het lopende MFK zou moeten worden verlengd.

Ondertussen had de Commissie in het kader van de Europese Green Deal op 14 januari 2020 ter aanvulling op het pakket aan MFK-voorstellen een voorstel ingediend voor een Fonds voor een rechtvaardige transitie.

Na de COVID-19-crisis en de ernstige economische gevolgen van de noodzakelijke lockdowns publiceerde de Commissie op 27 mei 2020 een gewijzigd voorstel voor een MFK van 1 100 miljard EUR en op 28 mei 2020 een gewijzigd voorstel voor een aanvullend herstelinstrument, NextGenerationEU (NGEU), ter waarde van 750 miljard EUR (in prijzen van 2018), waarvan 500 miljard EUR in de vorm van subsidies en 250 miljard EUR als leningen. Het pakket omvatte wetgevingsvoorstellen voor nieuwe financiële instrumenten en wijzigingen van MFK-programma’s die al waren ingediend. Het aanvullende pakket moest worden gefinancierd door te lenen op de financiële markten. Hiervoor wijzigde de Commissie ook het voorstel voor een eigenmiddelenbesluit, waardoor er tot 750 miljard EUR zou kunnen worden geleend. Tot slot omvatte het pakket van de Commissie voor het jaar 2020 een verhoging van 11,5 miljard EUR van het maximum voor vastleggingen in het MFK 2014-2020 om een begin te kunnen maken met het aantrekken van steun vóór het nieuwe MFK.

Op 21 juli 2020 nam de Europese Raad conclusies aan over de herstelinspanning (NextGenerationEU), het MFK 2021-2027 en eigen middelen. Voor de jaren 2021-2023 werd de herstelinspanning op 750 miljard EUR vastgesteld. De subsidiecomponent werd echter verlaagd van 500 naar 390 miljard EUR en de leencomponent verhoogd van 250 tot 360 miljard EUR. De Europese Raad verwierp de opwaartse herziening van het MFK-maximum voor 2020. Het totale maximum voor vastleggingen in het MFK 2021-2027 werd vastgesteld op 1 074,3 miljard EUR. Verder werd in de conclusies verklaard dat er een voorwaardelijkheidsregeling zou worden ingevoerd ter bescherming van de begroting en de NGEU in het geval van schending van de rechtsstaat. Er werd overeenstemming bereikt over een nieuwe eigenmiddelenbron op basis van niet-gerecycleerd plastic verpakkingsafval, die op 1 januari 2021 zou ingaan. Ook werden er werkzaamheden gepland voor de invoering van andere eigen middelen in de loop van het MFK 2021-2027, die zullen worden gebruikt voor vervroegde terugbetalingen van leningen in het kader van de NGEU. De voorgestelde rechtsgrond voor de NGEU was artikel 122 van het VWEU, dat de EU de mogelijkheid biedt met gekwalificeerde meerderheid van stemmen in de Raad maatregelen vast te stellen die passend zijn voor de economische situatie, zonder het Parlement bij de wetgevingsprocedure te betrekken.

Het Parlement heeft onmiddellijk gereageerd op deze conclusies in een resolutie die op 23 juli 2020 werd vastgesteld, waarin het de invoering van het herstelinstrument een historische stap noemde, maar de bezuinigingen op toekomstgerichte programma’s betreurde. Ook drong het aan op gerichte verhogingen bovenop de door de Europese Raad voorgestelde cijfers en herhaalde het dat het niet zou instemmen met het MFK zonder een akkoord over de hervorming van het stelsel van eigen middelen van de EU, met als doel ten minste de kosten in verband met NGEU (hoofdsom en rente) te dekken, teneinde de geloofwaardigheid en duurzaamheid ervan te waarborgen. Het Parlement verzocht tevens om als begrotingsautoriteit volledig te worden betrokken bij het herstelinstrument, overeenkomstig de communautaire methode.

In augustus 2020 werd begonnen met het trilaterale overleg tussen het Parlement, de Raad en de Commissie, dat op 10 november 2020 werd afgerond. De verordening van de Raad betreffende het MFK 2021-2027 werd op 17 december 2020 aangenomen, na goedkeuring door het Parlement. Een nieuw voorwaardelijkheidsmechanisme ter bescherming van de EU-begroting en de NGEU in het geval van schending van de rechtsstaat, een andere voorwaarde die het Parlement aan zijn goedkeuring had gesteld, is op 1 januari 2021 in werking getreden.Het eigenmiddelenbesluit was op 31 mei 2021 door alle 27 lidstaten geratificeerd, waardoor de EU kon beginnen met het uitgeven van schulden op de kapitaalmarkten in het kader van NGEU.

Meerjarig financieel kader (EU-27) (miljoen EUR, prijzen 2018)

Het Parlement kon met name zorgen voor:

• 15 miljard EUR extra ten opzichte van het voorstel van juli 2020 voor vlaggenschipprogramma’s: Horizon Europa, Erasmus+, EU4Health, InvestEU, het instrument voor grensbeheer en visa, het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex), het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking – Europa in de wereld (NDICI – Europa in de wereld), humanitaire hulp, rechten en waarden, en Creatief Europa;
• een juridisch bindende routekaart voor de invoering van nieuwe eigen middelen van de EU;
• een geleidelijke verhoging van het totale maximum voor het MFK 2021-2027 van 1 074,3 miljard EUR tot 1 085,3 miljard EUR in prijzen van 2018 (hierna toegelicht);
• nog eens 1 miljard EUR voor het flexibiliteitsinstrument;
• een nieuwe procedurele stap (de “begrotingscontroleprocedure”) voor het opzetten van toekomstige crisismechanismen op grond van artikel 122 VWEU, met mogelijk aanzienlijke gevolgen voor de begroting;
• de betrokkenheid van het Parlement bij het gebruik van externe bestemmingsontvangsten van NGEU, een algemene herbeoordeling van de externe bestemmingsontvangsten en het opnemen en verstrekken van leningen in de volgende herziening van het Financieel Reglement, en van regelingen voor samenwerking in toekomstige MFK-onderhandelingen;
• een verbeterde methode voor het traceren van klimaatuitgaven om het streefcijfer van ten minste 30 % van de MFK-/NGEU-uitgaven ter ondersteuning van klimaatdoelstellingen te halen[1];
• een nieuwe jaarlijkse biodiversiteitsdoelstelling (7,5 % in 2024 en 10 % in 2026 en 2027) en het ontwerpen van een methode om genderuitgaven te meten;
• een hervorming van het verzamelen, de kwaliteit en vergelijkbaarheid van de gegevens over begunstigden teneinde de EU-begroting, met inbegrip van de NGEU-uitgaven, beter te beschermen.

Andere onderdelen van het MFK 2021-2027 die overeenstemmen met de prioriteiten van het Parlement zijn onder meer:

• de opname van het EOF in de begroting van de EU;
• algehele financiering voor landbouw en cohesie op een niveau dat vergelijkbaar is met dat van 2014-2020;
• de oprichting van het Fonds voor een rechtvaardige transitie.

De extra 15 miljard EUR omvat een geleidelijke verhoging van 11 miljard EUR, waarvan de belangrijkste bron een nieuw mechanisme is dat gekoppeld is aan de opbrengst van de door de EU geïnde boetes, wat leidt tot automatische aanvullende toewijzingen aan de desbetreffende programma’s in 2022-2027. Het totale maximum van het zevenjarige MFK zal dus geleidelijk oplopen tot 1 085,3 miljard EUR in prijzen van 2018, d.w.z. in reële cijfers 2 miljard EUR meer dan het overeenkomstige MFK-maximum voor 2014-2020 (1 083,3 miljard EUR in prijzen van 2018 zonder het VK, maar met het EOF). Aanvullende bronnen zijn onder meer: marges die niet zijn toegewezen binnen de door de Europese Raad vastgestelde maxima (2,5 miljard EUR); terugvloeiende middelen uit de ACS-investeringsfaciliteit (EOF) naar NDICI – Europa in de wereld (1 miljard EUR); en vrijgemaakte kredieten op het gebied van onderzoek ten behoeve van Horizon Europa (0,5 miljard EUR)[2].

In het kader van het IIA werd in 2020 overeengekomen dat terugbetalingen en rente op invorderingsschulden moeten worden gefinancierd uit de EU-begroting binnen de MFK-maxima voor de periode 2021-2027, “onder meer middels voldoende opbrengsten uit nieuwe eigen middelen die na 2021 worden ingevoerd”, zonder afbreuk te doen aan het feit hoe deze kwestie vanaf 2028 in toekomstige MFK’s zal worden aangepakt. Het uitdrukkelijke doel hiervan is EU-programma’s en -fondsen in stand te houden. Op 22 december 2021 heeft de Commissie nieuwe eigen middelen en een gerichte wijziging van de MFK-verordening voorgesteld (die nadien werd ingetrokken). Deze wijziging was onder meer bedoeld om een nieuw mechanisme in te voeren dat het mogelijk zou maken de maxima vanaf 2025 automatisch te verhogen om rekening te houden met eventuele extra ontvangsten uit nieuwe eigen middelen voor de vervroegde aflossing van NGEU-schulden. Het Parlement heeft op 13 september 2022 een tussentijdse resolutie over deze wijziging aangenomen.

De Commissie heeft verklaard dat zij vóór 1 januari 2024 een evaluatie van de werking van het MFK zou presenteren en, in voorkomend geval, voorstellen voor een herziening zou indienen. In haar mededeling van 18 mei 2022 over hulp voor en wederopbouw van Oekraïne erkende zij dat “in het huidig meerjarig financieel kader bij lange niet voldoende middelen beschikbaar zijn voor de onvoorziene behoeften die als gevolg van de oorlog in Europa zijn ontstaan”. Op 19 mei 2022 heeft het Parlement daarom verzocht om “zo spoedig mogelijk en uiterlijk in het eerste kwartaal van 2023 met een wetgevingsvoorstel te komen voor een algehele herziening van het MFK”.

In eerste instantie is het MFK in december 2022 bij Verordening (EU, Euratom) 2022/2496 van de Raad gewijzigd als onderdeel van een pakket dat het Parlement op 24 november 2022 in het kader van een spoedprocedure heeft aangenomen. Hierdoor werd de dekking uit de begroting die tot dan van toepassing was op de leningen aan de lidstaten uitgebreid tot macrofinanciële bijstandsleningen aan Oekraïne voor de jaren 2023 en 2024: in geval van wanbetaling zouden de nodige bedragen uit de “headroom” (extra marge) worden vrijgemaakt, boven de MFK-maxima en binnen de grenzen van het maximum van de eigen middelen.

Om de agenda voor een veel ruimere herziening vast te stellen, heeft het Parlement op 15 december 2022 een resolutie aangenomen over “het opschalen van het meerjarig financieel kader 2021-2027: een veerkrachtige EU-begroting die geschikt is voor nieuwe uitdagingen”, waarin zijn belangrijkste eisen zijn opgenomen.

Op 20 juni 2023 heeft de Commissie een gerichte herziening voorgesteld met betrekking tot de meeste van deze eisen (zes maanden eerder dan de herziening aanvankelijk was gepland):

• een reserve van 50 miljard EUR voor de oorlog in Oekraïne en de humanitaire, economische en budgettaire gevolgen daarvan (subsidies, leningen en garanties);
• aanvullende financiering voor migratie, mondiale uitdagingen en natuurrampen – met een verhoging van de maxima van rubriek 4 en rubriek 6 met respectievelijk 2 miljard EUR en 10,5 miljard EUR, en een verhoging van de reserve voor solidariteit en noodhulp met 2,5 miljard EUR;
• een nieuw herstelinstrument voor de Europese Unie (EURI) boven de MFK-maxima, om het probleem in verband met de terugbetaling van EURI-schuld aan te pakken in een context van een sterke stijging van de inflatie en de rentetarieven;
• een platform voor strategische technologieën voor Europa (STEP) om de strategische autonomie van Europa na wereldwijde verstoringen van de toeleveringsketen te vergroten – met een verhoging van de maxima van rubriek 1, rubriek 3 en rubriek 5 met respectievelijk 3,5 miljard EUR, 5 miljard EUR en 1,5 miljard EUR, en met vrijmakingen op het gebied van onderzoek die verder moeten worden gebruikt in rubriek 1;
• een verhoging met 3 miljard EUR van de financiering voor het flexibiliteitsinstrument om meer budgettaire ruimte te creëren om te reageren op onvoorziene omstandigheden;
• aanvullende financiering voor administratie (1,9 miljard EUR), waardoor het maximum van rubriek 7 dienovereenkomstig wordt verhoogd.

Op 3 oktober 2023 heeft het Parlement zijn mandaat vastgesteld, waarin werd benadrukt dat het herziene MFK uiterlijk op 1 januari 2024 van kracht moet zijn. De Europese Raad van 15 december 2023 eindigde echter in een impasse.

Nadat uiteindelijk een politiek akkoord was bereikt, werd de herziening van het MFK op 29 februari 2024 gepubliceerd. Deze herziening omvat bezuinigingen op Horizon Europa (slechts gedeeltelijk gecompenseerd door het hergebruik van de laatste vrijmakingen op het gebied van onderzoek in het kader van het MFK), EU4Health (beperkt door het mechanisme van artikel 5 van het MFK) en het direct beheer van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het cohesiebeleid, alsook beperkte nieuwe middelen voor STEP.

Dit is echter de eerste keer dat een tussentijdse evaluatie van het MFK heeft geleid tot een nettoverhoging van de uitgavenmaxima. De belangrijkste positieve resultaten zijn onder meer: 50 miljard EUR voor Oekraïne voor 2024-2027, meer financiering voor migratie en extern optreden en voor het Europees Defensiefonds (in het kader van STEP), meer financiering voor de speciale instrumenten (flexibiliteitsinstrument en EU-solidariteitsreserve voor wederopbouw na extreme weersomstandigheden en natuurrampen, nu gescheiden van de reserve voor noodhulp aan niet-EU-landen), en de oprichting van een onbeperkt speciaal EURI-instrument ter bescherming van programma’s tegen aanzienlijke bezuinigingen. Een deel van de kosten van gezamenlijke leningen van de EU moet in het kader van de jaarlijkse begrotingsprocedure worden gedekt (de Europese Raad heeft een niet-bindende benchmark van 50 % vastgesteld). Om het speciale EURI-instrument voor deze doeleinden te gebruiken, moet ongeveer de helft van de kosten worden gedekt door speciale instrumenten of herschikkingen van programma’s. Dit laatste gebeurt in twee stappen: ten eerste de beschikbaarstelling van middelen ter hoogte van het bedrag aan vrijgemaakte middelen en ten tweede een “laatste redmiddel”-mechanisme van aanvullende nationale bijdragen.

Meer details hierover zijn te vinden in de mededeling van de Commissie over de technische aanpassing van het MFK.

Meer informatie over dit onderwerp is te vinden op de website van de Begrotingscommissie.

 

Alix Delasnerie

04-2024