Fraudebestrijding en bescherming van de financiële belangen van de EU

Het optreden van de Europese Unie op het gebied van begrotingscontrole is op twee beginselen gebaseerd: er enerzijds voor zorgen dat de begroting van de EU naar behoren wordt besteed en anderzijds de financiële belangen van de Unie beschermen en fraude bestrijden.

Rechtsgrond

  • Artikel 325 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)[1] over fraudebestrijding;
  • Artikel 287 VWEU over de Europese Rekenkamer;
  • Artikel 83, lid 2, VWEU over de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie;
  • Europees Openbaar Ministerie (EOM): Artikel 86 VWEU over de oprichting van een Europees Openbaar Ministerie;
  • Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie, tot wijziging van Verordeningen (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 en Besluit nr. 541/2014/EU en tot intrekking van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012[2], Titels XIII en XIV; Interinstitutioneel Akkoord van 2 december 2013 tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie betreffende de begrotingsdiscipline, de samenwerking bij begrotingszaken en een goed financieel beheer[3], deel III;
  • Reglement van het Europees Parlement[4], titel II, hoofdstuk 6, artikelen 92, 93 en 94; titel V, hoofdstuk 1, artikel 129, hoofdstuk 2, artikel 134 en hoofdstuk 4, artikel 142; Bijlage V.

Doelstellingen

De burgers moeten erop kunnen vertrouwen dat hun geld correct wordt besteed. Daarom moet de Europese Unie haar financiële belangen beschermen. Het is ook belangrijk om toezicht te houden op de werkzaamheden van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en om het te ondersteunen bij de bestrijding van fraude en onregelmatigheden bij de uitvoering van de begroting van de EU.

Achtergrond

De bestrijding van fraude en corruptie en de bescherming van de financiële belangen van de EU werd in 1988 geformaliseerd met de oprichting van de Eenheid voor coördinatie van de fraudebestrijding (UCLAF). De Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen werd geïntroduceerd bij de akte van de Raad van 26 juli 1995[5]. Het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) werd opgericht in 1999.

De afgelopen jaren zijn er steeds meer wetgevingsteksten en aanbevelingen gekomen over de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Met deze teksten wil de Unie met name de volgende doelstellingen bereiken:

  • de bescherming van de financiële belangen van de Unie waarborgen door middel van strafrechtelijke en administratieve onderzoeken, via een geïntegreerd beleid dat erop gericht is ervoor te zorgen dat het geld van de belastingbetaler op de juiste wijze wordt besteed en via de fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie[6];
  • de governance van OLAF verbeteren en de procedurele waarborgen in de onderzoeken versterken[7];
  • een Europees Openbaar Ministerie (EOM) oprichten[8];
  • Eurojust hervormen en de bescherming van de financiële belangen van de Unie verbeteren.

A. Bevoegdheden van OLAF op het gebied van fraudebestrijding

Het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) werkt onafhankelijk van de Commissie en heeft de bevoegdheid om fraude tegen de EU-begroting, corruptie en ernstig wangedrag binnen de Europese instellingen te onderzoeken, en ontwikkelt een fraudebestrijdingsbeleid voor de Commissie. Als follow-up van de verordeningen betreffende de onderzoeken van OLAF ondertekenden het Parlement, de Raad en de Commissie in 1999 een Interinstitutioneel Akkoord betreffende interne onderzoeken[9] om er zeker van te zijn dat de onderzoeken van OLAF probleemloos verlopen. Sommige van deze regels, die inmiddels zijn opgenomen in het statuut van de ambtenaren van de Europese Unie[10], verplichten medewerkers om samen te werken met OLAF en bieden een zekere mate van bescherming voor ambtenaren die informatie over mogelijke fraude of corruptie bekendmaken.

In 2007 diende de Commissie een voorstel in tot hervorming van OLAF[11]. Dat voorstel werd door het verslag-Grässle[12] aanzienlijk gewijzigd en uiteindelijk in april 2008 door het Parlement met een overweldigende meerderheid aangenomen. Dit heeft geleid tot de vaststelling van de huidige verordening[13] in 2013, die in juli 2016 werd gewijzigd.

De nieuwe tekst zorgt voor aanzienlijke verbeteringen, waardoor OLAF effectiever, efficiënter en controleerbaarder is geworden, zonder dat de onafhankelijkheid van OLAF op het gebied van onderzoek wordt aangetast. De tekst bevat met name een duidelijkere afbakening van het rechtskader voor fraudeonderzoeken. Verder bevat de tekst ook definities van “onregelmatigheid”, “fraude, corruptie en elke andere onwettige activiteit waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad” en van het concept “marktdeelnemer”. De verordening bevat bovendien duidelijke verwijzingen naar specifieke onderzoeksmaatregelen die in andere verordeningen van de EU zijn vervat (waardoor de coördinatie tussen rechtsinstrumenten op dit gebied wordt verbeterd). In de verordening wordt verwezen naar het Handvest van de grondrechten, waarin het recht op verdediging en procedurele waarborgen, de rechten van getuigen en klokkenluiders en het recht op toegang tot gegevens en andere relevante documentatie tijdens de onderzoeken van OLAF worden gewaarborgd.

Verder zijn er nu ook bepalingen betreffende specifieke verplichtingen voor de lidstaten vastgesteld, zoals de plicht tot het delen met OLAF van relevante informatie betreffende fraudegevallen in verband met EU-middelen.

In 2018 werd er een nieuwe procedure gestart tot wijziging van de huidige verordening[14]. Het voorstel tot wijziging werd tijdens de eerste lezing, die in april 2019 werd afgerond, ingrijpend gewijzigd en is momenteel in behandeling in de Raad.

B. Versterking van fraudebestrijdingsmechanismen

In 2004 werden de Hercules-programma’s van de Commissie gelanceerd, met als doel om de financiële belangen van de EU te beschermen door activiteiten te ondersteunen die onregelmatigheden, fraude en corruptie ten nadele van de EU-begroting bestrijden. Deze programma’s worden beheerd door het Europees Bureau voor fraudebestrijding.

Het programma Hercules I ging in 2004 van start en werd in het kader van de financiële vooruitzichten voor 2007-2013[15] verlengd, wat resulteerde in het programma Hercules II[16] (2007-2013), dat op zijn beurt werd opgevolgd door het huidige programma Hercules III (2014-2020)[17]. In het kader van het nieuwe meerjarig financieel kader (2021-2027) heeft de Commissie een voorstel goedgekeurd voor een nieuw EU-fraudebestrijdingsprogramma[18], dat hoofdzakelijk bedoeld is om het Hercules III-programma (2014-2020) te herhalen en te verbeteren en om het te combineren met het antifraude-informatiesysteem (AFIS) en het beheerssysteem voor onregelmatigheden (IMS), die beide reeds door OLAF worden beheerd.

Het Parlement heeft zijn steun uitgesproken voor het actieplan van de Commissie om de strijd tegen belastingfraude en belastingontduiking op te voeren, dat deel uitmaakt van het pakket voor billijke en eenvoudige belastingheffing[19], en is van mening dat de Commissie en de lidstaten absolute voorrang moeten blijven geven aan deze strijd. Dit houdt in dat er een strategie moet komen voor verbeterde en multidimensionale samenwerking en coördinatie, zowel tussen de lidstaten onderling als tussen de lidstaten en de Commissie. Daarnaast moet er speciale aandacht uitgaan naar de ontwikkeling van mechanismen voor de preventie en vroegtijdige opsporing van fraude en voor toezicht op douanevervoer.

Op 18 februari 2020 is er nieuwe wetgeving[20] vastgesteld inzake de doorgifte en uitwisseling van betalingsgegevens met het oog op de bestrijding van btw-fraude bij onlinehandel. In het kader daarvan is onder meer een centraal elektronisch betalingsinlichtingensysteem (CESOP) ingevoerd, dat vanaf 2024 gegevens over grensoverschrijdende betalingen binnen de EU en betalingen aan derde landen of gebieden zal opslaan. Dit zal de belastingautoriteiten in staat stellen om naar behoren toe te zien op de correcte naleving van de btw-verplichtingen bij grensoverschrijdende leveringen van goederen en diensten tussen ondernemingen en consumenten (business-to-consumer, oftewel b2c). De afgelopen jaren heeft het Parlement er bij de Commissie op aangedrongen stappen te ondernemen om volledige transparantie voor alle begunstigden van EU-fondsen in de lidstaten te waarborgen door op de website van de Commissie een lijst van alle begunstigden te plaatsen. Het heeft ook de lidstaten opgeroepen om samen te werken met de Commissie en haar complete en betrouwbare informatie te verstrekken over de begunstigden van de EU-fondsen die door de lidstaten wordt beheerd.

C. Het nieuwe Europese fraudebestrijdingsbeleid en nieuwe Europese fraudebestrijdingsprogramma’s

Begin 2019 benadrukte de Europese Rekenkamer dat de EU haar strijd tegen fraude moest opvoeren en dat de Commissie in dit verband een leidende rol moest spelen en de rol en de verantwoordelijkheid van het Bureau voor fraudebestrijding opnieuw moest bekijken.

In april 2019 presenteerde de Commissie een nieuwe strategie[21] voor meer samenhang en een betere coördinatie tussen de verschillende diensten van de Commissie bij de strijd tegen fraude. Deze strategie moet in de komende jaren ook de weg effenen voor meer door gegevens aangestuurde fraudebestrijdingsmaatregelen. Ze vormt bovendien een aanvulling op het “governancepakket” van de Commissie, dat in november 2018 is goedgekeurd en waarin OLAF wordt aangewezen als leidende dienst voor het ontwerpen en ontwikkelen van een Europees fraudebestrijdingsbeleid.

Het Parlement verwelkomt de nieuwe prioriteiten van deze strategie, zoals een beter inzicht in fraudepatronen, profielen van fraudeurs en systemische zwakke plekken op het gebied van fraude ten nadele van de EU-begroting.

D. Richtlijn betreffende de bestrijding van fraude en de bescherming van de financiële belangen van de Unie

De lidstaten moesten uiterlijk op 6 juli 2019 Richtlijn (EU) 2017/1371 betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt (“PIF-richtlijn”) in nationale wetgeving omzetten. 25 lidstaten hebben dit reeds gedaan[22]. Doordat de definities, sancties en verjaringstermijnen van strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden worden geharmoniseerd, zorgen de nieuwe voorschriften ervoor dat de EU-begroting beter wordt beschermd.

Niet alleen is de richtlijn een essentieel instrument voor de harmonisatie van het strafrecht van de lidstaten inzake strafbare feiten tegen de begroting van de Unie, maar ze legt ook de grondslag voor het toekomstige Europees Openbaar Ministerie, dat daders van strafbare feiten tegen de EU-begroting zal opsporen, vervolgen en voor de rechter zal brengen.

E. De oprichting van het Europees Openbaar Ministerie

De bepalingen inzake de instelling van het Europees Openbaar Ministerie zijn opgenomen in artikel 86 VWEU: “ter bestrijding van strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden, kan de Raad op de grondslag van Eurojust volgens een bijzondere wetgevingsprocedure bij verordeningen een Europees openbaar ministerie instellen.”

De verordening tot instelling van het Europees Openbaar Ministerie is op 12 oktober 2017 vastgesteld in het kader van de procedure voor nauwere samenwerking en is op 20 november 2017 in werking getreden. Momenteel zijn er 22 deelnemende landen: België, Bulgarije, Cyprus, Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Italië, Kroatië, Letland, Litouwen, Luxemburg, Malta, Nederland, Oostenrijk, Portugal, Roemenië, Slovenië, Slowakije, Spanje en Tsjechië.

Het Europees Openbaar Ministerie moet een gedecentraliseerd openbaar ministerie van de Europese Unie worden met exclusieve bevoegdheid op het gebied van het opsporen, vervolgen en voor de rechter brengen van daders van strafbare feiten ten nadele van de begroting van de Europese Unie. Het krijgt geharmoniseerde opsporingsbevoegdheden in de hele Unie op basis van de nationale rechtsstelsels van de lidstaten waarin het wordt geïntegreerd.

Het Europees Openbaar Ministerie wordt momenteel ingesteld en zou eind 2020 operationeel moeten worden. Het Europees Openbaar Ministerie zal in Luxemburg worden gevestigd. In september 2019 kwamen het Parlement en de Raad overeen om mevrouw Laura Codruţa Kövesi te benoemen tot eerste Europees hoofdaanklager. Zij is benoemd voor een periode van zeven jaar, die niet kan worden verlengd. Ze is op 28 september 2020 samen met de 22 Europese openbare aanklagers beëdigd voor het Hof van Justitie.

De rol van het Europees Parlement

De Commissie begrotingscontrole van het Parlement houdt hoorzittingen met kandidaat-leden van de Europese Rekenkamer alsook met de geselecteerde kandidaten voor de functie van directeur-generaal van OLAF. Deze functies kunnen niet worden bekleed zonder dat er een hoorzitting in het Parlement heeft plaatsgevonden.

De directeur-generaal van OLAF wordt benoemd door de Europese Commissie na raadpleging van het Europees Parlement en de Raad, en de leden van het Comité van toezicht van het OLAF worden in onderling overleg tussen het Parlement, de Raad en de Commissie benoemd.

 

[6]COM(2011)0293 van 26 mei 2011 en COM(2011)0376 van 24 juni 2011.
[7]Verordening (EU, Euratom) nr. 883/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 september 2013 betreffende onderzoeken uitgevoerd door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), PB L 248 van 18.9.2013, blz. 1.
[8]Verordening (EU) 2017/1939 van de Raadvan 12 oktober 2017 betreffende nauwere samenwerking bij de oprichting van het Europees Openbaar Ministerie (“het EOM”), PB L 283 van 31.10.2017, blz. 1.
[10]Verordening nr. 31 (EEG), 11 (EGA), PB 045 van 14.6.1962, blz. 1385.
[12]Verslag A6-0069/2008, PB C 247 E van 15.10.2009, blz. 67.
[14]Procedure 2018/0170/COD, gebaseerd op het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van de Verordening (EU, Euratom) nr. 883/2013 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) wat betreft samenwerking met het Europees Openbaar Ministerie en de doeltreffendheid van de onderzoeken van OLAF (COM(2018)0338).
[15]Besluit nr. 878/2007/EG, PB L 193 van 25.7.2007, blz. 18.
[17]Verordening (EU) nr. 250/2014, PB L 84 van 20.3.2014, blz. 6.

Andras Schwarcz