Vrij verkeer van goederen

Het vrij verkeer van goederen kreeg een impuls door de afschaffing van douanerechten en andere niet-tarifaire belemmeringen. Beginselen als wederzijdse erkenning en normalisatie hebben bijgedragen tot de ontwikkeling van de interne markt. Het nieuwe wetgevingskader van 2008 heeft gezorgd voor een toename van het vrij verkeer van goederen, beter EU-markttoezicht en een versterking van de CE-markering (Europese conformiteitsmarkering). Er bestaan echter nog steeds uitdagingen in verband met harmonisatie van de interne markt, aangezien factoren als de COVID-19-pandemie het volledig vrije verkeer van goederen nog steeds kunnen belemmeren.

Rechtsgrondslag

Artikel 26 en de artikelen 28 tot en met 37 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Doelstellingen

Het recht op vrij verkeer van goederen geldt voor producten die van oorsprong zijn uit de lidstaten alsook uit derde landen die zich in de lidstaten in het vrije verkeer bevinden, en is een van de fundamentele beginselen van het Verdrag (artikel 28 VWEU). Oorspronkelijk werd het vrije verkeer van goederen beschouwd als onderdeel van een douane-unie tussen de lidstaten, waarbij douanerechten, kwantitatieve handelsbeperkingen en maatregelen van gelijke werking werden afgeschaft en een gemeenschappelijk buitentarief voor de Unie werd ingevoerd. Later werd de nadruk gelegd op de verwijdering van alle resterende belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen met het doel een interne markt tot stand te brengen.

Wat is er bereikt?

De afschaffing van de douanerechten en de kwantitatieve beperkingen (contingenten) tussen de lidstaten was al op 1 juli 1968 een feit. De aanvullende doelstellingen, zoals het verbod op maatregelen van gelijke werking en de harmonisatie van de desbetreffende nationale wetten, waren toen nog niet behaald. Die doelstellingen kwamen centraal te staan bij de verdere inspanningen om een vrij verkeer van goederen te verwezenlijken.

A. Verbod op heffingen met een gelijke werking als douanerechten: artikel 28, lid 1, en artikel 30 VWEU

Dit verbod moest nader worden omschreven in de jurisprudentie, aangezien er in het Verdrag geen definitie van wordt gegeven. Het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) heeft bepaald dat iedere heffing die “wordt geheven op een bepaald, uit een andere lidstaat ingevoerd product met uitsluiting van het gelijksoortige nationale product, met als gevolg dat het, daar de prijs erdoor veranderd wordt, op het vrije goederenverkeer dezelfde uitwerking heeft als een douanerecht”, kan worden beschouwd als een heffing van gelijke werking, ongeacht de aard of vorm ervan (arrest in gevoegde zaken 2/62 en 3/62 en arrest in zaak 232/78).

B. Verbod op maatregelen met een gelijke werking als kwantitatieve beperkingen: artikel 34 en artikel 35 VWEU

Het Hof van Justitie oordeelde in het Dassonville-arrest dat iedere handelsregeling van de lidstaten die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren, als een maatregel met een gelijke werking als kwantitatieve beperkingen moet worden beschouwd (zie het arrest van 11 juli 1974 in zaak 8/74, Dassonville, en het arrest van 15 november 2005 in zaak C-320/03, punten 63 t/m 67). In zijn arrest in de zaak Cassis de Dijon formuleerde het Hof vervolgens het beginsel dat ieder product dat in een lidstaat wettig en overeenkomstig eerlijke en traditionele voorschriften en productieprocessen van dat land wordt vervaardigd en in de handel wordt gebracht, moet worden toegelaten op de markt van iedere andere lidstaat. Deze redenering van het Hof lag ten grondslag aan een debat over de definitie van het beginsel van wederzijdse erkenning bij gebrek aan harmonisatie. Op grond van dit beginsel moeten de lidstaten ook bij het ontbreken van EU-harmonisatiemaatregelen (secundaire EU-wetgeving) goederen die in andere lidstaten rechtmatig vervaardigd en in de handel gebracht zijn, op hun markt toelaten.

Het toepassingsgebied van artikel 34 VWEU is beperkt door het Keck-arrest, waarin wordt gesteld dat bepaalde verkoopmodaliteiten buiten de werkingssfeer van dat artikel vallen op voorwaarde dat zij niet-discriminatoir zijn (dat wil zeggen dat zij van toepassing zijn op alle relevante marktdeelnemers die op het nationale grondgebied activiteiten ontplooien en zowel rechtens als feitelijk dezelfde invloed hebben op de verhandeling van nationale producten en producten uit andere lidstaten).

C. Afwijkingen van het verbod op maatregelen met een gelijke werking als kwantitatieve beperkingen

Op grond van artikel 36 VWEU kunnen de lidstaten om niet-economische redenen, zoals openbare zedelijkheid, orde of veiligheid, beperkingen opleggen die gelijkwaardig zijn aan kwantitatieve beperkingen. Deze afwijkingen moeten strikt worden uitgelegd en mogen niet leiden tot willekeurige discriminatie of verkapte handelsbelemmeringen tussen de lidstaten. Zij moeten rechtstreeks het algemeen belang dienen en in verhouding staan tot het beoogde beschermingsniveau.

Het Hof van Justitie heeft in de zaak Cassis de Dijon erkend dat de lidstaten bepaalde nationale maatregelen kunnen vrijstellen van EU-handelsbeperkingen indien dat noodzakelijk is op grond van dringende behoeften, onder meer verband houdend met de doeltreffendheid van de fiscale controles, de bescherming van de volksgezondheid, de eerlijkheid van handelspraktijken en de consumentenbescherming. De lidstaten zijn verplicht de Commissie van deze afwijkingen in kennis te stellen. Om toezicht te houden op deze maatregelen, zijn er procedures voor de uitwisseling van informatie en een controlemechanisme in het leven geroepen. Deze procedures zijn geactualiseerd en geformaliseerd in Verordening (EU) 2019/515 inzake wederzijdse erkenning, die in 2019 werd aangenomen en in de plaats kwam van een eerdere verordening hierover.

D. Harmonisatie van nationale wetgeving

De goedkeuring van harmonisatiewetgeving maakte het mogelijk om belemmeringen weg te werken (onder meer door nationale bepalingen buiten werking te stellen) en gemeenschappelijke regels vast te stellen, gericht op het waarborgen van het vrije verkeer van goederen en producten en de naleving van andere doelstellingen van het EU-Verdrag, zoals de bescherming van het milieu, de consument en de mededinging.

Het harmonisatieproces in de EU is gestroomlijnd door over te gaan tot stemming met gekwalificeerde meerderheid voor richtlijnen die verband houden met de interne markt, zoals uiteengezet in artikel 95 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, zoals gewijzigd bij het Verdrag van Maastricht. In het Witboek van de Commissie van 1985 werd “een nieuwe aanpak” ten aanzien van harmonisatie ingevoerd, waarbij werd besloten niet langer alle details te specificeren, maar de nadruk eerder te leggen op de wederzijdse erkenning van nationale regelgeving. Volgens deze aanpak, die in resoluties en besluiten van de Raad werd bevestigd, blijft harmonisatie beperkt tot essentiële eisen en situaties waarin nationale regels niet gelijkwaardig zijn en de handel belemmeren. Deze methode heeft tot doel het vrije verkeer van goederen te waarborgen door technische harmonisatie van volledige sectoren en een hoog niveau van bescherming van het algemeen belang, met betrekking tot speelgoed, bouwmaterialen, machines, gastoestellen en telecommunicatieapparatuur.

E. De voltooiing van de interne markt

Voor de totstandbrenging van de interne markt moesten alle nog bestaande belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen worden opgeheven. In het witboek van de Commissie van 1985 is een opsomming terug te vinden van de op te heffen materiële en technische belemmeringen en staat beschreven welke maatregelen de Gemeenschap zou moeten nemen om ze uit de weg te ruimen. De meeste van deze maatregelen zijn inmiddels doorgevoerd. Toch zijn er nog aanzienlijke hervormingen van de interne markt nodig om de uitdagingen van de technologische vooruitgang het hoofd te bieden, en sommige non-tarifaire belemmeringen zijn nog altijd aanwezig.

Rol van het Europees Parlement

Het Parlement heeft sterk gepleit voor voltooiing van de interne markt en heeft daarbij vooral de nadruk gelegd op de “nieuwe aanpak” om het vrije verkeer van goederen te vergemakkelijken. Het heeft een belangrijke rol gespeeld bij het vormgeven van de harmonisatierichtlijnen en was nauw betrokken bij het nieuwe wetgevingskader dat in 2008 werd aangenomen, dat betrekking heeft op de tenuitvoerlegging en handhaving van internemarktwetgeving. Het Parlement richtte zich hierbij op een aantal prioriteiten. Zo moest de verantwoordelijkheid voor de conformiteit en veiligheid van producten in alle gevallen bij de marktdeelnemers komen te liggen en de CE-markering tot een vertrouwd begrip worden gemaakt onder consumenten. Het blijft zich hier actief voor inzetten, onder meer door bij te dragen aan het aanpassingspakket van negen richtlijnen die verscheidene producten reguleren, zoals liften, pyrotechnische artikelen en explosieven.

In zijn resolutie van 8 maart 2011 drong het Parlement aan op invoering van een uniform systeem voor markttoezicht op alle producten, hetgeen heeft geleid tot het “pakket productveiligheid en markttoezicht” van 2013. In dit kader hechtte het Parlement in april 2019 zijn goedkeuring aan Verordening (EU) 2019/1020 met het oog op verbetering van het markttoezicht en waarborging van de productconformiteit. In 2021 heeft de Commissie een nieuwe verordening voorgesteld om de veiligheid van voor consumenten bestemde niet-voedingsproducten verder te waarborgen. De geactualiseerde regels voor productveiligheid, die tot doel hebben hoge veiligheidsnormen te waarborgen voor alle producten die in de EU worden verkocht, zowel online als offline, werden in maart 2023 formeel goedgekeurd door het Parlement, wat leidde tot de publicatie van de verordening inzake algemene productveiligheid op 10 mei 2023.

Normalisatie speelt een centrale rol bij de goede werking van de interne markt. Geharmoniseerde EU-normen helpen het vrije verkeer van goederen binnen de interne markt te waarborgen, stellen ondernemingen in de EU in staat hun concurrentievermogen te vergroten, en dragen ertoe bij de gezondheid en veiligheid van de consumenten en het milieu te beschermen. Om de normalisatiehervorming inhoudelijk te verbeteren, heeft het Parlement op 21 oktober 2010 een resolutie over de toekomst van de Europese normalisatie aangenomen.

Op 2 februari 2022 heeft de Commissie een normalisatiestrategie ingevoerd om een veerkrachtige, groene en digitale eengemaakte markt te bevorderen, waarin ze de wijziging van de normalisatieverordening van 2012 heeft voorgesteld. Vervolgens werd op 14 december 2022 Verordening (EU) 2022/2480 aangenomen, waarbij het rechtskader van de EU voor de vaststelling van normen werd geactualiseerd. De Commissie interne markt en consumentenbescherming (IMCO) heeft op 23 januari 2023 een hoorzitting gehouden om de historische en toekomstige richting van het normalisatiebeleid te bespreken, waaraan de Commissie en diverse belanghebbenden hebben bijgedragen.

Voortbouwend op de nieuwe normalisatiestrategie heeft de Commissie op 30 maart 2022 een voorstel tot vaststelling van geharmoniseerde voorwaarden voor het verhandelen van bouwproducten gepubliceerd, waarin zij zich specifiek richtte op de normalisatie van de groene interne markt. Op 10 april 2024 heeft het Parlement, na succesvolle interinstitutionele onderhandelingen, zijn standpunt over het voorstel vastgesteld. De nieuwe regels hebben tot doel het toepassingsgebied van de verordening door middel van concrete technische specificaties uit te breiden tot gebruikte en geherproduceerde producten, de bepalingen voor marktdeelnemers in de bouwsector af te stemmen op het nieuwe wetgevingskader en de verordeningen inzake markttoezicht en ecologisch ontwerp, en een systeem op te zetten voor een digitaal productpaspoort voor de bouw.

Tijdens de achtste zittingsperiode heeft het Parlement zich voornamelijk ingezet voor de regelgeving voor kabelbaaninstallaties, gasverbrandingstoestellen, medische hulpmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen, alsook voor de eCall-verordening inzake typegoedkeuringseisen voor de uitrol van het op de 112-dienst gebaseerde eCall-boordsysteem. Als onderdeel van het pakket circulaire economie heeft het Europees Parlement wetgeving aangenomen inzake het op de interne markt aanbieden van bemestingsproducten met CE-markering (Verordening (EU) 2019/1009).

Uit onderzoek van 2019 blijkt dat het beginsel van vrij verkeer van goederen en de daaraan gerelateerde wetgeving naar schatting tot 386 miljard EUR per jaar opleveren. Er blijven echter belemmeringen bestaan voor de verwezenlijking van de volledige vrijheid van goederenverkeer. Het bestaan van deze belemmeringen blijkt uit een studie die in november 2020 werd gepubliceerd en waarin nationale regels werden geëvalueerd die het vrije verkeer van goederen en diensten en het recht op vestiging in de hele interne markt van de EU beperken. Een van de conclusies luidde dat de interne markt van de EU nog niet vrij is van onevenredige belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen, ook al is de EU-markt het grootste en meest succesvolle voorbeeld van economische integratie ter wereld.

Tijdens de COVID-19-pandemie heeft het Parlement in zijn resolutie van 17 april 2020 benadrukt dat het van cruciaal belang is de binnengrenzen van de EU open te houden voor goederen, en heeft het de rol onderstreept van de interne markt in de collectieve welvaart van de EU en als cruciale respons op de crisis. De Commissie heeft in haar mededeling van 15 mei 2020 een gecoördineerde strategie voorgesteld voor herstel van het vrij verkeer en opheffing van de binnengrenscontroles. Deze op samenwerking gebaseerde aanpak was van cruciaal belang om essentiële goederen, waaronder medische benodigdheden en hulpmiddelen, door de EU te laten circuleren en zo de gevolgen van door de staat opgelegde grensbeperkingen af te zwakken.

In zijn resolutie van 19 juni 2020 heeft het Parlement erop gewezen dat het Schengengebied een bijzonder gewaardeerd voorbeeld vormt van de verworvenheden die centraal staan in het Europese project. Ook heeft het Parlement de lidstaten verzocht de beperkingen van de vrijheid van verkeer te verminderen en zich nog meer in te spannen om de integratie van alle lidstaten van de EU in het Schengengebied te verwezenlijken.

Tijdens een in november 2020 voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming georganiseerd webinar van de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit werd de impact van de pandemie op het vrije verkeer van goederen, diensten en personen in de EU onderzocht. De uitdagingen voor de aan de gezondheidszorg gerelateerde goederenstroom, zoals persoonlijke beschermingsmiddelen, werden besproken en er werd benadrukt dat betere EU-coördinatie bij overheidsopdrachten en het verkeer van goederen in toekomstige crises noodzakelijk is. In een in februari 2021 gepresenteerde vervolgstudie werd het effect van de pandemie op de interne markt en de consumentenbescherming verder onderzocht en werden aanvullende maatregelen voorgesteld om de interne markt van de EU beter bestand te maken tegen toekomstige crises.

Het Parlement heeft een belangrijke rol gespeeld bij de harmonisatie van de douane, wat heeft geleid tot oprichting van de éénloketomgeving van de Europese Unie voor de douane bij Verordening (EU) 2022/2399. Deze verordening wordt in de loop van de komende tien jaar geleidelijk van toepassing, te beginnen met het douane-éénloketsysteem van de Europese Unie voor de uitwisseling van certificaten (EU-CSW-CERTEX), dat sinds 2017 al loopt als proefproject. De eerste fase tot 2025 is gericht op bevordering van de intergouvernementele uitwisselingen aan de EU-grenzen, met name voor niet-douanegerelateerde procedures. In een volgende fase, die in 2031 van start gaat, zal een “business-to-government”-systeem worden ingevoerd om het inklaringsproces voor bedrijven die betrokken zijn bij de invoer of uitvoer van goederen te stroomlijnen, met als doel de huidige handelsbelemmeringen aanzienlijk te verminderen.

In een door de IMCO-commissie in opdracht gegeven studie van de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit van december 2022 werden de uiteenlopende douanevergunningsprocedures van de lidstaten geanalyseerd met betrekking tot producten die de EU binnenkomen. Aangezien deze uiteenlopende procedures leiden tot handelsbelemmeringen en verstoringen op de interne markt, was een van de voorgestelde oplossingen de oprichting van een Europees douaneagentschap.

Naar aanleiding hiervan kwam de Commissie op 17 mei 2023 met een mededeling, bedoeld om het douanekader van de EU in al zijn aspecten te moderniseren. Een belangrijk kenmerk van dit moderniseringsvoorstel is de oprichting van een EU-douanedatahub die wordt beheerd door een nieuw opgerichte EU-douaneautoriteit. Deze hub zal dienen als een groot gegevensregister waarmee fraude en niet-naleving kunnen worden opgespoord, zal gegevensuitwisseling tussen de EU en derde landen mogelijk maken, alsmede de samenwerking tussen de douaneautoriteiten van de EU-lidstaten bevorderen.

Meer informatie over dit onderwerp vindt u op de website van de Commissie interne markt en consumentenbescherming.

 

Barbara Martinello