Vrij verkeer van goederen

Het vrije verkeer van goederen wordt gewaarborgd door de afschaffing van douanerechten en kwantitatieve beperkingen, alsook door het verbod op maatregelen die een gelijke werking hebben. Ook de beginselen van wederzijdse erkenning, de afschaffing van materiële en technische belemmeringen en de bevordering van normalisatie dragen bij aan de verdere verwezenlijking van de interne markt. De vaststelling van het nieuwe wetgevingskader (NWK) in 2008 zorgde voor een verbetering van het vrije verkeer van goederen, het markttoezicht in de EU en de CE-markering. Recent onderzoek toont aan dat het beginsel van vrij verkeer van goederen en de daaraan gerelateerde wetgeving tot 386 miljard EUR per jaar opleveren.

Rechtsgrond

Artikel 26 en de artikelen 28 tot en met 37 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Doelstellingen

Het recht op vrij verkeer van goederen die van oorsprong zijn uit de lidstaten alsook van goederen uit derde landen die zich in de lidstaten in het vrije verkeer bevinden, is een van de fundamentele beginselen van het Verdrag (artikel 28 VWEU). Oorspronkelijk werd het vrije verkeer van goederen beschouwd als onderdeel van een douane-unie tussen de lidstaten, waarbij douanerechten, kwantitatieve handelsbeperkingen en maatregelen van gelijke werking werden afgeschaft en een gemeenschappelijk buitentarief voor de Unie werd ingevoerd. Later werd de nadruk gelegd op de verwijdering van alle resterende belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen met het doel een interne markt tot stand te brengen.

Resultaten

De afschaffing van de douanerechten en de kwantitatieve beperkingen (contingenten) tussen de lidstaten was al op 1 juli 1968 een feit. De aanvullende doelstellingen, zoals het verbod op maatregelen van gelijke werking en de harmonisatie van de desbetreffende nationale wetten, werden niet binnen deze termijn gerealiseerd. Die doelstellingen kwamen centraal te staan bij de voortdurende inspanningen om een vrij verkeer van goederen te verwezenlijken.

A. Verbod op heffingen met een gelijke werking als douanerechten: artikel 28, lid 1, en artikel 30 VWEU

De jurisprudentie heeft dit verbod nader moeten omschrijven, aangezien er in het Verdrag geen definitie van wordt gegeven. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft bepaald dat iedere heffing, ongeacht benaming en structuur, die “wordt geheven op een bepaald, uit een andere lidstaat ingevoerd product met uitsluiting van het gelijksoortige nationale product, met als gevolg dat het, daar de prijs erdoor veranderd wordt, op het vrije goederenverkeer dezelfde uitwerking heeft als een douanerecht”, kan worden beschouwd als een heffing van gelijke werking, ongeacht de aard of vorm ervan (arrest in gevoegde zaken 2/62 en 3/62 en arrest in zaak 232/78).

B. Verbod op maatregelen met gelijke werking als kwantitatieve beperkingen: artikel 34 en artikel 35 VWEU

Het Hof van Justitie oordeelde in het Dassonville-arrest dat iedere handelsregeling van de lidstaten die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren, als een maatregel van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen moet worden beschouwd (zie de arresten van 11 juli 1974 in zaak 8/74 en van 15 november 2005 in zaak C-320/03, punten 63 tot en met 67). In zijn arrest in de zaak Cassis de Dijon formuleerde het Hof vervolgens het beginsel dat ieder product dat in een lidstaat wettig en overeenkomstig eerlijke en traditionele voorschriften en productieprocessen van dat land wordt vervaardigd en in de handel wordt gebracht, moet worden toegelaten op de markt van iedere andere lidstaat. Deze redenering van het Hof vormde de inspiratie voor een debat over de definitie van het beginsel van wederzijdse erkenning bij gebrek aan harmonisatie. Op grond van dit beginsel moeten de lidstaten daarom ook bij het ontbreken van EU-harmonisatiemaatregelen (secundaire EU-wetgeving) goederen die in andere lidstaten rechtmatig vervaardigd en in de handel gebracht zijn, op hun markt toelaten.

Het toepassingsgebied van artikel 34 VWEU is beperkt door het Keck-arrest, waarin is bepaald dat bepaalde verkoopmodaliteiten buiten de werkingssfeer van dit artikel vallen op voorwaarde dat zij niet-discriminatoir zijn (dat wil zeggen dat zij van toepassing zijn op alle relevante marktdeelnemers die op het nationale grondgebied activiteiten ontplooien en zowel rechtens als feitelijk dezelfde invloed hebben op de verhandeling van nationale producten en op die van producten uit andere lidstaten).

C. Afwijkingen van het verbod op maatregelen met gelijke werking als kwantitatieve beperkingen

Artikel 36 VWEU biedt de lidstaten de mogelijkheid om maatregelen met gelijke werking als kwantitatieve beperkingen vast te stellen wanneer dit wordt gerechtvaardigd door algemene, niet-economische overwegingen (bijvoorbeeld openbare zedelijkheid, openbare orde of openbare veiligheid). Dergelijke uitzonderingen op het algemene beginsel moeten strikt worden uitgelegd en nationale maatregelen mogen geen middel vormen tot willekeurige discriminatie of een verkapte beperking inhouden van de handel tussen de lidstaten. De maatregelen moeten ten slotte rechtstreeks verband houden met het algemeen belang dat moet worden beschermd, en mogen niet verder gaan dan nodig is (evenredigheidsbeginsel).

Voorts heeft het Hof van Justitie in zijn Cassis de Dijon-arrest bepaald dat de lidstaten kunnen afwijken van het verbod op maatregelen van gelijke werking, voor zover dringende behoeften (onder meer in verband met de doeltreffendheid van fiscale controles, de bescherming van de volksgezondheid, de eerlijkheid van handelstransacties en de bescherming van consumenten) dergelijke maatregelen noodzakelijk maken. De lidstaten moeten nationale uitzonderingsmaatregelen aan de Commissie melden. Ter vereenvoudiging van het toezicht op deze afwijkende nationale uitzonderingsmaatregelen werden er procedures voor de uitwisseling van informatie en een controlemechanisme in het leven geroepen (zie artikel 114 en artikel 117 VWEU, Beschikking nr. 3052/95/EG van het Europees Parlement en de Raad en Verordening (EG) nr. 2679/98 van de Raad). Dit werd verder geformaliseerd in Verordening (EG) nr. 764/2008 inzake wederzijdse erkenning, die in 2008 is aangenomen als onderdeel van het NWK.

D. Harmonisatie van nationale wetgeving

De goedkeuring van harmonisatiewetgeving maakte het mogelijk om belemmeringen weg te werken (onder meer door nationale bepalingen buiten toepassing te verklaren) en gemeenschappelijke regels vast te stellen, met het doel het vrije verkeer van goederen en producten én de naleving van andere doelstellingen van het EU-Verdrag, zoals de bescherming van het milieu, de consument en de mededinging, te waarborgen.

De harmonisatie werd verder vergemakkelijkt door de invoering van de regels inzake gekwalificeerde meerderheid bij de goedkeuring van de meeste richtlijnen betreffende de verwezenlijking van de interne markt (artikel 95 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, zoals gewijzigd bij het Verdrag van Maastricht), en door de vaststelling van een door de Commissie in haar witboek (1985) voorgestelde nieuwe aanpak, die als doel had lastige en gedetailleerde harmonisatie te vermijden. In de nieuwe aanpak, die berustte op de resolutie van de Raad van 7 mei 1985 (zoals bevestigd in de resolutie van de Raad van 21 december 1989 en in Besluit nr. 93/465/EEG van de Raad), is het leidende beginsel de wederzijdse erkenning van nationale voorschriften. Harmonisatie moet zich beperken tot essentiële vereisten en is gerechtvaardigd indien de nationale voorschriften niet als gelijkwaardig kunnen worden beschouwd en tot beperkingen leiden. Richtlijnen die in het kader van deze nieuwe aanpak zijn aangenomen, hebben het tweeledige doel het vrije verkeer van goederen te waarborgen via de technische harmonisatie van hele bedrijfstakken, en een hoog beschermingsniveau te garanderen voor de doelstellingen met betrekking tot het algemeen belang als bedoeld in artikel 114, lid 3, VWEU (bijvoorbeeld speelgoed, bouwmaterialen, machines, gastoestellen en eindapparatuur voor telecommunicatie).

E. De voltooiing van de interne markt

Voor de totstandbrenging van de interne markt moesten alle nog bestaande belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen worden opgeheven. In het witboek van de Commissie van 1985 wordt een opsomming gegeven van de fysieke en technische belemmeringen en wordt aangegeven door welke maatregelen de Gemeenschap ze uit de weg dient te ruimen. De meeste van deze maatregelen zijn inmiddels doorgevoerd. Toch zijn er nog aanzienlijke hervormingen van de interne markt nodig om de uitdagingen van de technologische vooruitgang het hoofd te bieden.

Rol van het Europees Parlement

Het Parlement steunde de verwezenlijking van de interne markt en is altijd voorstander geweest van de “nieuwe aanpak” voor het vrije verkeer van goederen. Het heeft op wetgevingsgebied ook een aanzienlijke bijdrage geleverd aan de totstandkoming van de harmonisatierichtlijnen. Het Parlement was nauw betrokken bij de totstandkoming van het NWK-pakket, dat in 2008 werd goedgekeurd. In zijn onderhandelingen met de Raad waren de belangrijkste punten voor het Parlement het bereiken van overeenstemming over een toenemende verantwoordelijkheid van alle betrokken ondernemers voor het waarborgen van de naleving en de veiligheid van de producten die zij op de markt brengen, evenals het verder versterken van de CE-markering door de bekendheid ervan onder consumenten te vergroten. Het Parlement blijft naar deze punten toewerken en zet zich onder meer in voor het stroomlijningspakket – een pakket van negen richtlijnen die betrekking hebben op verschillende producten, waaronder liften, pyrotechnische voorwerpen en explosieven.

In zijn resolutie van 8 maart 2011 heeft het Parlement de Commissie tevens verzocht één enkel systeem voor markttoezicht te ontwikkelen voor alle producten (geharmoniseerde en niet-geharmoniseerde), gebaseerd op één wetgevingshandeling die de richtlijn inzake algemene productveiligheid en Verordening (EG) nr. 765/2008 inzake markttoezicht moet omvatten, aangezien dit een hoge mate van productveiligheid en markttoezicht zou bewerkstelligen en de rechtsgrondslag zou verduidelijken. Het pakket over productveiligheid en markttoezicht van 2013 bouwt voort op dit kader. In april 2019 heeft het Parlement een nieuwe verordening betreffende markttoezicht en conformiteit van producten aangenomen (Verordening (EU) 2019/1020). De bepalingen inzake markttoezicht uit deze verordening gelden tevens voor producten die onder de harmonisatiewetgeving van de Unie vallen. Ook zorgen ze voor eenheid en consumentenvertrouwen met betrekking tot markttoezicht.

Daarnaast speelt normalisatie een centrale rol bij het goed functioneren van de interne markt. Geharmoniseerde EU-normen helpen het vrije verkeer van goederen binnen de interne markt te waarborgen en stellen ondernemingen in de EU in staat om hun concurrentievermogen te vergroten, en de gezondheid en veiligheid van de consumenten en het milieu te waarborgen. Om de normalisatiehervorming inhoudelijk te verbeteren, heeft het Parlement op 21 oktober 2010 een resolutie aangenomen. In oktober 2012 hechtten het Parlement en de Raad hun goedkeuring aan Verordening (EU) nr. 1025/2012, waarmee het mechanisme voor het vaststellen van EU-normen werd gemoderniseerd en verbeterd.

Tijdens de zevende zittingsperiode is de herziening afgerond van negen richtlijnen in het kader van het stroomlijningspakket. Het Parlement heeft ook de wetgevingswerkzaamheden afgerond met betrekking tot het in de handel brengen van bouw- en textielproducten, de veiligheid en milieuprestaties van voertuigen en de richtlijn betreffende pleziervaartuigen en waterscooters[1].

Tijdens de achtste zittingsperiode zijn deze werkzaamheden voortgezet door te werken aan verordeningen betreffende kabelbaaninstallaties, gastoestellen, medische hulpmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen. Het Europees Parlement heeft met succes zijn werkzaamheden afgerond inzake de eCall-verordening en het besluit betreffende de interoperabiliteitsoplossingen voor overheidsdiensten, bedrijven en burgers in de EU (ISA2-programma – Besluit (EU) 2015/2240). Als onderdeel van het pakket circulaire economie heeft het Europees Parlement wetgeving voorbereid inzake het op de interne markt aanbieden van bemestingsproducten met CE-markering (Verordening (EU) 2019/1009).

Tijdens de achtste zittingsperiode is er eveneens getracht de wederzijdse uitwisseling van informatie over technische voorschriften te verbeteren en de wederzijdse erkenning uit te breiden, respectievelijk via de kennisgevingsrichtlijn en de verordening inzake wederzijdse erkenning. In april 2019 heeft het Parlement de verordening betreffende de typegoedkeuring van motorvoertuigen aangenomen, die gericht is op de vermindering van het aantal verkeersongevallen, die ieder jaar voor meer dan 25 000 doden en 100 000 zwaargewonden op de wegen in de EU zorgen. In november 2018 organiseerde de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit een workshop[2] voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming over dit onderwerp.

Het Parlement heeft erop aangedrongen dat deze wetgeving wordt aangevuld met onlineplatformen, zoals Solvit en het Informatiesysteem interne markt (IMI) overeenkomstig Verordening (EU) nr. 1024/2012. Het doel van deze onlineplatformen is het vergemakkelijken van de uitwisseling van informatie tussen de nationale autoriteiten en de Commissie om problemen op te lossen die consumenten en ondernemingen ondervinden bij het kopen of verkopen van goederen in de EU. Door Verordening (EU) 2018/1724 aan te nemen, wilde het Parlement al deze platformen toegankelijk maken voor burgers en ondernemingen via het “Uw Europa”-portaal en de centrale digitale toegangspoort[3]. In oktober 2020 werd een onderzoek[4] gepubliceerd waarin de rol van één-loketten en andere informatiepunten in de interne markt werd geanalyseerd.

Recent onderzoek toont aan dat het beginsel van vrij verkeer van goederen en de daaraan gerelateerde wetgeving tot 386 miljard EUR per jaar opleveren[5].

In zijn resolutie van 17 april 2020 over gecoördineerde EU-maatregelen om de COVID-19-pandemie en de gevolgen ervan te bestrijden heeft het Parlement erop gewezen dat het van het grootste belang is om de binnengrenzen van de EU open te houden voor goederen. Ook heeft het Parlement eraan herinnerd dat de interne markt de bron is van de collectieve welvaart en het collectieve welzijn in de EU, en een wezenlijk element is bij de onmiddellijke en aanhoudende respons op de COVID-19-uitbraak. Op 15 mei 2020 publiceerde de Commissie de mededeling getiteld “Naar een gefaseerde en gecoördineerde aanpak van het herstel van het vrije verkeer en de opheffing van de binnengrenscontroles – COVID-19”. Deze coördinatie en gezamenlijke maatregelen hebben geholpen in de strijd tegen de pandemie door ervoor te zorgen dat essentiële goederen en medische voorraden en uitrusting door heel de EU konden worden vervoerd, ondanks de door de lidstaten ingevoerde beperkingen aan de grenzen.

In zijn resolutie van 19 juni 2020 heeft het Parlement erop gewezen dat het Schengengebied een geliefde verworvenheid is die centraal staat in het EU-project. Ook heeft het Parlement de lidstaten opgeroepen de beperkingen van de vrijheid van verkeer te verminderen en zich nog meer in te spannen om de integratie van alle lidstaten van de EU in het Schengengebied te verwezenlijken.

In een studie[6] die in november 2020 werd gepubliceerd, werden nationale regels geëvalueerd die het vrije verkeer van goederen en diensten en het recht op vestiging in de hele interne markt van de EU beperken. Een van de conclusies van de studie luidde dat de interne markt van de EU nog niet vrij is van ongerechtvaardigde en onevenredige belemmeringen voor het vrije verkeer, ondanks dat het het grootste en meest succesvolle voorbeeld van economische integratie ter wereld is.

De COVID-19-pandemie heeft grote gevolgen gehad voor het vrije verkeer van goederen op de interne markt. In november 2020 organiseerde de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit een webinar[7] voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming over dit onderwerp. Tijdens dit webinar werd uiteengezet hoe het vrije verkeer van goederen, diensten en personen wordt beïnvloed door de door de lidstaten en op EU-niveau opgelegde beperkingen. Er werd uitvoerig ingegaan op de stroom van persoonlijke beschermingsmiddelen (PBM) en andere zorggerelateerde goederen. Ook werden er suggesties gedaan voor de wijze waarop de EU-coördinatie inzake overheidsopdrachten en het vrije verkeer van goederen in geval van toekomstige crises moet worden gecentraliseerd. In februari 2021 werd een studie[8] over hetzelfde onderwerp gepubliceerd, die op 22 februari 2021 aan de Commissie interne markt en consumentenbescherming werd gepresenteerd. Hierin werd onderzoek gedaan naar de gevolgen van de COVID-19-crisis voor de interne markt en voor consumentenbescherming, waaronder de gevolgen van maatregelen die op nationaal en EU-niveau zijn ingevoerd om de gevolgen van de pandemie te verzachten. In de studie werd ook beoordeeld welke verdere maatregelen moeten worden overwogen om de veerkracht van de interne markt van de EU in toekomstige crises te versterken.

 

[1]Relevant onderzoek (onder meer): Maciejewski, M. et al., EU Mapping: Overview of IMCO-related Legislation, publicatie opgesteld voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming door de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit, Europees Parlement, Luxemburg, 2015.
[2]Delgado, P., Audera, M., Dobrita, A., Workshop Proceedings on Type-approval requirements for motor vehicles as regards their general safety and protection of vehicle occupants and vulnerable road users, publicatie opgesteld voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming door de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit, Europees Parlement, Luxemburg, 2019.
[3]Relevant onderzoek (onder meer): Duke, C., Single Digital Gateway: how EU could meet expectations of citizens and businesses?, publicatie opgesteld voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming door de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit, Europees Parlement, Luxemburg, 2018.
[4]Salsas-Forn, P. et al., The role of Points of Single Contact and other information services in the Single Market, publicatie opgesteld voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming door de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit, Europees Parlement, Luxemburg, 2020.
[5]Poutvaara, P., Contribution to Growth: Free Movement of Goods – Delivering Economic Benefits for Citizens and Businesses, publicatie opgesteld voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming, beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit, Europees Parlement, Luxemburg, 2019.
[6]Dahlberg, E. et al., Legal obstacles in Member States to Single Market rules, publicatie opgesteld voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming door de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit, Europees Parlement, Luxemburg, 2020.
[7]Milieu Consulting SRL, The impact of COVID-19 on the Internal Market and Consumer Protection – IMCO Webinar Proceedings, publicatie opgesteld voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming door de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit, Europees Parlement, Luxemburg, 2020.
[8]Marcus, J. S. et al., The impact of COVID-19 on the Internal Market, publicatie opgesteld voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming door de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit, Europees Parlement, Luxemburg, 2021.

Christina Ratcliff / Barbara Martinello / Amy McGourty