Vrijheid van vestiging en vrijheid van dienstverrichting
De vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting zijn van essentieel belang voor de mobiliteit van ondernemingen en werknemers in de EU. Diensten spelen een centrale rol in de economie van de EU: ze zijn goed voor driekwart van het bbp en van de totale werkgelegenheid. De volledige tenuitvoerlegging van de dienstenrichtlijn is cruciaal om de interne markt te verstevigen, maar er zijn nog steeds obstakels. De strategie voor de eengemaakte markt van 2025 heeft tot doel grensoverschrijdende dienstverlening te stimuleren door belemmeringen aan te pakken en de huidige regelgeving te verbeteren.
Rechtsgrondslag
De artikelen 26 (interne markt), 49 t/m 55 (vestiging) en 56 t/m 62 (diensten) van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Doelstellingen
Zelfstandigen, beoefenaars van vrije beroepen en rechtspersonen in de zin van artikel 54 VWEU die rechtmatig werkzaam zijn in een lidstaat mogen: i) in een andere lidstaat op duurzame wijze economische activiteiten uitoefenen (vrijheid van vestiging: artikel 49 VWEU); of ii) op tijdelijke basis diensten aanbieden en verrichten in andere lidstaten terwijl zij in hun land van oorsprong blijven (vrijheid van dienstverrichting: artikel 56 VWEU). Dit veronderstelt niet alleen dat elke discriminatie op grond van nationaliteit wordt opgeheven, maar ook – met het oog op de daadwerkelijke gebruikmaking van deze vrijheid – dat maatregelen worden getroffen om de uitoefening ervan te vergemakkelijken, met inbegrip van de harmonisatie of wederzijdse erkenning van de nationale regels voor toegang tot deze beroepsactiviteiten (2.1.6).
Resultaten
A. Liberalisering in het Verdrag
1. Fundamentele vrijheden
De vrijheid van vestiging omvat de toegang tot werkzaamheden, anders dan in loondienst, en de uitoefening daarvan alsmede de oprichting en het beheer van ondernemingen ten behoeve van duurzame activiteiten, overeenkomstig de bepalingen welke door de wetgeving van het land van vestiging voor de eigen onderdanen zijn vastgesteld.
De vrijheid van dienstverrichting geldt voor alle diensten die gewoonlijk tegen een vergoeding worden verricht, voor zover de bepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen, kapitaal en personen daarop niet van toepassing zijn. Personen die een “dienst” verrichten, kunnen daartoe hun werkzaamheden tijdelijk uitoefenen in de lidstaat waar die dienst wordt verricht, onder dezelfde voorwaarden als die welke de lidstaat aan zijn eigen onderdanen oplegt.
2. Uitzonderingen
In het kader van het VWEU zijn de activiteiten die tot de uitoefening van het openbaar gezag behoren, uitgesloten van de vrijheid van vestiging en dienstverrichting (artikel 51 VWEU). De uitsluiting van deze activiteiten wordt echter door een restrictieve interpretatie begrensd: er kunnen alleen specifieke activiteiten en functies worden uitgesloten die de uitoefening van gezag met zich meebrengen, en wil de uitsluiting voor een complete beroepssector gelden, dan moeten de betrokken activiteiten integraal verband houden met de uitoefening van het openbaar gezag, of moet het deel van de activiteiten dat betrekking heeft op de uitoefening van het openbaar gezag onlosmakelijk met de rest verweven zijn. Er zijn tevens uitzonderingen in het Verdrag opgenomen die de lidstaten de mogelijkheid geven de productie van en de handel in oorlogsmateriaal uit te sluiten (artikel 346, lid 1, punt b), VWEU), en om redenen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid (artikel 52, lid 1) een eigen regeling voor vreemdelingen in stand te houden.
B. Dienstenrichtlijn – naar de voltooiing van de interne markt
De dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123/EG) versterkt de vrijheid van dienstverlening binnen de EU. Deze richtlijn is van cruciaal belang voor de voltooiing van de interne markt vanwege de enorme voordelen die zij de consumenten en kmo’s kan bieden. Het doel is om binnen de EU een open interne dienstenmarkt tot stand te brengen en tegelijkertijd de kwaliteit van de dienstverlening aan de consumenten te waarborgen. Volgens de mededeling van de Commissie getiteld “Europa 2020 – Een strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei” zou door volledige toepassing van de dienstenrichtlijn de handel in commerciële diensten met 45 % kunnen groeien en zouden de buitenlandse directe investeringen met 25 % kunnen toenemen, waardoor het bbp tussen 0,5 % en 1,5 % zou stijgen. De richtlijn levert een bijdrage aan de vereenvoudiging en modernisering van de administratieve rompslomp van de regelgeving. Dit wordt niet alleen bereikt door de huidige wetgeving te toetsen en door relevante wetgeving aan te nemen en te wijzigen, maar ook via langetermijnprojecten (het opzetten van éénloketsystemen en de totstandbrenging van administratieve samenwerking).
De tenuitvoerlegging van dienstenrichtlijn heeft aanzienlijke vertraging opgelopen. Hoewel de eerste hervormingen hebben geleid tot het wegnemen van talrijke belemmeringen op de interne markt voor diensten, is de dynamiek sinds 2012 afgenomen. De hervormingsinspanningen verlopen in een trager tempo, waarbij aanzienlijke vooruitgang vooral te zien is in lidstaten die financiële bijstand ontvangen of lidstaten met uitgebreide nationale hervormingsagenda’s. De Commissie heeft deze vertragingen erkend, maar achtte het niet nodig de richtlijn te wijzigen. Haar focus lag op het ondersteunen van de nationale autoriteiten bij de uitvoering van de richtlijn, het publiceren van een handboek voor de implementatie van de dienstenrichtlijn in 2022 en het waarborgen dat de richtlijn ten volle haar vruchten afwerpt door middel van handhavingsbesluiten.
De rol van het Europees Parlement
Het Parlement heeft een belangrijke rol gespeeld bij de liberalisering van zelfstandig uitgevoerde activiteiten, waarbij het ervoor gezorgd heeft dat bepaalde beperkte activiteiten worden voorbehouden aan onderdanen. Het heeft ook de Raad voor het Hof van Justitie van de Europese Unie gedaagd wegens niet-optreden op het gebied van vervoersbeleid. In het arrest van 1985 (zaak 13/83 van 22 mei 1985) werd de Raad veroordeeld wegens verzuim om de vrijheid van dienstverrichting op het gebied van het internationaal vervoer te verzekeren, wat in strijd is met het Verdrag van Rome. Bijgevolg moest de Raad op dit vlak wetten vaststellen. De rol van het Parlement is uitgebreid met de toepassing van de medebeslissingsprocedure en de gewone wetgevingsprocedure met betrekking tot de vrijheid van vestiging en dienstverrichting.
Het Parlement is ook van wezenlijk belang geweest voor de goedkeuring en monitoring van de dienstenrichtlijn. Zo heeft het de lidstaten opgeroepen de bepalingen ervan na te leven en naar behoren uit te voeren.Het heeft een resolutie over de uitvoering van de richtlijn (15 februari 2011) en een resolutie over het in de dienstenrichtlijn vastgelegde proces van wederzijdse beoordeling (25 oktober 2011) aangenomen. Naar aanleiding van een mededeling van de Commissie van juni 2012 heeft het Parlement een resolutie over de stand en de toekomst van de interne dienstenmarkt (11 september 2013) aangenomen.
Op 7 februari 2013 heeft het Parlement ook een resolutie met aanbevelingen betreffende de governance van de interne markt aangenomen. Daarin wordt de nadruk gelegd op het belang van de dienstensector als kerngebied voor groei, het fundamentele karakter van de vrijheid van dienstverrichting en de voordelen van de volledige tenuitvoerlegging van de dienstenrichtlijn.
Het Parlement is als volwaardige medewetgever actief betrokken bij de vaststelling van nieuwe wetgeving inzake dienstverlening, met name betreffende krediet- en financiële retaildiensten, verzekeringsdiensten en vervoersdiensten. In zijn resolutie over toegang tot basisbankdiensten (juli 2012) ging het Parlement nader in op financiële diensten, waaronder basisbetalingsdiensten en hypothecair krediet, en deed het aanbevelingen voor de richtlijn hypothecair krediet (Richtlijn 2014/17/EU). De richtlijn hypothecair krediet versterkt de consumentenbescherming en zorgt voor goed geïnformeerde financiële draagkracht. De richtlijn markten voor financiële instrumenten (Richtlijn 2014/65/EU) bevordert de transparantie. Iets minder lang geleden is de herziening van de richtlijn consumentenkrediet (Richtlijn (EU) 2023/2225) aangenomen, die betrekking heeft op de aanzienlijke veranderingen die de markt voor consumentenkrediet na de digitale transformatie heeft ondergaan. Het Parlement heeft ook pakketreizen behandeld in een resolutie over een voorgestelde richtlijn pakketreizen (maart 2014). In 2019 hebben het Parlement en de Raad een richtlijn betreffende toegankelijkheidsvoorschriften (Richtlijn (EU) 2019/882) aangenomen om burgers met een handicap te ondersteunen.
Uit een studie over de eengemaakte markt voor diensten[1] uit 2019 bleek dat EU-wetgeving inzake het vrije verkeer van diensten, onder meer op het gebied van beroepskwalificaties en detailhandel, aanzienlijke economische voordelen oplevert: 284 miljard EUR per jaar in het kader van de dienstenrichtlijn, 80 miljard EUR uit professionele diensten en 20 miljard EUR uit openbare aanbestedingen. Uit een studie over de juridische belemmeringen voor de regels inzake de eengemaakte markt[2] bleek ook dat de dienstensector van cruciaal belang is voor groei. Hij is immers goed voor 24 % van de handel binnen de EU (tegenover 20 % in het begin van de jaren 2000) en draagt 78 % bij aan de bruto toegevoegde waarde van de EU. In de studie werd echter ook gewezen op uiteenlopende regelgeving en informatieproblemen. Die jagen het bedrijfsleven op kosten en belemmeren het vrije verkeer van diensten en de vrijheid van vestiging in de EU.
Op 25 november 2020 nam het Parlement een resolutie met als titel “Naar een duurzamer eengemaakte markt voor het bedrijfsleven en consumenten” aan. Daarin ligt de nadruk op verschillende beleidsterreinen, met name consumentenbescherming en deelname van het bedrijfsleven aan de groene transitie (die van essentieel belang is voor het versterken van de duurzaamheid van de eengemaakte markt). Op verzoek van de Commissie interne markt en consumentenbescherming heeft de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit van het directoraat-generaal Intern Beleid van het Parlement een nota met als titel “De Europese dienstensector en de groene transitie” gepubliceerd, die aan deze resolutie heeft bijgedragen.
Op 20 januari 2021 nam het Parlement een resolutie over de versterking van de eengemaakte markt aan. In de resolutie wordt onderstreept dat de regels inzake de eengemaakte markt voor diensten moeten worden toegepast en dat de handhavingsmaatregelen van de Commissie moeten worden verbeterd. Gewezen wordt op het belang om de mate van uitvoering van het EU-rechtskader voor diensten te evalueren en ondernemingen te stimuleren door ze betere toegang tot informatie te bieden.
Als gevolg van de COVID-19-pandemie moesten er weer een aantal beperkingen worden ingevoerd, die hun weerslag hadden op het vrije verkeer op de interne markt van de EU, met inbegrip van de dienstensector. Tijdens een webinar over COVID-19[3] dat op 9 november 2020 door de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit werd gehouden, werd voorspeld dat de vraag naar en het aanbod aan diensten in de toekomst aanzienlijk zouden veranderen als gevolg van technologische vooruitgang en veranderde consumentengewoonten. In een studie over de gevolgen van COVID-19[4] die aan de Commissie interne markt en consumentenbescherming werd gepresenteerd, werd erop gewezen dat de initiële grenssluitingen weliswaar de grensoverschrijdende professionele dienstverlening verstoorden, maar dat de invoering van digitale instrumenten een terugkeer naar een zekere normaliteit mogelijk maakte.
In de resolutie van het Parlement over het aanpakken van niet-tarifaire en niet-fiscale belemmeringen op de eengemaakte markt (17 februari 2022) werden de vaak hardnekkige belemmeringen voor de vrijheid van goederen en het vrij verrichten van diensten aan de orde gesteld. Op 24 september 2025 hield de IMCO-commissie een openbare hoorzitting met als titel “Versterken van de eengemaakte markt voor diensten”. Daar kwamen belanghebbenden bijeen om de huidige belemmeringen te beoordelen en te onderzoeken hoe de resultaten voor consumenten en bedrijven in de hele EU kunnen worden verbeterd, rekening houdend met de recente strategie van de Commissie voor de eengemaakte markt.
Meer informatie over dit onderwerp is te vinden op de website van de Commissie interne markt en consumentenbescherming.
Barbara Martinello