Vrijheid van vestiging en vrijheid van dienstverrichting
De vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting zijn van essentieel belang voor de mobiliteit van ondernemingen en werknemers in de EU. De volledige tenuitvoerlegging van de dienstenrichtlijn is cruciaal om de interne markt te verstevigen, maar er zijn nog steeds obstakels. De COVID-19-pandemie bracht bovendien nieuwe uitdagingen met zich mee. In reactie daarop heeft het Europees Parlement in februari 2022 een resolutie aangenomen. Daarin wordt uiteengezet hoe het economisch herstel na COVID-19 de negatieve gevolgen voor deze essentiële vrijheden het best kan verzachten.
Rechtsgrondslag
De artikelen 26 (interne markt), 49 t/m 55 (vestiging) en 56 t/m 62 (diensten) van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Doelstellingen
Zelfstandigen, beoefenaars van vrije beroepen en rechtspersonen in de zin van artikel 54 VWEU die rechtmatig werkzaam zijn in een lidstaat mogen: i) in een andere lidstaat op duurzame wijze economische activiteiten uitoefenen (vrijheid van vestiging: artikel 49 VWEU); of ii) op tijdelijke basis diensten aanbieden en verrichten in andere lidstaten terwijl zij in hun land van oorsprong blijven (vrijheid van dienstverrichting: artikel 56 VWEU). Dit veronderstelt niet alleen dat elke discriminatie op grond van nationaliteit wordt opgeheven, maar ook – met het oog op de daadwerkelijke gebruikmaking van deze vrijheid – dat maatregelen worden getroffen om de uitoefening ervan te vergemakkelijken, met inbegrip van de harmonisatie of wederzijdse erkenning van de nationale regels voor toegang tot deze beroepsactiviteiten (2.1.6).
Resultaten
A. Liberalisering in het Verdrag
1. Fundamentele vrijheden
De vrijheid van vestiging omvat de toegang tot werkzaamheden, anders dan in loondienst, en de uitoefening daarvan alsmede de oprichting en het beheer van ondernemingen ten behoeve van duurzame activiteiten, overeenkomstig de bepalingen welke door de wetgeving van het land van vestiging voor de eigen onderdanen zijn vastgesteld.
De vrijheid van dienstverrichting geldt voor alle diensten die gewoonlijk tegen een vergoeding worden verricht, voor zover de bepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen, kapitaal en personen daarop niet van toepassing zijn. Personen die een “dienst” verrichten, kunnen daartoe hun werkzaamheden tijdelijk uitoefenen in de lidstaat waar die dienst wordt verricht, onder dezelfde voorwaarden als die welke de lidstaat aan zijn eigen onderdanen oplegt.
2. Uitzonderingen
In het kader van het VWEU zijn de activiteiten die tot de uitoefening van het openbaar gezag behoren, uitgesloten van de vrijheid van vestiging en dienstverrichting (artikel 51 VWEU). De uitsluiting van deze activiteiten wordt echter door een restrictieve interpretatie begrensd: er kunnen alleen specifieke activiteiten en functies worden uitgesloten die de uitoefening van gezag met zich meebrengen, en wil de uitsluiting voor een complete beroepssector gelden, dan moeten de betrokken activiteiten integraal verband houden met de uitoefening van het openbaar gezag, of moet het deel van de activiteiten dat betrekking heeft op de uitoefening van het openbaar gezag onlosmakelijk met de rest verweven zijn. Er zijn tevens uitzonderingen in het Verdrag opgenomen die de lidstaten de mogelijkheid geven de productie van en de handel in oorlogsmateriaal uit te sluiten (artikel 346, lid 1, punt b), VWEU), en om redenen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid (artikel 52, lid 1) een eigen regeling voor vreemdelingen in stand te houden.
B. Dienstenrichtlijn – naar de voltooiing van de interne markt
De dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123/EG) versterkt de vrijheid van dienstverlening binnen de EU. Deze richtlijn is van cruciaal belang voor de voltooiing van de interne markt vanwege de enorme voordelen die zij de consumenten en kmo’s kan bieden. Het doel is om binnen de EU een open interne dienstenmarkt tot stand te brengen en tegelijkertijd de kwaliteit van de dienstverlening aan de consumenten te waarborgen. Volgens de mededeling van de Commissie getiteld “Europa 2020 – Een strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei” zou door volledige toepassing van de dienstenrichtlijn de handel in commerciële diensten met 45 % kunnen groeien en zouden de buitenlandse directe investeringen met 25 % kunnen toenemen, waardoor het bbp tussen 0,5 % en 1,5 % zou stijgen. De richtlijn levert een bijdrage aan de vereenvoudiging en modernisering van de administratieve rompslomp van de regelgeving. Dit wordt niet alleen bereikt door de bestaande wetgeving te toetsen en door relevante wetgeving aan te nemen en te wijzigen, maar ook via langetermijnprojecten (het opzetten van éénloketsystemen en de totstandbrenging van administratieve samenwerking).
De tenuitvoerlegging van deze richtlijn heeft aanzienlijke vertraging opgelopen. Hoewel de eerste hervormingen hebben geleid tot het wegnemen van talrijke belemmeringen op de interne markt voor diensten, is de dynamiek sinds 2012 afgenomen. De hervormingsinspanningen verlopen in een trager tempo, waarbij aanzienlijke vooruitgang vooral te zien is in lidstaten die financiële bijstand ontvangen of lidstaten met uitgebreide nationale hervormingsagenda’s. De Commissie heeft deze vertragingen erkend, maar achtte het niet nodig de richtlijn te wijzigen. In plaats daarvan streeft zij ernaar te garanderen dat de richtlijn haar vruchten afwerpt door middel van handhaving om de dienstensector te stimuleren en de resterende lacunes in de uitvoering aan te pakken.
De rol van het Europees Parlement
Het Parlement heeft een belangrijke rol gespeeld bij de liberalisering van zelfstandig uitgevoerde activiteiten, waarbij het ervoor gezorgd heeft dat bepaalde beperkte activiteiten worden voorbehouden aan onderdanen. Het heeft ook de Raad voor het Hof van Justitie van de Europese Unie gedaagd wegens niet-optreden op het gebied van vervoersbeleid. In het arrest van 1985 (zaak 13/83 van 22 mei 1985) werd de Raad veroordeeld wegens verzuim om de vrijheid van dienstverrichting op het gebied van het internationaal vervoer te verzekeren, wat in strijd is met het Verdrag van Rome. Bijgevolg moest de Raad op dit vlak wetten vaststellen. De rol van het Parlement is uitgebreid met de toepassing van de medebeslissingsprocedure en de gewone wetgevingsprocedure met betrekking tot de vrijheid van vestiging en dienstverrichting.
Het Parlement is ook van wezenlijk belang geweest voor de goedkeuring en monitoring van de dienstenrichtlijn. Zo heeft het de lidstaten opgeroepen de bepalingen ervan na te leven en naar behoren uit te voeren. Op 15 februari 2011 heeft het een resolutie over de uitvoering van de richtlijn aangenomen en op 25 oktober 2011 een andere over het in de dienstenrichtlijn vastgelegde proces van wederzijdse beoordeling. Na een mededeling van de Commissie in juni 2012 heeft de Commissie interne markt en consumentenbescherming van het Parlement een verslag opgesteld over de stand en de toekomst van de interne dienstenmarkt, dat de plenaire vergadering op 11 september 2013 heeft aangenomen.
Op 7 februari 2013 heeft het Parlement ook een resolutie aangenomen met aanbevelingen aan de Commissie betreffende de governance van de interne markt. Daarin wordt de nadruk gelegd op het belang van de dienstensector als kerngebied voor groei, het fundamentele karakter van de vrijheid van dienstverrichting en de voordelen van de volledige tenuitvoerlegging van de dienstenrichtlijn.
Het Parlement is als volwaardige medewetgever actief betrokken bij de vaststelling van nieuwe wetgeving inzake dienstverlening, met name betreffende krediet- en financiële retaildiensten, verzekeringsdiensten en vervoersdiensten. In juli 2012 nam het Parlement een resolutie aan over financiële diensten, waaronder basisbetalingsdiensten en hypothecair krediet met Richtlijn 2014/17/EU. De richtlijn hypothecair krediet versterkt de consumentenbescherming en zorgt voor goed geïnformeerde financiële draagkracht. De richtlijn betreffende markten voor financiële instrumenten (Richtlijn 2014/65/EU) bevordert de transparantie. Iets minder lang geleden is de herziening van de richtlijn consumentenkrediet (Richtlijn (EU) 2023/2225) aangenomen, die betrekking heeft op de aanzienlijke veranderingen die de markt voor consumentenkrediet na de digitale transformatie heeft ondergaan. In maart 2014 behandelde het Parlement in een resolutie ook pakketreizen. In 2019 heeft het Parlement zich gebogen over toegankelijkheidsvoorschriften (Richtlijn (EU) 2019/882) om burgers met een handicap te ondersteunen. Om deze eisen te versterken, werd in een resolutie van oktober 2022 een Centrum “AccessibleEU” voorgesteld om deskundigen en professionals op het gebied van toegankelijkheid samen te brengen.
Uit een studie uit 2019[1] is gebleken dat EU-wetgeving inzake het vrije verkeer van diensten, onder meer op het gebied van beroepskwalificaties en detailhandel, aanzienlijke economische voordelen oplevert: 284 miljard euro per jaar in het kader van de dienstenrichtlijn, 80 miljard euro uit professionele diensten en 20 miljard euro uit openbare aanbestedingen. Uit een andere studie[2] blijkt ook dat de dienstensector van cruciaal belang is voor groei. Hij is immers goed voor 24 % van de handel binnen de EU (tegenover 20 % in het begin van de jaren 2000) en draagt 78 % bij aan de bruto toegevoegde waarde van de EU. In de studie wordt echter ook gewezen op uiteenlopende regelgeving en informatieproblemen. Die jagen het bedrijfsleven op kosten en belemmeren het vrije verkeer van diensten en de vrijheid van vestiging in de EU.
In zijn resolutie van 17 april 2020 erkende het Parlement de interne markt als cruciaal voor de welvaart in Europa en van essentieel belang voor de respons op COVID-19. Daarnaast benadrukte het Parlement in zijn resolutie van 19 juni 2020 het belang van het Schengengebied voor de EU. Het drong er bij de lidstaten op aan de verplaatsingsbeperkingen te versoepelen en toe te werken naar de integratie van alle lidstaten van de EU in het Schengengebied.
Op 25 november 2020 nam het Parlement een resolutie aan met als titel “Naar een duurzamer eengemaakte markt voor het bedrijfsleven en consumenten”. Daarin ligt de nadruk op verschillende beleidsterreinen, met name consumentenbescherming en deelname van het bedrijfsleven aan de groene transitie (die van essentieel belang is voor het versterken van de duurzaamheid van de eengemaakte markt). Op verzoek van de Commissie interne markt en consumentenbescherming heeft de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit van het directoraat-generaal Intern Beleid van het Parlement een nota gepubliceerd met als titel “De Europese dienstensector en de groene transitie”, die aan deze resolutie heeft bijgedragen.
Op 20 januari 2021 nam het Parlement een resolutie aan met als titel “Versterking van de eengemaakte markt: de toekomst van het vrij verkeer van diensten”. In de resolutie wordt onderstreept dat de internemarktregels voor diensten moeten worden toegepast en dat de handhavingsmaatregelen van de Commissie moeten worden verbeterd. Gewezen wordt op het belang om de mate van uitvoering van het EU-rechtskader voor diensten te evalueren en ondernemingen te stimuleren door ze betere toegang tot informatie te bieden.
Als gevolg van de COVID-19-pandemie moesten er weer een aantal beperkingen worden ingevoerd, die hun weerslag hadden op het vrije verkeer op de interne markt van de EU, met inbegrip van de dienstensector. In een webinar[3] dat op 9 november 2020 door de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit werd gehouden, werd de impact van de pandemie onderzocht en werden aanzienlijke veranderingen in de vraag naar en het aanbod aan diensten voorspeld als gevolg van technologische vooruitgang en veranderde consumentengewoonten. In een studie die in februari 2021 aan de Commissie interne markt en consumentenbescherming werd gepresenteerd[4], werd benadrukt dat hoewel de initiële grenssluitingen de grensoverschrijdende professionele dienstverlening verstoorden, de invoering van digitale instrumenten een terugkeer naar een zekere normaliteit mogelijk maakte.
Op 17 februari 2022 nam het Parlement een resolutie aan over het aanpakken van niet-tarifaire en niet-fiscale belemmeringen op de eengemaakte markt. Daarin boog het zich over de algemeen hardnekkige belemmeringen voor de vrijheid van goederen en het vrij verrichten van diensten, en over de manier waarop COVID-19 schadelijk was voor de vier vrijheden (het vrije verkeer van goederen, het vrije verkeer van personen, de vrijheid van diensten en het vrije verkeer van kapitaal). Deze aantasting van de vier vrijheden blijft bestaan, ook al hebben digitale instrumenten een aantal van de economische problemen als gevolg van de COVID-19-beperkingen tot op zekere hoogte verholpen.
Meer informatie over dit onderwerp is te vinden op de website van de Commissie interne markt en consumentenbescherming.
Barbara Martinello