Consumentenbeleid: beginselen en instrumenten
Goed beleid inzake de bescherming van consumenten zorgt ervoor dat de interne markt naar behoren en doeltreffend kan werken. Doel van dat beleid is de rechten van consumenten ten aanzien van handelaren veilig te stellen en kwetsbare consumenten beter te beschermen. Consumentenbeschermingsregels kunnen de marktsituatie voor de hele economie verbeteren. Zij maken de markten eerlijker en kunnen de markten groener en socialer maken doordat zij de kwaliteit van de informatie aan de consument verbeteren. Consumenten mondig maken en hun veiligheid en economische belangen efficiënt beschermen, zijn uitgegroeid tot kerndoelstellingen van het EU-beleid.
Rechtsgrondslag
Artikel 4, lid 2, punt f), en de artikelen 12, 114 en 169 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), en artikel 38 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
Doelstellingen
Om de belangen van de consumenten te bevorderen en een hoog niveau van consumentenbescherming te waarborgen, moet de Unie de gezondheid, veiligheid en economische belangen van de consumenten helpen beschermen. Voorts moet de Unie het recht van consumenten op informatie en onderwijs bevorderen, alsook hun recht om zich te organiseren, zodat zij hun belangen kunnen behartigen. Consumentenbescherming moet worden opgenomen in alle relevante beleidsterreinen van de EU-wetgeving.
Maatregelen
A. Algemeen
Het optreden van de EU op het gebied van consumentenbeleid stoelt op de nieuwe consumentenagenda, die is goedgekeurd op 13 november 2020. Deze agenda bevat een geactualiseerde visie voor het EU-consumentenbeleid van 2020 tot en met 2025 en is er met name op gericht de weerbaarheid van de consument te versterken met het oog op duurzaam herstel. De agenda is ook bedoeld om tegemoet te komen aan de huidige ongerustheid van consumenten in verband met de COVID-19-pandemie.
De agenda bestrijkt vijf prioritaire gebieden:
- de groene transitie: aanpakken van de nieuwe uitdagingen op het gebied van consumentenrechten, grijpen van de door de groene transitie geboden kansen voor empowerment, en waarborgen van de toegankelijkheid van duurzame producten en levensstijlen voor iedereen, ongeacht woonplaats of inkomen;
- de digitale transformatie: creëren van een veiliger digitale ruimte voor consumenten, waar hun rechten worden beschermd, en waarborgen van een gelijk speelveld zodat alle Europeanen dankzij innovatie gebruik kunnen maken van nieuwere en betere diensten;
- doeltreffende handhaving en verhaalmogelijkheden: bestrijden van de gevolgen van COVID-19 voor de consumentenrechten en aanpakken van misleidende milieuclaims en oneerlijke handelspraktijken in verband met online beïnvloeding en personalisering. Hoewel de handhaving van de consumentenrechten in de eerste plaats de bevoegdheid van de nationale autoriteiten is, speelt de EU een belangrijke coördinerende en ondersteunende rol. De grondslag daarvoor is de verordening betreffende samenwerking met betrekking tot consumentenbescherming;
- inspelen op specifieke consumentenbehoeften: rekening houden met de behoeften van consumenten die in bepaalde situaties kwetsbaar zijn en extra garanties nodig hebben. Deze situaties kunnen voortvloeien uit sociale omstandigheden of uit bijzondere kenmerken van personen of groepen consumenten;
- consumentenbescherming in een mondiaal kader: waarborgen van de veiligheid van de invoer en beschermen van EU-consumenten tegen oneerlijke praktijken van marktdeelnemers uit derde landen door middel van markttoezicht en nauwere samenwerking met de relevante autoriteiten in de partnerlanden van de EU.
De EU-instellingen monitoren het consumentenbeleid stelselmatig middels het scorebord voor consumentenvoorwaarden, waarmee op nationaal niveau drie onderdelen in kaart worden gebracht (kennis en vertrouwen, naleving en handhaving, en klachten en geschillenbeslechting) en wordt aangegeven welke vooruitgang wordt geboekt bij de integratie van de detailhandel in de EU op basis van het volume van grensoverschrijdende transacties van bedrijven naar consumenten en de ontwikkeling van de e-handel. Een andere vorm van stelselmatige monitoring van het consumentenbeleid is het scorebord voor de consumentenmarkten, dat consumenten monitort die onlangs een aankoop hebben verricht teneinde de prestatie van meer dan 40 consumentenmarkten in kaart te brengen wat sleutelindicatoren betreft als vertrouwen dat verkopers de consumentenbeschermingsregels in acht nemen, vergelijkbaarheid van aanbiedingen, de op de markt beschikbare keuzemogelijkheden, de mate waarin aan de verwachtingen van consumenten wordt voldaan, en schade als gevolg van problemen waar consumenten mee worden geconfronteerd.
Daarnaast is op 28 april 2021 het programma voor de interne markt van start gegaan waarmee wordt beoogd het volledige potentieel van de eengemaakte markt te benutten en ervoor te zorgen dat Europa van de COVID-19-pandemie kan herstellen. Voor het programma is een budget van 4,2 miljard EUR beschikbaar voor de periode 2021-2027. Het biedt een geïntegreerd pakket ter ondersteuning en versterking van de governance van de interne markt, onder meer voor financiële diensten.
B. Sectorale maatregelen (2.2.2)
1. Consumentenorganisaties
De betrokkenheid van organisaties die de belangen van consumenten uit de EU vertegenwoordigen is een prioriteit voor de EU-instellingen. De Europese Consumentenadviesgroep is het belangrijkste forum van de Commissie voor overleg met nationale en Europese consumentenorganisaties. De Europese Consumentenadviesgroep is opgericht bij Besluit 2009/705/EG van de Commissie en kan de Commissie adviseren en informeren over alle vraagstukken betreffende consumentenbelangen op EU-niveau. In 2017 hebben het Europees Parlement en de Raad Verordening (EU) 2017/826 aangenomen tot vaststelling van een programma van de Unie ter ondersteuning van specifieke activiteiten om consumenten en andere eindgebruikers van financiële diensten meer te betrekken bij de beleidsvorming van de Unie op het gebied van financiële diensten voor de periode 2017-2020.
2. Consumentenvorming
De EU heeft in verschillende stadia maatregelen voor consumentenvorming getroffen, zoals de geleidelijke opname van consumentenvorming in de leerprogramma’s van het lager en secundair onderwijs. Een van die initiatieven is het “consumentenklaslokaal”, een meertalige EU-wijde website voor leerkrachten. Deze website omvat uitgebreide documentatie over consumentenvorming uit de hele EU en biedt interactieve en samenwerkingsinstrumenten om lessen voor te bereiden en te delen met leerlingen en andere leerkrachten. Het interactieve online-instrument voor consumentenvorming “Dolceta” was gericht op opleiders en leerkrachten, maar ook op consumenten. Fundamentele consumentenrechten, productveiligheid en financiële geletterdheid behoorden tot de behandelde onderwerpen.
3. Informatie voor de consument
Wanneer consumenten beter geïnformeerd zijn en meer kennis van zaken hebben over hun rechten, kan dit het consumentenvertrouwen bevorderen. De EU heeft het netwerk van Europese consumentencentra (ECC-net) opgezet om informatie en advies over grensoverschrijdend winkelen te verstrekken en om klachten van consumenten te behandelen. Een parallel netwerk, FIN-NET, speelt dezelfde rol met betrekking tot klachten over grensoverschrijdende financiële diensten. De Commissie zet informatiecampagnes voor consumenten op in de lidstaten en publiceert praktische gidsen voor consumenten. Solvit is een dienst voor de beslechting van geschillen die voortvloeien uit schendingen van het Unierecht.
In dit opzicht vervult de portaalsite “Your Europe” een belangrijke rol, aangezien de site toegang biedt tot betere informatie over consumentenbeleid en fungeert als referentiepunt met verschillende informatiebronnen. De toegang tot informatie is verbeterd dankzij de oprichting van één digitale toegangspoort (Verordening (EU) 2018/1724).
Op 30 maart 2022 publiceerde de Commissie als onderdeel van het pakket circulaire economie een voorstel voor een richtlijn over het versterken van de positie van de consument voor de groene transitie door middel van betere informatie en bescherming tegen oneerlijke praktijken. De belangrijkste doelstelling van het voorstel is de consumenten aan te sporen milieubewuste keuzes te maken door hun de nodige informatie te verstrekken.
4. Handhaving van consumentenrechten
De doeltreffende en correcte handhaving van consumentenrechten is even belangrijk als het bestaan van deze rechten. De bevoegdheid voor de handhaving berust voor het grootste deel bij de nationale overheden. Verordening (EU) 2017/2394betreffende samenwerking tussen de nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming brengt deze nationale autoriteiten samen in een EU-breed netwerk en voorziet in een kader voor de uitwisseling van informatie en voor samenwerking om inbreuken op het recht inzake consumentenbescherming te beëindigen (bijvoorbeeld in verband met misleidende reclame, vakantiepakketten en verkoop op afstand). Het netwerk voert ook gecoördineerde onderzoeken en handhavingsactiviteiten uit (bijvoorbeeld in de vorm van controles op het internet waarbij de autoriteiten websites controleren om te beoordelen of zij zich aan de wet houden).
Rol van het Europees Parlement
Het Parlement werkt voortdurend aan de verbetering van de Europese regels inzake consumentenbescherming. Het accent van het beleid inzake consumentenbescherming is verschoven van technische harmonisatie van normen ter bevordering van de interne markt naar het streven om een “Europa van de burgers” tot stand te brengen. Een gevolg van de wetgevingsinspanningen van het Europees Parlement is dat de lidstaten vanaf 13 juni 2014 nationale wetten moeten toepassen tot uitvoering van de richtlijn consumentenrechten, die het Parlement met een overweldigende meerderheid heeft goedgekeurd.
Op 12 december 2017 hechtte het Parlement zijn goedkeuring aan Verordening (EU) 2017/2394 betreffende samenwerking tussen de nationale autoriteiten die bevoegd zijn voor de handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming, met als doel de regels en procedures voor samenwerking tussen de nationale autoriteiten die bevoegd zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming doeltreffender te maken.
Naar aanleiding van het voorstel van de Commissie voor een “new deal” voor consumenten heeft het Parlement op 27 november 2019 Richtlijn (EU) 2019/2161 aangenomen over betere handhaving en modernisering van de regels voor consumentenbescherming in de Unie. Op 25 november 2020 heeft het Parlement Richtlijn (EU) 2020/1828 betreffende representatieve vorderingen ter bescherming van de collectieve belangen van consumenten aangenomen.
Het Parlement speelt niet alleen een rol bij de werkzaamheden op het gebied van de EU-wetgeving, maar ook bij de vaststelling van de beleidsagenda’s inzake consumentenbescherming. Dat doet het door initiatiefverslagen aan te nemen. Het Parlement is bijzonder actief geweest bij het vrijmaken van meer begrotingsmiddelen voor maatregelen op het gebied van consumentenbescherming en de ontwikkeling van consumentenvertegenwoordiging in de lidstaten, en met name de lidstaten die na 2004 tot de EU zijn toegetreden. Op 13 september 2018 nam het Parlement een resolutie aan over de tweevoudige kwaliteit van producten op de interne markt, waarin deze praktijk als discriminerend en strijdig met de verwachtingen van de consument werd bestempeld.
Op 25 november 2020 nam het Parlement de resolutie aan “Naar een duurzamer eengemaakte markt voor het bedrijfsleven en consumenten”. Hierin wees het Parlement op het belang van de duurzaamheid en repareerbaarheid van consumptiegoederen en benadrukte het dat consumenten meer rechten en informatie moeten krijgen om duurzame keuzes te kunnen maken[1].
Tijdens de COVID-19-crisis is consumentenbescherming essentieel geworden om de terugbetaling van geannuleerde diensten te waarborgen, om de verspreiding van onjuiste informatie tegen te gaan en om malafide handelaren die tegen overdreven hoge prijzen valse of niet-conforme medische apparatuur verkopen, te stoppen. Op 23 maart 2020 heeft de Commissie interne markt en consumentenbescherming (IMCO) een brief gestuurd aan Margrethe Vestager, uitvoerend vicevoorzitter van de Europese Commissie, de commissarissen Thierry Breton en Didier Reynders, en het Kroatische voorzitterschap van de Raad, waarin zij heeft aangedrongen op aanvullende maatregelen voor het aanpakken van de COVID-19-crisis en waarin zij de noodzaak van democratisch toezicht hierop heeft onderstreept. Op 9 november 2020 organiseerde de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit een webinar[2]voor de commissie IMCO over de gevolgen van de COVID-19-crisis voor de interne markt en consumentenbescherming. Daarin werd gewezen op de impact van de maatregelen die op nationaal en Europees niveau zijn genomen om de negatieve gevolgen van de pandemie te verzachten, en werden suggesties aangereikt over wat er nog meer kan worden gedaan om de soepele werking van de interne markt zowel nu als in toekomstige crises te waarborgen. Op 19 november 2020 stelde Didier Reynders, commissaris voor Justitie en Consumentenzaken, de nieuwe consumentenagenda voor aan de commissie IMCO. Daarin worden de gevolgen van de COVID-19-crisis voor consumenten onderzocht en wordt ingegaan op langetermijnkwesties in verband met het consumentenbeleid met betrekking tot de groene en digitale transitie, de respons op zwakke plekken van de consument, de daadwerkelijke handhaving van consumentenrechten en internationale samenwerking met partnerlanden.
Op 22 februari 2021 werd aan de commissie IMCO een omvattende studie[3] gepresenteerd over de gevolgen van de COVID-19-crisis voor de interne markt. De studie bevat een overzicht van de gevolgen van de beperkingen op het niveau van de lidstaten en de EU voor het vrije verkeer van goederen, diensten en personen. Zij omvat beleidsaanbevelingen voor de aanpak van toekomstige crises zonder het vrije verkeer in het gedrang te brengen, zoals het beschikbaar stellen van middelen voor de ontwikkeling en aanschaf van toekomstige vaccins en de verdere coördinatie van de regels ter zake op EU-niveau.
Het consumentenbeleid op het gebied van online- en digitale diensten kan op bijzondere aandacht rekenen van het Parlement en met name de commissie IMCO. In juni 2020 bleek uit een door deze commissie aangevraagde studie[4] naar het modereren door onlineplatforms van illegale inhoud dat het in aanvulling op de regels van onlineplatforms aangewezen is het rechtskader van de EU te versterken, met als doel de consument te beschermen tegen illegale of schadelijke online-inhoud. In een studie van juni 2021 werden de gevolgen van gerichte reclame voor de adverteerders, markttoegang en keuze van de consument onderzocht.
Op 20 oktober 2020 nam het Parlement hier drie resoluties over aan: wet inzake digitale diensten: de werking van de eengemaakte markt verbeteren, wet inzake digitale diensten: vragen over de grondrechten, en wet inzake digitale diensten: de bepalingen van het handelsrecht en het burgerlijk recht aanpassen voor commerciële entiteiten die online actief zijn. Hierin zet het Parlement zijn visie uiteen over hoe de werking van de digitale eengemaakte markt in de toekomst moet worden gewaarborgd, met inbegrip van een betere onlineconsumentenbescherming. Een groot deel van de inhoud van de initiatiefverslagen van het Parlement werd overgenomen in de voorstellen van de Commissie, die de commissie IMCO in december 2021 heeft gewijzigd en goedgekeurd (2.1.7). Over de wet inzake digitale markten en de wet inzake digitale diensten werd in maart en april 2022 voorlopige politieke overeenstemming bereikt, die van groot belang is voor de consumentenbescherming in de digitale omgeving.
Op 27 september 2021 hield de commissie IMCO een openbare hoorzitting over consumentenbescherming en geautomatiseerde besluitvormingsinstrumenten in een moderne economie. Tijdens de hoorzitting ging het vooral over oplossingen om consumenten te beschermen tegen de risico’s die verbonden zijn aan het gebruik van professionele diensten op het gebied van artificiële intelligentie en slimme producten op basis van geautomatiseerde besluitvormingsinstrumenten, en over oplossingen voor het verbeteren van de kwaliteit en kwantiteit van de aan de consument verstrekte informatie. Vertegenwoordigers van de consument, het bedrijfsleven, certificeringsinstanties en de academische wereld gaven hun visie op het huidige EU-kader en op de voorschriften die nodig zijn om een hoog niveau van consumentenbescherming en -vertrouwen te waarborgen. Zij gaven ook hun mening over de uitdagingen die dit alles met zich mee zou brengen voor het bedrijfsleven en over de vraag hoe de voorschriften doeltreffend kunnen worden gehandhaafd. De leden van de commissie IMCO onderstreepten de noodzaak om een betrouwbare omgeving te creëren en gaven uiting aan hun standpunt over manieren om het huidige regelgevingskader te verbeteren. Daarnaast heeft de commissie IMCO in mei 2022 een openbare hoorzitting georganiseerd over digitale productpaspoorten: de informatie voor de consument in een gedigitaliseerde omgeving verbeteren door meer transparantie en consumentenbescherming.
Voorts heeft het Parlement op 7 april 2022 een resolutie aangenomen over het recht van de consument op reparatie. De resolutie is gericht op de tweeledige doelstelling om consumenten producten te bieden die langer meegaan en gerepareerd kunnen worden. Op 20 april 2022 hield de commissie IMCO een openbare hoorzitting over de eerbiediging van consumentenrechten bij aanschaf van producten buiten de EU. Het doel van deze hoorzitting was een stand van zaken te geven met betrekking tot consumentenrechten bij aanschaf van producten buiten de EU, zoals informatieverstrekking in de precontractuele fase en bescherming tegen oneerlijke praktijken en contractvoorwaarden.
Christina Ratcliff / Barbara Martinello / Vasileios Litos