Consumentenbeleid: beginselen en instrumenten

Goed beleid inzake de bescherming van consumenten zorgt ervoor dat de interne markt naar behoren en doeltreffend kan werken[1]. Doel van het beleid is de rechten van consumenten tegenover verkopers veilig te stellen en kwetsbare consumenten beter te beschermen[2].Consumentenbeschermingsregels kunnen de marktsituatie voor de hele economie verbeteren. Zij maken de markten eerlijker, en doordat ze de kwaliteit van de aan de consument verstrekte informatie verbeteren, kunnen ze leiden tot groenere en socialere marktresultaten. Het mondig maken van consumenten en het efficiënt beschermen van hun veiligheid en economische belangen zijn uitgegroeid tot kerndoelstellingen van het EU-beleid.

Rechtsgrondslag en doelstellingen

Artikel 4, lid 2, onder f), en de artikelen 12, 114 en 169 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), en artikel 38 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

Artikel 114 van het VWEU is de rechtsgrond voor harmonisatiemaatregelen die gericht zijn op het tot stand brengen van de interne markt. In het artikel wordt de nadruk gelegd op de doelstelling om voor een hoog beschermingsniveau te zorgen – waaronder wat betreft consumentenbescherming – en om gelijke tred te houden met nieuwe ontwikkelingen die op wetenschappelijke gegevens zijn gebaseerd.

In artikel 169 van het VWEU wordt in een rechtsgrond voorzien voor een hele reeks consumentenbeschermingsmaatregelen op het niveau van de EU. In dit artikel wordt bepaald dat de Unie “om de belangen van de consumenten te bevorderen en een hoog niveau van consumentenbescherming te waarborgen” bijdraagt tot “de bescherming van de gezondheid, de veiligheid en de economische belangen van de consumenten alsmede tot de bevordering van hun recht op voorlichting en vorming, en hun recht van vereniging om hun belangen te behartigen”. Met het artikel wordt ook gezorgd voor meer aandacht voor de belangen van consumenten op andere beleidsterreinen van de EU. Wat dit betreft is artikel 169 een versterking van artikel 114 en worden met dit artikel de bevoegdheden uitgebreid om naast kwesties ten aanzien van de interne markt ook de toegang tot goederen en diensten, de toegang tot de rechter, de kwaliteit van overheidsdiensten en bepaalde aspecten van het voedings-, voedsel-, huisvestings-, en gezondheidsbeleid te omvatten. In het artikel wordt ook bepaald dat de EU-maatregelen een lidstaat niet mogen beletten om maatregelen voor een hogere graad van bescherming te treffen of te handhaven, voor zover deze verenigbaar zijn met de Verdragen. Als gevolg hiervan maakt het consumentenbeleid deel uit van de strategische doelstelling van de EU om de levenskwaliteit van haar burgers te verbeteren. De EU treft niet alleen directe maatregelen om hun rechten te beschermen, maar zorgt er ook voor dat consumentenbelangen op alle relevante beleidsterreinen in de EU-wetgeving worden geïntegreerd.

In overeenstemming met artikel 12 van het VWEU moet bij het bepalen en uitvoeren van het beleid en het optreden van de EU op andere gebieden rekening worden gehouden met de eisen inzake consumentenbescherming. Met artikel 38 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie wordt de consumentenbescherming versterkt doordat in dit artikel wordt bepaald dat het beleid van de EU tot een hoog niveau van consumentenbescherming moet leiden.

Maatregelen

A. Algemeen

Het optreden van de EU op het gebied van consumentenbeleid stoelt op de nieuwe consumentenagenda, die is goedgekeurd op 13 november 2020. Deze agenda bevat een geactualiseerde visie voor het EU-consumentenbeleid van 2020 tot en met 2025 en staat in het teken van de versterking van de weerbaarheid van de consument met het oog op een duurzaam herstel. De agenda is ook bedoeld om tegemoet te komen aan de huidige ongerustheid van consumenten in verband met COVID-19-pandemie.

De agenda bestrijkt vijf prioritaire kerngebieden:

  • groene transitie: aanpakken van de nieuwe uitdagingen op het gebied van consumentenrechten, grijpen van de door de groene transitie geboden kansen voor empowerment, en waarborgen van de toegankelijkheid van duurzame producten en levensstijlen voor iedereen, ongeacht woonplaats of inkomen;
  • digitale transformatie: creëren van een veiliger digitale ruimte voor consumenten, waar hun rechten worden beschermd, en waarborgen van een gelijk speelveld zodat alle Europeanen dankzij innovatie nieuwere en betere diensten kunnen ontvangen;
  • daadwerkelijke handhaving en mogelijkheden tot verhaal: aanpakken van de impact van COVID-19 op de consumentenrechten en aanpakken van misleidende groene claims en oneerlijke handelspraktijken in het kader van online beïnvloedingstechnieken en personalisering. Hoewel de handhaving van de consumentenrechten in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de nationale autoriteiten is, speelt de EU een belangrijke coördinerende en ondersteunende rol. De grondslag daarvoor is de verordening betreffende samenwerking met betrekking tot consumentenbescherming;
  • inspelen op specifieke consumentenbehoeften: rekening houden met de noden van consumenten die in bepaalde situaties kwetsbaar zijn en extra garanties nodig hebben. Deze situaties kunnen voortvloeien uit sociale omstandigheden of uit bijzondere kenmerken van individuen of groepen consumenten; en
  • consumentenbescherming in een wereldwijde context: waarborgen van de veiligheid van de invoer en beschermen van EU-consumenten tegen oneerlijke praktijken van marktdeelnemers uit derde landen door middel van markttoezicht en nauwere samenwerking met de relevante autoriteiten in de partnerlanden van de EU.

De EU-instellingen monitoren het consumentenbeleid stelselmatig middels het scorebord voor de consumentenvoorwaarden, dat drie onderdelen kent (kennis en vertrouwen, naleving en handhaving, en klachten en geschilbeslechting) en in kaart brengt welke progressie wordt geboekt bij de integratie van de EU-retailmarkt op basis van het volume van grensoverschrijdende business-to-consumer transacties en de ontwikkeling van de e-handel. Een andere vorm van stelselmatige monitoring van het consumentenbeleid is het scorebord voor de consumentenmarkten, dat consumenten monitort die onlangs een aankoop hebben verricht teneinde de prestatie van meer dan 40 consumentenmarkten in kaart te brengen wat indicatoren betreft als vertrouwen dat verkopers de consumentenbeschermingsregels in acht nemen, vergelijkbaarheid van aanbiedingen, de op de markt beschikbare keuzemogelijkheden, de mate waarin aan de verwachtingen van consumenten wordt voldaan, en schade ten gevolg van problemen waar consumenten mee worden geconfronteerd.

B. Sectorale maatregelen (2.2.2)

1. Consumentenorganisaties

De betrokkenheid van organisaties die de belangen van consumenten uit de EU vertegenwoordigen is een prioriteit voor de EU-instellingen. De Europese consumentenadviesgroep is het belangrijkste forum van de Commissie voor overleg met nationale en Europese consumentenorganisaties. De Europese Consumenten Adviesgroep is opgezet bij Besluit 2009/705/EG van de Commissie en kan de Commissie adviseren en informeren over alle vraagstukken betreffende consumentenbelangen op EU-niveau. In 2017 hebben het Europees Parlement en de Raad een verordening aangenomen tot vaststelling van een programma van de Unie ter ondersteuning van specifieke activiteiten om consumenten en andere eindgebruikers van financiële diensten meer te betrekken bij de beleidsvorming van de Unie op het gebied van financiële diensten[3].

2. Consumenteneducatie

De EU heeft in verschillende stadia maatregelen voor consumenteneducatie getroffen, zoals de geleidelijke opname van consumenteneducatie in de leerprogramma’s van het primair en secundair onderwijs. Een van die initiatieven is het “consumentenklaslokaal”, een meertalige EU-wijde website voor leerkrachten. Deze website omvat uitgebreide documentatie over consumentenvoorlichting uit de hele EU en biedt interactieve en collaboratieve hulpmiddelen om lessen voor te bereiden en te delen met leerlingen en andere leerkrachten. Het interactieve online-instrument voor consumenteneducatie “Dolceta” (http://europeanconsumersunion.eu/progetti/dolceta/?lang=en/) was beschikbaar in alle lidstaten en in alle officiële talen van de EU. Het was gericht op opleiders en docenten, maar ook op de consument. Fundamentele consumentenrechten, productveiligheid en financiële geletterdheid behoorden tot de behandelde onderwerpen.

3. Informatie voor de consument

Wanneer consumenten beter geïnformeerd zijn en meer kennis van zaken hebben, kan dit leiden tot de bevordering van het consumentenvertrouwen. De EU heeft Europese Consumentencentra (het ECC-netwerk) opgezet om informatie en advies over grensoverschrijdend winkelen te verstrekken en om klachten van consumenten te behandelen. Een parallel netwerk, FIN-NET, speelt dezelfde rol ten aanzien van klachten over grensoverschrijdende financiële diensten. De Commissie zet voorlichtingscampagnes voor consumenten op in de lidstaten en publiceert praktische gidsen voor consumenten. Solvit is een dienst voor de beslechting van geschillen die voortvloeien uit schendingen van de wetgeving van de EU.

De voorlichtingscampagne over consumentenrechten, die door de Commissie werd georganiseerd, liep van het voorjaar van 2014 tot en met begin 2016. Burgers werden hierbij geïnformeerd over hun rechten op grond van het EU-consumentenrecht en werden gewezen op de juiste plekken om advies in te winnen en hulp te krijgen bij vragen of problemen. De campagne was erop gericht de in de gehele EU geldende consumentenrechten, die voornamelijk voortvloeien uit de nationale omzetting van EU-richtlijnen, bekender te maken bij handelaren en consumenten. Er werd met name aandacht besteed aan de richtlijn consumentenrechten, de richtlijn oneerlijke handelspraktijken, de richtlijn oneerlijke bedingen en de richtlijn betreffende de verkoop van en de garanties voor consumptiegoederen.

Uit een onderzoek dat voor het Europees Parlement is uitgevoerd, blijkt dat er op internet veel informatie over consumentenrechten beschikbaar is, maar dat de informatie gefragmenteerd is omdat die afkomstig is van tal van EU- en nationale bronnen[4]. In dit opzicht heeft de portaalsite “Uw Europa”[5] een belangrijke rol te vervullen, aangezien de site toegang biedt tot betere informatie over consumentenbeleid en verschillende informatiebronnen bijeenbrengt in één referentiecentrum voor informatie. De toegang tot informatie is verbeterd aan de hand van één digitale toegangspoort[6].

4. Handhaving van consumentenrechten

De doeltreffende en correcte handhaving van consumentenrechten is even belangrijk als het bestaan van deze rechten. De verantwoordelijkheid voor de handhaving ervan berust voor het grootste deel bij de nationale overheidsinstanties. Verordening (EU) 2017/2394 betreffende samenwerking tussen de nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming verbindt deze nationale instanties in een EU-breed netwerk en voorziet in een kader voor de uitwisseling van informatie en voor samenwerking teneinde inbreuken op grensoverschrijdende wetten ter bescherming van consumenten te beëindigen (bijvoorbeeld ten aanzien van misleidende reclame, vakantiepakketten en verkoop op afstand). Het netwerk voert ook gecoördineerde onderzoeken en handhavingsactiviteiten uit (bijvoorbeeld in de vorm van controles op het internet waarbij de instanties websites controleren om te beoordelen of zij zich aan de wet houden).

Rol van het Europees Parlement

Het Parlement werkt voortdurend aan de verbetering van de Europese regels inzake consumentenbescherming. Het accent van het beleid op het gebied van consumentenbescherming is verschoven van technische harmonisatie van normen ter bevordering van de interne markt naar het streven om een “Europa van de burgers” tot stand te brengen. Een gevolg van de wetgevingsinspanningen van het Europees Parlement is dat de lidstaten vanaf 13 juni 2014 nationale wetten moeten toepassen tot uitvoering van de richtlijn consumentenrechten, die het Parlement met een overweldigende meerderheid heeft goedgekeurd.

Op 12 december 2017 hechtte het Parlement zijn goedkeuring aan Verordening (EU) 2017/2394 betreffende samenwerking tussen de nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming,[7] met als doel de regels en procedures voor samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming doeltreffender te maken.

Naar aanleiding van het voorstel van de Commissie voor een “new deal” voor consumenten heeft het Parlement op 27 november 2019 Richtlijn (EU) 2019/2161 aangenomen over betreffende betere handhaving en modernisering van de regels voor consumentenbescherming in de Unie[8]. Op 25 november 2020 heeft het Parlement Richtlijn (EU) 2020/1828 betreffende representatieve vorderingen ter bescherming van de collectieve belangen van consumenten aangenomen[9].

Het Parlement speelt niet alleen een rol bij de werkzaamheden op het gebied van de wetgeving van de EU, maar ook bij de vaststelling van het beleid inzake consumentenbescherming. Dat doet het door initiatiefverslagen aan te nemen (INI-verslagen). Het Parlement is bijzonder actief geweest bij het vrijmaken van meer begrotingsmiddelen voor maatregelen op gebieden zoals consumentenbescherming en de ontwikkeling van consumentenvertegenwoordiging in de lidstaten, en dan met name de lidstaten die na 2004 tot de EU zijn toegetreden. Op 13 september 2018 keurde het Parlement een door de Commissie interne markt en consumentenbescherming opgesteld initiatiefverslag goed over de tweevoudige kwaliteit van producten op de interne markt, waarin deze praktijk als discriminatoir en strijdig met de verwachtingen van de consument werd bestempeld.

Op 25 november 2020 nam het Parlement een resolutie aan op basis van een initiatiefverslag over een duurzamere interne markt voor ondernemingen en consumenten. Hierin wees het Parlement op het belang van de duurzaamheid en repareerbaarheid van consumptiegoederen en benadrukte het dat consumenten meer rechten en informatie moeten ontvangen om duurzame keuzes te kunnen maken[10].

Tijdens de COVID-19-crisis is consumentenbescherming essentieel geworden om de terugbetaling van geannuleerde diensten te waarborgen, om de verspreiding van onjuiste informatie tegen te gaan en om malafide handelaren die tegen overdreven hoge prijzen valse of niet-conforme medische apparatuur verkopen, te stoppen. Op 23 maart 2020 heeft de Commissie interne markt en consumentenbescherming een brief gestuurd aan Margrethe Vestager, uitvoerend vicevoorzitter van de Europese Commissie, commissarissen Thierry Breton en Didier Reynders, en het Kroatische voorzitterschap van de Raad, waarin zij aandrong op aanvullende maatregelen voor het aanpakken van de COVID-19-crisis en de noodzaak van democratisch toezicht hierop onderstreepte. Op 9 november 2020 organiseerde de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit een webinar[11] voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming over de gevolgen van de COVID-19-crisis voor de interne markt en consumentenbescherming. Daarin werd gewezen op de impact van de maatregelen die op nationaal en Europees niveau zijn genomen om de negatieve gevolgen van de pandemie te verzachten, en werden suggesties gedaan over wat er nog meer kan worden gedaan om de soepele werking van de interne markt zowel nu als in toekomstige crises te waarborgen. Op 19 november 2020 stelde Didier Reynders, commissaris voor Justitie en Consumentenzaken, de nieuwe consumentenagenda voor aan de Commissie interne markt en consumentenbescherming. In dit document worden de gevolgen van de COVID-19-crisis voor consumenten onderzocht en wordt ingegaan op langetermijnkwesties in verband met het consumentenbeleid met betrekking tot de groene en digitale transitie, de respons op zwakke plekken van de consument, de daadwerkelijke handhaving van consumentenrechten en internationale samenwerking met partnerlanden.

Het consumentenbeleid op het gebied van online- en digitale diensten kan op bijzondere aandacht rekenen van het Parlement en met name de Commissie interne markt en consumentenbescherming. In juni 2020 bleek uit een door deze commissie aangevraagde studie[12] naar de aanpak door onlineplatforms van illegale inhoud dat het in aanvulling op de regels van onlineplatforms aangewezen is het rechtskader van de EU te versterken, met als doel de consument te beschermen tegen illegale of schadelijke online-inhoud.

Het Parlement werkt eveneens aan de toekomstige wet inzake digitale diensten (Digital Services Act of DSA): die heeft tot doel de elektronische handel veiliger te maken door middel van strengere handhavingsmaatregelen, zodat consumenten in een digitale omgeving doeltreffend worden beschermd. Op 20 oktober 2020 heeft het Parlement drie resoluties aangenomen waarin zij de Commissie verzoekt tekortkomingen weg te werken in haar pakket digitale diensten. Het gaat om de volgende documenten: “Wet inzake digitale diensten:de werking van de eengemaakte markt verbeteren”, “Wet inzake digitale diensten en daarmee samenhangende problemen op het vlak van de grondrechten”, en “Wet inzake digitale diensten:de bepalingen van het handelsrecht en het burgerlijk recht aanpassen voor commerciële entiteiten die online actief zijn”.

 

[1]Studie over de consumentenbeschermingsaspecten van financiële diensten, uitgevoerd door de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit van het directoraat-generaal Intern Beleid van het Europees Parlement voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming, februari 2014,
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2014/507463/IPOL-IMCO_ET(2014)507463_EN.pdf
[2]Studie getiteld “Contribution to Growth: Legal Aspects of Protecting European Consumers”, uitgevoerd door de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit van het directoraat-generaal Intern Beleid van het Europees Parlement voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming, april 2019, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2019/631066/IPOL_STU(2019)631066_EN.pdf
[3]Verordening (EU) 2017/826 van het Europees Parlement en de Raad van 17 mei 2017 tot vaststelling van een programma van de Unie ter ondersteuning van specifieke activiteiten om consumenten en andere eindgebruikers van financiële diensten meer te betrekken bij de beleidsvorming van de Unie op het gebied van financiële diensten voor de periode 2017-2020 — https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2017/826/oj
[4]Studie over één enkel Europees contactpunt, uitgevoerd door de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit van het directoraat-generaal Intern Beleid van het Europees Parlement voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming, juli 2013, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2013/507453/IPOL-IMCO_ET(2013)507453_EN.pdf
[6]Verordening (EU) 2018/1724 van het Europees Parlement en de Raad van 2 oktober 2018 tot oprichting van één digitale toegangspoort voor informatie, procedures en diensten voor ondersteuning en probleemoplossing en houdende wijziging van Verordening (EU) nr. 1024/2012 (PB L 295 van 21.11.2018, blz. 1).
[7]Verordening (EU) 2017/2394 van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2017 betreffende samenwerking tussen de nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 2006/2004 (PB L 345 van 27.12.2017, blz. 1).
[8]Richtlijn (EU) 2019/2161 van het Europees Parlement en de Raad van 27 november 2019 tot wijziging van Richtlijn 93/13/EEG van de Raad en Richtlijnen 98/6/EG, 2005/29/EG en 2011/83/EU van het Europees Parlement en de Raad wat betreft betere handhaving en modernisering van de regels voor consumentenbescherming in de Unie (PB L 328 van 18.12.2019, blz. 7).
[9]Verordening (EU) 2020/1828 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2020 betreffende representatieve vorderingen ter bescherming van de collectieve belangen van consumenten en tot intrekking van Richtlijn 2009/22/EG (voor de EER relevante tekst; PB L 409 van 4.12.2020, blz. 1).
[10]Relevant onderzoek omvat een in april 2020 gepubliceerde briefing getiteld “Sustainable Consumption and Consumer Protection Legislation”, afkomstig van de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Kwaliteit van het directoraat-generaal Intern Beleid van het Europees Parlement, en bestemd voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming.
[11]Webinar over de gevolgen van de COVID-19-crisis voor de interne markt en consumentenbescherming, te bekijken op de website van de Commissie interne markt en consumentenbescherming: https://www.europarl.europa.eu/committees/nl/webinar-on-the-impact-of-covid-19-on-the/product-details/20201029WKS03041
[12]De Streel, A. et al., “Online Platforms’ Moderation of Illegal Content Online”, studie voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming van het Europees Parlement, uitgevoerd door de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit van het directoraat-generaal Intern Beleid, Luxemburg. Beschikbaar op:
https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/652718/IPOL_STU(2020)652718_EN.pdf

Amy McGourty / Mariusz Maciejewski / Christina Ratcliff