Het Verdrag van Lissabon

Op deze infopagina wordt de achtergrond van het Verdrag van Lissabon beschreven en worden verschillende essentiële bepalingen van het Verdrag uiteengezet. Het doel is om een beeld te schetsen van de historische context waarin dit meest recente fundamentele EU-Verdrag ontstond uit voorgaande teksten. De specifieke bepalingen (met verwijzingen naar de artikelen) en hun gevolgen voor het beleid van de Europese Unie worden gedetailleerder beschreven op de infopagina’s over specifieke beleidsterreinen en -kwesties.

Rechtsgrond

Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (PB C 306 van 17.12.2007); inwerkingtreding op 1 december 2009.

Geschiedenis

Het Verdrag van Lissabon begon eind 2001 als een constitutioneel project (Verklaring van de Europese Raad over de toekomst van de Europese Unie ofwel de Verklaring van Laken), dat in 2002 en 2003 verder werd uitgewerkt door de Europese Conventie, die het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa (het Grondwettelijk Verdrag) opstelde (1.1.4). Het proces dat leidde tot het Verdrag van Lissabon was het gevolg van de negatieve uitkomst van twee referenda over het Grondwettelijk Verdrag in mei en juni 2005, waarna de Europese Raad besloot een tweejarige “periode van bezinning” in te lassen. Op basis van de Verklaring van Berlijn van maart 2007 nam de Europese Raad van 21 tot en met 23 juni van dat jaar uiteindelijk een gedetailleerd mandaat aan voor een intergouvernementele conferentie (IGC) tijdens het Portugese voorzitterschap. Die Intergouvernementele Conferentie voltooide haar werkzaamheden in oktober 2007. Het Verdrag werd op 13 december 2007 tijdens de Europese Raad van Lissabon ondertekend en is geratificeerd door alle lidstaten.

Inhoud

A. Doelstellingen en rechtsbeginselen

Het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap heet nu “Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie” (VWEU) en het woord “Gemeenschap” is in de hele tekst vervangen door “Unie”. De Unie neemt de plaats in van de Gemeenschap en is haar rechtsopvolger. Het Verdrag van Lissabon creëert geen officiële symbolen van de Unie, zoals een vlag of een hymne. Hoewel de nieuwe tekst niet langer de naam draagt van een grondwettelijk verdrag, wordt het merendeel van de belangrijkste verwezenlijkingen wel overgenomen.

Het Verdrag van Lissabon draagt geen nieuwe exclusieve bevoegdheden over aan de Unie, maar het verandert wel de manier waarop de Unie haar bestaande en een aantal nieuwe (gedeelde) bevoegdheden uitoefent. Dit gebeurt door het versterken van de participatie en de bescherming van de burgers, het opzetten van een nieuw institutioneel kader en het wijzigen van het besluitvormingsproces met het oog op meer efficiëntie en transparantie. Bijgevolg worden ook de parlementaire controle en de democratische verantwoordingsplicht versterkt.

Anders dan het Grondwettelijk Verdrag bevat het Verdrag van Lissabon geen artikel waarin formeel wordt vastgelegd dat het recht van de Unie boven het recht van de lidstaten staat. Met dit doel is aan het Verdrag echter een verklaring gehecht (Verklaring nr. 17) met verwijzing naar een advies van de juridische dienst van de Raad waarin gewezen wordt op de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie.

In het Verdrag van Lissabon worden de bevoegdheden van de Unie voor het eerst verduidelijkt. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen drie soorten bevoegdheden: exclusieve bevoegdheden, waarbij alleen de Unie wetgeving mag aannemen, die dan door de lidstaten ten uitvoer gelegd wordt; gedeelde bevoegdheden, waarbij de lidstaten juridisch bindende handelingen kunnen vaststellen wanneer de Unie dit niet doet; en ondersteunende bevoegdheden, waarbij de EU maatregelen neemt ter ondersteuning van of aanvulling op het beleid van de lidstaten. Bevoegdheden van de Unie kunnen voortaan aan de lidstaten worden teruggegeven na een Verdragsherziening.

Het Verdrag van Lissabon verleent de EU volledige rechtspersoonlijkheid. Daarmee krijgt de Unie de mogelijkheid om internationale verdragen te sluiten op de gebieden waarvoor zij bevoegd is, en om toe te treden tot internationale organisaties. De lidstaten kunnen alleen internationale overeenkomsten ondertekenen die verenigbaar zijn met de EU-wetgeving.

Het Verdrag voorziet voor het eerst in een formele procedure voor lidstaten die zich overeenkomstig hun grondwettelijke bepalingen uit de Unie willen terugtrekken. Deze formele procedure is vastgelegd in artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU).

Met het Verdrag van Lissabon worden de resterende derdepijleraspecten van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (RVVR), nl. politiële en justitiële samenwerking in strafzaken, geïntegreerd in de eerste pijler. Vrijheid, veiligheid en recht vormen niet langer een intergouvernementeel beleidsterrein, aangezien wetgevingshandelingen op dit gebied voortaan worden vastgesteld via de gewone wetgevingsprocedure (gekwalificeerde meerderheid en medebeslissing) en door middel van de rechtsinstrumenten van de communautaire methode (verordeningen, richtlijnen en besluiten), tenzij anders is bepaald.

Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon kan het Parlement voortaan ook voorstellen doen voor Verdragswijzigingen, zoals de Raad, de regeringen van lidstaten en de Commissie dat eerder al konden. Normaal gesproken moet voor een dergelijke wijziging een Conventie bijeengeroepen worden, die wijzigingen aanbeveelt ter bespreking tijdens een IGC (de Europese Raad kan echter, na goedkeuring van het Europees Parlement, beslissen om deze Conventie niet bijeen te roepen (artikel 48, lid 3, tweede paragraaf, van het VEU)). Daarna kan een IGC worden bijeengeroepen teneinde in onderlinge overeenstemming de in de Verdragen aan te brengen wijzigingen vast te stellen. Het is echter ook mogelijk om zonder een IGC, aan de hand van vereenvoudigde procedures de Verdragen te herzien. Dat geldt alleen wanneer de herziening betrekking heeft op het interne beleid en optreden van de Unie (artikel 48, leden 6 en 7, van het VEU). De herziening wordt daarna vastgesteld als een besluit van de Europese Raad, en laat de nationale ratificatieregelgeving onverlet.

B. Meer democratie en betere bescherming van de grondrechten

Het Verdrag van Lissabon verwijst naar de drie grondbeginselen van democratische gelijkheid, representatieve democratie en participerende democratie. Dat laatste beginsel omvat onder meer de nieuwe mogelijkheid van het burgerinitiatief (4.1.5).

Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie is niet rechtstreeks in het Verdrag van Lissabon opgenomen, maar krijgt bindende rechtskracht door middel van artikel 6, lid 1, van het VEU, dat het Handvest dezelfde juridische waarde geeft als de Verdragen (4.1.2).

Met de inwerkingtreding van het veertiende Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (EVRM) op 1 juni 2010 was de weg vrijgemaakt voor de toetreding van de EU. Sindsdien hebben niet alleen landen, maar ook internationale organisaties zoals de Europese Unie de mogelijkheid om het EVRM te ondertekenen. Om te kunnen toetreden moeten echter ook alle ondertekenende landen, alsook de EU zelf, het EVRM ratificeren. Onderhandelingen tussen de Raad van Europa en de vertegenwoordigers van de EU leidden tot de voltooiing van een ontwerpovereenkomst in april 2013. Niettemin verklaarde het Hof van Justitie van de Europese Unie in advies 2/2013[1] deze ontwerpovereenkomst onverenigbaar te achten met artikel 6 van het VEU. Om toetreding mogelijk te maken, zijn daarom verdere onderhandelingen nodig.

C. Een nieuwe institutionele opzet

1. Het Europees Parlement

Krachtens artikel 14, lid 2, van het VEU bestaat het Parlement tegenwoordig “uit vertegenwoordigers van de burgers van de Unie”, en niet uit vertegenwoordigers van de “volkeren van de staten”.

De wetgevende bevoegdheden van het Parlement werden uitgebreid door de invoering van de “gewone wetgevingsprocedure”, die de medebeslissingsprocedure vervangt. De gewone wetgevingsprocedure is nu van toepassing op meer dan 40 nieuwe beleidsterreinen, waardoor dat aantal stijgt naar 73. De instemmingsprocedure blijft voortbestaan onder de benaming “goedkeuringsprocedure”, en de raadplegingsprocedure blijft onveranderd. De nieuwe begrotingsprocedure garandeert volledige gelijkheid tussen het Parlement en de Raad bij de goedkeuring van de jaarlijkse begroting. Het meerjarig financieel kader moet door het Parlement worden goedgekeurd.

Het Parlement kiest de voorzitter van de Commissie met een meerderheid van stemmen en op voordracht van de Europese Raad, die een kandidaat met een gekwalificeerde meerderheid moet selecteren en bij zijn keuze rekening moet houden met het resultaat van de Europese verkiezingen. Het Parlement blijft ook zijn goedkeuring geven aan de Commissie als college.

Het maximale aantal Parlementsleden is vastgesteld op 751, en de bevolking moet degressief evenredig vertegenwoordigd zijn. Het maximale aantal zetels per lidstaat wordt teruggebracht tot 96 en het minimale aantal zetels wordt verhoogd tot 6. Het Parlement heeft op 7 februari 2018 vóór het voorstel gestemd om het aantal zetels na het vertrek van het VK uit de EU te verminderen van 751 tot 705, en om een deel van de vrijgekomen zetels te verdelen over de lidstaten die lichtelijk ondervertegenwoordigd waren[2] (1.3.3).

Het Verenigd Koninkrijk is op 1 februari 2020 uit de EU getreden. Sinds die datum wordt de nieuwe samenstelling van 705 EP-leden toegepast. Van de 73 zetels die door de terugtrekking van het VK zijn vrijgekomen, zijn er 27 herverdeeld om beter aan het beginsel van degressieve evenredigheid te voldoen: Frankrijk (+5), Spanje (+5), Italië (+3), Nederland (+3), Ierland (+2), Zweden (+1), Oostenrijk (+1), Denemarken (+1), Finland (+1), Slowakije (+1), Kroatië (+1), Estland (+1), Polen (+1) en Roemenië (+1). Geen enkele lidstaat heeft zetels verloren.

2. De Europese Raad

Het Verdrag van Lissabon erkent de Europese Raad formeel als een EU-instelling. De opdracht van de Europese Raad bestaat erin “de nodige impulsen [te geven] voor de ontwikkeling van de Unie” en “de algemene politieke beleidslijnen en prioriteiten [te bepalen]”. De Europese Raad oefent geen wetgevingstaak uit. In de plaats van het oude systeem van een iedere zes maanden roulerend voorzitterschap heeft de Europese Raad nu een vaste voorzitter. De voorzitter wordt met gekwalificeerde meerderheid van stemmen door de Europese Raad gekozen voor een hernieuwbare termijn van tweeënhalf jaar. Dit systeem moet de continuïteit bevorderen en de werking van de Europese Raad doeltreffender maken. De voorzitter zorgt ook voor de externe vertegenwoordiging van de Unie, zonder afbreuk te doen aan de bevoegdheden van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid (zie hieronder).

3. De vicevoorzitter van de Commissie/hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid (VV/HV)

De VV/HV wordt door de Europese Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen benoemd, met instemming van de voorzitter van de Commissie. De VV/HV is verantwoordelijk voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) van de Unie en is bevoegd om voorstellen in te dienen met betrekking tot dit beleid. De VV/HV is niet alleen voorzitter van de Raad Buitenlandse Zaken maar ook vicevoorzitter van de Commissie. De VV/HV wordt bijgestaan door de Europese Dienst voor extern optreden, die is samengesteld uit personeel van de Raad, de Commissie en de nationale diplomatieke diensten.

4. De Raad

In het Verdrag van Lissabon werd de stemregel van de dubbele meerderheid (burgers en lidstaten) behouden. De vorige stemprocedure bleef evenwel van toepassing tot november 2014 en sinds 1 november 2014 gelden de nieuwe regels.

Een gekwalificeerde meerderheid wordt bereikt wanneer een voorstel wordt gesteund door ten minste 55 % van de leden van de Raad (in de praktijk 15 van de 27 lidstaten), overeenstemmend met ten minste 65 % van de bevolking van de EU (artikel 16, lid 4, van het VEU). Wanneer de Raad niet besluit op basis van een voorstel van de Commissie of de VV/HV, is een grotere meerderheid vereist van 72 % van de lidstaten (artikel 238, lid 2, van het VWEU). Om wetgeving te blokkeren, moeten ten minste vier lidstaten tegen een voorstel stemmen. Op grond van een nieuwe regeling, die is geïnspireerd op het “compromis van Ioannina”, kan 55 % (75 % tot 1 april 2017) van de bevolking of van het aantal lidstaten optreden als een blokkerende minderheid en vragen om een voorstel “binnen een redelijke tijd” te heroverwegen (Verklaring nr. 7).

De Raad beraadslaagt en stemt in openbare zitting over een ontwerp van wetgevingshandeling. Daartoe wordt iedere Raadszitting gesplitst in twee delen. In het ene deel wordt beraadslaagd over de wetgevingshandelingen van de Unie, in het andere staan niet-wetgevingswerkzaamheden op het programma. De Raad krijgt nog steeds elke zes maanden een andere lidstaat als voorzitter, maar om de continuïteit van de werkzaamheden te verbeteren, zijn het groepen van drie lidstaten die gedurende een periode van achttien maanden de Raad leiden. Een uitzondering vormt de Raad Buitenlandse Zaken, die permanent wordt voorgezeten door de VV/HV.

5. De Europese Commissie

Omdat de voorzitter van de Commissie tegenwoordig wordt gekozen en benoemd met inachtneming van het resultaat van de Europese verkiezingen, neemt de politieke legitimiteit van het ambt toe. De voorzitter is verantwoordelijk voor de interne organisatie van het college (benoeming van de commissarissen, verdeling van de portefeuilles, voordragen van commissarissen voor ontslag in bijzondere omstandigheden).

6. Het Hof van Justitie van de Europese Unie

Met uitzondering van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) vallen alle activiteiten van de Unie voortaan onder de bevoegdheid van het Hof. De toegang voor individuele personen tot het Hof wordt vergemakkelijkt.

D. Doeltreffendere en democratischere beleidsvorming met nieuwe beleidsterreinen en bevoegdheden

Door middel van verschillende zogenaamde “overbruggingsclausules” kan de Raad besluiten om van besluitvorming met eenparigheid van stemmen over te stappen op besluitvorming met gekwalificeerde meerderheden, of van een bijzondere op de gewone wetgevingsprocedure (artikel 31, lid 3, van het VEU en artikelen 81, 153, 192, 312 en 333 van het VWEU, plus enkele clausules die vergelijkbaar zijn met overbruggingsclausules op het gebied van justitiële samenwerking in strafzaken) (1.2.4). In zijn toespraak over de staat van de Unie van 2017 kondigde Commissievoorzitter Juncker aan dat er initiatieven zouden worden ontwikkeld om via overbruggingsclausules op een aantal terreinen af te stappen van de eenparigheidsregel. Als follow-up heeft de Commissie vier mededelingen goedgekeurd, waarin wordt voorgesteld om op het gebied van het GBVB (2018)[3], belastingbeleid (januari 2019)[4], energie en klimaat (april 2019)[5] en sociaal beleid (april 2019)[6] meer gebruik te maken van besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid van stemmen in plaats van met eenparigheid van stemmen. Deze mededelingen hebben tot doel de besluitvorming sneller, flexibeler en efficiënter te maken wanneer er al een bevoegdheid van de EU bestaat.

Op gebieden waar de Unie geen exclusieve bevoegdheid heeft, kunnen (ten minste negen) lidstaten onderling besluiten om nauwer te gaan samenwerken. Daarvoor is eerst de goedkeuring van het Parlement en vervolgens de toestemming van de Raad nodig. Voor GBVB-aangelegenheden is eenparigheid van stemmen vereist.

In het Verdrag van Lissabon wordt het subsidiariteitsbeginsel aanzienlijk versterkt door de nationale parlementen bij het besluitvormingsproces op EU-niveau te betrekken (1.2.2) (1.3.5).

Er zijn een aantal nieuwe beleidsterreinen geïntroduceerd en andere zijn uitgebreid. Het milieubeleid omvat nu ook de bestrijding van de klimaatverandering. In het energiebeleid is voor het eerst sprake van solidariteit tussen de lidstaten en van de zekerheid en interconnectiviteit van de energievoorziening. Bovendien zijn voortaan ook intellectuele-eigendomsrechten, sport, de ruimte, toerisme, civiele bescherming en samenwerking op administratief gebied onderwerpen waarvoor EU-wetgeving wordt aangenomen.

In het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB) (5.1.2) wordt door het Verdrag van Lissabon een clausule betreffende wederzijdse defensie geïntroduceerd waarin de lidstaten zich verplichten een lidstaat die op zijn eigen grondgebied wordt aangevallen, hulp en bijstand te verlenen. Op grond van een solidariteitsclausule moeten de Unie en elk van haar lidstaten met alle tot hun beschikking staande instrumenten bijstand verlenen aan een lidstaat die getroffen wordt door een natuurramp of een terroristische aanval. “Permanente gestructureerde samenwerking” staat open voor alle lidstaten die zich ertoe verbinden om deel te nemen aan programma’s voor militair materieel en om gevechtseenheden te leveren die onmiddellijk kunnen worden ingezet. Voor een dergelijke samenwerking is een gekwalificeerde meerderheid in de Raad nodig, na overleg met de VV/HV.

Rol van het Europees Parlement

Zie 1.1.4 voor de bijdragen van het Parlement aan de Europese Conventie en zijn betrokkenheid bij voorgaande Intergouvernementele Conferenties. In de Intergouvernementele Conferentie van 2007 onder het Portugese voorzitterschap, die tot de ondertekening van het Verdrag van Lissabon leidde, had het Parlement voor het eerst drie vertegenwoordigers.

Bijna tien jaar na de ondertekening van het Verdrag van Lissabon erkende het Parlement dat een aantal bepalingen niet ten volle werd benut. Daarom nam het Parlement op 16 februari 2017 een resolutie aan inzake de verbetering van de werking van de Europese Unie, voortbouwend op het potentieel van het Verdrag van Lissabon[7], waarin verschillende aanbevelingen worden gedaan om dit potentieel vrij te maken en in te zetten om de Unie beter in staat te stellen het hoofd te bieden aan de huidige mondiale uitdagingen.

Op dezelfde dag nam het Parlement ook een resolutie aan over mogelijke ontwikkelingen en aanpassingen van het huidige institutionele bestel van de Europese Unie[8], met concrete voorstellen voor hervormingen van het Verdrag.

De EU werd de laatste tijd geconfronteerd met verschillende crises, met name in verband met de brexit, de rechtsstaat, het meerjarig financieel kader en COVID-19. De aanpak van deze crises heeft opnieuw tekortkomingen in het huidige governancesysteem aan het licht gebracht, en het gebrek aan een efficiënte besluitvorming heeft een afname van de publieke steun voor het Europese project in de hand gewerkt. Als reactie op deze uitdagingen hebben de EU-instellingen besloten een Conferentie over de toekomst van Europa op te zetten, met als doel de EU te vernieuwen en de integratie weer op gang te brengen. Zoals de Commissie constitutionele zaken van het Europees Parlement heeft benadrukt, kan de conferentie een innovatief proces zijn “dat zal leiden tot voorstellen voor concrete institutionele en constitutionele hervormingen om de Europese Unie sterker, democratischer, efficiënter en transparanter te maken, met een grotere capaciteit om te handelen en het algemeen belang te dienen”[9].

 

[1]Advies 2/13 van het Hof (voltallige zitting) van 18 december 2014, ECLI:EU:C:2014:2454.
[2]Resolutie van het Europees Parlement van 7 februari 2018 over de samenstelling van het Europees Parlement (PB C 463 van 21.12.2018, blz. 83).
[3]Mededeling van de Commissie van 12 september 2018 getiteld “Een krachtiger rol op het wereldtoneel: efficiëntere besluitvorming voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU” (COM(2018)0647).
[4]Mededeling van de Commissie van 15 januari 2019 getiteld “Naar een meer efficiënte en democratische besluitvorming in het fiscale beleid van de EU” (COM(2019)0008).
[5]Mededeling van de Commissie van 9 april 2019 getiteld “Naar een efficiëntere en meer democratische besluitvorming voor het energie- en klimaatbeleid van de EU” (COM(2019)0177).
[6]Mededeling van de Commissie van 16 april 2019 getiteld “Efficiënter besluitvorming op het gebied van sociaal beleid: identificatie van gebieden waar kan worden overgestapt op besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid” (COM(2019)0186).
[7]Resolutie van het Europees Parlement van 16 februari 2017 inzake de verbetering van de werking van de Europese Unie, voortbouwend op het potentieel van het Verdrag van Lissabon (PB C 252 van 18.7.2018, blz. 215).
[8]Resolutie van het Europees Parlement van 16 februari 2017 over mogelijke ontwikkelingen en aanpassingen van het huidige institutionele bestel van de Europese Unie (PB C 252 van 18.7.2018, blz. 201).
[9]Commissie constitutionele zaken van het Europees Parlement, Advies van 10 december 2019 over de conferentie over de toekomst van Europa, overweging G.

Eeva Pavy