Voedselveiligheid
De doelstellingen van het Europese voedselveiligheidsbeleid zijn tweeledig: de menselijke gezondheid en de consumentenbelangen beschermen en de goede werking van de Europese interne markt bevorderen. Zo zorgt de Europese Unie ervoor dat controlenormen inzake de hygiëne van levensmiddelen en diervoeders, de gezondheid van planten en dieren en de preventie van voedselbesmetting door gevaarlijke stoffen worden opgesteld en nageleefd. De EU regelt ook de etikettering voor levensmiddelen en diervoeders.
Rechtsgrond
Artikel 43, artikel 114, artikel 168, lid 4, en artikel 169 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Algemeen
Naar aanleiding van een reeks levensmiddelen- en diervoedercrises (zoals de uitbraak van boviene spongiforme encefalopathie (BSE) en de dioxinecrisis) werd het EU-voedselveiligheidsbeleid in het begin van de jaren 2000 drastisch hervormd. Dit heeft geleid tot de ontwikkeling van de “van boer tot bord”-benadering, die bedoeld is om in alle productie- en distributiefasen een hoog veiligheidsniveau te garanderen voor alle levensmiddelen die in de EU op de markt worden gebracht, ongeacht of ze in de EU worden geproduceerd of uit derde landen worden ingevoerd. Dit wetgevingscorpus vormt een complex en geïntegreerd systeem van regels dat de volledige voedselketen beslaat, van diervoeder en diergezondheid, via gewasbescherming en voedselproductie, tot verwerking, opslag, vervoer, invoer en export, en detailhandel. Deze regels zullen verder worden ontwikkeld in het kader van de “van boer tot bord”-strategie van de Commissie, die in 2020 werd gepresenteerd als onderdeel van de Europese Green Deal.
Resultaten
A. Algemene wetgeving
De algemene beginselen en vereisten van EU-levensmiddelen- en diervoederwetgeving zijn vastgelegd in een kaderverordening van 2002 waarin rekening worden gehouden met het “voorzorgsbeginsel” (2.5.1). In de verordening is een risicobeoordelingsaanpak uiteengezet en zijn algemene bepalingen vastgesteld inzake de traceerbaarheid van levensmiddelen en diervoeders. De verordening introduceerde voorts het systeem voor snelle waarschuwingen voor levensmiddelen en diervoeders, aan de hand waarvan de lidstaten en de Commissie snel informatie kunnen uitwisselen en hun acties naar aanleiding van door levensmiddelen en diervoeders veroorzaakte bedreigingen voor de gezondheid kunnen coördineren. Bovendien werd bij de verordening de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) opgericht, die belast is met de beoordeling van en voorlichting over alle risico’s die verband houden met de voedselketen. Na een “geschiktheidscontrole”, en in antwoord op het Europees Burgerinitiatief inzake glyfosaat, heeft de EU haar algemene levensmiddelenwetgeving herzien, om de transparantie de risicobeoordelingen van de EFSA en de onafhankelijkheid van de onderliggende wetenschappelijke studies te vergroten, en de samenwerking met de lidstaten bij het verstrekken van expertise en gegevens te verbeteren. De Commissie ondernam ook de herziening van andere belangrijke wetgevingsonderdelen op het gebied van nieuwe voedingsmiddelen, genetisch gemodificeerde organismen (ggo’s), bestrijdingsmiddelen, materialen die met levensmiddelen in aanraking komen en levensmiddelenadditieven, om deze in overeenstemming te brengen met de herziening van de algemene levensmiddelenwetgeving en om transparantie te bevorderen.
B. Levensmiddelenhygiëne
In april 2004 werd als onderdeel van de “van boer tot bord”-benadering een nieuw wetgevingskader aangenomen, het zogenoemde hygiënepakket, inzake levensmiddelenhygiëne, houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong en tot instelling van een communautair kader voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong. In het communautaire kader zijn bovendien specifieke regels vastgesteld voor vers vlees, tweekleppige schelpdieren, melk en melkproducten. Met het pakket wordt de verantwoordelijkheid voor voedselhygiëne rechtstreeks bij de verschillende marktdeelnemers in de voedselketen gelegd aan de hand van een systeem van zelfregulering, waarbij gebruik wordt gemaakt van de HACCP-aanpak (“Hazard Analysis and Critical Control Points”, risicoanalyse en kritische controlepunten) en waarop toezicht wordt gehouden middels officiële controles door de bevoegde autoriteiten. De bijlagen bij de verordening zijn in maart 2021 bijgewerkt.
C. Voedselbesmetting
Voedselbesmetting kan door natuurlijke processen worden veroorzaakt of het gevolg zijn van teeltmethoden of productieprocessen. Om de volksgezondheid te beschermen worden maximumwaarden voor verontreinigende stoffen in levensmiddelen (bv. nitraten, zware metalen en dioxinen) vastgesteld en geregeld herzien. Residuen in levensmiddelen kunnen ook het gevolg zijn van voedselproducerende dieren die zijn behandeld met diergeneesmiddelen of zijn blootgesteld aan bestrijdingsmiddelen of biociden. Maximumwaarden voor residuen worden vastgesteld en geregeld herzien. Levensmiddelen met onaanvaardbare hoeveelheden verontreinigende stoffen mogen in de EU niet op de markt worden gebracht.
Daarnaast zijn er regels met betrekking tot materialen die met levensmiddelen in aanraking komen zoals materialen voor het vervoer of de verwerking van levensmiddelen, evenals verpakkingsmaterialen en keukengereedschap of vaatwerk. In een kaderverordening , die in 2019 is gewijzigd, zijn de algemene voorschriften voor alle relevante materialen en voorwerpen vastgelegd om ervoor te zorgen dat componenten van deze materialen niet in levensmiddelen terecht komen in een voor de menselijke gezondheid schadelijke mate. Voor de 17 in bijlage I bij de verordening vermelde materialen en voorwerpen die in contact komen met levensmiddelen kunnen specifieke EU-maatregelen met meer gedetailleerde bepalingen worden vastgesteld. Zo zijn met betrekking tot kunststof bijvoorbeeld beperkingen vastgesteld voor bisfenol A, dat in zuigflessen van kunststof voor zuigelingen wordt gebruikt.
D. Etikettering van levensmiddelen
Het rechtskader met betrekking tot de etikettering van levensmiddelen is erop gericht consumenten toegang te geven tot duidelijke, begrijpelijke en betrouwbare informatie over de inhoud en samenstelling van producten, om hun gezondheid en belangen te beschermen. Zo moeten allergenen zoals soja, gluten of lactose duidelijk op de verpakking worden vermeld. De belangrijkste vernieuwing in de nieuwe verordening betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten, die in december 2016 in werking is getreden, is dat producenten verplicht worden de aanwezigheid van allergenen in onverpakte levensmiddelen, bijvoorbeeld in restaurants en kantines, aan te geven. De producenten moeten ook de oorsprong van onverwerkt vlees (voor bepaalde soorten vlees, afgezien van rundvlees, waarvan de oorsprong reeds op het etiket moet worden aangegeven) en de aanwezigheid van vervangende levensmiddelen, zoals plantaardige producten die kaas of vlees vervangen, aangeven. In specifieke voorschriften betreffende oorsprongsetikettering zijn de details vastgelegd, waarbij de vermelding van de plaats waar het dier is gehouden en de plaats van slachting voor voorverpakt vers, gekoeld of bevroren vlees van varkens, schapen, geiten en pluimvee (behoudens enkele uitzonderingen) verplicht wordt gesteld.
De etikettering en de presentatie van, of de reclame voor levensmiddelen mag consumenten niet misleiden. Er bestaan duidelijke regels voor toegestane voedings- of gezondheidsclaims (zoals “vetarm” of “vezelrijk” of beweringen over een verband tussen levensmiddelen en gezondheid). Dergelijke claims moeten gebaseerd zijn op wetenschappelijk bewijs en zijn te raadplegen in een openbaar EU-register.
In een verordening van 2013 betreffende voeding voor specifieke groepen, die in 2019 is bijgewerkt, wordt de brede categorie “dieetvoeding” afgeschaft en worden regels geïntroduceerd voor specifieke kwetsbare groepen consumenten zoals zuigelingen en jonge kinderen, personen met speciale medische condities en personen die energiebeperkte diëten volgen voor gewichtsvermindering
E. Stoffen die aan levensmiddelen worden toegevoegd
Levensmiddelenadditieven, voedingsenzymen of levensmiddelenaroma’s – ook wel “voedselverbeteraars” genoemd – zijn stoffen die zelf normaal gesproken niet worden geconsumeerd en opzettelijk aan levensmiddelen worden toegevoegd om bepaalde technologische functies te vervullen, zoals kleurstoffen, zoetstoffen of conserveermiddelen. Er zijn regels vastgesteld voor de vergunningsprocedure voor en de gebruiksvoorwaarden en etikettering van deze stoffen. Dit geldt eveneens voor voedingssupplementen zoals vitaminen en mineralen, die aan voedingsmiddelen kunnen worden toegevoegd om deze te verrijken of om de bijzondere voedingseigenschappen ervan te versterken, op voorwaarde dat zij op specifieke lijsten van toegestane stoffen en hun toegestane bronnen staan.
F. Gezondheid van dieren en planten
De EU-regelgeving omvat algemene bepalingen over de bewaking, de melding en de behandeling van infectieziekten en de vectoren ervan, teneinde de veiligheid van de voedselketen te waarborgen. Het oorspronkelijke wetgevingskader voor de organisatie van officiële controles werd vastgesteld om officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn te garanderen. In mei 2013 stelde de Commissie een nieuw wetgevingspakket voor dat voorstellen bevat inzake de gezondheid van dieren en planten, plantaardig teeltmateriaal en officiële controles. De aanpak van de bescherming van de diergezondheid werd met dit pakket maatregelen meer op de risico’s gebaseerd, met als doel de officiële controles efficiënter te maken teneinde voedselcrises en -fraude zoveel mogelijk te vermijden. De nieuwe diergezondheidswetgeving van de EU (verordening betreffende overdraagbare dierziekten) werd vastgesteld in maart 2016 en is in april 2021 in werking getreden. Deze verordening is gericht op de preventie en bestrijding van dierziekten en beoogt de verantwoordelijkheden te verduidelijken en vroegtijdige opsporing en bestrijding van dierziekten te waarborgen. De nieuwe fytosanitaire regeling (verordening betreffende beschermende maatregelen tegen plaagorganismen bij planten) beoogt gewassen, fruit, groenten en bossen te beschermen tegen het ontstaan en de verspreiding van plantenplagen of -ziekten. De verordening is grotendeels in werking getreden in december 2019, samen met de nieuwe verordening betreffende officiële controles, die eveneens betrekking heeft op plantgezondheid en dierlijke bijproducten.
G. Wetgeving inzake diervoeder en etikettering van diervoeder.
Exploitanten van diervoederbedrijven moeten ervoor zorgen dat alle fases van de productie, verwerking en distributie die onder hun controle vallen in overeenstemming zijn met de EU-regels voor de hygiëne van diervoeder en zij dienen volledige traceerbaarheid te garanderen. Dit geldt ook voor de invoer van diervoeders uit en de uitvoer van diervoeders naar derde landen. Bij het voederen van voedselproducerende dieren hebben veehouders de plicht om het risico op biologische, chemische en fysische verontreiniging van diervoeders, dieren en dierlijke producten zo gering te houden als redelijkerwijs haalbaar is. In een aparte richtlijn worden maximumnormen voor ongewenste stoffen in diervoeding vastgesteld, onder meer voor zware metalen, en wordt de verdunning van besmette voedermiddelen verboden. Er zijn regels inzake de etikettering en het op de markt brengen van diervoeders vastgesteld om een hoog veiligheidsniveau van diervoeders en, uiteindelijke van de volksgezondheid te waarborgen, en om adequate informatie te verstrekken voor gebruikers en consumenten. De bepalingen inzake diergeneesmiddelen en diervoeders met medicinale werking zijn bijgewerkt door middel van twee nieuwe verordeningen (respectievelijk Verordening (EU) 2019/6 en Verordening (EU) 2019/4).
H. Nieuwe voedingsmiddelen
Nieuwe voedingsmiddelen (voedingsmiddelen waarvan het gebruik vóór mei 1997 niet wijdverbreid was) moeten aan een veiligheidscontrole worden onderworpen alvorens in de EU op de markt te worden gebracht. Sinds 2018 is een nieuwe verordening van toepassing, die makkelijkere toegang tot innovatieve voedingsmiddelen mogelijk maakt en tegelijkertijd een hoog niveau van voedselveiligheid waarborgt. Deze verordening introduceert een vereenvoudigde, gecentraliseerde EU-brede online toelatingsprocedure voor nieuwe voedingsmiddelen en traditionele levensmiddelen uit derde landen (die in de EU als nieuwe voedingsmiddelen worden beschouwd). Alvorens de voedingsmiddelen worden toegelaten voert de EFSA een gecentraliseerde wetenschappelijke veiligheidsbeoordeling uit, waarbij de voorwaarden voor het gebruik, de aanduiding als voedingsmiddel en de etiketteringsvoorschriften worden vastgesteld. Alle toegelaten nieuwe voedingsmiddelen komen op een positieve lijst terecht. Tot de inwerkingtreding van specifieke wetgeving betreffende voedingsmiddelen van gekloonde dieren vielen dergelijke levensmiddelen onder deze verordening en moesten zij dus op passende wijze worden geëtiketteerd.
I. Genetisch gemodificeerde organismen (ggo’s)
Een ggo is “een organisme, met uitzondering van menselijke wezens, waarvan het genetische materiaal veranderd is op een wijze welke van nature door voortplanting en/of natuurlijke recombinatie niet mogelijk is”[1]. Planten kunnen met moderne biotechnologie worden gemodificeerd, bijvoorbeeld om ze resistent te maken tegen ziekten of om de opbrengst ervan te verhogen. In overeenstemming met het voorzorgsbeginsel heeft de EU een strikt rechtskader opgesteld voor de teelt en het in de handel brengen van ggo’s die in voedingsmiddelen of diervoeder worden gebruikt. Alvorens een ggo op de markt kan worden gebracht voert de EFSA, samen met wetenschappelijke organen van de lidstaten, een wetenschappelijke risicobeoordeling uit om ieder risico voor de menselijke en diergezondheid en voor het milieu uit te sluiten. Na ontvangst van het advies van de EFSA stelt de Commissie (die van dit advies kan afwijken) een ontwerpbesluit op tot verlening of weigering van een vergunning. Dit besluit moet met een gekwalificeerde meerderheid worden goedgekeurd door een comité van deskundigen, dat bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten. In het geval van “geen standpunt”, d.w.z. indien er geen gekwalificeerde meerderheid voor dan wel tegen de verlening van een vergunning is, wordt het definitieve besluit dor de Commissie genomen. Ieder voedingsmiddel of diervoeder waarvoor een vergunning is verleend en dat is gemaakt van ggo’s of ggo’s bevat, dient traceerbaar te zijn en deze informatie moet duidelijk op het etiket worden vermeld, zodat consumenten een weloverwogen keuze kunnen maken. De lidstaten hebben de mogelijkheid het telen van gewassen met ggo’s op hun grondgebied te beperken of te verbieden, zelfs als dat op Europees niveau is toegestaan.
Rol van het Europees Parlement
Naar aanleiding van het paardenvleesschandaal en andere gevallen van voedselfraude heeft het Europees Parlement aangedrongen op de verplichte vermelding van de oorsprong van met name vlees dat als ingrediënt in verwerkte levensmiddelen wordt gebruikt. Het Parlement en de Raad hebben overeenstemming bereikt over strengere officiële voedselinspecties, teneinde de traceerbaarheid van voedingsmiddelen te verbeteren en fraude te bestrijden. Tijdens de onderhandelingen is het Parlement erin geslaagd strengere handhaving ten aanzien van frauduleuze of misleidende praktijken af te dwingen. Het Parlement is bijzonder waakzaam wat betreft bedreigingen voor de volksgezondheid in verband met gekloonde dieren en nanomaterialen of ggo’s. Het Parlement controleert ontwerpvoorstellen voor verlening of verlenging van vergunningen voor nieuwe genetisch gemodificeerde planten, zoals maïs of sojabonen.
Naar aanleiding van zorgen over de risico’s als gevolg van het gebruik van de onkruidverdelger glyfosaat in de landbouw heeft het Parlement in 2018 een speciale commissie opgericht om de toelatingsprocedure van de Unie voor pesticiden te onderzoeken. Tijdens de herziening van de algemene levensmiddelenwetgeving met het oog op meer transparantie in de hele voedselketen, heeft het Parlement zich ingespannen om ervoor te zorgen dat veiligheidsonderzoeken worden gepubliceerd voordat een product op de markt mag worden gebracht.
Naast andere aanbevelingen herinnerde het Parlement in zijn resolutie over de “van boer tot bord”-strategie van oktober 2021 aan de rol van de Europese levensmiddelenwetgeving bij het vaststellen van mondiale normen voor voedselveiligheid.
Christian Kurrer