Voedselveiligheid

Het EU-voedselveiligheidsbeleid heeft als doel de menselijke gezondheid en de belangen van de consument te beschermen en de goede werking van de interne markt te bevorderen. Recente ontwikkelingen hebben geleid tot een uitbreiding van de voedselveiligheidsdoelstellingen tot het beperken van voedselonzekerheid als gevolg van een crisis. De Europese Unie zorgt ervoor dat normen inzake de hygiëne van levensmiddelen en diervoeders, de gezondheid van planten en dieren, door voedsel veroorzaakte zoönotische ziekten en de preventie van voedselbesmetting worden nageleefd. De EU reguleert ook de etikettering van levensmiddelen en diervoeders.

Rechtsgrond

Artikel 43 (landbouw en visserij), artikel 114 (interne markt), artikel 168, lid 4, (volksgezondheid) en artikel 169 (bescherming van de consument) van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

Algemeen

Naar aanleiding van een reeks levensmiddelen- en diervoedercrises (zoals de uitbraak van boviene spongiforme encefalopathie en de dioxineschandalen) werd het EU-voedselveiligheidsbeleid in het begin van de jaren 2000 drastisch hervormd. Dit heeft geleid tot de ontwikkeling van de “van boer tot bord”-benadering, die bedoeld is om in alle productie- en distributiefasen een hoog veiligheidsniveau te garanderen voor alle levensmiddelen die in de EU op de markt worden gebracht, ongeacht of ze in de EU worden geproduceerd of uit niet-EU-landen worden ingevoerd. Deze aanpak is in 2020 geïntegreerd en verder ontwikkeld in de overkoepelende Europese Green Deal, met als doel een gezonde en zekere voedselproductie te laten samengaan met milieubehoud. Overeenkomstig de “van boer tot bord”-strategie is een complex en geïntegreerd systeem van regels ontstaan dat de volledige voedselketen beslaat, van diervoeder en diergezondheid, via gewasbescherming en voedselproductie, tot verwerking, opslag, vervoer, invoer en export, en detailhandel. De EU-wetgeving voorziet in strenge normen voor de veiligheid van levensmiddelen en diervoeders en speelt een belangrijke rol bij het bepalen van normen wereldwijd, maar er doen zich nog steeds incidenten in verband met de veiligheid van levensmiddelen en diervoeders voor. De EU heeft samen met de nationale autoriteiten en de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) een degelijk alarmsysteem ten uitvoer gelegd om deze veiligheidsproblemen op te sporen en erop te reageren.

Resultaten

A. Algemene wetgeving

De algemene beginselen en vereisten van EU-levensmiddelen- en diervoederwetgeving zijn vastgelegd in een kaderverordening van 2002 waarin rekening worden gehouden met het “voorzorgsbeginsel” (2.5.1). In de verordening is een risicobeoordelingsaanpak uiteengezet en zijn algemene bepalingen vastgesteld inzake de traceerbaarheid van levensmiddelen en diervoeders. De verordening introduceerde voorts het systeem voor snelle waarschuwingen voor levensmiddelen en diervoeders, aan de hand waarvan de lidstaten en de Commissie snel informatie kunnen uitwisselen en hun acties naar aanleiding van door levensmiddelen en diervoeders veroorzaakte bedreigingen voor de gezondheid kunnen coördineren. Bovendien werd bij de verordening de EFSA opgericht, die belast is met de beoordeling van en voorlichting over alle risico’s die verband houden met de voedselketen. De algemene levensmiddelenwetgeving werd onderworpen aan een geschiktheidscontrole, d.w.z. een holistische beleidsevaluatie, om te beoordelen of zij geschikt was voor het beoogde doel. Na de afronding van deze geschiktheidscontrole in januari 2018 en naar aanleiding van het Europees burgerinitiatief inzake glyfosaat is Verordening (EU) 2019/1381 betreffende de transparantie en duurzaamheid van de EU-risicobeoordeling in de voedselketen in werking getreden. Deze is bedoeld om de algemene levensmiddelenwetgeving aan te vullen en om de transparantie van de risicobeoordelingen van de EFSA en de onafhankelijkheid van de onderliggende wetenschappelijke studies te vergroten en de samenwerking met de lidstaten bij het verstrekken van expertise en gegevens te verbeteren.

B. Levensmiddelenhygiëne

De EU wil zorgen voor levensmiddelenhygiëne van landbouwbedrijven tot consumenten. In april 2004 werd in het kader van de “van boer tot bord”-benadering een nieuw wetgevingskader vastgesteld, het zogenaamde “hygiënepakket”, dat betrekking heeft op levensmiddelenhygiëne (Verordening (EG) nr. 852/2004) en waarmee specifieke hygiënevoorschriften worden vastgesteld voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening (EG) nr. 853/2004). Voorts werd hiermee een een communautair kader ingevoerd voor officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong, dat sindsdien is ingetrokken bij Verordening (EU) 2017/625. Met het pakket wordt de verantwoordelijkheid voor voedselhygiëne rechtstreeks bij de verschillende marktdeelnemers in de voedselketen gelegd aan de hand van een systeem van zelfregulering, waarbij gebruik wordt gemaakt van de HACCP-aanpak (“Hazard Analysis and Critical Control Points”, risicoanalyse en kritische controlepunten) en waarop toezicht wordt gehouden middels officiële controles. Verordening (EG) nr. 178/2002 inzake de algemene beginselen van de levensmiddelenwetgeving van de EU voegt regels voor traceerbaarheid toe. Op basis hiervan moeten bedrijven, als een levensmiddel een gezondheidsrisico oplevert, dit onmiddellijk uit de handel nemen, gebruikers hiervan op de hoogte brengen en de bevoegde autoriteit waarschuwen.

C. Voedselbesmetting

Voedselbesmetting kan door natuurlijke processen worden veroorzaakt of het gevolg zijn van teeltmethoden of productieprocessen. Residuen in levensmiddelen kunnen ook het gevolg zijn van voedselproducerende dieren die zijn behandeld met diergeneesmiddelen of zijn blootgesteld aan bestrijdingsmiddelen of biociden. Om de volksgezondheid te beschermen zijn in Verordening (EU) 2023/915 maximumgehalten vastgesteld voor contaminanten, zoals nitraten, zware metalen en dioxinen, zowel in dierlijke als in plantaardige levensmiddelen, en maximumwaarden voor residuen. Levensmiddelen met onaanvaardbare hoeveelheden verontreinigende stoffen mogen in de EU niet op de markt worden gebracht.

Daarnaast zijn er regels met betrekking tot materialen die met levensmiddelen in aanraking komen, zoals materialen voor het vervoer of de verwerking van levensmiddelen, verpakkingsmaterialen en keukengereedschap of vaatwerk. In een kaderverordening, die in 2019 is gewijzigd, zijn de algemene voorschriften voor alle relevante materialen en voorwerpen vastgelegd om ervoor te zorgen dat componenten van deze materialen niet in levensmiddelen terecht komen in een voor de menselijke gezondheid schadelijke mate. Voor de 17 in bijlage I bij de verordening vermelde materialen en voorwerpen die in contact komen met levensmiddelen kunnen specifieke EU-maatregelen met meer gedetailleerde bepalingen worden vastgesteld. Verordening (EG) nr. 2023/2006 bevat de normen voor goede fabricagemethoden voor materialen en voorwerpen bestemd om met levensmiddelen in contact te komen. In 2011 stelde de EU voorschriften vast voor kunststoffen die worden gebruikt in materialen die met levensmiddelen in contact komen (Verordening (EU) nr. 10/2011), en in 2022 regels voor de veiligheid van materialen en voorwerpen van gerecycleerde kunststof die bestemd zijn om met levensmiddelen in contact te komen (Verordening (EU) 2022/1616). Deze vormen een aanvulling op de algemene regels van de kaderverordening.

D. Etikettering van levensmiddelen

Het rechtskader met betrekking tot de etikettering van levensmiddelen is bedoeld om ervoor te zorgen dat consumenten toegang hebben tot duidelijke, begrijpelijke en betrouwbare informatie over de inhoud en samenstelling van producten, om hun gezondheid en belangen te beschermen. Het significantste nieuwe element in de verordening betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten, van toepassing sinds december 2016, is dat producenten verplicht zijn de aanwezigheid van allergenen in onverpakte levensmiddelen, bijvoorbeeld in restaurants en kantines, aan te geven. De producenten moeten ook de oorsprong van bepaalde soorten onverwerkt vlees en de aanwezigheid van imitaties van levensmiddelen vermelden.

De etikettering en de presentatie van, of de reclame voor levensmiddelen mag consumenten niet misleiden. Er bestaan duidelijke regels voor toegestane voedings- of gezondheidsclaims (zoals “vetarm”), vastgesteld in Verordening (EG) nr. 1924/2006. Dergelijke claims moeten gebaseerd zijn op wetenschappelijk bewijs en zijn te raadplegen in een openbaar EU-register van gezondheidsclaims. In een verordening van 2013 betreffende voeding voor specifieke groepen, het laatst bijgewerkt in maart 2023, wordt de brede categorie “dieetvoeding” afgeschaft en worden regels geïntroduceerd voor specifieke kwetsbare groepen consumenten zoals zuigelingen en jonge kinderen, personen met speciale medische condities en personen die energiebeperkte diëten volgen voor gewichtsvermindering.

Naar aanleiding van het voorstel van de Commissie van 2023 zal de etikettering van producten (met inbegrip van levensmiddelen) naar verwachting worden onderworpen aan verdere regelgeving met betrekking tot groene claims (zoals ‘klimaatneutraal”). Het doel is valse milieuclaims aan te pakken en ervoor te zorgen dat kopers betrouwbare, vergelijkbare en verifieerbare informatie krijgen, zodat zij duurzamere beslissingen kunnen nemen. In februari 2024 werd een voorlopig akkoord bereikt over de “ontbijtrichtlijn” , die, zodra zij formeel is goedgekeurd, de vereisten inzake informatie aan de consument verder zal verbeteren voor honing, vruchtenjam, sappen en gedehydrateerde melk.

E. Stoffen die aan levensmiddelen worden toegevoegd

Levensmiddelenadditieven, voedingsenzymen of levensmiddelenaroma’s – ook wel “voedselverbeteraars” genoemd – zijn stoffen die opzettelijk aan levensmiddelen worden toegevoegd om bepaalde technologische functies te vervullen, zoals kleurstoffen, zoetstoffen of conserveermiddelen. Er zijn regels vastgesteld voor de vergunningsprocedure voor en de gebruiksvoorwaarden en etikettering van deze stoffen. Overeenkomstig de EU-wetgeving moeten levensmiddelenadditieven worden goedgekeurd voordat zij worden gebruikt in levensmiddelen. Na goedkeuring worden deze stoffen, en de voorwaarden waaronder zij mogen worden gebruikt, opgenomen in de EU-lijst van goedgekeurde levensmiddelenadditieven (Verordening (EU) nr. 1129/2011), waarmee de lijst wordt gewijzigd in bijlage II bij de algemene verordening inzake levensmiddelenadditieven (Verordening (EG) nr. 1333/2008). Dit geldt eveneens voor voedingssupplementen zoals vitaminen en mineralen, die aan voedingsmiddelen kunnen worden toegevoegd om deze te verrijken of om de bijzondere voedingseigenschappen ervan te versterken, op voorwaarde dat zij op specifieke lijsten van toegestane stoffen en hun toegestane bronnen staan (Verordening (EG) nr. 1925/2006).

F. Gezondheid van dieren en planten

De EU-regelgeving omvat algemene bepalingen over de bewaking, de melding en de behandeling van infectieziekten en de vectoren ervan, teneinde de veiligheid van de voedselketen te waarborgen. De huidige wetgeving is voornamelijk het resultaat van de strategie voor diergezondheid 2007-2013 en het maatregelenpakket dat de Commissie in 2013 heeft geïnitieerd. Dit heeft geleid tot de vaststelling van de EU-diergezondheidswetgeving, van toepassing sinds april 2021, die gericht is op de preventie en uitroeiing van overdraagbare dierziekten door de verantwoordelijkheden te verduidelijken en vroegtijdige opsporing en bestrijding te waarborgen. Deze verordening consolideert een groot aantal wettelijke bepalingen inzake diergezondheid in één wetstekst. Zij werd gevolgd door de hiermee nauw samenhangende Verordening (EU) 2017/625 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen.

De gezondheid van planten is meer specifiek geregeld in de wet gezondheid van planten (Verordening (EU) 2016/2031), die beoogt gewassen, fruit, groenten en bossen te beschermen tegen het ontstaan en de verspreiding van plantenplagen of -ziekten. Deze verordening verbetert ook de invoercontroles voor planten uit niet-EU-landen en standaardiseert plantenpaspoorten, waarbij ook het scala aan planten waarvoor paspoorten voor opplant vereist zijn, is uitgebreid. De meeste bepalingen van de wet gezondheid van planten zijn in december 2019 van toepassing geworden.

G. Wetgeving inzake diervoeder en etikettering van diervoeder

Exploitanten van diervoederbedrijven moeten ervoor zorgen dat alle fases van de productie, verwerking en distributie die onder hun controle vallen in overeenstemming zijn met de EU-regels voor de hygiëne van diervoeder en zij dienen volledige traceerbaarheid te garanderen. Dit omvat de invoer en uitvoer van diervoeders uit en naar niet-EU-landen en de verplichting om het risico van verontreiniging van diervoeders, dieren en dierlijke producten zo laag te houden als redelijkerwijs mogelijk is. In Richtlijn 2002/32/EG worden maximumnormen voor ongewenste stoffen in diervoeding vastgesteld, onder meer voor zware metalen, en wordt de verdunning van besmette voedermiddelen verboden. Er zijn regels inzake de etikettering en het op de markt brengen van diervoeders vastgesteld om een hoog veiligheidsniveau van diervoeders en van de volksgezondheid te waarborgen, en om adequate informatie te verstrekken voor gebruikers en consumenten. Verdere wetgeving reguleert diergeneesmiddelen en diervoeders met medicinale werking.

H. Nieuwe voedingsmiddelen

Nieuwe voedingsmiddelen, d.w.z. voedingsmiddelen waarvan het gebruik in de EU vóór mei 1997 niet wijdverbreid was (bv. alternatieve proteïnen, voedingssupplementen enz.) moeten aan een veiligheidscontrole worden onderworpen alvorens in de EU op de markt te worden gebracht. Sinds 2018 is een herziene verordening erop gericht de toegang tot innovatieve voedingsmiddelen te faciliteren en tegelijkertijd een hoog niveau van voedselveiligheid te waarborgen. Deze verordening introduceert een vereenvoudigde, gecentraliseerde EU-brede online toelatingsprocedure voor nieuwe voedingsmiddelen en traditionele levensmiddelen uit derde landen (die in de EU als nieuwe voedingsmiddelen worden beschouwd). Alvorens de Commissie de voedingsmiddelen toelaat, voert de EFSA een gecentraliseerde wetenschappelijke veiligheidsbeoordeling uit, waarbij de voorwaarden voor het gebruik, de aanduiding als voedingsmiddel en de etiketteringsvoorschriften worden vastgesteld. Alle toegelaten nieuwe voedingsmiddelen komen op een positieve lijst terecht.

I. Genetisch gemodificeerde organismen (ggo’s)

Een ggo is “een organisme, met uitzondering van menselijke wezens, waarvan het genetische materiaal veranderd is op een wijze welke van nature door voortplanting en/of natuurlijke recombinatie niet mogelijk is” (Richtlijn 2001/18/EG, artikel 2, lid 2). Planten kunnen met moderne biotechnologie worden gemodificeerd, bijvoorbeeld om ze resistent te maken tegen ziekten of om de opbrengst ervan te verhogen. In overeenstemming met het voorzorgsbeginsel heeft de EU een strikt rechtskader opgesteld voor de teelt en het in de handel brengen van ggo’s die in voedingsmiddelen of diervoeder worden gebruikt. Alvorens een ggo op de markt kan worden gebracht voert de EFSA, samen met wetenschappelijke organen van de lidstaten, een wetenschappelijke risicobeoordeling uit om ieder risico voor de menselijke en diergezondheid en voor het milieu uit te sluiten. Na ontvangst van het advies van de EFSA stelt de Commissie een ontwerpbesluit op waarover moet worden gestemd door een comité van deskundigen dat bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten. Ieder voedingsmiddel of diervoeder waarvoor een vergunning is verleend en dat is gemaakt van ggo’s of ggo’s bevat, dient traceerbaar te zijn en deze informatie moet duidelijk op het etiket worden vermeld, zodat consumenten een weloverwogen keuze kunnen maken. De lidstaten hebben de mogelijkheid het telen van gewassen met ggo’s op hun grondgebied te beperken of te verbieden, zelfs als dat op Europees niveau is toegestaan.

Op 5 juli 2023 heeft de Commissie een voorstel gepubliceerd voor de regulering van planten die met behulp van specifieke genomische methoden zijn gecreëerd voor gebruik als levensmiddel en diervoeder. Dit komt na een proces dat van start is gegaan in 2018, toen het Hof van Justitie van de EU oordeelde dat organismen die met behulp van deze technieken worden ontwikkeld, moeten worden gereguleerd als “ggo’s” in het kader van Richtlijn 2001/18/EG, de bestaande ggo-richtlijn van de EU.

Rol van het Europees Parlement

Naar aanleiding van het paardenvleesschandaal en andere gevallen van voedselfraude heeft het Europees Parlement aangedrongen op de verplichte vermelding van de oorsprong van met name vlees dat als ingrediënt in verwerkte levensmiddelen wordt gebruikt. Het Parlement is bijzonder waakzaam wat betreft bedreigingen voor de volksgezondheid in verband met gekloonde dieren en nanomaterialen of ggo’s. Het Parlement controleert met een hoge frequentie ontwerpvoorstellen voor verlening of verlenging van vergunningen voor nieuwe genetisch gemodificeerde planten, zoals maïs of sojabonen, en weigert geregeld zijn goedkeuring hieraan te verlenen.

Als reactie op de bezorgdheid over de onkruidverdelger glyfosaat heeft het Parlement in 2018 een speciale commissie opgericht om de toelatingsprocedure van de Unie voor pesticiden te onderzoeken. Tijdens de herziening van de algemene levensmiddelenwetgeving met het oog op meer transparantie in de hele voedselketen, heeft het Parlement zich ingespannen om ervoor te zorgen dat veiligheidsonderzoeken worden gepubliceerd voordat een product op de markt mag worden gebracht.

Meer informatie over dit onderwerp vindt u op de website van de Commissie milieu, volksgezondheid en voedselveiligheid (ENVI).

 

Christian Kurrer / Zuzanna Wala