Sociaal en werkgelegenheidsbeleid: algemene beginselen
Het Europees integratieproces heeft door de jaren heen aanzienlijke maatschappelijke veranderingen met zich meegebracht. Nog niet zo lang geleden (in 2017) werd een mijlpaal bereikt toen het Parlement, de Raad en de Commissie de Europese pijler van sociale rechten afkondigden en nogmaals bevestigden ernaar te streven in de hele EU betere levensomstandigheden en arbeidsvoorwaarden tot stand te brengen. Het bijbehorende actieplan van 2021 omvat concrete initiatieven om dit streven tot werkelijkheid te maken.
Rechtsgrond
Artikel 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en de artikelen 9, 10, 19, 45 tot en met 48, en 151 tot en met 161 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Doelstellingen
Artikel 3 VEU bepaalt dat de Unie moet streven naar volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang. De gemeenschappelijke doelstellingen van de EU en haar lidstaten op sociaal en werkgelegenheidsgebied, zoals beschreven in artikel 151 VWEU, zijn: bevordering van de werkgelegenheid, verbetering van de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden, adequate sociale bescherming, een dialoog tussen management en overig personeel, de ontwikkeling van de menselijke hulpbronnen om een duurzaam hoog werkgelegenheidsniveau mogelijk te maken, en de bestrijding van uitsluiting.
Resultaten
A. Van het Verdrag van Rome naar het Verdrag van Maastricht
Om werknemers en hun gezinnen in staat te stellen optimaal gebruik te maken van het recht op vrij verkeer en het recht om overal binnen de interne markt naar werk te zoeken, voorzag het Verdrag van Rome (het EEG-Verdrag, 1957) in maatregelen om de socialezekerheidsstelsels van de lidstaten te coördineren. In dit Verdrag was het beginsel van een gelijke beloning voor mannelijke en vrouwelijke werknemers verankerd, dat naar het oordeel van het Hof van Justitie rechtstreekse werking heeft, en werd voorzien in de oprichting van het Europees Sociaal Fonds (ESF) (2.3.2).
De Europese Akte (EA, 1986) voorzag in nieuwe bepalingen op het gebied van het sociaal beleid. In samenwerking met het Parlement heeft de Raad bij gekwalificeerde meerderheid een aantal richtlijnen vastgesteld met minimumvereisten op het gebied van gezondheid en veiligheid op het werk. Op grond van de EA konden de sociale partners (d.w.z. werkgeversorganisaties en vakbonden) op Europees niveau over collectieve overeenkomsten onderhandelen en werd een communautair beleid inzake economische en sociale cohesie vastgesteld.
Er was steeds meer eensgezindheid over de behoefte aan meer aandacht voor de sociale factoren die samenhingen met de voltooiing van de interne markt. Na langdurige debatten namen de staatshoofden en regeringsleiders van elf lidstaten (alle lidstaten met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk) tijdens de top in Straatsburg in december 1989 het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden (het Sociaal Handvest) aan.
B. Van het Verdrag van Amsterdam naar het Verdrag van Lissabon
Aan de lastige situatie dat er – ten gevolge van de "opt-out" van het Verenigd Koninkrijk – sprake was van een dubbele rechtsgrond, kwam pas een einde met de ondertekening van het Verdrag van Amsterdam (1997). Alle lidstaten, ook het Verenigd Koninkrijk (waar inmiddels een nieuwe regering was aangetreden), bereikten overeenstemming over het opnemen van de overeenkomst betreffende de sociale politiek, met enkele kleine wijzigingen, in wat later het VWEU zou worden (artikelen 151-161 VWEU). In artikel 153 werd de samenwerkingsprocedure vervangen door de medebeslissingsprocedure. Bovendien werd de medebeslissingsprocedure uitgebreid tot maatregelen met betrekking tot het ESF (2.3.2), het vrije verkeer van werknemers, en sociale zekerheid voor migrerende werknemers in de Gemeenschap (2.3.4). Op grond van het nieuwe artikel 19 kon de Raad nu ook “passende maatregelen nemen voor het bestrijden van discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid”. Kort daarna werden op basis van dit Verdragsartikel twee richtlijnen aangenomen: Richtlijn 2000/43/EG houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming, en Richtlijn 2000/78/EG tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep.
In het Verdrag van Amsterdam was ook de bevordering van een hoog niveau van werkgelegenheid opgenomen als een van de EU-doelstellingen. Op grond van dit Verdrag werd de Gemeenschap verantwoordelijk voor ondersteuning en aanvulling van de door de lidstaten genomen maatregelen op dit gebied, zoals middels bevordering van de samenwerking tussen de lidstaten en de ontwikkeling van een "gecoördineerde strategie", te weten de Europese werkgelegenheidsstrategie (EWS) (artikelen 145-150 VWEU), gebaseerd op een open coördinatiemethode (2.3.3).
Tijdens de top van Nice in 2000 werd het door een speciale conventie opgestelde Handvest van de grondrechten van de EU aangenomen. Er werd een Comité voor de werkgelegenheid in het leven geroepen, dat functioneert binnen het beleidskader van de EWS (artikel 150 VWEU). Er werd daarnaast een comité voor sociale bescherming opgericht om de samenwerking op het gebied van sociale bescherming tussen de lidstaten onderling en met de Commissie te bevorderen (artikel 160 VWEU). Alle voorstellen tot uitbreiding van de medebeslissingsprocedure werden echter verworpen.
In het licht van de tussentijdse evaluatie van de Lissabonstrategie in 2005 werden de in het kader van de Europese werkgelegenheidsstrategie goedgekeurde richtsnoeren voor werkgelegenheid opgenomen in de geïntegreerde richtsnoeren voor groei en werkgelegenheid.
In 2007 werd een Europees Fonds voor aanpassing aan de globalisering in het leven geroepen ter ondersteuning van werknemers die worden ontslagen als gevolg van veranderingen in de wereldhandelspatronen die veroorzaakt worden door de globalisering (2.3.2).
Het Verdrag van Lissabon van 2007 vormt de basis voor de verdere versterking van de sociale dimensie van de Europese integratie. In het VEU wordt nu de nadruk gelegd op de sociale doelstellingen van de EU, zoals volledige werkgelegenheid en solidariteit tussen de generaties (artikel 3). In artikel 6 wordt erkend dat het Handvest van de grondrechten dezelfde bindende werking heeft als de Verdragen. Het Handvest erkent zogeheten solidariteitsrechten, zoals het recht van werknemers op informatie en overleg, evenals het recht op collectieve onderhandelingen, eerlijke en rechtvaardige arbeidsomstandigheden, sociale zekerheid en sociale bijstand. In het VWEU werd een horizontale sociale bepaling opgenomen op grond waarvan de EU bij de bepaling en de uitvoering van haar overige beleid en optreden bovenstaande sociale doelstellingen moet nakomen (artikel 9).
C. Ontwikkelingen sinds het Verdrag van Lissabon
In de Europa 2020-strategie, die in 2010 werd vastgesteld tegen de achtergrond van een financiële en economische crisis, werd de bevordering van inclusieve groei - dat wil zeggen het stimuleren van een economie met een hoog niveau van werkgelegenheid die sociale en territoriale samenhang oplevert - aangewezen als een van de prioritaire actiegebieden. Deze strategie bevatte daarnaast vijf kerndoelen, waaronder een zeer ambitieuze sociale doelstelling (vermindering van het risico om in armoede terecht te komen voor ten minste 20 miljoen mensen tegen 2020), en een hernieuwd engagement voor werkgelegenheid (de doelstelling om binnen de leeftijdsgroep 20-64 jaar een arbeidsparticipatie van 75 % te realiseren). Er werden zeven vlaggenschipinitiatieven ontwikkeld om bij te dragen aan het verwezenlijken van deze doelen, waaronder een agenda voor nieuwe vaardigheden en banen, die zich richtte op het in een nieuw jasje gieten van het flexizekerheidsbeleid, en het Europees platform tegen armoede en sociale uitsluiting (2.3.9). De met deze initiatieven geboekte vooruitgang werd gemonitord in het kader van de jaarlijkse cyclus van coördinatie van het economisch beleid van de EU: het Europees Semester. Als reactie op de toenemende armoede werd in 2014 het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen opgericht. Uit dit fonds worden voedselhulp en fundamentele materiële bijstand verstrekt en worden activiteiten ter bevordering van sociale inclusie gesteund.
Op 26 april 2017 presenteerde de Commissie de Europese pijler van sociale rechten (EPSR), waarin zij 20 beginselen en rechten noemt die als kompas dienen voor een hernieuwd convergentieproces dat tot doel heeft de levensomstandigheden en arbeidsvoorwaarden te verbeteren. Deze worden ingedeeld in drie categorieën. i) gelijke kansen en toegang tot de arbeidsmarkt, ii) billijke arbeidsomstandigheden, en iii) sociale bescherming en inclusie. Tijdens de Sociale Top in Gotenburg in november 2017 hebben het Parlement, de Raad en de Commissie hun gezamenlijke inzet op dit gebied kracht bijgezet door middel van de plechtige afkondiging van de EPSR. De EPSR gaat vergezeld van een “sociaal scorebord” aan de hand waarvan prestaties gemonitord worden (2.3.9), alsook van een nieuwe aanpak in het kader waarvan sociale prioriteiten in alle beleidsgebieden worden geïntegreerd. Voorbeelden hiervan zijn het investeringsplan voor Europa en de energie-unie.
Verder hebben het Parlement en de Raad op 20 juni 2019 Verordening (EU) 2019/1149 vastgesteld, houdende de oprichting van een Europese Arbeidsautoriteit, met zetel in Bratislava. De Europese Arbeidsautoriteit is met name bedoeld om de lidstaten en de Commissie te helpen ervoor te zorgen dat de regels van de EU inzake arbeidsmobiliteit en coördinatie van de sociale zekerheid worden gehandhaafd op eerlijke, eenvoudige en doeltreffende wijze. Ook op 20 juni 2019 hebben het Parlement en de Raad Richtlijn (EU) 2019/1158 vastgesteld betreffende het evenwicht tussen werk en privéleven voor ouders en mantelzorgers. Het doel van de nieuwe bepalingen is het verbeteren van de toegang tot verlof wegens familieomstandigheden en flexibele arbeidsregelingen, en het verder vergroten van de gelijkheid van mannen en vrouwen op de arbeidsmarkt.
Op dezelfde datum trad Richtlijn (EU) 2019/1152 inzake transparante en voorspelbare arbeidsvoorwaarden in werking. Het doel is werknemers een aanvullend pakket aan basisrechten te bieden, zoals het recht op specifiekere informatie over belangrijke aspecten van het werk, de vaststelling van een maximumduur voor de proeftijd, de vaststelling van beperkingen voor het gebruik van exclusiviteitsclausules, waardoor werknemers gemakkelijker aanvullend werk kunnen zoeken, de bepaling dat werkgevers hun werknemers vooraf in kennis moeten stellen van de te werken uren, en de bepaling dat verplichte scholing kosteloos moet zijn.
Op 8 november 2019 heeft de Raad een aanbeveling met betrekking tot de toegang tot sociale bescherming voor werknemers en zelfstandigen aangenomen. De Commissie beoogt hiermee formele dekkingshiaten op te vullen, en wel door ervoor te zorgen dat werknemers en zelfstandigen die onder vergelijkbare voorwaarden werken, zich kunnen aansluiten bij een gepast socialebeschermingsstelsel. Aanbevolen wordt om de overdracht van socialebeschermingsrechten bij het overstappen van de ene baan naar de andere te vergemakkelijken.
Op 3 maart 2021 lanceerde de Commissie een EPSR-actieplan, met concrete initiatieven die zij toezegt tijdens het huidige mandaat (tot eind 2024) te zullen ontplooien, teneinde de EU-beginselen in de praktijk om te zetten. Ook stelde zij kerndoelen voor 2030 voor, te weten verhoging van de arbeidsparticipatie binnen de leeftijdsgroep 20-64 jaar tot ten minste 78 %, verhoging van het percentage volwassenen dat elk jaar een opleiding volgt tot ten minste 60 %, en verlaging van het aantal mensen dat met armoede of sociale uitsluiting wordt bedreigd met ten minste 15 miljoen. De verantwoordelijkheid voor het verwezenlijken van deze doelen wordt gedeeld door de EU-instellingen, de nationale, regionale en plaatselijke autoriteiten, de sociale partners en het maatschappelijk middenveld. De verwezenlijking van deze doelen zal worden gefaciliteerd door het herziene sociale scorebord, financiering met middelen van het meerjarig financieel kader 2021-2027 en NextGenerationEU, met name de faciliteit voor herstel en veerkracht, en toezicht in het kader van het Europees Semester.
Op 7 en 8 mei 2021 hebben leiders tijdens de Sociale Top in Porto hun inzet voor de kerndoelen voor 2030 in het EPSR-actieplan bevestigd. Dit behelsde de ondertekening van het sociaal engagement van Porto door verschillende instellingen en organisaties, waaronder het Parlement, naast de goedkeuring van de Verklaring van Porto door de staats- en regeringsleiders van de EU.
Op 14 juni 2021 werd de aanbeveling van de Raad betreffende de invoering van een Europese kindergarantie aangenomen om sociale uitsluiting te voorkomen en te bestrijden door te waarborgen dat behoeftige kinderen toegang hebben tot de volgende essentiële diensten: voor- en vroegschoolse educatie en opvang, onderwijs, gezondheidszorg, voeding en huisvesting. Alle lidstaten moeten een passend bedrag van het Europees Sociaal Fonds Plus (ESF+) 2021-2027 aan de bestrijding van kinderarmoede besteden, en de lidstaten met een percentage kinderen dat met armoede of sociale uitsluiting wordt bedreigd dat hoger ligt dan het EU-gemiddelde moeten hiervoor 5 % van de middelen van het ESF+ reserveren.
Na de uitbraak van de COVID-19-pandemie zijn meerdere maatregelen getroffen om de werkgelegenheids- en sociale gevolgen van de crisis te bestrijden, zoals de investeringsinitiatieven coronavirusrespons (CRII en CRII+), en de tijdelijke steun om het risico op werkloosheid te beperken in een noodtoestand (SURE). Daarnaast werd het cohesiebeleid ten behoeve van vluchtelingen in Europa (CARE) gelanceerd en werd de prefinanciering uit de React-EU-middelen verhoogd om de lidstaten en regio’s te helpen bij de terbeschikkingstelling van noodhulp aan mensen die Oekraïne ontvluchten na de Russische invasie van dat land.
Op 14 september 2022 stemde het Parlement in met de overeenkomst met de Raad voor een nieuwe richtlijn betreffende toereikende minimumlonen in de EU. Deze bevat vereisten om ervoor te zorgen dat minimumlonen waarin uit hoofde van de nationale wetgevingen en/of collectieve overeenkomsten wordt voorzien toereikend zijn, en vergroot de effectieve toegang van werkenden tot bescherming door toereikende minimumlonen. Hoewel het vaststellen van een minimumloon een nationale bevoegdheid blijft, moeten de lidstaten garanderen dat hun nationale minimumloon werknemers in staat stelt fatsoenlijk in hun levensonderhoud te voorzien, rekening houdend met de kosten van levensonderhoud en het algemene niveau van beloningen.
De rol van het Europees Parlement
Het Parlement heeft lange tijd slechts een adviserende en controlerende rol gespeeld, maar het is wel altijd actief geweest op het gebied van werkgelegenheid en sociaal beleid. Vanaf de eerste stadia van Europese integratie heeft het Parlement vaak opgeroepen tot een actiever sociaal beleid ter weerspiegeling van het groeiende belang van de Unie op economisch gebied, en heeft het de diverse voorstellen van de Commissie op dit gebied gesteund. De nauwe betrokkenheid van het Parlement bij de opstelling van het Verdrag van Amsterdam resulteerde in de opname van het sociaal akkoord en van een hoofdstuk over werkgelegenheid.
Toen de Lissabonstrategie werd ontwikkeld, benadrukte het Parlement dat overwegingen op het gebied van werkgelegenheid en sociale zaken een belangrijke rol moesten spelen bij het opstellen van groeistrategieën. Het Parlement wees er daarbij op dat een hoog niveau van sociale bescherming een kernpunt van de Lissabonstrategie moest vormen, en achtte het onaanvaardbaar dat mensen beneden de armoedegrens moeten leven of sociaal uitgesloten worden. Het Parlement was ook van mening dat de Lissabonstrategie onvoldoende bindende doelstellingen op sociaal gebied bevatte, en riep de lidstaten op om de maatschappelijke gevolgen en gevolgen voor de werkgelegenheid van de hervormingen die in het kader van de Europa 2020-strategie worden doorgevoerd, nauwlettend te volgen. Op een vergelijkbare manier heeft het Parlement tijdens de debatten over de financiële crisis van 2007-2008 krachtig aangedrongen op een EU-toezegging voor het behoud van de Europese sociale modellen en een sterk sociaal Europa.
Terwijl de belangrijkste doelstellingen van de Europa 2020-strategie werden bewaakt en geïmplementeerd als onderdeel van het Europees Semester, heeft het Parlement herhaaldelijk aangedrongen op een meer doeltreffende integratie van de sociale en werkgelegenheidsdoelstellingen in het Europees Semester, in het bijzonder door de sociale indicatoren bindend te maken en de indicatoren uit te breiden tot kinderarmoede en fatsoenlijk werk.
Tot slot heeft het Parlement zich kritisch uitgelaten over maatregelen, zoals economische aanpassingsprogramma’s, die buiten hem om worden genomen. In maart 2014 stelde het Parlement dat het politieke proces van het ontwerpen en uitvoeren van de aanpassingsprogramma’s voor landen met ernstige financiële problemen alleen moet worden aangestuurd door instellingen die daadwerkelijk democratisch zijn.
Het Parlement heeft voorts zijn engagement bevestigd aan sociale waarden bij zijn besluitvorming over de aanwending van financiële middelen uit de EU-begroting. Dankzij het Parlement was het ESF (2.3.2), het belangrijkste Europese instrument in de strijd tegen werkloosheid en sociale uitsluiting, in de programmeringsperiode 2014-2020 goed voor 23,1 % van alle EU-middelen voor cohesie, en moest 20 % van de ESF-toewijzing van elke lidstaat worden besteed aan bestrijding van sociale uitsluiting. Voorts voorzag het Parlement ten aanzien van het ESF+ 2021-2027 in bepalingen voor het reserveren van meer middelen voor voedselhulp en materiële bijstand, in toereikende financiering voor de capaciteitsopbouw voor sociale partners, en in waarborgen om erop toe te zien dat in alle door de EU gefinancierde projecten de grondrechten volledig worden geëerbiedigd.
Het Parlement speelde een sleutelrol bij de invoering van de Europese kindergarantie. In 2015 drong het aan op een garantie die ertoe zou bijdragen dat elk kind in Europa dat met armoede of sociale uitsluiting wordt bedreigd, toegang krijgt tot gratis gezondheidszorg, onderwijs, voor- en vroegschoolse educatie en kinderopvang, fatsoenlijke huisvesting en adequate voeding. In 2017 vroeg het Parlement de Commissie uitvoering te geven aan een voorbereidende actie voor de invoering van een potentiële kindergarantieregeling, waarmee de weg voor dit instrument werd vrijgemaakt.
In zijn resolutie van 25 februari 2016 over het Europees Semester voor coördinatie van het economisch beleid heeft het Parlement de Commissie en de lidstaten opgeroepen maatregelen te nemen ter bevordering van de opwaartse sociale convergentie in de EU. Daarnaast heeft het de Commissie gevraagd het door haar gehanteerde begrip “sociale rechtvaardigheid” te definiëren en te kwantificeren. Een soortgelijk verzoek werd nogmaals gedaan in zijn resolutie van 15 februari 2017.
Op 19 januari 2017 nam het Parlement een resolutie over de EPSR aan. In deze resolutie toont het Parlement zich verheugd over het initiatief van de Commissie, maar wordt ook beklemtoond dat het belangrijk is om een kern van rechten voor iedereen af te dwingen, en worden de Commissie en de sociale partners ertoe opgeroepen samen te werken om een voorstel in te dienen voor een kaderrichtlijn inzake behoorlijke arbeidsomstandigheden.
Op 4 juli 2017 heeft het Parlement een resolutie aangenomen over arbeidsomstandigheden en onzeker werk, waarin ook wordt geconstateerd dat niet-standaard en atypische werkvormen aan populariteit winnen. Het Parlement besteedde hieraan opnieuw aandacht in zijn resolutie van 22 oktober 2020, door erop te wijzen dat werkenden met niet-standaard werkvormen het zwaarst door de gevolgen van de COVID-19-crisis worden geconfronteerd, en wat de maatregelen van de lidstaten betreft vaak buiten de boot vallen.
Op 17 december 2020 nam het Parlement een resolutie aan met zijn prioriteiten voor een sterk sociaal Europa voor rechtvaardige transities, inclusief een oproep om de EPSR en een protocol inzake sociale vooruitgang in de Verdragen op te nemen, en een oproep aan de lidstaten en de Commissie om een ambitieuze “Agenda van Porto 2030” met bindende sociale streefdoelen aan te nemen.
Op 21 januari 2021, tegen de achtergrond van de aanhoudende COVID-19-pandemie, heeft het Parlement een resolutie aangenomen over het recht om offline te zijn, waarin het aandringt op EU-wetgeving die werknemers het recht geeft buiten arbeidstijd digitaal onbereikbaar te zijn voor hun werkgever.
Monika Makay