Sociaal en werkgelegenheidsbeleid: algemene beginselen

Het Europees integratieproces heeft door de jaren heen aanzienlijke maatschappelijke veranderingen met zich meegebracht. Een belangrijke mijlpaal werd in 2017 bereikt toen het Parlement, de Raad en de Commissie de Europese pijler van sociale rechten afkondigden en nogmaals bevestigden ernaar te streven in de hele EU betere levensomstandigheden en arbeidsvoorwaarden tot stand te brengen. Het bijbehorende actieplan van 2021 omvat concrete initiatieven om dit streven tot werkelijkheid te maken.

Rechtsgrond

Artikel 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en de artikelen 9, 10, 19, 45 tot en met 48, en 145 tot en met 161 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Doelstellingen

Artikel 3 VEU bepaalt dat de Unie moet streven naar volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang. De gemeenschappelijke doelstellingen van de EU en haar lidstaten op sociaal en werkgelegenheidsgebied, zoals beschreven in artikel 151 VWEU, zijn bevordering van de werkgelegenheid, verbetering van de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden, adequate sociale bescherming, de sociale dialoog, de ontwikkeling van de menselijke hulpbronnen om een duurzaam hoog werkgelegenheidsniveau mogelijk te maken, en de bestrijding van uitsluiting.

Resultaten

A. Van het Verdrag van Rome naar het Verdrag van Maastricht

Om werknemers en hun gezinnen in staat te stellen optimaal gebruik te maken van het recht op vrij verkeer en het recht om overal binnen de interne markt naar werk te zoeken, voorzag het Verdrag van Rome (het EEG-Verdrag, 1957) in maatregelen om de socialezekerheidsstelsels van de lidstaten te coördineren. In dit Verdrag werd het beginsel van een gelijke beloning voor mannelijke en vrouwelijke werknemers verankerd, dat naar het oordeel van het Hof van Justitie van de Europese Unie rechtstreeks toepasselijk is. Ook werd voorzien in de oprichting van het Europees Sociaal Fonds (ESF) (2.3.2).

De Europese Akte (1986) introduceerde nieuwe beleidsterreinen waarvoor een gekwalificeerde meerderheid van stemmen geldt, waaronder gezondheid en veiligheid op het werk, sociale dialoog tussen werkgeversorganisaties en vakbonden, en economische en sociale cohesie.

Er ontstond steeds meer eensgezindheid over de noodzaak om meer oog te hebben voor de sociale factoren die samenhangen met de voltooiing van de interne markt. Na langdurige debatten namen de staatshoofden en regeringsleiders van elf lidstaten (alle lidstaten met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk) tijdens de top in Straatsburg in december 1989 het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden (het Sociaal Handvest) aan.

B. Van het Verdrag van Amsterdam naar het Verdrag van Lissabon

Aan de lastige situatie dat er – ten gevolge van de “opt-out” van het Verenigd Koninkrijk – sprake was van een dubbele rechtsgrond, kwam pas een einde met de ondertekening van het Verdrag van Amsterdam (1997). Alle lidstaten, ook het Verenigd Koninkrijk, bereikten overeenstemming over het opnemen van de overeenkomst betreffende de sociale politiek in wat later het VWEU zou worden (artikelen 151 t/m 161). In artikel 153 werd de samenwerkingsprocedure vervangen door de medebeslissingsprocedure. Bovendien werd de medebeslissingsprocedure uitgebreid tot maatregelen met betrekking tot het ESF (2.3.2), het vrije verkeer van werknemers, en sociale zekerheid voor migrerende werknemers in de Gemeenschap (2.3.4). Op grond van het nieuwe artikel 19 kon de Raad nu ook “passende maatregelen nemen voor het bestrijden van discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid”. Kort daarna werden op basis van dit Verdragsartikel twee richtlijnen aangenomen: Richtlijn 2000/43/EG houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming, en Richtlijn 2000/78/EG tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep.

In het Verdrag van Amsterdam werd ook de bevordering van een hoog niveau van werkgelegenheid opgenomen als een van de EU-doelstellingen. Op grond van dit Verdrag werd de Gemeenschap verantwoordelijk voor ondersteuning en aanvulling van de door de lidstaten genomen maatregelen op dit gebied, onder meer door een “gecoördineerde strategie” te ontwikkelen, te weten de Europese werkgelegenheidsstrategie (EWS) (artikelen 145 t/m 150 VWEU), op basis van een open coördinatiemethode (2.3.3).

Tijdens de top van Nice in 2000 werd het Handvest van de grondrechten van de EU aangenomen. Er werd een Comité voor de werkgelegenheid in het leven geroepen, dat functioneert binnen het beleidskader van de EWS, evenals een Comité voor sociale bescherming, beide bedoeld om de samenwerking op het gebied van werkgelegenheid en sociale bescherming tussen de lidstaten onderling en met de Commissie te bevorderen (artikel 160 VWEU). Alle voorstellen tot uitbreiding van de medebeslissingsprocedure werden echter verworpen.

In het licht van de tussentijdse evaluatie van de Lissabonstrategie in 2005 werden de in het kader van de EWS goedgekeurde richtsnoeren voor werkgelegenheid opgenomen in de geïntegreerde richtsnoeren voor groei en werkgelegenheid.

In 2007 werd een Europees Fonds voor aanpassing aan de globalisering opgericht ter ondersteuning van werknemers die worden ontslagen als gevolg van veranderingen in de wereldhandelspatronen die veroorzaakt worden door de globalisering (2.3.2).

Het Verdrag van Lissabon van 2007 vormt de basis voor de verdere versterking van de sociale dimensie van de Europese integratie. In het VEU wordt nu nadruk gelegd op de sociale doelstellingen van de EU, zoals volledige werkgelegenheid en solidariteit tussen de generaties (artikel 3). In artikel 6 wordt erkend dat het Handvest van de grondrechten dezelfde bindende werking heeft als de Verdragen. Het Handvest zelf erkent zogeheten solidariteitsrechten, zoals het recht van werknemers op informatie en overleg, evenals het recht op collectieve onderhandelingen, eerlijke en rechtvaardige arbeidsomstandigheden, sociale zekerheid en sociale bijstand. In het VWEU werd een horizontale sociale clausule opgenomen op grond waarvan de EU bij de bepaling en uitvoering van haar overige beleid en optreden bovenstaande sociale doelstellingen moet nakomen (artikel 9).

C. Ontwikkelingen sinds het Verdrag van Lissabon

In de Europa 2020-strategie, die in 2010 werd vastgesteld tegen de achtergrond van de financiële en economische crisis, werd de bevordering van inclusieve groei – dat wil zeggen het stimuleren van een economie met een hoog niveau van werkgelegenheid waarmee wordt gezorgd voor sociale en territoriale samenhang – aangewezen als een van de prioritaire actiegebieden. Deze strategie bevatte daarnaast vijf kerndoelen, waaronder een zeer ambitieuze sociale doelstelling (vermindering van het risico om in armoede terecht te komen voor ten minste 20 miljoen mensen tegen 2020), en een hernieuwd engagement voor werkgelegenheid (de doelstelling om binnen de leeftijdsgroep 20-64 jaar een arbeidsparticipatie van 75 % te realiseren). Er werden zeven vlaggenschipinitiatieven ontwikkeld om bij te dragen aan het verwezenlijken van deze doelen, waaronder een agenda voor nieuwe vaardigheden en banen, die zich richtte op een modernisering van het flexizekerheidsbeleid, en het Europees platform tegen armoede en sociale uitsluiting (2.3.9). De met deze initiatieven geboekte vooruitgang werd gemonitord in het kader van de jaarlijkse cyclus van coördinatie van het economisch beleid van de EU: het Europees Semester. Als reactie op de toenemende armoede werd in 2014 het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen opgericht. Uit dit fonds worden voedselhulp en fundamentele materiële bijstand verstrekt en worden activiteiten ter bevordering van sociale inclusie gesteund.

Op 26 april 2017 presenteerde de Commissie de Europese pijler van sociale rechten, waarin zij 20 centrale beginselen en rechten noemt die als kompas dienen voor een hernieuwd convergentieproces dat tot doel heeft de levensomstandigheden en arbeidsvoorwaarden te verbeteren. Deze worden ingedeeld in drie categorieën: i) gelijke kansen en toegang tot de arbeidsmarkt, ii) billijke arbeidsvoorwaarden, en iii) sociale bescherming en inclusie. Tijdens de sociale top van Göteborg in november 2017 hebben het Parlement, de Raad en de Commissie hun gezamenlijke inzet op dit gebied kracht bijgezet door middel van een gezamenlijke afkondiging van de Europese pijler van sociale rechten. De pijler gaat vergezeld van een “sociaal scorebord” aan de hand waarvan de geboekte vorderingen worden gemonitord (2.3.9).

In 2019 werd de Europese Arbeidsautoriteit opgericht, met zetel in Bratislava. De Europese Arbeidsautoriteit is met name bedoeld om de lidstaten en de Commissie te helpen ervoor te zorgen dat de regels van de EU inzake arbeidsmobiliteit en coördinatie van de sociale zekerheid worden gehandhaafd op eerlijke, eenvoudige en doeltreffende wijze.

In datzelfde jaar zijn verschillende belangrijke handelingen aangenomen. Richtlijn (EU) 2019/1158 betreffende het evenwicht tussen werk en privéleven voor ouders en mantelzorgers heeft tot doel de toegang tot verlof wegens familieomstandigheden en flexibele arbeidsregelingen te verbeteren en de gelijkheid van mannen en vrouwen op de arbeidsmarkt verder te vergroten. Richtlijn (EU) 2019/1152 betreffende transparante en voorspelbare arbeidsvoorwaarden heeft tot doel werknemers een aanvullend pakket aan basisrechten te bieden, zoals het recht op specifiekere informatie over de essentiële aspecten van hun werk, de vaststelling van een maximumduur voor de proeftijd, een verbod op exclusiviteitsclausules zodat werknemers gemakkelijker aanvullend werk kunnen zoeken, de bepaling dat werkgevers hun werknemers vooraf in kennis moeten stellen van de te werken uren, en de bepaling dat verplichte opleiding kosteloos moet worden aangeboden. De aanbeveling van de Raad met betrekking tot de toegang tot sociale bescherming voor werknemers en zelfstandigen heeft tot doel lacunes op het gebied van formele dekking weg te werken.

Na de uitbraak van de COVID-19-pandemie zijn meerdere maatregelen getroffen om de werkgelegenheids- en sociale gevolgen van de crisis aan te pakken, zoals de investeringsinitiatieven coronavirusrespons (CRII en CRII+) en de tijdelijke steun om het risico op werkloosheid te beperken in een noodtoestand (SURE). Daarnaast werd het cohesiebeleid ten behoeve van vluchtelingen in Europa (CARE) gelanceerd en werd de prefinanciering met middelen van het programma voor herstelbijstand voor cohesie en de regio’s van Europa (React-EU) verhoogd om de lidstaten en regio’s te helpen bij het bieden van noodhulp aan mensen die Oekraïne ontvluchtten na de Russische invasie.

Op 3 maart 2021 lanceerde de Commissie een actieplan voor de Europese pijler van sociale rechten, met concrete initiatieven waar zij zich voor zal inzetten tijdens het huidige mandaat (tot eind 2024). Ook stelde zij kerndoelen voor 2030 voor, te weten verhoging van de arbeidsparticipatie binnen de leeftijdsgroep 20-64 jaar tot ten minste 78 %, verhoging van het percentage volwassenen dat jaarlijks een opleiding volgt tot ten minste 60 %, en verlaging van het aantal mensen dat met armoede of sociale uitsluiting wordt bedreigd met ten minste 15 miljoen. Op 7 en 8 mei 2021 hebben leiders tijdens de sociale top van Porto hun inzet voor deze kerndoelen bevestigd. In dat verband werd het sociaal engagement van Porto ondertekend door verschillende instellingen en organisaties, waaronder het Parlement, en werd de Verklaring van Porto goedgekeurd door de staatshoofden of regeringsleiders van de EU. De bijbehorende nationale streefdoelen zijn in juni 2022 gepresenteerd. De verwezenlijking van deze doelen zal worden gefaciliteerd door het herziene sociale scorebord, financiering met middelen van het meerjarig financieel kader 2021-2027 en NextGenerationEU, met name de faciliteit voor herstel en veerkracht, en toezicht in het kader van het Europees Semester.

In datzelfde jaar werd de aanbeveling van de Raad betreffende de invoering van een Europese kindergarantie aangenomen om sociale uitsluiting te voorkomen en te bestrijden door te waarborgen dat kinderen in nood toegang hebben tot voor- en vroegschoolse educatie en opvang, onderwijs, gezondheidszorg, voeding en huisvesting. In het kader van het Europees Sociaal Fonds Plus (ESF+) 2021-2027 moeten alle lidstaten een passend bedrag aan de bestrijding van kinderarmoede besteden, en de lidstaten met een percentage kinderen dat met armoede of sociale uitsluiting wordt bedreigd dat hoger ligt dan het EU-gemiddelde moeten hiervoor 5 % van de middelen van het ESF+ reserveren.

In de strijd tegen armoede onder werkenden zijn bij Richtlijn (EU) 2022/2041 betreffende toereikende minimumlonen in de EU vereisten ingevoerd om ervoor te zorgen dat de uit hoofde van het nationale recht en/of collectieve overeenkomsten vastgestelde minimumlonen toereikend zijn, en is de daadwerkelijke toegang van werknemers tot bescherming door minimumlonen verbeterd. Hoewel het vaststellen van een minimumloon een nationale bevoegdheid blijft, moeten de lidstaten garanderen dat hun nationale minimumloon werknemers in staat stelt een behoorlijke levensstandaard te genieten.

De aanbeveling van de Raad over een toereikend minimuminkomen met het oog op actieve inclusie heeft tot doel armoede en sociale uitsluiting te bestrijden en voor een hoge mate aan werkgelegenheid te zorgen door toereikende inkomenssteun, met name door middel van een minimuminkomen, en daadwerkelijke toegang tot ondersteunende en essentiële diensten te bevorderen voor personen met onvoldoende middelen, en de integratie op de arbeidsmarkt van wie kan werken te vergemakkelijken.

De rol van het Europees Parlement

Het Parlement heeft lange tijd slechts een adviserende en controlerende rol gespeeld, maar het is wel altijd actief geweest wat de ontwikkeling van EU-maatregelen op het gebied van werkgelegenheid en sociaal beleid betreft. Vanaf de eerste stadia van Europese integratie heeft het Parlement geregeld opgeroepen tot een actiever sociaal beleid dat een afspiegeling vormt van het groeiende belang van de EU op economisch gebied, en de diverse voorstellen van de Commissie op dit gebied gesteund. De nauwe betrokkenheid van het Parlement bij de opstelling van het Verdrag van Amsterdam heeft ervoor gezorgd dat de overeenkomst betreffende de sociale politiek in het Verdrag werd opgenomen en er in de tekst een hoofdstuk over werkgelegenheid werd ingevoegd.

Toen de Lissabonstrategie werd ontwikkeld, benadrukte het Parlement dat overwegingen in verband met werkgelegenheid en sociale zaken een rol moesten spelen bij het opstellen van groeistrategieën en wees het erop dat een hoog niveau van sociale bescherming een kernpunt van de Lissabonstrategie moest vormen. Het Parlement was ook van mening dat de Lissabonstrategie onvoldoende bindende streefdoelen op sociaal gebied bevatte, en riep de lidstaten op om de maatschappelijke gevolgen en gevolgen voor de werkgelegenheid van de hervormingen die in het kader van de Europa 2020-strategie werden doorgevoerd, nauwlettend te volgen. Tijdens de debatten over de financiële crisis van 2007-2008 heeft het Parlement aangedrongen op een EU-toezegging voor het behoud van de Europese sociale modellen en een sterk sociaal Europa.

Het Parlement heeft herhaaldelijk aangedrongen op een meer doeltreffende integratie van de sociale en werkgelegenheidsdoelstellingen in het Europees Semester, in het bijzonder door de sociale indicatoren bindend te maken en de indicatoren uit te breiden tot kinderarmoede en fatsoenlijk werk.

Verder heeft het Parlement zich kritisch uitgelaten over maatregelen, zoals economische aanpassingsprogramma’s, die buiten het Parlement om worden genomen. In maart 2014 stelde het Parlement dat het politieke proces van het ontwerpen en uitvoeren van aanpassingsprogramma’s voor landen met ernstige financiële problemen alleen mag worden aangestuurd door instellingen die daadwerkelijk democratisch zijn.

Het Parlement heeft voorts bevestigd dat het zich zou inzetten voor sociale waarden bij zijn besluitvorming over de aanwending van financiële middelen uit de EU-begroting. In de programmeringsperiode 2014-2020 werd dankzij het Parlement maar liefst 23,1 % van alle EU-middelen voor cohesie uitgetrokken voor het ESF (2.3.2) en moesten de lidstaten elk 20 % van hun ESF-toewijzing besteden aan de bestrijding van sociale uitsluiting. Voorts heeft het Parlement in het kader van het ESF+ 2021-2027 gezorgd voor de introductie van bepalingen voor het reserveren van meer middelen voor voedselhulp en materiële bijstand, toereikende financiering voor capaciteitsopbouw voor sociale partners, en waarborgen om erop toe te zien dat in alle door de EU gefinancierde projecten de grondrechten volledig worden geëerbiedigd.

Het Parlement speelde een sleutelrol bij de invoering van de Europese kindergarantie. In 2015 drong het aan op een garantie die ertoe zou bijdragen dat elk kind in Europa dat met armoede of sociale uitsluiting wordt bedreigd, toegang krijgt tot gratis gezondheidszorg, onderwijs, voor- en vroegschoolse educatie en opvang, fatsoenlijke huisvesting en adequate voeding. In 2017 vroeg het Parlement de Commissie een voorbereidende actie uit te voeren voor de totstandbrenging van een potentiële kindergarantieregeling, waarmee de weg voor dit instrument werd vrijgemaakt.

In zijn resolutie over het Europees Semester 2016 heeft het Parlement de Commissie en de lidstaten opgeroepen maatregelen te nemen ter bevordering van opwaartse sociale convergentie in de EU. Daarnaast heeft het de Commissie gevraagd haar opvatting van sociale rechtvaardigheid te definiëren en te kwantificeren. In zijn resolutie over de werkgelegenheids- en sociale prioriteiten voor het Europees Semester 2023 heeft het Parlement de Commissie ertoe opgeroepen een architectuur voor economische governance te ontwikkelen die gebaseerd is op solidariteit, integratie, sociale rechtvaardigheid en convergentie, gendergelijkheid, hoogwaardige openbare diensten, met inbegrip van een hoogwaardig openbaar onderwijssysteem voor iedereen, hoogwaardige werkgelegenheid en duurzame ontwikkeling.

In zijn resolutie over de Europese pijler van sociale rechten toonde het Parlement zich weliswaar verheugd over het initiatief van de Commissie op dit gebied, maar beklemtoonde het tevens dat het belangrijk is om een kernpakket van rechten voor iedereen af te dwingen. De resolutie bevat ook een oproep aan de sociale partners en de Commissie om samen te werken aan een voorstel voor een kaderrichtlijn over fatsoenlijke arbeidsomstandigheden.

Op 4 juli 2017 heeft het Parlement een resolutie aangenomen over arbeidsomstandigheden en onzeker werk, waarin wordt geconstateerd dat niet-standaardvormen en atypische vormen van werk aan populariteit winnen. Het Parlement besteedde hier opnieuw aandacht aan in zijn resolutie van 22 oktober 2020 door erop te wijzen dat werknemers met niet-standaardvormen van werk het zwaarst door de gevolgen van de COVID-19-crisis zijn getroffen en bij de maatregelen van de lidstaten vaak uit de boot vielen.

In 2020 stelde het Parlement zijn prioriteiten vast voor een sterk sociaal Europa voor rechtvaardige transities, inclusief een oproep om de Europese pijler van sociale rechten en een protocol inzake sociale vooruitgang in de Verdragen op te nemen, en een oproep aan de lidstaten en de Commissie om een ambitieuze “Agenda van Porto 2030” met bindende sociale streefdoelen vast te stellen.

In 2021, tegen de achtergrond van de aanhoudende COVID-19-pandemie, deed het Parlement een oproep om EU-wetgeving vast te stellen die werknemers het recht geeft buiten arbeidstijd digitaal onbereikbaar te zijn voor hun werkgever. In de context van de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne heeft het Parlement zijn bezorgdheid geuit over de ernstige sociale en werkgelegenheidsgevolgen van de crisis, met name voor jongeren. Het sprak ook zijn steun uit voor een verschuiving naar een duurzaam, inclusief en veerkrachtig groeimodel dat opwaartse sociale convergentie ondersteunt en de duurzame ontwikkeling en de veerkracht van de economie en samenlevingen van de EU versterkt.

Meer informatie over dit onderwerp vindt u op de website van de Commissie werkgelegenheid en sociale zaken.

 

Monika Makay