Europees Sociaal Fonds Plus

Het Europees Sociaal Fonds (ESF) is uit hoofde van het Verdrag van Rome opgericht om de mobiliteit en werkgelegenheidskansen van werknemers te verbeteren. De taken en werkingsregels van het ESF zijn vervolgens herzien om de ontwikkelingen in de economische en werkgelegenheidssituatie in de lidstaten, evenals de ontwikkeling van de op EU-niveau vastgestelde politieke prioriteiten, te weerspiegelen.

Rechtsgrond

De artikelen 46, punt d), 149, 153, lid 2, punt a), en de artikelen 164, 175, lid 3, en 349 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

Doelstellingen

Het Europees Sociaal Fonds Plus (ESF+) heeft tot doel de lidstaten te ondersteunen in de aanpak van de crisis als gevolg van de COVID-19-pandemie, bij de verwezenlijking van hoge werkgelegenheidsniveaus en een rechtvaardige sociale bescherming, en bij de ontwikkeling van een geschoolde en veerkrachtige beroepsbevolking die voorbereid is op de overgang naar een groene en digitale economie. Het ESF+ is het belangrijkste instrument waarmee de EU in mensen wil investeren.

Resultaten

A. Vorige programmeringsperioden

Het ESF was het eerste structuurfonds. Vanaf de beginjaren tot 1970 konden lidstaten via het fonds vergoed worden voor de helft van de kosten voor beroepsopleidingen en verhuisvergoedingen ter ondersteuning van getroffen werknemers bij economische herstructureringen. In totaal werd in deze periode aan ruim twee miljoen mensen steun verleend. In 1971 werden de middelen van het fonds aanzienlijk verhoogd middels een besluit van de Raad en in 1983 leidde een nieuwe hervorming uit hoofde van Besluit 83/516/EEG van de Raad ertoe dat het fonds vanaf dan voornamelijk werd ingezet voor de bestrijding van jeugdwerkloosheid en steun aan de meest behoevende regio’s. Deze doelstelling van economische en sociale samenhang binnen de Europese Gemeenschap werd met de vaststelling van de Europese Akte (1986) opgenomen in het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. Zo werd de weg vrijgemaakt voor een uitgebreide hervorming, die voornamelijk tot doel had de aanpak van de programmering en werking van de structuurfondsen te coördineren. In het Verdrag van Maastricht werd het toepassingsgebied van de ESF-steun uitgebreid met de toevoeging “aanpassing aan veranderingen in het bedrijfsleven en in productiestelsels”. Voor de daaropvolgende programmeringsperiode (1994-1999) werden dubbel zo veel middelen uitgetrokken voor economische en sociale samenhang.

Het algemene kader van de structuurfondsen werd als onderdeel van de Agenda 2000 vereenvoudigd voor de programmeringsperiode 2000-2006. Het ESF zou met een begroting van 60 miljard EUR voortaan een dubbele rol spelen, ter bevordering van enerzijds het cohesiebeleid en anderzijds de uitvoering van de Europese werkgelegenheidsstrategie (2.3.3). Slechts één communautair initiatief werd medegefinancierd: het Equal-initiatief, dat zich richtte op de ondersteuning van innovatieve, grensoverschrijdende projecten in de strijd tegen discriminatie en achterstanden op de arbeidsmarkt.

Voor de programmeringsperiode 2007-2013 bleven er slechts drie structuurfondsen over: het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) en het Cohesiefonds. Deze fondsen werden samen ingezet voor verschillende doeleinden: convergentie (81,5 % van de middelen), regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid (16 % van de middelen) en territoriale samenwerking ter bevordering van harmonieuze ontwikkeling in de hele Unie (2,5 % van de middelen).

De middelen van de structuurfondsen worden onder de lidstaten verdeeld volgens een formule waarin rekening wordt gehouden met de grootte (en dichtheid) van de bevolking, de regionale welvaart, de werkloosheid en het opleidingsniveau. De lidstaten onderhandelen over de structuurfondsen, tegelijk met de onderhandelingen over het meerjarig financieel kader (MFK) voor een bepaalde periode. Een belangrijk element van de structuurfondsen is het beginsel van additionaliteit, dat bepaalt dat de structuurfondsen niet ter vervanging dienen van nationale uitgaven die sowieso zouden worden ingepland.

In de periode 2007-2013 heeft het ESF samen met de andere financieringsinstrumenten van het EU-cohesiebeleid een cruciale rol gespeeld in het Europees actieplan voor herstel, dat in december 2008 door de Europese Raad is goedgekeurd.

B. Programmeringsperiode 2014-2020

1. De vijf structuurfondsen waarvoor gemeenschappelijke regels gelden

Er golden een aantal gemeenschappelijk regels voor de vijf Europese structuur- en investeringsfondsen voor de periode 2014-2020, namelijk het EFRO, het ESF, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij. Daarnaast zijn de actiegebieden en andere bijzonderheden in fondsspecifieke verordeningen bepaald. De gemeenschappelijke beginselen, regels en normen voor de tenuitvoerlegging van de vijf fondsen zijn vastgesteld in Verordening (EU) nr. 1303/2013 van 17 december 2013. De opdrachten van het ESF en het toepassingsgebied van de te verlenen steun, specifieke bepalingen en de soorten uitgaven die voor financieringssteun in aanmerking komen, zijn bepaald in Verordening (EU) nr. 1304/2013 van 17 december 2013.

Er is 74 miljard EUR voor het ESF uitgetrokken (in vergelijking met het geraamde bedrag van 75 miljard EUR voor de periode 2007-2013). Met dit bedrag zijn nationale of regionale operationele programma’s medegefinancierd die gedurende de zevenjarige periode van het MFK 2014-2020 werden uitgevoerd, na indiening van een voorstel door de betreffende lidstaat en goedkeuring middels een besluit van de Commissie.

Het fonds was met name gericht op de volgende vier thematische doelstellingen:

  • bevordering van duurzame en kwalitatief hoogstaande werkgelegenheid en ondersteuning van arbeidsmobiliteit;
  • bevordering van sociale inclusie en bestrijding van armoede en discriminatie;
  • investering in onderwijs, opleiding en beroepsopleiding voor vaardigheden en een leven lang leren;
  • vergroting van de institutionele capaciteit van overheidsinstanties en belanghebbenden en een efficiënt openbaar bestuur.

De rol van het ESF werd voor de periode 2014-2020 versterkt met de invoering van een wettelijk bindend minimumpercentage van 23,1 % van de totale begroting voor cohesie. Elk jaar hielp het fonds ongeveer 10 miljoen mensen om werk te vinden of hun vaardigheden te verbeteren en zo hun kansen op de arbeidsmarkt te vergroten.

2. Het Europees Sociaal Fonds en het jongerenwerkgelegenheidsinitiatief

De ESF-verordening voorziet tevens in het jongerenwerkgelegenheidsinitiatief, dat voor de periode 2014-2020 over een totale begroting van 8,8 miljard EUR beschikte (6,4 miljard EUR, verhoogd met 2,4 miljard EUR in 2016). Het initiatief wordt uit drie bronnen gefinancierd: nationale ESF-toewijzingen, een speciale EU-begroting en nationale medefinanciering van het ESF-gedeelte. Met het initiatief wordt in regio’s met een hoger jongerenwerkloosheidspercentage dan 25 % steun verstrekt aan jongeren die geen onderwijs of opleiding volgen en geen baan hebben (NEET’s). In februari 2015 is de ESF-verordening gewijzigd ter verhoging van de voorfinanciering van het jongerenwerkgelegenheidsinitiatief in de begroting voor 2015 van 1-1,5 % naar maximaal 30 %, om de tenuitvoerlegging in de lidstaten te bespoedigen.

3. COVID-19-respons

De Commissie heeft in april 2020 twee pakketten aan maatregelen gelanceerd: het investeringsinitiatief coronavirusrespons (CRII) en het investeringsinitiatief coronavirusrespons plus (CRII+) zijn bedoeld om de middelen uit de EU-structuurfondsen vrij te maken voor de aanpak van de crisis. De twee voorstellen werden door het Parlement en de Raad snel goedgekeurd. De voorstellen voorzien niet in nieuwe financiële middelen van de EU, maar bieden wel maximale flexibiliteit, zodat lidstaten toegewezen, niet-bestede middelen kunnen inzetten waar ze het meest nodig zijn. De lidstaten mogen in de periode 2020-2021 middelen overdragen tussen fondsen, regio’s en thema’s en mogen bij wijze van uitzondering 100 % medefinancieren. Vervolgens kwam de Commissie in mei 2020 met haar voorstel inzake React-EU (herstelbijstand voor cohesie en de regio’s van Europa), waarin 55 miljard EUR extra wordt uitgetrokken voor toekomstige investeringen via het EFRO, het ESF en het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen. Het ESF heeft een belangrijke rol gespeeld bij de onmiddellijke respons op de COVID-19-crisis door 1,4 miljard EUR aan directe steun beschikbaar te maken, en waarschijnlijk ligt het totale steunbedrag nog hoger. Het fonds werd ingezet voor de ondersteuning van sociale diensten, de instandhouding van de werkgelegenheid in getroffen sectoren, onder meer door middel van werktijdverkorting, de bescherming van kwetsbare groepen en de financiering van lonen voor gezondheidswerkers, IT-materiaal en persoonlijke beschermingsmiddelen.

C. Programmeringsperiode 2021-2027

1. Verordening inzake gemeenschappelijke bepalingen 2021-2027

Op 29 mei 2018 heeft de Commissie het voorstel goedgekeurd voor de verordening gemeenschappelijke bepalingen (GB-verordening) voor de periode 2021-2027. Op 14 januari 2020 is de GB-verordening middels een Commissievoorstel gewijzigd om hierin het Fonds voor een rechtvaardige transitie op te nemen. Naar aanleiding van de uitbraak van COVID-19 werden op 28 mei 2020 bijkomende wijzigingen voorgesteld. De GB-verordening werd op 23 juni 2021 in tweede lezing door het Parlement aangenomen. De slotakte werd op 24 juni ondertekend (Verordening (EU) 2021/1060).

In de GB-verordening worden de financiële regels vastgesteld voor acht fondsen onder gedeeld beheer, namelijk het ESF+, het EFRO, het Cohesiefonds, het Fonds voor een rechtvaardige transitie, het Europees Fonds voor maritieme zaken, visserij en aquacultuur, het Fonds voor asiel en migratie, het Fonds voor interne veiligheid en het Instrument voor grensbeheer en visa. Daarnaast bevat de verordening de gemeenschappelijke bepalingen die van toepassing zijn op de eerste vijf bovengenoemde fondsen, met inbegrip van het ESF+. De GB-verordening heeft echter geen betrekking op het onderdeel werkgelegenheid en sociale innovatie van het ESF+, aangezien dit onder direct en indirect beheer staat.

2. ESF+

Op 2 mei 2018 werd door de Commissie het MFK voor de periode 2021-2027 voorgesteld. Hierin komt het vernieuwde ESF+ aan de orde, dat een begroting heeft van 101 miljard EUR. Het ESF+ beoogde de bundeling van verschillende fondsen, namelijk het ESF, het jongerenwerkgelegenheidsinitiatief, het FEAD, het programma van de Europese Unie voor werkgelegenheid en sociale innovatie en het EU-gezondheidsprogramma. In de context van de COVID-19-crisis heeft de Commissie aangekondigd dat het volgende MFK een afzonderlijk gezondheidsprogramma zal bevatten: het EU4Health-programma. Op 28 mei 2020 kwam de Commissie in het kader van het herziene MFK 2021-2027 en het herstelpakket met een gewijzigde ESF+-verordening. Het Parlement heeft op 4 april 2019 tijdens de achtste zittingsperiode zijn standpunt in eerste lezing vastgesteld en stelde vervolgens op 8 juni 2021 zijn standpunt in tweede lezing vast. De slotakte werd op 24 juni ondertekend (Verordening (EU) 2021/1057). De totale begroting van het ESF+ bedraagt bijna 99,3 miljard EUR.

De specifieke doelstellingen van het ESF+ zijn onder meer:

  • ondersteuning van de beleidsterreinen werkgelegenheid en arbeidsmobiliteit, onderwijs en sociale inclusie, met name door armoede uit te bannen en op die manier bij te dragen aan de uitvoering van de Europese pijler van sociale rechten;
  • ondersteuning van de digitale en groene transitie, het scheppen van arbeidsplaatsen via de ontwikkeling van vaardigheden voor slimme specialisatie, en verbeteringen in onderwijs- en opleidingsstelsels;
  • ondersteuning van tijdelijke maatregelen in uitzonderlijke of ongewone omstandigheden (bijvoorbeeld door werktijdverkorting te financieren zonder deze verplicht te koppelen aan actieve maatregelen, of door de toegang tot gezondheidszorg veilig te stellen, ook voor mensen die niet echt sociaaleconomisch kwetsbaar zijn).

Het ESF+ omvat onder meer de volgende bepalingen:

  • alle lidstaten moeten in hun uitgavenprogramma’s de jongerenwerkloosheid aanpakken; in lidstaten waar het aantal NEET’s boven het EU-gemiddelde ligt, wordt 12,5 % van het fonds toegewezen aan de bestrijding van de jongerenwerkloosheid;
  • minstens 25 % van de begroting moet naar de bevordering van sociale inclusie gaan, met inbegrip van de integratie van onderdanen uit derde landen in de EU;
  • minstens 3 % van de begroting moet besteed worden aan voedselhulp en fundamentele materiële bijstand voor de meest behoeftigen;
  • alle lidstaten moeten een gepast percentage van hun ESF+-middelen reserveren voor gerichte acties ter bestrijding van kinderarmoede; de lidstaten waar het niveau van kinderarmoede boven het EU-gemiddelde ligt, moeten minstens 5 % van hun ESF+-middelen uittrekken om dit probleem aan te pakken;
  • de lidstaten moeten toereikende financiering toewijzen aan capaciteitsopbouw voor sociale partners en het maatschappelijk middenveld. Indien de landspecifieke aanbevelingen dit vereisen, moet de lidstaat in kwestie hiervoor minstens 0,25 % van de begroting voorzien;
  • een artikel over de eerbiediging van de grondrechten waarin onderstreept wordt dat alle concrete acties geselecteerd en uitgevoerd moeten worden met inachtneming van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

3. Instrumenten voor integratie op de arbeidsmarkt ter aanvulling van het ESF+

Het Europees Fonds voor aanpassing aan de globalisering (EFG) is van oorsprong geen cohesie-instrument, maar een mededingingsinstrument voor het MFK 2007-2013, waarmee hulp kan worden geboden aan werknemers die ontslagen zijn vanwege grote structurele veranderingen in de wereldhandel als gevolg van globalisering. Het ESF+ biedt ondersteuning aan programma’s die gericht zijn op de structurele langetermijndoelstellingen voor het behoud van banen en de re-integratie op de arbeidsmarkt. Het EFG daarentegen wordt gedurende een beperkte periode ingezet bij specifieke noodsituaties, bijvoorbeeld in het geval van massaontslagen ten gevolge van de globalisering.

Aan het einde van 2011 werd de EFG-verordening (Verordening (EG) nr. 1927/2006) in het licht van de economische en financiële crisis tijdelijk gewijzigd om de uit de crisis voortgevloeide ontslagen op te vangen d.m.v. medefinancieringspercentages tussen de 50 % en 65 %. Deze verandering werd meegenomen in de EFG-verordening voor 2014-2020 (Verordening (EU) nr. 1309/2013) en dekte naast ontslagen als gevolg van de globalisering ook ontslagen tijdens wereldwijde financiële en economische crises. Voor de periode 2014-2020 werden in het toepassingsgebied van het EFG ook nieuwe categorieën van begunstigden opgenomen, waaronder zelfstandigen, tijdelijke arbeidskrachten en werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd. Met het oog op een mogelijke harde brexit werd de EFG-verordening in 2019 gewijzigd ter ondersteuning van werknemers en zelfstandigen in de resterende 27 lidstaten die hun baan zouden verliezen als het VK zich zonder overeenkomst uit de Unie zou terugtrekken (zie Verordening (EU) 2019/1796).

Op 30 mei 2018 heeft de Commissie een nieuwe herziening van het EFG voor de periode na 2020 voorgesteld met een jaarlijks maximumbedrag van 200 miljoen EUR (in prijzen van 2018), boven op de MFK-plafonds voor 2021-2027. Het voorstel van de Commissie dekt ook werknemers die hun baan verliezen door reorganisaties in verband met automatisering of digitalisering. Bovendien wordt de activeringsdrempel van het EFG verlaagd van 500 naar 250 ontslagen.

In het kader van het herstelplan voor Europa kwam de Commissie op 27 mei 2020 met het voorstel om het jaarlijkse maximumbedrag te verhogen tot 386 miljoen EUR. Op 27 januari 2021 heeft de Commissie werkgelegenheid en sociale zaken een tekst goedgekeurd waarover overeenstemming was bereikt bij het begin van de tweede lezing tijdens de interinstitutionele onderhandelingen, en heeft zij met name verzocht om de drempel voor ontslagen werknemers te verlagen van 250 naar 200. Het Parlement keurde op 27 april de tekst in de tweede lezing goed en op 28 april werd het slotakkoord ondertekend (Verordening (EU) 2021/691). Het EFG beschikt in de periode 2021-2027 over een jaarlijkse begroting van 210 miljoen EUR.

De rol van het Europees Parlement

De invloed van het Parlement op het ESF is in de loop der jaren toegenomen. Overeenkomstig het Verdrag van Maastricht moest het Parlement zijn goedkeuring hechten aan de algemene bepalingen van het fonds. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon valt de vaststelling van algemene regels onder de gewone wetgevingsprocedure. Het Parlement ziet het ESF als het belangrijkste instrument van de EU voor de bestrijding van de werkloosheid. Het heeft daarom altijd gepleit voor een efficiënte werking van het fonds en verzocht om eenvoudigere wetgeving en procedures, ter verbetering van de doeltreffendheid en kwaliteit van de ESF-steun.

Het toepassingsgebied van het ESF is in de loop der jaren door het Parlement verruimd en omvat tegenwoordig ook inspanningen ter bestrijding van genderongelijkheid, discriminatie en sociale uitsluiting door de toegang tot werkgelegenheid voor kwetsbare groepen te vergemakkelijken. Het Parlement heeft zijn steun uitgesproken voor het voorstel van de Commissie over de bijdrage van het ESF aan de aanpak van de economische crisis, en in zijn resolutie van 7 oktober 2010 heeft het gepleit voor een versterking van het fonds als voornaamste drijvende kracht achter de tenuitvoerlegging van de doelstellingen van Europa 2020.

In de programmeringsperiode 2014-2020 wordt dankzij het Parlement maar liefst 23,1 % van alle EU-middelen voor cohesie uitgetrokken voor het ESF en moeten de lidstaten 20 % van hun ESF-toewijzing besteden aan sociale inclusie.

Naar aanleiding van de toestroom van vluchtelingen in 2014 heeft het Parlement in zijn resolutie van 5 juli 2016 opgemerkt dat integratie op de arbeidsmarkt een eerste stap vormt naar sociale inclusie en heeft het benadrukt dat het ESF beschikbaar is voor maatregelen die de integratie van vluchtelingen op de arbeidsmarkten in de EU vergemakkelijken. Deze kwesties komen dan ook terug in het voorstel van de Commissie over het EFS+ 2021-2027, waarin migranten en hun integratie op de arbeidsmarkt specifiek worden genoemd als doelstellingen van het ESF+.

Daarnaast omvatten de amendementen van het Parlement voor het ESF+ in de periode 2021-2027 de reservering van meer middelen voor voedselhulp en materiële bijstand, toereikende financiering voor de capaciteitsopbouw voor sociale partners en waarborgen die de volledige eerbiediging van de grondrechten in alle door de EU gefinancierde projecten garanderen.

 

Helen Hoffmann