Het Europees Sociaal Fonds

Het Europees Sociaal Fonds (ESF) werd uit hoofde van het Verdrag van Rome opgericht om de mobiliteit en werkgelegenheidsmogelijkheden van werknemers te verbeteren. De taken en werkingsregels van het ESF werden vervolgens herzien om de ontwikkelingen in de economische en werkgelegenheidssituatie in de lidstaten, evenals de ontwikkeling van de op EU-niveau vastgestelde politieke prioriteiten te weerspiegelen.

Rechtsgrond

Artikelen 162-164, 174, 175, 177 en 178 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

Doelstellingen

Overeenkomstig Verordening (EU) nr. 1304/2013 heeft het ESF tot doel de werkgelegenheidskansen te verbeteren, sociale inclusie te versterken, armoede te bestrijden, onderwijs, vaardigheden en een leven lang leren te bevorderen, en actief, alomvattend en duurzaam integratiebeleid te ontwikkelen.

Resultaten

A. Vorige programmeringsperioden

Het ESF is het oudste structuurfonds. In de beginjaren van het fonds, tot 1970, kregen lidstaten de helft van de kosten voor beroepsopleidingen en verhuisvergoedingen voor werknemers die de gevolgen van economische reorganisatie ondervonden, uit het fonds vergoed. In totaal werd in deze periode aan ruim twee miljoen mensen steun verleend. In 1971 werden de middelen van het fonds aanzienlijk verhoogd middels een besluit van de Raad en in 1983 leidde een nieuwe hervorming uit hoofde van Besluit 83/516/EEG van de Raad van 17 oktober 1983 ertoe dat het fonds voortaan voornamelijk zou worden ingezet voor het bestrijden van jeugdwerkloosheid en het helpen van de meest behoevende regio’s. Met de vaststelling van de Europese Akte (1986) werd de doelstelling om in de Europese Gemeenschap economische en sociale samenhang te bewerkstelligen in het EG-Verdrag opgenomen, waarmee de weg werd vrijgemaakt voor een uitgebreide hervorming, die voornamelijk gericht was op de invoering van een gecoördineerde aanpak met betrekking tot de programmering en werking van de structuurfondsen. In het Verdrag van Maastricht werd het toepassingsgebied van de ESF-steun uitgebreid met de toevoeging “aanpassing aan veranderingen in het bedrijfsleven en in productiestelsels”. Voor de daaropvolgende programmeringsperiode (1994-1999) werd het niveau van de toewijzing van middelen voor economische en sociale samenhang verdubbeld (141 miljard Europese valuta-eenheden (ECU)). Communautaire initiatieven, die in de voorgaande periode onder de noemer proefprojecten vielen, werden bevestigd en kregen meer middelen toegewezen (9 % van de totale middelen uit de structuurfondsen). Twee van deze projecten, die ter ondersteuning dienden van innovatieve, grensoverschrijdende projecten, werden medegefinancierd: het Adapt-project (ter ondersteuning van werkgevers en werknemers bij het anticiperen op veranderingen in het bedrijfsleven en het omgaan met de gevolgen ervan) en het Employment-project (ter bevordering van de integratie van kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt).

Het algemene kader van de structuurfondsen werd als onderdeel van de Agenda 2000 vereenvoudigd voor de programmeringsperiode 2000-2006. Het ESF zou met zijn begroting van 60 miljard EUR voortaan een dubbele rol spelen en zowel ter bevordering van het cohesiebeleid als van de uitvoering van de Europese werkgelegenheidsstrategie (2.3.3) worden ingezet. Slechts één communautair initiatief werd medegefinancierd, namelijk het Equal-initiatief, dat gericht was op de ondersteuning van innovatieve, grensoverschrijdende projecten voor het aanpakken van discriminatie en achterstanden op de arbeidsmarkt.

Voor de programmeringsperiode 2007-2013 bleven er slechts drie structuurfondsen over: het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) en het Cohesiefonds. Deze fondsen moesten worden ingezet ter verwezenlijking van de convergentiedoelstellingen (81 % van de middelen), de doelstelling inzake regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid (16 % van de middelen voor niet-convergentieregio’s) en de doelstelling inzake territoriale samenwerking, die gericht was op het bevorderen van harmonieuze ontwikkeling in de gehele Unie (2,5 % van de middelen).

De middelen van de structuurfondsen worden onder de lidstaten verdeeld volgens een formule waarin de grootte (en dichtheid) van de bevolking, de regionale welvaart, de werkloosheid en het opleidingsniveau in de lidstaten in aanmerking worden genomen. De onderhandelingen door de lidstaten over de structuurfondsen vinden tegelijkertijd plaats met de onderhandelingen over het meerjarig financieel kader (MFK) voor een bepaalde periode. Een belangrijk element van de structuurfondsen is het additionaliteitsbeginsel, dat bepaalt dat de structuurfondsen niet ter vervanging dienen van nationale uitgaven die sowieso zouden worden ingepland.

In de periode 2007-2013 speelde het ESF samen met de andere financiële instrumenten van het cohesiebeleid van de EU een cruciale rol in het Europees actieplan voor herstel, dat in december 2008 door de Europese Raad werd goedgekeurd.

B. Huidige programmeringsperiode (2014-2020)

1. De vijf structuurfondsen waarvoor gemeenschappelijke regels gelden

Voor de vijf Europese structuur- en investeringsfondsen voor de periode 2014-2020, namelijk het EFRO, het ESF, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en het Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij (EFMZV), geldt een aantal gemeenschappelijke regels. Daarnaast worden toepassingsgebieden en andere bijzonderheden in fondsspecifieke verordeningen bepaald. In Verordening (EU) nr. 1303/2013 van 17 december 2013 worden de gemeenschappelijke beginselen, regels en normen voor de tenuitvoerlegging van de vijf fondsen bepaald. In Verordening (EU) nr. 1304/2013 van 17 december 2013 worden de in het kader van het ESF uit te voeren opdrachten en het bijbehorende toepassingsgebied van de te verlenen steun, specifieke bepalingen en de soorten uitgaven die voor financieringssteun in aanmerking komen, vastgesteld.

Er is in totaal 74 miljard EUR voor het ESF uitgetrokken (in vergelijking met het geraamde bedrag van 75 miljard EUR voor de periode 2007-2013), waarmee nationale of regionale operationele programma’s worden medegefinancierd die gedurende de zevenjarige periode van het MFK worden uitgevoerd, na indiening van een voorstel door de betreffende lidstaat en goedkeuring middels een besluit van de Commissie.

Het fonds is met name gericht op de volgende vier thematische doelstellingen:

  • bevordering van duurzame en kwalitatief hoogstaande werkgelegenheid en ondersteuning van arbeidsmobiliteit;
  • bevordering van sociale inclusie en bestrijding van armoede en discriminatie;
  • investering in onderwijs, opleiding en beroepsopleiding voor vaardigheden en een leven lang leren;
  • vergroting van de institutionele capaciteit van overheidsinstanties en belanghebbenden en een doelmatig openbaar bestuur.

De rol van het ESF werd voor de periode 2014-2020 versterkt met de invoering van een wettelijk bindend minimumpercentage van 23,1 % van de totale begroting voor cohesie.

2. Het Europees Sociaal Fonds en het jongerenwerkgelegenheidsinitiatief

De ESF-verordening omvat het jongerenwerkgelegenheidsinitiatief, dat voor de periode 2014-2020 een totale begroting van 8,8 miljard EUR heeft (6,4 miljard EUR verhoogd met 2,4 miljard EUR in 2016). Het initiatief wordt uit drie bronnen gefinancierd: nationale ESF-toewijzingen, een speciale EU-begroting en nationale medefinanciering van het ESF-gedeelte. Met het initiatief wordt in regio’s waar het jongerenwerkloosheidspercentage boven de 25 % ligt, steun verstrekt aan jongeren die geen werk hebben en geen onderwijs of opleiding volgen. In februari 2015 werd de ESF-verordening gewijzigd ter verhoging van de voorfinanciering van het jongerenwerkgelegenheidsinitiatief in de begroting voor 2015 van 1-1,5 % naar maximaal 30 %, om de tenuitvoerlegging in de lidstaten te bespoedigen.

Tijdens de viering van het zestigjarige bestaan van het ESF begin 2017 gaf de Commissie te kennen dat het fonds alleen al in de periode 2007-2013 ruim tien miljoen mensen in de EU aan een baan heeft geholpen. De gelegenheid gaf tevens stof tot nadenken over de EU-financiering van menselijk kapitaal na 2020.

Op 2 mei 2018 werd door de Commissie het MFK voor de periode 2021-2027 voorgesteld. Hierin komt het vernieuwde Europees Sociaal Fonds Plus (ESF+) aan de orde, dat een begroting heeft van 101 miljard EUR. Onder het ESF+ zijn verscheidene middelen gebundeld, namelijk het ESF, het jongerenwerkgelegenheidsinitiatief, het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen (FEAD), het programma van de Europese Unie voor werkgelegenheid en sociale innovatie (EaSI) en het EU-gezondheidsprogramma.

Voor het ESF+ zijn de volgende prioriteiten gesteld:

  • het bevorderen van hervormingen om economische en sociale veerkracht, opwaartse sociale convergentie, en de toegankelijkheid, veerkracht en doeltreffendheid van zorgstelsels en volksgezondheidsbeleid te verbeteren, met name door deze beter af te stemmen op de landspecifieke aanbevelingen van het Europees semester;
  • het investeren in onderwijs en vaardigheden (met name in digitale basisvaardigheden) met het oog op aanpassing aan de behoeften van de economie, het bevorderen van de werkgelegenheid aan de hand van maatregelen die gericht zijn op de (re-)integratie van met name jongeren en langdurig werklozen op de arbeidsmarkt, en het aanpakken van nieuwe gezondheidsrisico’s die verband houden met veranderende vormen van werk;
  • het besteden van specifieke aandacht aan de situatie van migranten en hun integratie op de arbeidsmarkt;
  • het bevorderen van sociale inclusie, het waarborgen van een hoog beschermingsniveau met betrekking tot de gezondheid van burgers en het voorkomen en uitbannen van armoede en ongelijkheid;
  • het ondersteunen van mobiliteit op de arbeidsmarkt en sociale innovatie;
  • het verminderen van ongelijkheden met betrekking tot de toegang tot volksgezondheid en hoogwaardige zorg in de afzonderlijke lidstaten, het beschermen van burgers tegen ernstige grensoverschrijdende gezondheidsrisico’s, het versterken van de positie van zorgstelsels, met de nadruk op hun digitale transformatie, en het ondersteunen van EU-wetgeving op het gebied van gezondheidszorg.

Tijdens de vorige zittingsperiode, op 4 april 2019, stelde het Parlement zijn standpunt in eerste lezing vast, waarna het interinstitutionele onderhandelingen begon, die nog altijd lopen.

Op 13 mei 2020 kondigde Commissievoorzitter Ursula von der Leyen aan dat in het volgende MFK in verband met de COVID-19-crisis een afzonderlijk gezondheidsprogramma zou worden opgenomen: het EU4Health-programma. Naar aanleiding van deze aankondiging kwam de Commissie met een nieuw voorstel voor het MFK 2021-2027, waarin wordt voorzien in een totale begroting van 97,3 miljard EUR (86,2 miljard EUR in prijzen van 2018) voor het ESF+. De Commissie stelde in april 2020 twee pakketten maatregelen samen om ervoor te zorgen dat met behulp van de structuurfondsen kan worden tegemoetgekomen aan de behoeften die uit de crisis voortvloeien: het investeringsinitiatief coronavirusrespons (CRII) en het investeringsinitiatief coronavirusrespons plus (CRII+). De twee voorstellen werden al snel door het Parlement en de Raad goedgekeurd. De voorstellen voorzien niet in nieuwe financiële EU-middelen, maar bieden wel maximale flexibiliteit wat de besteding van bestaande, niet-bestede middelen betreft aan nijpende behoeften. De lidstaten mogen in de periode 2020-2021 middelen overdragen tussen fondsen, regio’s en thema’s en mogen bij wijze van uitzondering 100 % medefinancieren. In mei 2020 volgde het voorstel van de Commissie inzake React-EU (herstelbijstand voor cohesie en de regio’s van Europa), in het kader waarvan een aanvullende 55 miljard EUR zal worden geïnvesteerd via het EFRO, het ESF en het FEAD. Het ESF heeft een primaire rol gespeeld bij de onmiddellijke respons op de COVID-19-crisis door 1,4 miljard EUR aan directe steun beschikbaar te maken (de totale verleende steun ligt waarschijnlijk nog hoger). Het fonds is ingezet om sociale diensten te ondersteunen, de werkgelegenheid in de getroffen sectoren, onder meer door middel van arbeidstijdverkortingsregelingen, in stand te houden, kwetsbare groepen te beschermen en de lonen van gezondheidswerkers, IT-materiaal en persoonlijke beschermingsmiddelen te financieren.

3. Aanvullende instrumenten voor integratie op de arbeidsmarkt naast het ESF

Het Europees Fonds voor aanpassing aan de globalisering (EFG) is van oorsprong geen cohesie-instrument, maar een mededingingsinstrument voor het MFK 2007-2013, waarmee hulp kan worden geboden aan werknemers die ontslagen zijn als gevolg van door globalisering veroorzaakte grote structurele veranderingen in de wereldhandel. Het ESF wordt ingezet ter ondersteuning van programma’s die gericht zijn op het behalen van structurele langetermijndoelstellingen waarmee wordt beoogd ontslag te voorkomen of steun te bieden bij re-integratie op de arbeidsmarkt. Het EFG daarentegen wordt voor bepaalde tijd ingezet bij specifieke noodsituaties, bijvoorbeeld in het geval van massaontslagen als gevolg van globalisering.

De EFG-verordening (Verordening (EG) nr. 1927/2006) werd in verband met de economische en financiële crisis tijdelijk gewijzigd tot eind 2011, waarbij de percentages van de te verstrekken medefinanciering tussen de 50 % en 65 % kwamen te liggen, zodat ontslagen als gevolg van de crisis onder de verordening zouden kunnen worden opgevangen. Deze verandering werd meegenomen in de EFG-verordening voor 2014-2020 (Verordening (EU) nr. 1309/2013), die naast ontslagen als gevolg van globalisering tevens ontslagen als gevolg van wereldwijde financiële en economische crises dekt.

Op 2 mei 2018 werd door de Commissie een nieuw, herzien EFG voor de periode 2021-2027 met een begroting van 1,6 miljard EUR voorgesteld, dat ook van toepassing zal zijn op werknemers die hun baan verliezen als gevolg van reorganisatie in verband met automatisering of digitalisering.

Op 27 mei 2020 stelde de Commissie in het kader van het herstelplan voor Europa voor de activeringsdrempel van het EFG te verlagen tot 250 ontslagen en het jaarlijkse maximumbedrag te verhogen tot 386 miljoen EUR. De interinstitutionele onderhandelingen zijn nog altijd in volle gang.

De rol van het Europees Parlement

De invloed van het Parlement op het ESF is in de loop der jaren groter geworden. Overeenkomstig het Verdrag van Maastricht moest het Parlement zijn goedkeuring hechten aan de algemene bepalingen van het fonds. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon valt de vaststelling van algemene regels onder de gewone wetgevingsprocedure. Het Parlement ziet het ESF als het belangrijkste instrument van de EU voor de bestrijding van werkloosheid. Het heeft daarom altijd gepleit voor een efficiënte werking van het fonds en verzocht om eenvoudigere wetgeving en procedures, ter verbetering van de doeltreffendheid en kwaliteit van de ESF-steun.

Het toepassingsgebied van het ESF is in de loop der jaren door het Parlement verruimd en omvat tegenwoordig ook inspanningen ter bestrijding van genderongelijkheid, discriminatie en sociale uitsluiting door de toegang tot werkgelegenheid voor kwetsbare groepen te vergemakkelijken. In zijn resolutie van 7 oktober 2010 sprak het Parlement zijn steun uit voor het voorstel van de Commissie over de bijdrage van het ESF aan de aanpak van de economische crisis en pleitte het voor versterking van het fonds als belangrijkste katalysator voor de tenuitvoerlegging van de doelstellingen van Europa 2020.

Dankzij het Parlement wordt in de programmeringsperiode 2014-2020 maar liefst 23,1 % van de totale EU-cohesiefinanciering uitgetrokken voor het ESF en moeten de lidstaten 20 % van hun ESF-toewijzing besteden aan sociale inclusie. Overeenkomstig het MFK-voorstel voor de periode 2021-2027 zullen deze percentages respectievelijk toenemen tot 27 % en 25 %. Het Parlement heeft er tevens voor gezorgd dat in het EFG nieuwe categorieën van begunstigden werden opgenomen, waaronder zelfstandigen, tijdelijke arbeidskrachten en werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd.

Naar aanleiding van de toestroom van vluchtelingen in 2014 heeft het Parlement in zijn resolutie van 5 juli 2016 opgemerkt dat integratie op de arbeidsmarkt een eerste stap vormt naar sociale inclusie, en benadrukt dat het ESF beschikbaar is voor maatregelen die de integratie van vluchtelingen op de arbeidsmarkten in de EU vergemakkelijken. Deze kwesties komen dan ook terug in het voorstel van de Commissie inzake het MFK 2021-2027, waarin migranten en hun integratie op de arbeidsmarkt worden genoemd als specifieke prioriteiten van het ESF+.

In het kader van het toekomstige ESF+ stelt het Parlement voor de in het voorstel van de Commissie voorgestelde ESF+-financiering voor 2021-2027 met ongeveer 19 % te verhogen en daarnaast meer middelen uit te trekken voor de bestrijding van kinderarmoede en voor sociale inclusie en werkgelegenheid voor jongeren.

 

Aoife Kennedy / Zahra Boudalaoui-Buresi