Werkgelegenheidsbeleid

De Europese werkgelegenheidsstrategie uit 1997 omvatte een reeks gemeenschappelijke doelstellingen voor het werkgelegenheidsbeleid en droeg aan de hand van een monitoringproces en bijbehorende financieringsinstrumenten bij tot “zachte” coördinatie tussen de lidstaten. Meer en betere banen creëren was een van de belangrijkste doelstellingen van de Europa 2020-strategie. Sinds 2010 heeft de Commissie nieuwe en ambitieuzere doelstellingen voorgesteld op het gebied van werkgelegenheid, vaardigheden en sociale bescherming om tegen 2030 een sterk sociaal Europa tot stand te brengen. De verantwoordelijkheid voor het werkgelegenheidsbeleid en het sociaal beleid ligt voornamelijk bij de regeringen van de lidstaten, maar op bepaalde gebieden is ook het EU-recht van toepassing.

Rechtsgrond

Artikel 3, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en de artikelen 8 t/m 10, 145 t/m 150, 156 t/m 159 en 162 t/m 164 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Doelstellingen

Conform artikel 3 VEU moet de Unie streven naar volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang. Volgens de horizontale bepaling in artikel 9 VWEU moet bij de vaststelling en uitvoering van het beleid en het optreden van de EU rekening worden gehouden met de doelstelling van een hoog niveau van werkgelegenheid. De lidstaten en de Unie hebben ook tot taak een gecoördineerde strategie te ontwikkelen voor met name de bevordering van geschoolde, opgeleide en flexibele beroepsbevolking en van arbeidsmarkten die snel inspelen op economische veranderingen, zoals beschreven in artikel 145 VWEU.

Resultaten

A. Van de beginfasen (jaren ’50 tot ’90 van de twintigste eeuw) tot de doelstellingen na 2020

Al in de jaren vijftig van de vorige eeuw konden werknemers in de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal “wederaanpassingssteun” ontvangen. Deze steun was oorspronkelijk bedoeld voor arbeiders in de kolen- en staalsector die hun baan dreigden te verliezen als gevolg van de industriële herstructurering. Het Europees Sociaal Fonds (ESF) (2.3.2) werd opgericht in 1957 en vormde het voornaamste instrument van de Gemeenschap om de werkloosheid te bestrijden.

In de jaren tachtig en in het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw werden er actieprogramma’s voor de werkgelegenheid opgesteld. Deze richtten zich op specifieke doelgroepen. Ook werden er verscheidene waarnemings- en documentatiesystemen uitgewerkt.

In de meeste EU-lidstaten heerste een hoge werkloosheid. Het Witboek over groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid uit 1993 gaf in deze context aanleiding tot een debat over de economische en werkgelegenheidsstrategie van de EU. De problematiek van de werkgelegenheid kwam zo voor het eerst bovenaan de Europese agenda te staan.

Het nieuwe hoofdstuk over werkgelegenheid in het Verdrag van Amsterdam (1997) lag aan de grondslag van de oprichting van de Europese werkgelegenheidsstrategie (EWS) en het permanente Raadgevende Comité voor de werkgelegenheid (EMCO). Het EMCO geeft advies om de coördinatie van het werkgelegenheids- en arbeidsmarktbeleid van de lidstaten te bevorderen. Het werkgelegenheidsbeleid blijft echter in de eerste plaats de bevoegdheid van de lidstaten. De opname van een “Sociaal Protocol” in het Verdrag verhoogde de betrokkenheid van de sociale partners (2.3.7. Sociale dialoog).

Tijdens de buitengewone Europese Raad van Luxemburg in november 1997 werd de EWS gelanceerd, samen met de open coördinatiemethode -. Deze methode wordt ook wel het proces van Luxemburg genoemd: het is een jaarlijkse cyclus van coördinatie en controle van het nationale werkgelegenheidsbeleid, die gebaseerd is op het engagement van de lidstaten om gemeenschappelijke doelen en streefcijfers vast te leggen. Volgens de EWS was een hoog niveau van werkgelegenheid even belangrijk als de macro-economische doelstellingen van groei en stabiliteit.

In 2000 werd de Europese Raad van Lissabon het eens over een nieuwe strategische doelstelling, namelijk om van de EU “de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie ter wereld” te maken. Een arbeidsparticipatiegraad van 100 % werd uitgeroepen tot de overkoepelende doelstelling van het sociale beleid en het werkgelegenheidsbeleid, en er werden concrete doelen vastgelegd die tegen 2010 moesten worden gehaald. Dit alles staat bekend als de Lissabonstrategie.

Na de financiële crisis van 2007 en 2008 werd in 2010 de Europa 2020-strategie aangenomen. Ook werd er een mechanisme ingevoerd voor de coördinatie van het financieel en economisch beleid: het Europees semester. In deze 10-jarige strategie voor banen en slimme, duurzame en inclusieve groei is voor het eerst een aantal kerndoelen vastgesteld, zoals het verhogen van de arbeidsparticipatie van mensen tussen 20 en 64 jaar tot 75 % in 2020. Alle kerndoelen moesten door de lidstaten in nationale streefcijfers worden omgezet.

In 2017 presenteerde de Commissie de Europese pijler van sociale rechten (EPSR), waarin zij 20 beginselen en rechten noemt die als kompas dienen voor een hernieuwd convergentieproces dat tot doel heeft de levensomstandigheden en arbeidsvoorwaarden te verbeteren. Deze worden ingedeeld in drie categorieën. i) gelijke kansen en toegang tot de arbeidsmarkt, ii) billijke arbeidsomstandigheden, en iii) sociale bescherming en inclusie. De EPSR gaat vergezeld van een “sociaal scorebord” aan de hand waarvan de geboekte vorderingen worden gemonitord. Tijdens de Sociale Top in Gotenburg in november 2017 hebben het Parlement, de Raad en de Commissie hun gezamenlijke inzet op dit gebied kracht bijgezet door middel van de plechtige afkondiging van de EPSR.

Het actieplan voor de uitvoering van de EPSR van 4 maart 2021 bevat drie nieuwe EU-kerndoelen op het gebied van werkgelegenheid, vaardigheden en sociale bescherming, die tegen 2030 moeten worden bereikt. Het gaat onder meer om

• werkgelegenheid: tegen het eind van het decennium moet ten minste 78 % van de bevolking tussen 20 en 64 jaar een baan hebben;
• vaardigheden: ten minste 60 % van de volwassenen moet jaarlijks een opleiding volgen.

B. Meer coördinatie en toezicht

Bij de jaarlijkse controle van het werkgelegenheidsbeleid in het kader van het Europees Semester wordt er onder meer naar de volgende documenten gekeken:

• de richtsnoeren voor de werkgelegenheid, opgesteld door de Commissie en goedgekeurd door de Raad na raadpleging van het Parlement;
• een gezamenlijk verslag over de werkgelegenheid, bekendgemaakt door de Commissie en goedgekeurd door de Raad;
• nationale hervormingsprogramma’s;
• landenverslagen en landspecifieke aanbevelingen, opgesteld door de Commissie en, in het geval van de aanbevelingen, goedgekeurd door de Raad.

De vier richtsnoeren voor de werkgelegenheid (artikel 148 VWEU) omvatten strategische doelstellingen voor het nationale werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten alsook beleidsprioriteiten op het vlak van werkgelegenheid, onderwijs en sociale insluiting. De richtsnoeren maken deel uit van de acht geïntegreerde richtsnoeren, die ook vier globale richtsnoeren voor het economisch beleid omvatten (artikel 121 VWEU).

2018 werden de richtsnoeren voor de werkgelegenheid afgestemd op de beginselen van de EPSR (2.3.1 Sociaal en werkgelegenheidsbeleid: algemene beginselen). De Commissie en het Parlement besloten samen om deze richtsnoeren te handhaven voor 2019. In 2020 zijn ze nogmaals aangepast om elementen te integreren die verband houden met de gevolgen van de COVID-19-crisis, de groene en de digitale transitie en de doelstellingen voor duurzame ontwikkeling van de VN. In 2021 werden ze niet gewijzigd, al werden de overwegingen aangepast aan de conclusies van de Sociale Top van Porto en het EPSR-actieplan. De Commissie stelt voor om de richtsnoeren voor 2022 te herzien door de tekst aan te passen aan de situatie na COVID-1, meer elementen in te voeren in verband met rechtvaardigheid in het kader van de groene transitie, recente beleidsinitiatieven te weerspiegelen en specifieke beleidselementen toe te voegen die van belang zijn in de context van de Russische invasie van Oekraïne.

Het sociaal scorebord is een belangrijk monitoringinstrument in het kader van het Europees semester. Om de beleidsprioriteiten en -acties van het actieplan beter te weerspiegelen, heeft de Commissie een herziening van dit scorebord voorgesteld (dat bij het EPSR-actieplan is gevoegd). Het sociaal scorebord bestaat uit zeventien door de Raad onderschreven kernindicatoren voor de beoordeling van de werkgelegenheids- en sociale prestaties van de lidstaten, ondergebracht in drie grote categorieën: i) gelijke kansen, ii) eerlijke arbeidsvoorwaarden, en iii) sociale bescherming en inclusie.

C. Bindende rechtshandelingen – EU-wetgeving

Het VWEU bevat een aantal bepalingen met betrekking tot werkgelegenheid en sociale kwesties. Op basis hiervan zijn richtlijnen, verordeningen en besluiten aangenomen die tot doel hebben in alle EU-lidstaten minimumnormen te garanderen op de volgende gebieden:

• gezondheid en veiligheid op het werk: algemene en specifieke rechten en verplichtingen, arbeidsuitrusting en specifieke risico’s zoals gevaarlijke en kankerverwekkende stoffen (2.3.5 Gezondheid en veiligheid op het werk);
• gelijke kansen voor vrouwen en mannen: gelijke behandeling op het werk, zwangerschap, moederschaps- en ouderschapsverlof (2.3.9 De bestrijding van armoede, sociale uitsluiting en discriminatie);
• bescherming tegen discriminatie op grond van geslacht, ras, godsdienst, leeftijd, handicap en seksuele geaardheid (2.3.9 De bestrijding van armoede, sociale uitsluiting en discriminatie);
• arbeidsvoorwaarden: minimumloon, deeltijdwerk, arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, werkuren, tewerkstelling van jongeren, informatieverstrekking aan en raadpleging van werknemers (2.3.6 Recht van werknemers op informatie, raadpleging en participatie; 2.3.7 Sociale dialoog);
• ondersteunende diensten: Besluit nr. 573/2014/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende nauwere samenwerking tussen openbare diensten voor arbeidsvoorziening (ODA’s), in november 2020 verlengd voor nog eens zeven jaar (2021-2027).

Andere EU-wetgeving ondersteunt de fundamentele vrijheden die aan de basis liggen van het verkeer van personen, diensten en kapitaal binnen de EU (de eengemaakte markt):

• het vrije verkeer van werknemers: gelijke behandeling, toegang tot sociale uitkeringen (2.1.5 Vrij verkeer van werknemers);
• terbeschikkingstelling van werknemers: duur, bezoldiging, betrokken sectoren (2.1.13 Detachering van werknemers).

D. Coördinatie aan de hand van aanbevelingen en andere beleidsinitiatieven

Naast de hierboven vermelde “echte” wetgeving zijn er ook niet-wetgevende maatregelen die de coördinatie tussen de EU-landen vergroten, zoals de aanbevelingen van de Raad (niet-bindende rechtshandelingen) en andere beleidsinitiatieven van de Commissie. Als deze maatregelen op EU-niveau goed worden voorbereid, ondersteund en gemonitord, kunnen zij veel impact hebben.

De Europese jongerengarantie die is vastgesteld op grond van een aanbeveling van de Raad uit april 2013, moet ervoor zorgen dat al wie jonger is dan 25 jaar en werkloos is geworden of het officiële onderwijs heeft verlaten, binnen vier maanden een deugdelijk aanbod krijgt voor een baan, voortgezette scholing, een plaats in het leerlingstelsel of een stage. In juli 2020 lanceerde de Commissie het pakket ter ondersteuning van de werkgelegenheid voor jongeren. Dit pakket is opgebouwd rond vier onderdelen: een versterkte jongerengarantie, beroepsonderwijs en -opleiding, een nieuw elan voor leerlingplaatsen en aanvullende maatregelen ter ondersteuning van de werkgelegenheid voor jongeren. In zijn aanbeveling van 30 oktober 2020 over een brug naar banen riep de Raad alle EU-landen ertoe op de versterkte jongerengarantie uit te voeren.

In februari 2016 nam de Raad een aanbeveling aan betreffende de integratie van langdurig werklozen op de arbeidsmarkt.

Er zijn tal van beleidsinitiatieven op het gebied van vaardigheden aangenomen. De Europese vaardighedenagenda van 2020 bijvoorbeeld, die voortbouwt op de Agenda van 2016, omvat twaalf acties die gericht zijn op beroepsvaardigheden en die ervoor moeten zorgen dat het recht op opleiding en een leven lang leren in heel Europa werkelijkheid wordt.

In mei 2020 is naar aanleiding van de COVID-19-uitbraak en de sociale en economische gevolgen daarvan een nieuw, tijdelijk, Europees steuninstrument opgericht om het risico op werkloosheid te beperken in een noodtoestand (SURE: Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency). Dit instrument biedt de lidstaten financiële ondersteuning voor de bescherming van banen en werknemers door middel van arbeidstijdverkortingsregelingen of soortgelijke maatregelen.

In maart 2021 heeft de Commissie een aanbeveling gepresenteerd over doeltreffende actieve steun voor werkgelegenheid na de COVID-19-crisis (EASE: Effective Active Support to Employment). Deze aanbeveling omvat een strategische aanpak ter bevordering van de overgang van tijdens de pandemie genomen noodmaatregelen voor het behoud van banen naar nieuwe maatregelen die nodig zijn voor het scheppen van banen en de overstap tussen banen.

In het strategisch EU-kader voor gezondheid en veiligheid op het werk 2021-2027 (juni 2021) worden de belangrijkste uitdagingen en strategische doelstellingen voor gezondheid en veiligheid op het werk in kaart worden gebracht en acties en instrumenten voorgesteld om hierop in te spelen.

De Europese zorgstrategie (september 2022) heeft tot doel te zorgen voor hoogwaardige, betaalbare en toegankelijke zorg in de hele EU en verbetering te brengen in de situatie te van zowel zorgontvangers als professionele en informele zorgverleners. De strategie gaat vergezeld van twee aanbevelingen voor de lidstaten over de herziening van de doelstellingen van Barcelona inzake voor- en vroegschoolse educatie en opvang en over toegang tot betaalbare en hoogwaardige langetermijnzorg.

E. Ondersteunende financieringsinstrumenten van de EU

Met verscheidene financieringsprogramma’s biedt de EU steun op het gebied van werkgelegenheid.

• Het Europees Sociaal Fonds Plus (ESF+) (2.3.2 Europees Sociaal Fonds) is het belangrijkste EU-instrument om te investeren in mensen en bundelt een aantal andere fondsen en programma’s, met name het ESF, het jongerenwerkgelegenheidsinitiatief, het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen en het EU-programma voor werkgelegenheid en sociale innovatie. Het ESF+ heeft tot doel de sociaal-economische gevolgen van de COVID-19-pandemie aan te pakken, een hoog niveau van werkgelegenheid te bevorderen, sociale bescherming op te bouwen en een geschoolde en weerbare beroepsbevolking te vormen die klaar is voor de overgang naar een groene en digitale economie.
• Het Europees Fonds voor aanpassing aan de globalisering (EFG) tot slot verleent steun aan mensen die werkloos zijn geworden als gevolg van structurele veranderingen in de wereldhandelspatronen, de digitalisering, automatisering en overgang naar een koolstofarme economie. Het EFG beschikt in de periode 2021-2027 over een jaarlijkse begroting van 210 miljoen EUR. Het kan instaan voor 60 % à 85 % van de kosten van projecten die bedoeld zijn om ontslagen werknemers te helpen een andere baan te vinden of een eigen bedrijf op te richten.
• De faciliteit voor herstel en veerkracht vormt de kern van NextGenerationEU. De faciliteit trad in werking op 19 februari 2021 en stelt 723,8 miljard EUR beschikbaar ter ondersteuning van hervormingen en investeringen van de lidstaten tot en met 31 december 2026. De herstel- en veerkrachtfaciliteit is bedoeld om de economische en sociale gevolgen van de COVID-19-pandemie te milderen en de Europese economieën en samenlevingen duurzamer en veerkrachtiger te maken en beter voor te bereiden op de uitdagingen en kansen van de groene en digitale transitie.

Een ander instrument, dat door de Commissie is opgezet om de lidstaten te helpen hun respons op de COVID-19-crisis te financieren, is het investeringsinitiatief Coronavirusrespons. De middelen van dit initiatief gaan naar gezondheidszorgstelsels, kleine en middelgrote ondernemingen, arbeidsmarkten en andere kwetsbare delen van de economie van de EU-landen.

Bovendien geeft de Commissie sociale obligaties uit om het SURE-instrument te financieren.

Het Fonds voor een rechtvaardige transitie (JTF), met een totale begroting van 17,5 miljard EUR, heeft tot doel de sociale en economische kosten van de transitie naar een klimaatneutrale economie te verlichten door mensen te helpen zich aan te passen aan een veranderende arbeidsmarkt. Het JTF is de eerste pijler van het mechanisme voor een rechtvaardige transitie, dat deel uitmaakt van de Europese Green Deal.

Rol van het Europees Parlement

De rol van het Parlement op dit gebied is geleidelijk gegroeid. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam moet het Parlement geraadpleegd worden over de werkgelegenheidsrichtsnoeren voordat de Raad deze goedkeurt. De open coördinatiemethode heeft bovendien de rol van de nationale parlementen vergroot: zij moeten worden betrokken bij het opstellen en uitvoeren van de nationale doelstellingen.

Het Parlement heeft de Europa 2020-strategie zijn nadrukkelijke steun verleend. Verscheidene initiatieven ter bestrijding van de jeugdwerkloosheid komen voort uit voorstellen van het Parlement voor concrete, praktische maatregelen. Voorbeelden hiervan zijn de EU-jongerengarantie en de minimumnormen voor stages. Sinds 2010 is het Europees Parlement een overtuigd voorstander van de jongerengarantieregeling. Het Parlement houdt ook toezicht op de uitvoering van de regeling. In zijn resolutie van 17 juli 2014 riep het Parlement op tot de invoering van een wettelijk EU-kader met minimumnormen voor de tenuitvoerlegging van de jongerengarantie, voor wat jongeren tussen 25 en 30 jaar betreft. Deze normen hebben onder meer betrekking op de kwaliteit van stages. In 2018 drong het Parlement in een resolutie over de volgende langetermijnbegroting van de EU aan op een aanzienlijke verhoging van de middelen voor de uitvoering van het jongerenwerkgelegenheidsinitiatief. Op 8 oktober 2020 nam het Parlement een resolutie aan waarin het zijn bezorgdheid uitte over het vrijblijvende karakter van de jongerengarantie (momenteel gaat het slechts om een aanbeveling van de Raad) en de Commissie verzocht een bindend instrument voor te stellen. Het Parlement hekelde ook de praktijk van onbetaalde stages en drong er bij de Commissie op aan de bestaande Europese instrumenten, zoals het kwaliteitskader voor stages en het Europees kader voor hoogwaardige en doeltreffende leerlingplaatsen, te herzien. Voorts drong het Parlement erop aan dat in de aanbiedingen aan jongeren kwaliteitscriteria worden opgenomen, onder meer het beginsel van een billijke beloning voor stagiairs en jongeren die een praktijkplaats of leerlingplaats hebben, alsook de toegang tot sociale bescherming, duurzame werkgelegenheid en sociale rechten.

Daarnaast schaarde het Parlement zich in zijn resolutie van 29 oktober 2015 achter de aanpak die wordt voorgesteld in de aanbeveling over langdurige werkloosheid. De intensieve werkzaamheden van het Parlement op het vlak van de ontwikkeling van vaardigheden hebben ook invloed gehad op de Europese vaardighedenagenda.

In zijn resolutie van 13 maart 2019 over het Europees semester benadrukt het Parlement dat de sociale doelstellingen en verplichtingen van de EU net zo belangrijk zijn als haar economische doelstellingen. Sinds de COVID-19-uitbraak probeert het Parlement de negatieve gevolgen van de crisis te verzachten, met name op de arbeidsmarkt. In een resolutie van 10 juli 2020 over de werkgelegenheidsrichtsnoeren van de EU pleitten de leden van het Europees Parlement voor radicale maatregelen om de catastrofale gevolgen van de pandemie op te vangen. Zij drongen met name aan op een herziening van de volgende richtsnoeren in het licht van de huidige situatie, en op het aanpakken van de jeugdwerkloosheid door middel van een verbeterde jongerengarantie.

In zijn resolutie van 17 december 2020 over een sterk sociaal Europa voor rechtvaardige transities riep het Parlement op tot wettelijk afdwingbare sociale rechten en tot het bereiken van specifieke sociale doelstellingen tegen 2030.

 

Monika Makay

09-2022