Socialezekerheidsdekking in andere EU-lidstaten

De coördinatie van sociale zekerheid bevordert het vrije verkeer van personen binnen de EU. In 2010 werd een fundamentele hervorming van de wetgeving op dit vlak doorgevoerd. Deze hervorming werd aangevuld met verdere rechtshandelingen ter verbetering van de bescherming van de rechten van mobiele werknemers. In 2016 deed de Commissie een aantal voorstellen als onderdeel van het pakket arbeidsmobiliteit met als doel het systeem verder te hervormen en aan te passen aan de hedendaagse economische en sociale realiteit in de EU.

Rechtsgrond

De artikelen 48 en 352 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Doelstellingen

Het grondbeginsel van het Verdrag van Rome is het wegnemen van belemmeringen voor het vrije verkeer van personen tussen de lidstaten (2.1.5). Om dit te bereiken, moeten er socialezekerheidsmaatregelen worden genomen, zodat EU-burgers die in een andere lidstaat dan hun lidstaat van herkomst wonen en werken, hun socialezekerheidsrechten niet gedeeltelijk of geheel verliezen.

Resultaten

In 1958 stelde de Raad twee verordeningen vast betreffende de sociale zekerheid van migrerende werknemers, die inmiddels zijn vervangen door Verordening (EEG) nr. 1408/71. Over de socialezekerheidsrechten van onderdanen van IJsland, Liechtenstein en Noorwegen zijn een aantal zaken vastgelegd in de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER), en voor onderdanen van Zwitserland geldt de overeenkomst tussen de EU en Zwitserland. In 2004 werd Verordening (EEG) nr. 1408/71 ingetrokken bij Verordening (EG) nr. 883/2004 (de coördinatieverordening), al blijft de eerste verordening nog wel doorwerken op bepaalde communautaire besluiten en overeenkomsten waarbij de EU nog steeds partij is. In 2010 werd een grondige hervorming van het systeem doorgevoerd met de goedkeuring van het gemoderniseerde coördinatiepakket – Verordening (EG) nr. 988/2009 en Uitvoeringsverordening (EG) nr. 987/2009.

A. De vier hoofdbeginselen

Alle lidstaten mogen hun socialezekerheidsstelsel naar eigen inzicht organiseren. Algemeen genomen dient het land van tewerkstelling in te staan voor de sociale zekerheid. Indien er geen tewerkstelling is, is dit het land van verblijf. Als er twee of meer landen betrokken zijn, wordt er in de coördinatieverordening bepaald onder welk nationaal stelsel een EU-burger is verzekerd. De verordening is gebaseerd op vier hoofdbeginselen:

1. Gelijke behandeling (artikelen 4 en 5)

Dankzij dit beginsel hebben werknemers en zelfstandigen uit andere lidstaten dezelfde rechten en verplichtingen als de onderdanen van het gastland. Het recht op gelijke behandeling is onvoorwaardelijk van toepassing op alle werknemers en zelfstandigen uit andere lidstaten die een bepaalde tijd in het gastland hebben gewoond. Als een lidstaat bovendien rechtsgevolgen toekent aan bepaalde situaties (bijvoorbeeld getrouwd zijn) of gebeurtenissen (bijvoorbeeld een ongeval) dan wel aan het ontvangen van socialezekerheidsuitkeringen (bijvoorbeeld het recht op belastingverlaging bij het ontvangen van een werkloosheidsuitkering), dan moet die lidstaat rekening houden met dergelijke feiten of gebeurtenissen, of met het ontvangen van gelijkgestelde uitkeringen in een andere lidstaat.

2. Samentelling (artikel 6)

Dankzij dit beginsel wordt bij de berekening van uitkeringen rekening gehouden met de voormalige plaatsen van verzekering en met arbeid en/of verblijf in een ander land. Als het in de nationale wetgeving bijvoorbeeld is vereist dat een werknemer gedurende een bepaalde tijd verzekerd of in dienst is geweest alvorens de werknemer recht heeft op bepaalde uitkeringen, houdt het beginsel van samentelling in dat de bevoegde lidstaat rekening moet houden met de tijdvakken waarin de werknemer in een andere lidstaat verzekerd en/of in loondienst was.

3. Het beginsel van toepasselijke wetgeving van één lidstaat (artikel 10 en artikel 11, lid 1)

Door dit beginsel wordt voorkomen dat iemand ten onrechte voordeel ontleent aan het recht van vrij verkeer. Het waarborgt dat een begunstigde slechts aan de wetgeving van één land onderworpen is en enkel in dat land premies betaalt.

4. Exporteerbaarheid (artikel 7)

Dit beginsel houdt in dat socialezekerheidsuitkeringen overal in de Unie kunnen worden uitbetaald en dat het voor de lidstaten verboden is om uitkeringen voor te behouden aan personen die in het land zijn gevestigd. Dit geldt echter niet voor alle socialezekerheidsuitkeringen. Er gelden bijvoorbeeld bijzondere regels voor werkloosheidsuitkeringen.

B. Personele werkingssfeer

In eerste instantie was Verordening (EEG) nr. 1408/71 uitsluitend van toepassing op werknemers, maar in 1982 werd het toepassingsgebied ervan uitgebreid tot zelfstandigen. De verordening was voorts van toepassing op gezinsleden en personen ten laste van werknemers en zelfstandigen, en op staatlozen en vluchtelingen. Het toepassingsgebied is daarna geleidelijk uitgebreid: in 1998 werd het uitgebreid tot ambtenaren, zodat ze voorts met betrekking tot de algemene wettelijke pensioenrechten op dezelfde wijze worden behandeld als de rest van de bevolking; in 1999 tot alle verzekerden, met name studenten en personen die niet in loondienst zijn, en in 2003 tot onderdanen van derde landen die legaal in de EU verblijven.

In de meest recente rechtshandeling, Verordening (EU) nr. 1231/2010, werd de dekking uitgebreid tot onderdanen van derde landen die legaal in de EU verblijven en zich in een grensoverschrijdende situatie bevinden, en tot hun gezinsleden en nabestaanden als deze zich in de EU bevinden.

Ook grensarbeiders, die in loondienst of als zelfstandige in een lidstaat werken maar in een andere lidstaat wonen, waar zij in de regel dagelijks of minstens één keer per week naartoe terugkeren, vallen ook onder de wetgeving.

Gedetacheerde werknemers vormen een uitzondering, omdat zij voor een tijdelijke opdracht naar een ander land worden gestuurd en gedurende maximaal 24 maanden verzekerd blijven door de sociale zekerheid van hun eigen lidstaat. In de lidstaat waar zij wonen, kan enkel in zorgverstrekkingen worden voorzien.

C. Toepasselijke uitkeringen

In artikel 3 van Verordening (EG) nr. 883/2004 worden de socialezekerheidsuitkeringen opgesomd waarop de verordening van toepassing is:

• uitkeringen bij ziekte en moederschaps- en daarmee gelijkgestelde vaderschapsuitkeringen, uitgezonderd inkomensafhankelijke sociale en medische bijstand, omdat deze bijstand niet afhankelijk is van vroegere bijdragen aan het socialezekerheidsstelsel;
• uitkeringen bij ouderdom, uitkeringen aan nabestaanden en uitkeringen bij invaliditeit;
• uitkeringen bij arbeidsongevallen en beroepsziekten;
• uitkeringen bij overlijden;
• uitkeringen bij vervroegde uittreding, uitkeringen bij werkloosheid en gezinsbijslagen;
• bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende uitkeringen die niet exporteerbaar zijn.

D. De modernisering van het systeem

Sinds 1971 is de wetgeving inzake de coördinatie van de sociale zekerheid herhaaldelijk gewijzigd in verband met de ontwikkelingen op EU-niveau, wijzigingen in de nationale wetgeving en de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU).

1. Naar een betere coördinatie van socialezekerheidsstelsels

Met het gemoderniseerde coördinatiesysteem is het beginsel van goed bestuur geïntroduceerd. Dit betekent dat de instellingen van de lidstaten verplicht zijn met elkaar samen te werken en elkaar wederzijdse steun te verlenen. Het voorziet in een systeem voor de elektronische gegevensuitwisseling tussen nationale organen en het systeem voor de elektronische uitwisseling van gegevens betreffende sociale zekerheid (EESSI), waarin nu de socialezekerheidsorganen van 27 EU-landen met die van IJsland, Liechtenstein, Noorwegen, Zwitserland en het Verenigd Koninkrijk zijn gekoppeld.

Het gemoderniseerde coördinatiesysteem omvat ook:

• bijwerking van de regels overeenkomstig de huidige sociale praktijk (bijvoorbeeld voorziening voor perioden van kinderopvoeding);
• betere bescherming van rechten (bijvoorbeeld betere voorlichting en ondersteuning van burgers, nieuwe dialoog- en bemiddelingsprocedures);
• verheldering van bepaalde aspecten, bijvoorbeeld door de jurisprudentie van het HvJ-EU te verwerken (zoals de gelijkstelling van feiten);
• aanscherping en stroomlijning van institutionele procedures (bijvoorbeeld elektronische gegevensuitwisseling);
• verbetering en versnelling van de vergoeding van kosten voor de gezondheidszorg.

In juli 2019 werd met de oprichting van de Europese Arbeidsautoriteit (ELA) een volgende stap gezet richting een betere coördinatie van sociale zekerheidsstelsels. Wanneer er zich geschillen voordoen tussen nationale autoriteiten over de toepassing van het Unierecht op het gebied van arbeidsmobiliteit en de coördinatie van de sociale zekerheid, neemt de ELA de operationele aspecten van de coördinatie van de sociale zekerheid over en bemiddelt zij via een speciale bemiddelingscommissie.

2. Europese ziekteverzekeringskaart (EHIC)

Sinds 2006 mogen Europese burgers die binnen de EER reizen, gebruikmaken van de Europese ziekteverzekeringskaart, die door de ziekteverzekeringsinstellingen in het thuisland wordt afgegeven. Met deze kaart wordt gemakkelijker medische zorg verkregen bij onverwachte gezondheidsproblemen tijdens een bezoek aan een ander EER-land om persoonlijke of professionele redenen. Er wordt volgens dezelfde voorwaarden en tegen dezelfde prijs toegang verleend als voor de mensen die in dat land verzekerd zijn. De kosten komen voor rekening van het socialezekerheidsstelsel van het thuisland.

3. Aanvullende pensioenrechten

Op 16 april 2014, na jaren van onderhandelingen, werd Richtlijn 2014/50/EU betreffende minimumvereisten voor de vergroting van de mobiliteit van werknemers tussen de lidstaten door het verbeteren van de verwerving en het behoud van aanvullende pensioenrechten ondertekend. Deze richtlijn is enkel van toepassing op pensioenregelingen op de arbeidsmarkt, en dus niet op vrijwillige bijdragen aan individuele pensioenregelingen of op staatspensioenen, die onder de coördinatieverordening vallen.

4. Vooruitzichten voor hervorming

De Commissie heeft, na een specifieke raadpleging over de coördinatie van uitkeringen bij langdurige zorg en werkloosheidsuitkeringen in 2013 en een algemene raadpleging over de coördinatie van de sociale zekerheid in de EU in 2015, in december 2016 een voorstel ingediend voor de herziening van Verordening 883/2004 en Uitvoeringsverordening 987/2009, als onderdeel van het pakket arbeidsmobiliteit.

De herziening was bedoeld om het proces eerlijker te laten verlopen door de uitbetaling van uitkeringen en de lidstaat die de socialezekerheidsbijdragen ontvangt nauwer aan elkaar te koppelen. Dit maakt het voor nationale autoriteiten ook eenvoudiger om de socialezekerheidsstatus van gedetacheerde werknemers te verifiëren, teneinde oneerlijke praktijken en misbruik aan te pakken. De belangrijkste wijzigingen zijn onder meer:

• werkloosheidsuitkeringen: tijdvakken van verzekering of van werkzaamheden zullen pas na drie maanden kunnen worden samengeteld, al wordt het voor werknemers nu mogelijk om hun werkloosheidsuitkeringen gedurende zes maanden te exporteren, in plaats van drie maanden, met als doel in een andere lidstaat een baan te zoeken. Nadat grensarbeiders een jaar in een lidstaat hebben gewerkt, kunnen ze een werkloosheidsuitkering aanvragen in de lidstaat waar zij werken in plaats van in de lidstaat waar zij wonen;
• prestaties bij langdurige zorg: het voorstel omvat een afzonderlijk hoofdstuk waarin prestaties bij langdurige zorg worden gedefinieerd en waarin wordt toegelicht onder welke omstandigheden mobiele burgers deze uitkeringen kunnen aanvragen;
• gezinsuitkeringen die bedoeld zijn ter vervanging van het inkomen gedurende tijdvakken van kinderopvoeding, moeten worden behandeld als een individueel en persoonsgebonden recht, zodat een tweede bevoegde lidstaat het recht krijgt om de toeslag volledig aan de tweede ouder uit te keren. Hierdoor ondervinden ouders die tegelijkertijd verlof willen nemen wegens familieomstandigheden, hiervan geen financiële nadelen.

Het voorstel heeft ook ten doel de bestaande rechtsregels in overeenstemming te brengen met de recente uitspraken van het HvJ-EU over toegang tot sociale uitkeringen voor burgers die niet economisch actief zijn (2.1.5). Over het voorstel zijn langdurige interinstitutionele onderhandelingen gevoerd, waarna de Raad en het Parlement in december 2021 een voorlopig akkoord bereikten. De overeenkomst werd echter nog niet bevestigd en het dossier is momenteel opgeschort.

In het werkprogramma van de Commissie van 2018 wordt een voorstel voor een Europees socialezekerheidsnummer (ESSN) genoemd om de coördinatie van de sociale zekerheid over de grenzen heen te vergemakkelijken, maar de Commissie heeft geen specifiek voorstel ingediend. In plaats daarvan heeft de Commissie in het actieplan voor de Europese pijler van sociale rechten een proefproject aangekondigd om de haalbaarheid te onderzoeken van de invoering van een Europese socialezekerheidskaart (ESPASS) tegen 2023, ondersteund door één digitale toegangspoort, het EESSI en het voorgestelde Europese kader voor digitale identiteit.

In de handels- en samenwerkingsovereenkomst tussen de EU en het VK, die sinds 1 mei 2021 van kracht is, worden specifieke maatregelen voor de coördinatie van de sociale zekerheid voor mobiele werknemers uiteengezet, die gericht zijn op de bescherming van de rechten van EU-burgers die tijdelijk in het VK verblijven, daar werken of naar het VK verhuizen, en van Britse burgers die tijdelijk in de EU verblijven, daar werken of naar de EU verhuizen. Een breed scala van uitkeringen valt hieronder, zoals ouderdoms- en nabestaandenpensioen, gezondheidszorg (bijvoorbeeld de Europese ziekteverzekeringskaart), uitkeringen bij vervroegde uittreding, moederschaps- en vaderschapsuitkeringen in verband met de geboorte van een kind, en arbeidsongevallen.

Rol van het Europees Parlement

Het Parlement heeft altijd grote belangstelling gehad voor de problemen van migrerende werknemers, grensarbeiders, zelfstandigen en onderdanen van derde landen die werkzaam zijn in een andere lidstaat dan de lidstaat die hen heeft toegelaten. Het Parlement heeft het herhaaldelijk betreurd dat er nog steeds belemmeringen bestaan voor een volledige verwerkelijking van het beginsel van vrij verkeer, en het heeft de Raad verzocht zijn goedkeuring te hechten aan voorstellen tot toepassing van de coördinatie van de sociale zekerheid op vervroegde pensioenen, tot verruiming van het recht van werklozen om een werkloosheidsuitkering in een andere lidstaat te ontvangen en tot uitbreiding van het toepassingsgebied van de wetgeving tot alle verzekerde personen. De meeste van deze verzoeken werden ingewilligd met de definitieve goedkeuring van Verordening (EG) nr. 883/2004 of zijn opgenomen in de meest recente Commissievoorstellen tot herziening van die verordening.

Sinds het Verdrag van Lissabon zijn de gewone wetgevingsprocedure en de besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid van stemmen in de Raad van toepassing. Een lidstaat kan er echter om verzoeken een ontwerpwetgevingsbesluit aan de Europese Raad voor te leggen, indien die lidstaat verklaart dat de wetgevingshandeling afbreuk zou doen aan belangrijke aspecten van zijn socialezekerheidsstelsel of gevolgen zou hebben voor het financiële evenwicht van dat stelsel.

In een aantal van zijn resoluties – de resolutie van 14 januari 2014 betreffende sociale bescherming voor iedereen, de resolutie van 14 september 2016 over sociale dumping in de Europese Unie en de resolutie van 4 juli 2017 over arbeidsomstandigheden en onzeker werk – heeft het Parlement aandacht gevraagd voor specifieke problemen op dit gebied, zoals de situatie van zelfstandigen, werknemers met tijdelijke of deeltijdcontracten, werknemers in de digitale economie en seizoenarbeiders, en heeft het Parlement de Commissie verzocht de wetgeving te herzien en toe te zien op de tenuitvoerlegging en coördinatie van de socialezekerheidsstelsels, teneinde ervoor te zorgen dat de rechten van burgers worden gerespecteerd en arbeidsmobiliteit in de EU doelmatig kan functioneren.

Na de uitbraak van de COVID-19-pandemie en de ernstige gevolgen die de pandemie heeft gehad voor grensoverschrijdende werknemers, grensarbeiders, gedetacheerde werknemers en seizoenarbeiders, heeft het Parlement op 19 juni 2020 een resolutie aangenomen over Europese bescherming van grensoverschrijdende en seizoenarbeiders in het kader van de COVID-19-crisis. In de resolutie wordt gewezen op de problemen waarmee deze werknemers werden geconfronteerd: ze hadden geen toegang tot adequate sociale bescherming en socialezekerheidsrechten vanwege de beperkte coördinatie tussen de socialezekerheidsinstellingen van de lidstaten, overwegende dat grensoverschrijdende werknemers en seizoenarbeiders zich bevonden in situaties waarin zij niet noodzakelijkerwijs in aanmerking kwamen voor tijdelijke steunmaatregelen zoals werktijdverkortingsregelingen, aangepaste werkloosheidsuitkeringen en maatregelen ter bevordering van thuiswerken. Bovendien was er rechtsonzekerheid met betrekking tot de toepasselijke socialezekerheids- en belastingstelsels.

Op 20 mei 2021 heeft het Parlement een resolutie over de gevolgen van de EU-regelgeving voor het vrije verkeer van werknemers en diensten: arbeidsmobiliteit binnen de EU als instrument om de behoeften van en vaardigheden voor de arbeidsmarkt op elkaar af te stemmen aangenomen. In de resolutie wordt benadrukt dat een beperkte toegang tot socialezekerheidsstelsels vaak het gevolg is van oneerlijke vormen van atypisch werk. Ook wordt benadrukt dat de procedures voor arbeidsmobiliteit en detachering van werknemers volledig moeten worden gedigitaliseerd om de verstrekking en uitwisseling van informatie tussen nationale autoriteiten te verbeteren en de doeltreffende handhaving, overdraagbaarheid en traceerbaarheid van de rechten van werknemers mogelijk te maken.

In een resolutie van 25 november 2021 over de invoering van een Europese socialezekerheidspas voor het verbeteren van de digitale handhaving van socialezekerheidsrechten en billijke mobiliteit benadrukte het Parlement opnieuw de noodzaak van een EU-breed digitaal instrument voor mobiele werknemers om het voor werknemers gemakkelijker te maken hun socialezekerheidsbijdragen en -uitkeringen te volgen en om uitbetaling ervan te vragen, en tegelijkertijd de handhaving van de EU-regels inzake arbeidsmobiliteit en de coördinatie van de sociale zekerheid te verbeteren.

 

Aoife Kennedy

09-2022