Bronnen en reikwijdte van het recht van de Europese Unie

De Europese Unie bezit rechtspersoonlijkheid en heeft als zodanig een eigen rechtsorde, die verschilt van de internationale rechtsorde. Het recht van de Europese Unie is ook rechtstreeks of zijdelings van invloed op de wetgeving van haar lidstaten en wordt deel van het rechtsstelsel van elke lidstaat. De Europese Unie is op zichzelf een rechtsbron. De rechtsorde wordt doorgaans ingedeeld in primaire wetgeving (de Verdragen en algemene rechtsbeginselen), secundaire of afgeleide wetgeving (gebaseerd op de Verdragen) en aanvullende wetgeving.

De bronnen van het recht van de Unie en hun hiërarchie

  • Het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), en de bijbehorende protocollen (aan de Verdragen zijn 37 protocollen, 2 bijlagen en 65 verklaringen gehecht waarin zich nadere bijzonderheden bevinden die niet in de volledige wettekst zijn opgenomen) 1.1.5;
  • het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie 4.1.2;
  • het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom) is nog steeds van kracht als een afzonderlijk verdrag;
  • internationale overeenkomsten 5.2.1;
  • algemene beginselen van het recht van de Unie;
  • afgeleide of secundaire wetgeving.

De Europese Unie is een Unie die stoelt op de rechtsstaat die een heel systeem van rechtsmiddelen en procedures heeft vastgesteld om het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) in staat te stellen de wettelijkheid van de handelingen van de instellingen van de EU te toetsen (artikel 263 VWEU). De Verdragen en de algemene beginselen vormen de top van de rechtshiërarchie en worden primaire wetgeving genoemd. Na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 werd ook het Handvest van de grondrechten hierbij inbegrepen. De door de Unie gesloten internationale overeenkomsten zijn ondergeschikt aan primaire wetgeving. Het volgende niveau in de hiërarchie wordt gevormd door afgeleide wetgeving, die uitsluitend rechtsgeldig is wanneer zij in overeenstemming is met de handelingen en overeenkomsten die hoger in rang staan. De doctrine van de voorrang van het EU-recht is een van de fundamentele pijlers van de rechtsorde van de EU en is bedoeld ter waarborging van de eenheid en de samenhang van het EU-recht. Het HvJ-EU heeft bevestigd dat het EU-recht absolute voorrang heeft boven het recht van de lidstaten, en dat de nationale rechtbanken daar bij hun uitspraken rekening mee moeten houden. Het heeft zich altijd op het standpunt gesteld dat het de ultieme bevoegdheid heeft te bepalen wat de verhouding is tussen het EU-recht en het recht van de lidstaten. In de baanbrekende zaken van Gend en Loos/Nederlandse Administratie der Belastingen en Costa/ENEL heeft het HvJ-EU de fundamentele doctrines van rechtstreekse werking en voorrang van het EU-recht ontwikkeld. Het HvJ-EU heeft deze doctrines in latere zaken bevestigd. In Internationale Handelsgesellschaft stelde het dat het recht van de EU zelfs voorrang heeft met betrekking tot in nationale grondwetten vastgelegde grondrechten.

Doelstellingen

De EU een rechtsorde bezorgen als basis voor de verwezenlijking van de in de Verdragen genoemde doelstellingen.

Rechtsbronnen van de EU

A. Primaire wetgeving van de Europese Unie 1.1.1, 1.1.2, 1.1.3, 1.1.4, 1.1.5, 4.1.2

B. Afgeleide of secundaire wetgeving van de Unie

1. Algemeen

De rechtshandelingen van de Unie worden opgesomd in artikel 288 VWEU. Het gaat om verordeningen, richtlijnen, besluiten, aanbevelingen en adviezen. De EU-instellingen kunnen deze handelingen slechts vaststellen wanneer een Verdragsbepaling hen daarvoor bevoegdheid verleent. De afbakening van de bevoegdheden van de Unie wordt beheerst door het beginsel van bevoegdheidstoedeling, als vastgelegd in artikel 5, lid 1, VEU. In het VWEU wordt de reikwijdte van de bevoegdheden van de Unie gedefinieerd, waarbij deze bevoegdheden in drie categorieën worden ingedeeld: exclusieve bevoegdheden (artikel 3), gedeelde bevoegdheden (artikel 4) en ondersteunende bevoegdheden (artikel 6), waarbij de EU maatregelen vaststelt om het optreden van de lidstaten te ondersteunen, te coördineren of aan te vullen. De gebieden waarop deze categorieën betrekking hebben, worden duidelijk vermeld in de artikelen 3, 4 en 6 van het VWEU. Als de bevoegdheid ontbreekt om een in de Verdragen genoemde doelstelling te verwezenlijken, kunnen de instellingen de bepalingen van artikel 352 VWEU toepassen en zo “passende bepalingen” vaststellen.

De instellingen stellen uitsluitend de rechtshandelingen vast die in artikel 288 van het VWEU worden vermeld. De enige uitzondering is het gemeenschappelijk buitenlands, veiligheids- en defensiebeleid, waarop nog steeds intergouvernementele procedures van toepassing zijn. Op dit beleidsterrein zijn gemeenschappelijke strategieën, gemeenschappelijke acties en gemeenschappelijke standpunten vervangen door “algemene richtsnoeren” en door “vaststellingsbesluiten”, waarin het optreden en de standpunten van de Unie, evenals de bijbehorende uitvoeringsbepalingen, worden vastgesteld (artikel 25 VEU).

Er bestaan daarnaast verscheidene andere instrumenten, zoals aanbevelingen, mededelingen en besluiten betreffende de organisatie en de werking van de instellingen (met inbegrip van interinstitutionele overeenkomsten), waarvan benaming, structuur en rechtsgevolg voortvloeien uit de diverse Verdragsbepalingen of uit de op grond van de Verdragen vastgestelde regelgeving.

2. Hiërarchie van afgeleide wetgeving van de Unie

Voor de afgeleide wetgeving is in de artikelen 289, 290 en 291 van het VWEU een rangorde ingesteld tussen wetgevings-, gedelegeerde en uitvoeringshandelingen. Wetgevingshandelingen worden gedefinieerd als rechtshandelingen die door middel van een gewone of bijzondere wetgevende procedure worden aangenomen. Gedelegeerde handelingen daarentegen zijn niet-wetgevingshandelingen met een algemene strekking, die bepaalde niet-essentiële onderdelen van de wetgevingshandeling aanvullen of wijzigen. De bevoegdheid om deze handelingen vast te stellen, kan door de wetgever (Parlement en Raad) aan de Commissie gedelegeerd worden. De wetgevingshandeling bakent de doelstellingen, inhoud, reikwijdte en duur van de bevoegdheidsdelegatie af, en indien toepasselijk ook van de spoedprocedures. De wetgever bepaalt ook de voorwaarden van de delegatie. Hij kan zich onder meer het recht voorbehouden de delegatie in te trekken of bezwaren te uiten.

Uitvoeringshandelingen worden in de regel vastgesteld door de Commissie, die hiervoor bevoegd is wanneer juridisch bindende rechtshandelingen volgens eenvormige voorwaarden moeten worden uitgevoerd. Slechts in specifieke, terdege gemotiveerde gevallen en in kwesties met betrekking tot het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid is het de Raad die uitvoeringshandelingen vaststelt. Indien de basishandeling volgens de gewone wetgevingsprocedure wordt vastgesteld, kunnen het Europees Parlement of de Raad de Commissie op elk gewenst moment te kennen geven dat zij van mening zijn dat een ontwerpuitvoeringshandeling de bij de basishandeling verleende uitvoeringsbevoegdheden overschrijdt. In dat geval moet de Commissie de ontwerpuitvoeringshandeling herzien.

3. De verschillende rechtsinstrumenten die de afgeleide wetgeving van de Unie vormen.

a. Verordeningen

Verordeningen zijn algemeen van toepassing, bindend in al hun onderdelen en rechtstreeks toepasselijk. Zij dienen volledig te worden nageleefd door degenen op wie zij van toepassing zijn (particulieren, lidstaten, EU-instellingen). Verordeningen zijn rechtstreeks toepasselijk in alle lidstaten, zodra zij in werking treden (op de in de verordening vastgestelde dag of, bij gebreke hiervan, de twintigste dag na bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie) en hoeven niet te worden omgezet in nationaal recht.

Doel van verordeningen is te waarborgen dat het recht van de Unie in alle lidstaten uniform wordt toegepast. Tegelijkertijd verhinderen verordeningen de toepassing van nationale wetgeving die inhoudelijk niet verenigbaar is met de strekking van hun materiële rechtsbepalingen.

b. Richtlijnen

Richtlijnen zijn bindend wat betreft het te bereiken resultaat voor een of alle lidstaten waarvoor zij bestemd zijn, maar de nationale instanties blijven bevoegd voor het kiezen van de vorm en middelen. De nationale wetgever moet richtlijnen in nationaal recht omzetten (via een nationale uitvoeringsmaatregel), waarbij dat recht aan de doelstellingen van de richtlijnen wordt aangepast. Pas na deze omzetting van de richtlijn zijn individuele burgers eraan gebonden en kunnen zij er rechten aan ontlenen. De lidstaten hebben bij de omzetting een zekere mate van vrijheid om rekening te houden met specifieke nationale omstandigheden. Omzetting moet gebeuren binnen de in de richtlijn vastgelegde termijn. Bij de omzetting van richtlijnen waarborgen de lidstaten de doeltreffendheid van het EU-recht, overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking als bedoeld in artikel 4, lid 3, VEU.

In principe zijn richtlijnen niet rechtstreeks toepasselijk. Het HvJ-EU heeft evenwel bepaald dat afzonderlijke bepalingen van een richtlijn, in uitzonderlijke gevallen, rechtstreeks in werking kunnen treden in een lidstaat nog voordat die lidstaat de richtlijn heeft omgezet ingeval: a) de richtlijn niet of op ondeugdelijke wijze is omgezet in nationaal recht; b) de bepalingen van de richtlijn, wat betreft de inhoud, dwingend en voldoende duidelijk en specifiek zijn; en c) uit de bepalingen van de richtlijn rechten voortvloeien voor de individuele burger.

Wanneer aan deze voorwaarden is voldaan, kunnen individuele burgers zich ten opzichte van alle dragers van openbaar gezag op de desbetreffende bepalingen van de richtlijn beroepen. Zelfs wanneer uit de desbetreffende bepalingen geen rechten voor de individuele burger voortvloeien en slechts aan de eerste en tweede voorwaarde wordt voldaan, worden lidstaten geacht rekening te houden met de niet-omgezette richtlijn. Deze gerechtelijke uitspraak is hoofdzakelijk gebaseerd op de beginselen van doeltreffendheid, voorkoming van Verdragsschendingen en rechtsbescherming. Anderzijds mag een individuele burger zich tegenover een andere burger niet beroepen op de rechtstreekse werking van een niet-omgezette richtlijn (“horizontale werking”; Faccini Dori, zaak C-91/92, punt 25).

Overeenkomstig de jurisprudentie van het HvJ-EU (Francovich, gevoegde zaken C-6/90 en C-9/90) kan een individuele burger een schadevergoeding vorderen van een lidstaat die het Unierecht niet naleeft. Dit is, in geval van een richtlijn die niet of ondeugdelijk is omgezet, mogelijk indien: a) de richtlijn bedoeld is om individuele burgers rechten te verlenen; b) de inhoud van de rechten kan worden vastgesteld op basis van de bepalingen van de richtlijn; en c) er een causaal verband bestaat tussen de inbreuk op de verplichting tot omzetting van deze richtlijn en de door de benadeelde burger geleden schade. Voor het inroepen van de aansprakelijkheid van de lidstaat hoeft dan geen schuld of nalatigheid van de zijde van die lidstaat te worden aangetoond.

c. Besluiten, aanbevelingen en adviezen

Een besluit is bindend in al zijn onderdelen. Als het besluit gericht is tot bepaalde subjecten (lidstaten, natuurlijke of rechtspersonen), is het slechts bindend voor deze subjecten. Met een besluit wordt beoogd om ten aanzien van de subjecten tot wie het is gericht, concrete vraagstukken te regelen. Een individuele burger kan de rechten die hij ontleent aan een besluit dat gericht is tot een lidstaat, enkel doen gelden als die lidstaat het besluit omzet. Besluiten kunnen onder dezelfde voorwaarden als richtlijnen rechtstreeks toepasselijk zijn.

Uit aanbevelingen en adviezen vloeien voor de ontvanger geen rechten en plichten voort, maar zij vormen een hulpmiddel bij de uitlegging van recht van de Unie.

Aangezien op grond van artikel 263 VWEU alleen zaken tegen lidstaten aanhangig kunnen worden gemaakt die betrekking hebben op handelingen die door organen, instellingen of agentschappen van de EU zijn vastgesteld, heeft het HvJ-EU geen jurisdictie over de besluiten van de vertegenwoordigers van de lidstaten, bijv. wat betreft de keuze van de vestigingsplaatsen van de EU-agentschappen. Handelingen die zijn vastgesteld door vertegenwoordigers van de lidstaten die niet optreden in hun hoedanigheid van leden van de Raad, maar als vertegenwoordigers van hun regeringen, en die dus collectief de bevoegdheden van de lidstaten uitoefenen, vallen niet onder de toetsing van EU-rechtbanken, volgens de uitspraak van het Hof van 14 juli 2022 in de zaak betreffende de verhuizing van het Europees Geneesmiddelenbureau (EMA)[1]. Het Hof heeft geoordeeld dat artikel 341 VWEU niet van toepassing is op het bepalen van de vestigingsplaats van een orgaan, bureau of agentschap van de Unie, alleen op instellingen. De bevoegdheid om de vestigingsplaats van de EU-agentschappen te bepalen, berust bij de Uniewetgever, die daartoe moet handelen in overeenstemming met de procedures die in de desbetreffende bepalingen van de Verdragen zijn vastgesteld. Het betrokken besluit was een niet-bindende maatregel van politieke samenwerking die de discretionaire bevoegdheid van de Uniewetgever niet kan beperken. In die zin kan het besluit de discretionaire bevoegdheid van de Uniewetgever of het Europees Parlement niet beperken.

4. Bevoegdheden, procedures, handhaving en toepassing met betrekking tot rechtshandelingen

a. Wetgevingsbevoegdheid, initiatiefrecht en wetgevingsprocedures: 1.3.2, 1.3.6, 1.3.8 en 1.2.3

Het Parlement, de Raad en de Commissie nemen deel aan de goedkeuring van EU-wetgeving in een mate die afhankelijk is van de rechtsgrondslag van het wetsontwerp in kwestie. Het Parlement kan de Commissie verzoeken om wetgevingsvoorstellen voor te leggen aan het Parlement en de Raad.

b. Uitvoering van de wetgeving van de Unie

Het primair recht van de Unie verschaft de EU slechts beperkte handhavingsbevoegdheden, waardoor het over het algemeen de lidstaten zelf zijn die moeten toezien op de naleving ervan. Artikel 291, lid 1, van het VWEU voegt daaraan toe dat de lidstaten alle maatregelen van intern recht moeten nemen die nodig zijn ter uitvoering van de juridisch bindende handelingen van de Unie. Indien het nodig is dat bindende handelingen van de Unie volgens eenvormige voorwaarden worden uitgevoerd, is het de Commissie die haar uitvoeringsbevoegdheid uitoefent (artikel 291, lid 2, van het VWEU).

c. Keuze van de rechtshandeling

In een aantal gevallen bepalen de Verdragen de vorm van de vereiste rechtshandeling. Vaak wordt echter geen specifieke handeling voorgeschreven. In zulke gevallen bepaalt artikel 296, lid 1, van het VWEU dat de instellingen zelf per afzonderlijk geval een keuze moeten maken, “met inachtneming van de toepasselijke procedures en van het evenredigheidsbeginsel”.

C. De algemene beginselen van het recht van de Unie en de grondrechten

De Verdragen verwijzen slechts heel summier naar de algemene beginselen van het recht van de Unie. Deze beginselen werden in hoofdzaak ontwikkeld door de jurisprudentie van het HvJ-EU (rechtszekerheid, institutioneel evenwicht, gewettigd vertrouwen enz.). De jurisprudentie van het Hof zorgde er ook voor dat de grondrechten erkend werden als algemene beginselen van het recht van de Unie. Ze zijn inmiddels verankerd in artikel 6, lid 3, van het VEU, waarin wordt verwezen naar de grondrechten, zoals zij worden gewaarborgd door het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en zoals zij voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, en uit het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (4.1.2).

D. Door de EU uit hoofde van de artikelen 216 en 217 VWEU gesloten internationale overeenkomsten

De Unie kan in het kader van haar bevoegdheden internationale overeenkomsten sluiten met derde landen of internationale organisaties (artikel 261, lid 1, VWEU). Deze overeenkomsten zijn bindend voor de Unie en de lidstaten, en maken integraal deel uit van het recht van de Unie (artikel 216, lid 2, van het VWEU). Artikel 217 VWEU verleent de EU ook de bevoegdheid overeenkomsten te sluiten waarbij een associatie wordt ingesteld die wordt gekenmerkt door wederkerige rechten en verplichtingen, gemeenschappelijk optreden en bijzondere procedures. De handels- en samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, enerzijds, en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, anderzijds, is in overeenstemming met deze bepaling gesloten. Op 28 april 2021 heeft het Parlement hieraan, overeenkomstig artikel 218, lid 6, punt a), VWEU, zijn goedkeuring gehecht.

Overeenkomstig de rechtspraak van het HvJ-EU heeft het internationaal recht voorrang op (secundaire) EU-wetgeving: “Verder dient eraan te worden herinnerd dat volgens artikel 216, lid 2, VWEU de door de Unie gesloten internationale overeenkomsten verbindend zijn voor de instellingen van de Unie en bijgevolg van hogere rang zijn dan de handelingen van de Unie”.

E. Onafhankelijke expertise en beter wetgeven

In 2004 richtte het Parlement vijf beleidsafdelingen op die op verzoek van commissies en andere parlementaire organen onafhankelijke expertise, analyses en beleidsadvies op hoog niveau bieden. Dit onafhankelijke onderzoek – waarbij leden van het Europees Parlement, de academische wereld en burgers betrokken zijn – moet elk wetgevingsinitiatief begeleiden. Als onmisbaar onderdeel van de voorbereidende werkzaamheden moet het bijdragen tot de hoge kwaliteit van de wetgeving en de interpretatie ervan[2].

Optimale EU-wetgeving kan leiden tot een potentiële winst van meer dan 2 200 miljard EUR per jaar. Uit onderzoek dat in opdracht van het Europees Parlement is uitgevoerd door de beleidsondersteunende afdelingen is gebleken dat een besparing van 386 miljard EUR per jaar kan worden gerealiseerd voor het vrij verkeer van goederen, van 189 miljard EUR voor de douane-unie, van 289 miljard EUR voor het vrij verkeer van diensten, en van 177 miljard EUR voor de digitale eengemaakte markt.

Het Interinstitutioneel Akkoord inzake beter wetgeven heeft betrekking op de jaarlijkse en de meerjaarlijkse programmering, en op alle aspecten van de beleidscyclus. Het bevat ook de toezeggingen van de instellingen om hoogwaardige EU-wetgeving vast te stellen die efficiënt, effectief, eenvoudig en helder is, en die overregulering en onnodige lasten voor personen, overheden en ondernemingen, met name kleine en middelgrote ondernemingen, vermijdt.

Uit recente studies in opdracht van het Europees Parlement blijkt echter dat onafhankelijk onderzoek: 1) beter moet worden toegepast in het stadium van het formuleren en plannen van EU-strategieën[3], onder meer door de vertraging bij de invoering van wetgevingshervormingen te verkorten; 2) op gelijke wijze moet worden toegepast bij alle wetgevingsinitiatieven (uitzonderingen voor dringende dossiers bijvoorbeeld leiden tot een verlaging van de kwaliteit van de EU-wetgeving op belangrijke gebieden); en 3) op gelijke wijze moet worden toegepast bij evaluaties van het effect van het EU-recht, waar belangrijke beoordelingen van de gekwantificeerde effecten momenteel ontbreken als gevolg van een gebrek aan gegevensverzameling[4].

De rol van het Europees Parlement

Artikel 14, lid 1, VEU, bepaalt: “Het Europees Parlement oefent samen met de Raad de wetgevingstaak (via de “gewone wetgevingsprocedure”) en de begrotingstaak (via een bijzondere wetgevingsprocedure als bedoeld in artikel 314 VWEU) uit”. Het Parlement streeft ernaar de wetgevingsprocedures te vereenvoudigen, de redactionele kwaliteit van de wetsteksten te verbeteren en te zorgen voor effectievere sancties bij niet-naleving van het recht van de Unie door de lidstaten. Het jaarlijkse werk- en wetgevingsprogramma van de Commissie bevat de belangrijkste beleidsprioriteiten van de Commissie alsook concrete maatregelen van al dan niet wetgevende aard om deze prioriteiten in de praktijk gestalte te geven. Het Parlement draagt daadwerkelijk bij aan de totstandkoming van nieuwe wetgeving doordat het het jaarlijkse werkprogramma van de Commissie onderzoekt en aangeeft welke wetgeving het graag ingevoerd zou zien.

Nu de Unie rechtspersoonlijkheid bezit, kan zij internationale overeenkomsten sluiten (artikel 216-217 VWEU). Voor alle overeenkomsten die worden gesloten op het terrein van het gemeenschappelijke handelsbeleid, en voor alle beleidsterreinen waarop de gewone EU-wetgevingsprocedure van toepassing is, is de goedkeuring van het Europees Parlement vereist (artikel 218, lid 6, punt a), VWEU). Zo heeft het Parlement op 28 april 2021 zijn goedkeuring gehecht aan de handels- en samenwerkingsovereenkomst EU-VK. Het Parlement heeft bij andere gelegenheden reeds laten zien niet te zullen aarzelen om zijn vetorecht te gebruiken indien het ernstige zorgen heeft. Zo heeft het bijvoorbeeld in 2012 de handelsovereenkomst ter bestrijding van namaak (ACTA) tegengehouden.

In juli 2022 heeft het Parlement een initiatiefverslag aangenomen in reactie op de mededeling van de Commissie “Beter wetgeven: samen zorgen voor betere regelgeving”.

Uit onderzoek in opdracht van de beleidsondersteunende afdelingen van het Europees Parlement blijkt dat hervormingen noodzakelijk zijn voor betere regelgeving in de EU[5]. Uit het onderzoek blijkt ook dat EU-wetgeving baat zou kunnen hebben bij een hervorming van de formulering en de structuur ervan, om het digitale gebruik van wetgeving door EU-burgers te vergemakkelijken[6].

Deze infopagina is opgesteld door de beleidsondersteunende afdeling Rechten van de burger en Constitutionele Zaken van het Europees Parlement.

 

[2]Maciejewski M., “Role of the European Parliament in promoting the use of independent expertise in the legislative process”, beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit, Europees Parlement, december 2018.
[3]Jones, S. et al., “Better regulation in the EU: Improving quality and reducing delays”, beleidsondersteunende afdeling Rechten van de burger en Constitutionele Zaken, Europees Parlement, juni 2022.
[4]Sartor G. et al., “The way forward for better regulation in the EU – better focus, synergies, data and technology”, beleidsondersteunende afdeling Rechten van de burger en Constitutionele Zaken, Europees Parlement, augustus 2022.
[5]Jones, S. et al., “Better regulation in the EU”, beleidsondersteunende afdeling Rechten van de burger en Constitutionele Zaken, Europees Parlement, oktober 2023.
[6]Xanthaki H., “The “one in, one out” principle. A real better law tool?”, beleidsondersteunende afdeling Rechten van de burger en Constitutionele Zaken, Europees Parlement, oktober 2023.

Udo Bux / Mariusz Maciejewski