Bronnen en reikwijdte van het recht van de Europese Unie
De Europese Unie bezit rechtspersoonlijkheid en heeft als zodanig een eigen rechtsorde, die verschilt van de internationale rechtsorde. Het recht van de Europese Unie is ook rechtstreeks of zijdelings van invloed op de wetgeving van haar lidstaten en wordt deel van het rechtsstelsel van elke lidstaat. De Europese Unie is op zichzelf een rechtsbron. De rechtsorde wordt doorgaans ingedeeld in primaire wetgeving (de Verdragen en algemene rechtsbeginselen), secundaire of afgeleide wetgeving (gebaseerd op de Verdragen) en aanvullende wetgeving.
De bronnen van het recht van de Unie en hun hiërarchie
- Het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), en de bijbehorende protocollen (aan de Verdragen zijn 37 protocollen, 2 bijlagen en 65 verklaringen gehecht waarin zich nadere bijzonderheden bevinden die niet in de volledige wettekst zijn opgenomen) 1.1.5;
- het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie 4.1.2;
- het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom) is nog steeds van kracht als een afzonderlijk verdrag;
- internationale overeenkomsten 5.2.1;
- algemene beginselen van het recht van de Unie;
- afgeleide of secundaire wetgeving.
De Europese Unie is een Unie die stoelt op de rechtsstaat die een heel systeem van rechtsmiddelen en procedures heeft vastgesteld om het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) in staat te stellen de wettelijkheid van de handelingen van de instellingen van de EU te toetsen (artikel 263 VWEU). De Verdragen en de algemene beginselen vormen de top van de rechtshiërarchie en worden primaire wetgeving genoemd. Na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 werd ook het Handvest van de grondrechten hierbij inbegrepen. De door de Unie gesloten internationale overeenkomsten zijn ondergeschikt aan primaire wetgeving. Het volgende niveau in de hiërarchie wordt gevormd door afgeleide wetgeving, die uitsluitend rechtsgeldig is wanneer zij in overeenstemming is met de handelingen en overeenkomsten die hoger in rang staan. De doctrine van de voorrang van het EU-recht is een van de fundamentele pijlers van de rechtsorde van de EU en is bedoeld ter waarborging van de eenheid en de samenhang van het EU-recht. Het HvJ-EU heeft bevestigd dat het EU-recht absolute voorrang heeft op de binnenlandse wetgeving van de lidstaten, en heeft altijd gezegd dat het de uiteindelijke bevoegdheid heeft om te bepalen wat de verhouding is tussen het recht van de EU en de nationale wetgevingen. In de mijlpaalzaken van Gend en Loos v Nederlandse Administratie der Belastingen en Costa v ENEL heeft het HvJ-EU de fundamentele doctrines van rechtstreekse werking en voorrang van het EU-recht ontwikkeld. Volgens deze doctrine heeft het EU-recht absolute voorrang boven het recht van de lidstaten, en de nationale rechtbanken moeten met deze voorrang bij hun uitspraken rekening houden. Het HvJ-EU heeft deze doctrines ingevuld in de volgende zaken. In Internationale Handelsgesellschaft stelde het dat het recht van de EU zelfs voorrang heeft met betrekking tot in nationale grondwetten vastgelegde grondrechten.
Doelstellingen
De EU een rechtsorde bezorgen als basis voor de verwezenlijking van de in de Verdragen genoemde doelstellingen.
Rechtsbronnen van de EU
A. Primaire wetgeving van de Europese Unie 1.1.1, 1.1.2, 1.1.3, 1.1.4, 1.1.5, 4.1.2
B. Afgeleide of secundaire wetgeving van de Unie
1. Algemeen
De rechtshandelingen van de Unie worden opgesomd in artikel 288 VWEU. Het gaat om verordeningen, richtlijnen, besluiten, aanbevelingen en adviezen. De EU-instellingen kunnen deze handelingen slechts vaststellen wanneer een Verdragsbepaling hun daarvoor bevoegdheid verleent. De afbakening van de bevoegdheden van de Unie wordt beheerst door het beginsel van bevoegdheidstoedeling, als vastgelegd in artikel 5, lid 1, VEU. In het VWEU wordt de reikwijdte van de bevoegdheden van de Unie gedefinieerd, waarbij deze bevoegdheden in drie categorieën worden ingedeeld: exclusieve bevoegdheden (artikel 3), gedeelde bevoegdheden (artikel 4) en ondersteunende bevoegdheden (artikel 6), waarbij de EU maatregelen vaststelt om het optreden van de lidstaten te ondersteunen, te coördineren of aan te vullen. De gebieden waarop deze categorieën betrekking hebben, worden duidelijk vermeld in de artikelen 3, 4 en 6 van het VWEU. Als de bevoegdheid ontbreekt om een in de Verdragen genoemde doelstelling te verwezenlijken, kunnen de instellingen de bepalingen van artikel 352 VWEU toepassen en zo “passende bepalingen” vaststellen.
De instellingen stellen uitsluitend de rechtshandelingen vast die in artikel 288 van het VWEU worden vermeld. De enige uitzondering is het gemeenschappelijk buitenlands, veiligheids- en defensiebeleid, waarop nog steeds intergouvernementele procedures van toepassing zijn. Op dit beleidsterrein zijn gemeenschappelijke strategieën, gemeenschappelijke acties en gemeenschappelijke standpunten vervangen door “algemene richtsnoeren” en door “vaststellingsbesluiten”, waarin het optreden en de standpunten van de Unie, evenals de bijbehorende uitvoeringsbepalingen, worden vastgesteld (artikel 25 VEU).
Er bestaan daarnaast verscheidene andere instrumenten, zoals aanbevelingen, mededelingen en besluiten betreffende de organisatie en de werking van de instellingen (met inbegrip van interinstitutionele overeenkomsten), waarvan benaming, structuur en rechtsgevolg voortvloeien uit de diverse Verdragsbepalingen of uit de op grond van de Verdragen vastgestelde regelgeving.
2. Hiërarchie van afgeleide wetgeving van de Unie
Voor de afgeleide wetgeving is in de artikelen 289, 290 en 291 van het VWEU een rangorde ingesteld tussen wetgevings-, gedelegeerde en uitvoeringshandelingen. Wetgevingshandelingen worden gedefinieerd als rechtshandelingen die door middel van een gewone of bijzondere wetgevende procedure worden aangenomen. Gedelegeerde handelingen daarentegen zijn niet-wetgevingshandelingen met een algemene strekking, die bepaalde niet-essentiële onderdelen van de wetgevingshandeling aanvullen of wijzigen. De bevoegdheid om deze handelingen vast te stellen, kan door de wetgever (Parlement en Raad) aan de Commissie gedelegeerd worden. De wetgevingshandeling bakent de doelstellingen, inhoud, reikwijdte en duur van de bevoegdheidsdelegatie af, en in voorkomend geval ook van de spoedprocedures. De wetgever bepaalt ook de voorwaarden van de delegatie. Hij kan zich onder meer het recht voorbehouden de delegatie in te trekken of bezwaren te uiten.
Uitvoeringshandelingen worden in de regel vastgesteld door de Commissie, die hiervoor bevoegd is wanneer juridisch bindende rechtshandelingen volgens eenvormige voorwaarden moeten worden uitgevoerd. Slechts in specifieke, terdege gemotiveerde gevallen en in kwesties met betrekking tot het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid is het de Raad die uitvoeringshandelingen vaststelt. Indien de basishandeling volgens de gewone wetgevingsprocedure wordt vastgesteld, kunnen het Europees Parlement of de Raad de Commissie op elk gewenst moment te kennen geven dat zij van mening zijn dat een ontwerpuitvoeringshandeling de bij de basishandeling verleende uitvoeringsbevoegdheden overschrijdt. In dat geval moet de Commissie de ontwerpuitvoeringshandeling herzien.
3. De verschillende rechtsinstrumenten die de afgeleide wetgeving van de Unie vormen
a. Verordeningen
Verordeningen zijn algemeen van toepassing, bindend in al hun onderdelen en rechtstreeks toepasselijk. Zij dienen volledig te worden nageleefd door degenen op wie zij van toepassing zijn (particulieren, lidstaten, EU-instellingen). Verordeningen zijn rechtstreeks toepasselijk in alle lidstaten, zodra zij in werking treden (op de in de verordening vastgestelde dag of, bij gebreke hiervan, de twintigste dag na bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie) en hoeven niet te worden omgezet in nationaal recht.
Doel van verordeningen is te waarborgen dat het recht van de Unie in alle lidstaten uniform wordt toegepast. Tegelijkertijd verhinderen verordeningen de toepassing van nationale wetgeving die inhoudelijk niet verenigbaar is met de strekking van hun materiële rechtsbepalingen.
b. Richtlijnen
Richtlijnen zijn bindend wat betreft het te bereiken resultaat voor een of alle lidstaten waarvoor zij bestemd zijn, doch aan de nationale instanties wordt de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen. De nationale wetgever moet richtlijnen in nationaal recht omzetten (via een nationale uitvoeringsmaatregel), waarbij dat recht aan de doelstellingen van de richtlijnen wordt aangepast. Pas na deze omzetting van de richtlijn zijn individuele burgers eraan gebonden en kunnen zij er rechten aan ontlenen. De lidstaten hebben bij de omzetting een zekere mate van vrijheid om rekening te houden met specifieke nationale omstandigheden. Omzetting moet gebeuren binnen de in de richtlijn vastgelegde termijn. Bij de omzetting van richtlijnen waarborgen de lidstaten de doeltreffendheid van het EU-recht, overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking als bedoeld in artikel 4, lid 3, VEU.
In principe zijn richtlijnen niet rechtstreeks toepasselijk. Het HvJ-EU heeft evenwel bepaald dat afzonderlijke bepalingen van een richtlijn, in uitzonderlijke gevallen, rechtstreeks in werking kunnen treden in een lidstaat nog voordat die lidstaat de richtlijn heeft omgezet ingeval: a) de richtlijn niet of op ondeugdelijke wijze is omgezet in nationaal recht; b) de bepalingen van de richtlijn, wat betreft de inhoud, dwingend en voldoende duidelijk en specifiek zijn, en c) uit de bepalingen van de richtlijn rechten voortvloeien voor de individuele burger.
Wanneer aan deze voorwaarden is voldaan, kunnen individuele burgers zich ten opzichte van alle dragers van openbaar gezag op de desbetreffende bepalingen van de richtlijn beroepen. Zelfs wanneer uit de desbetreffende bepalingen geen rechten voor de individuele burger voortvloeien en slechts aan de eerste en tweede voorwaarde wordt voldaan, worden lidstaten geacht rekening te houden met de niet-omgezette richtlijn. Deze gerechtelijke uitspraak is hoofdzakelijk gebaseerd op de beginselen van doeltreffendheid, de noodzaak Verdragsschendingen te voorkomen en de noodzaak van rechtsbescherming. Anderzijds mag een individuele burger zich tegenover een andere burger niet beroepen op de rechtstreekse werking van een niet-omgezette richtlijn (“horizontale werking”; de zaak Faccini Dori, C-91/92, Jurispr. 1994, blz. I-3325 e.v., punt 25).
Overeenkomstig de jurisprudentie van het HvJ-EU (de zaak Francovich, gevoegde zaken C-6/90 en C-9/90) kan een individuele burger een schadevergoeding vorderen van een lidstaat die het Unierecht niet naleeft. Dit is, in geval van een richtlijn die niet of ondeugdelijk is omgezet, mogelijk indien: a) de richtlijn bedoeld is voor het verlenen van rechten aan individuele burgers; b) de inhoud van de rechten kan worden vastgesteld op basis van de bepalingen van de richtlijn, en c) er een causaal verband bestaat tussen de inbreuk op de verplichting tot omzetting van deze richtlijn en de door de benadeelde burger geleden schade. Voor het inroepen van de aansprakelijkheid van de lidstaat hoeft dan geen schuld of nalatigheid van de zijde van die lidstaat te worden aangetoond.
c. Besluiten, aanbevelingen en adviezen
Een besluit is bindend in al zijn onderdelen. Als het besluit gericht is tot bepaalde subjecten (lidstaten, natuurlijke of rechtspersonen), is het slechts bindend voor deze subjecten. Met een besluit wordt beoogd om ten aanzien van de subjecten tot wie het is gericht, concrete vraagstukken te regelen. Een individuele burger kan de rechten die hij ontleent aan een besluit dat gericht is tot een lidstaat, enkel doen gelden als die lidstaat het besluit omzet. Besluiten kunnen onder dezelfde voorwaarden als richtlijnen rechtstreeks toepasselijk zijn.
Uit aanbevelingen en adviezen vloeien voor de ontvanger geen rechten en plichten voort, maar zij vormen een hulpmiddel bij de uitlegging van recht van de Unie.
Aangezien krachtens artikel 263 VWEU alleen zaken tegen lidstaten aanhangig kunnen worden gemaakt die betrekking hebben op handelingen die door organen, instellingen of agentschappen van de EU zijn vastgesteld, heeft het HvJ-EU geen jurisdictie over de besluiten van de vertegenwoordigers van de lidstaten, bijv. wat betreft de keuze van de vestigingsplaatsen van de EU-agentschappen. Handelingen die zijn vastgesteld door vertegenwoordigers van de lidstaten die niet optreden in hun hoedanigheid van leden van de Raad, maar als vertegenwoordigers van hun regeringen, en die dus collectief de bevoegdheden van de lidstaten uitoefenen, vallen niet onder de toetsing van EU-rechtbanken (advies van de advocaat-generaal van 6 oktober 2021)[1].
4. Bevoegdheden, procedures, handhaving en toepassing met betrekking tot rechtshandelingen
a. Wetgevingsbevoegdheid, initiatiefrecht en wetgevingsprocedures: 1.3.2, 1.3.6, 1.3.8 en 1.2.3
Het Parlement, de Raad en de Commissie nemen deel aan de goedkeuring van EU-wetgeving in een mate die afhankelijk is van de rechtsgrondslag van het betrokken wetsontwerp. Het Parlement kan de Commissie verzoeken om wetgevingsvoorstellen voor te leggen aan het Parlement en de Raad.
b. Uitvoering van de wetgeving van de Unie
Het primair recht van de Unie verschaft de EU slechts beperkte bevoegdheden tot handhaving, waardoor het over het algemeen de lidstaten zelf zijn die moeten toezien op de naleving ervan. Artikel 291, lid 1, van het VWEU voegt daaraan toe dat de lidstaten alle maatregelen van intern recht moeten nemen die nodig zijn ter uitvoering van de juridisch bindende handelingen van de Unie. Indien het nodig is dat bindende handelingen van de Unie volgens eenvormige voorwaarden worden uitgevoerd, is het de Commissie die haar uitvoeringsbevoegdheid uitoefent (artikel 291, lid 2, van het VWEU).
c. Keuze van de rechtshandeling
In een aantal gevallen bepalen de Verdragen de vorm van de vereiste rechtshandeling. Vaak wordt echter geen specifieke handeling voorgeschreven. In zulke gevallen bepaalt artikel 296, lid 1, van het VWEU dat de instellingen zelf per afzonderlijk geval een keuze moeten maken, “met inachtneming van de toepasselijke procedures en van het evenredigheidsbeginsel”.
C. De algemene beginselen van het recht van de Unie en de grondrechten
De Verdragen verwijzen slechts heel summier naar de algemene beginselen van het recht van de Unie. Deze beginselen werden in hoofdzaak ontwikkeld door de jurisprudentie van het HvJ-EU (rechtszekerheid, institutioneel evenwicht, gewettigd vertrouwen enz.). De jurisprudentie van het Hof zorgde er ook voor dat de grondrechten erkend werden als algemene beginselen van het recht van de Unie. Ze zijn inmiddels verankerd in artikel 6, lid 3, van het VEU, waarin wordt verwezen naar de grondrechten, zoals zij worden gewaarborgd door het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en zoals zij voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, en uit het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (4.1.2).
D. Door de EU krachtens de artikelen 216 en 217 VWEU gesloten internationale overeenkomsten
De Unie kan in het kader van haar bevoegdheden internationale overeenkomsten sluiten met derde landen of internationale organisaties (artikel 261, lid 1, VWEU). Deze overeenkomsten zijn bindend voor de Unie en de lidstaten, en maken integraal deel uit van het recht van de Unie (artikel 216, lid 2, van het VWEU). Artikel 217 VWEU verleent de EU ook de bevoegdheid overeenkomsten te sluiten waarbij een associatie wordt ingesteld die wordt gekenmerkt door wederkerige rechten en verplichtingen, gemeenschappelijk optreden en bijzondere procedures. De handels- en samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, enerzijds, en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, anderzijds[2], is in overeenstemming met deze bepaling gesloten. Op 28 april 2021 heeft het Parlement hieraan, overeenkomstig artikel 218, lid 6, punt a), VWEU, goedkeuring gehecht.
Overeenkomst de rechtspraak van het HvJ-EU heeft het internationaal recht voorrang op (secundaire) EU-wetgeving: “Verder dient eraan te worden herinnerd dat volgens artikel 216, lid 2, VWEU de door de Unie gesloten internationale overeenkomsten verbindend zijn voor de instellingen van de Unie en bijgevolg van hogere rang zijn dan de handelingen van de Unie”[3].
E. Beter wetgeven
Met optimalisering van de wetgeving in de EU kan een potentiële besparing worden gerealiseerd van meer dan 2 200 miljard EUR[4]. In het geval van specifieke initiatieven voor de interne markt zou een besparing van 386 miljard EUR kunnen worden gerealiseerd voor het vrij verkeer van goederen, van 180 miljard EUR voor de douane-unie, van 289 miljard EUR voor het vrij verkeer van diensten, en 177 miljard EUR voor de digitale eengemaakte markt[5].
Alle instellingen van de EU zetten zich hiervoor in middels ‘beter wetgeven’. Het Interinstitutioneel Akkoord inzake beter wetgeven[6] heeft betrekking op de jaarlijkse en de meerjaarlijkse programmering, en op alle aspecten van de beleidscyclus. Het bevat ook de toezeggingen van de instellingen om hoogwaardige EU-wetgeving vast te stellen die efficiënt, effectief, eenvoudig en helder is, en die overregulering en onnodige lasten voor personen, overheden en ondernemingen, met name kmo’s, vermijdt.
De rol van het Europees Parlement
Artikel 14, lid 1, VEU, bepaalt: “Het Europees Parlement oefent samen met de Raad de wetgevingstaak (via de “gewone wetgevingsprocedure”) en de begrotingstaak (via een bijzondere wetgevingsprocedure als bedoeld in artikel 314 VWEU) uit”. Het Parlement streeft ernaar de wetgevingsprocedures te vereenvoudigen, de redactionele kwaliteit van de wetsteksten te verbeteren en te zorgen voor effectievere sancties bij niet-naleving van het recht van de Unie door de lidstaten. Het jaarlijkse werk- en wetgevingsprogramma van de Commissie bevat de belangrijkste beleidsprioriteiten van de Commissie alsook concrete maatregelen van al dan niet wetgevende aard om deze prioriteiten in de praktijk gestalte te geven. Het Parlement draagt daadwerkelijk bij aan de totstandkoming van nieuwe wetgeving doordat het het jaarlijkse werkprogramma van de Commissie onderzoekt en aangeeft welke wetgeving het graag ingevoerd zou zien.
Nu de Unie rechtspersoonlijkheid bezit, kan zij internationale overeenkomsten sluiten (artikel 216-217 VWEU). Voor alle overeenkomsten die worden gesloten op het terrein van het gemeenschappelijke handelsbeleid, alsmede voor alle beleidsterreinen waarop de gewone EU-wetgevingsprocedure van toepassing is, is de goedkeuring van het Europees Parlement vereist (artikel 218, lid 6, punt a), VWEU). Zo heeft het Parlement op 28 april 2021 goedkeuring gehecht aan de handels- en samenwerkingsovereenkomst EU-VK. Het Parlement heeft bij andere gelegenheden reeds laten zien niet te zullen aarzelen om zijn vetorecht te gebruiken indien het ernstige zorgen heeft. Zo heeft het bijvoorbeeld in 2012 de handelsovereenkomst ter bestrijding van namaak (ACTA) tegengehouden.
In reactie op de mededeling van de Commissie getiteld “Beter wetgeven: samen zorgen voor betere regelgeving” heeft het Europees Parlement een workshop beter wetgeven georganiseerd en werkt het nu aan een initiatiefverslag.
Udo Bux / Mariusz Maciejewski