Digitale agenda voor Europa

De wijdverbreide, snelle en uitgebreide ontwikkeling van platforms voor digitale diensten, evenals de debatten over openbare dataruimten en nieuwe technologieën zoals artificiële intelligentie, hebben gevolgen voor alle geledingen van onze samenleving. Veel nieuwe manieren om online te communiceren, te winkelen of toegang te krijgen tot informatie maken integraal deel uit van ons dagelijks leven en zijn voortdurend in ontwikkeling. In de Europese digitale agenda voor het decennium 2020-2030 worden deze vraagstukken aan de orde gesteld waarbij de nadruk ligt op het creëren van veilige digitale ruimten en diensten, het creëren van een gelijk speelveld op digitale markten met grote platforms en het versterken van de digitale soevereiniteit van Europa, waarbij tegelijkertijd wordt bijgedragen aan de verwezenlijking van de Europese doelstelling van klimaatneutraliteit tegen 2050.

Rechtsgrondslag

Hoewel in de Verdragen geen speciale bepalingen inzake informatie- en communicatietechnologie (ICT) zijn opgenomen, kan de EU op dit gebied maatregelen treffen in het kader van sectoraal en horizontaal beleid, zoals industriebeleid (artikel 173 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)), mededingingsbeleid (artikelen 101 tot en met 109 VWEU), handelsbeleid (artikelen 206–207 VWEU); trans-Europese netwerken (TEN’s) (artikelen 170-172 VWEU), onderzoek en technologische ontwikkeling en ruimtevaart (artikelen 179 tot en met 190 VWEU), industriebeleid (artikel 194 VWEU), de onderlinge aanpassing van wettelijke bepalingen ter verbetering van de instelling en de werking van de interne markt (artikel 114 VWEU), het vrije verkeer van goederen (artikel 26 en de artikelen 28-37 VWEU), het vrije verkeer van personen, diensten en kapitaal (artikelen 45 en 66 VWEU), onderwijs, beroepsopleiding, jeugd en sport, (artikelen 165-166 VWEU), en cultuur (artikel 167 VWEU).

Doelen

In 2010 werd in aansluiting op de strategie van Lissabon de Digitale Agenda voor Europa voor de periode tot 2020 uitgebracht, waarin voor het eerst werd gewezen op de cruciale faciliterende rol die ICT bij de verwezenlijking van de doelstellingen van Europa speelt. In 2015 heeft de strategie voor de digitale eengemaakte markt de digitale agenda verder ontwikkeld, met specifieke bepalingen op basis van drie pijlers die moeten zorgen voor een eerlijke, open en veilige digitale omgeving: 1) het voorzien in betere toegang tot digitale goederen en diensten voor consumenten en bedrijven in heel Europa, 2) het scheppen van de randvoorwaarden die bevorderlijk zijn voor digitale netwerken en diensten en 3) het maximaliseren van het groeipotentieel van de digitale economie.

In 2020 richtte de tweede digitale vijfjarenstrategie – De digitale toekomst van Europa vormgeven – zich op drie hoofddoelstellingen: technologie die werkt voor de mensen, een eerlijke en concurrerende economie en een open, democratische en duurzame samenleving. In 2021 volgde het tienjarig digitale kompas: “De Europese aanpak voor het digitale decennium”, waarin de digitale ambities van de EU voor 2030 werden geconcretiseerd.

Resultaten

De eerste digitale agenda voor Europa: 2010-2020

De eerste digitale agenda was gericht op betere toegang van consumenten en bedrijven tot digitale goederen en diensten overal in Europa door middel van de totstandkoming in de EU van een geavanceerd stelsel van gebruikersrechten en bescherming van consumenten en bedrijven, met onder meer:

  • lagere tarieven voor elektronische communicatie (Verordening (EU) nr. 531/2012), en de afschaffing van de roamingkosten op 14 juni 2017 (“roaming tegen thuistarief”);
  • betere internetverbindingen voor iedereen met een alomvattende breedbandbasistechnologie, vooral dankzij ontwikkelingen in mobiele en satellietgesteunde breedband om te komen tot een gigabitconnectiviteit voor alle belangrijke sociaal-economische actoren;
  • betere bescherming van consumenten van telecommunicatiediensten door vaststelling van wetgeving inzake privacybescherming (Richtlijn 2009/136/EG) en gegevensbescherming (Richtlijn 95/46/EG), verder verbeterd door het nieuwe regelgevingskader inzake gegevensbescherming (Verordening (EU) 2016/679 en Richtlijn (EU) 2016/680);

Om de juiste voorwaarden voor de bloei van digitale netwerken en diensten te scheppen, versterkte het Europees Parlement het Orgaan van Europese regelgevende instanties voor elektronische communicatie (Berec) dat in samenwerking tussen nationale regelgevende instanties en de Commissie voorziet, optimale praktijken en gemeenschappelijke benaderingswijzen bevordert en de regelgeving op het gebied van communicatie op de eengemaakte markt harmoniseert (Verordening (EU) 2018/1971).

De strategie beoogde het groeipotentieel van de digitale economie te maximaliseren door digitale vaardigheden en high-performance computing, digitalisering van de industrie en diensten te bevorderen, artificiële intelligentie (AI) te ontwikkelen en de overheidsdiensten te moderniseren. Nieuwe regels werden vastgesteld inzake geoblocking (Verordening (EU) 2018/302) en de portabiliteit van digitale diensten (Verordening (EU) 2017/1128) om consumenten in staat te stellen tijdens bezoek aan een lidstaat ook toegang te krijgen tot online-inhoudsdiensten die in een andere EU-lidstaat zijn gekocht.

Naast de bovengenoemde nieuwe regelgevingskaders voor gegevensbescherming (Verordening (EU) 2016/679 en Richtlijn (EU) 2016/680) heeft de EU een aantal maatregelen genomen om de ontwikkeling van een data-agile economie te vergemakkelijken, zoals:

  • de verordening inzake een kader voor het vrije verkeer van niet-persoonsgebonden gegevens (Verordening (EU) 2018/1807), op grond waarvan bedrijven en overheidsdiensten niet-persoonsgebonden gegevens overal kunnen opslaan en verwerken;
  • de cyberbeveiligingsverordening (Verordening (EU) 2019/881) tot versterking van het Agentschap van de Europese Unie voor cyberbeveiliging (Enisa) en tot vaststelling van een kader voor cyberbeveiligingscertificering van producten en diensten;
  • de richtlijn open data (Richtlijn (EU) 2019/1024) tot vaststelling van gemeenschappelijke regels voor een Europese markt van overheidsgegevens.

De tweede digitale agenda voor Europa: 2020-2030

De tweede digitale agenda richtte zich op ingrijpende veranderingen als gevolg van digitale technologieën, de essentiële rol van digitale diensten en markten en nieuwe technologische en geopolitieke ambities van de EU. Op basis van twee strategische mededelingen, namelijk “De digitale toekomst van Europa vormgeven” en “Europa's digitaal decennium”, beschreef de Commissie in de agenda de specifieke acties die zij zal ondernemen om veilige en beveiligde digitale diensten en markten te helpen creëren. Voorts zijn de ontwikkeling van kwantumcomputing, een blockchainstrategie en een handelsbeleid op basis van blockchain, mensgerichte en betrouwbare artificiële intelligentie (AI), halfgeleiders (Europese chipwet), digitale soevereiniteit, cyberbeveiliging, gigabitconnectiviteit, 5G en 6G, Europese dataruimten en -infrastructuur, en het vaststellen van mondiale technologienormen, allemaal prioriteiten voor het huidige decennium. Op 9 maart 2021 heeft de EU een digitaal kompas voorgesteld (COM(2021)0118) met vier digitale doelstellingen die tegen 2030 moeten zijn bereikt:

  • vaardigheden: ten minste 80 % van alle volwassenen moet over digitale basisvaardigheden beschikken en er moeten 20 miljoen ICT-specialisten in de EU werkzaam zijn, terwijl meer vrouwen voor dergelijke banen moeten kiezen;
  • bedrijven: 75 % van de bedrijven moet gebruikmaken van cloudcomputingdiensten, big data en AI; meer dan 90 % van de kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) in de Unie moet ten minste een basisniveau van digitale intensiteit halen; en het aantal eenhoorns in de Unie moet verdubbelen;
  • infrastructuur: alle Europese huishoudens moeten zijn aangesloten op een gigabitnetwerk, waarbij alle bevolkte gebieden door 5G worden gedekt; de productie van geavanceerde en duurzame halfgeleiders in Europa moet 20 % van de waarde van de wereldproductie bedragen; in de EU moeten 10 000 klimaatneutrale, goed beveiligde edge-nodes worden ingezet en Europa moet zijn eerste kwantumcomputer hebben;
  • overheidsdiensten: alle essentiële overheidsdiensten moeten online beschikbaar zijn; alle burgers zullen online toegang hebben tot hun medische dossiers en 80 % van de burgers moet gebruikmaken van een elektronische ID-oplossing.

Het programma Digitaal Europa, een nieuw EU-financieringsprogramma voor digitale technologie met een geplande totale begroting van 7,5 miljard EUR voor de periode 2021-2027, zal strategische financiering verstrekken ter ondersteuning van projecten op vijf gebieden: supercomputing, AI, cyberbeveiliging, geavanceerde digitale vaardigheden en het garanderen van een breed gebruik van digitale technologieën in de hele economie en samenleving, onder meer via digitale-innovatiehubs. Het fonds zal worden aangevuld met middelen uit andere EU-programma’s, zoals Horizon Europa, de Connecting Europe Facility voor digitale infrastructuur, de herstel- en veerkrachtfaciliteit en de structuurfondsen. In het kader van het economisch herstel na de COVID-19-pandemie moeten de lidstaten ten minste 20 % van hun herstelfondsen toewijzen aan projecten die hun economieën en samenlevingen digitaliseren (Verordening (EU) 2021/694).

Zoals aangegeven in het Witboek over kunstmatige intelligentie van februari 2020, wordt AI geacht een centrale rol te spelen en zal AI naar verwachting tal van maatschappelijke en economische voordelen opleveren voor een breed scala aan sectoren. In oktober 2020 heeft het Europees Parlement drie wetgevingsteksten inzake AI aangenomen die betrekking hebben op ethiek, civielrechtelijke aansprakelijkheid en intellectuele eigendom, en de Commissie verzocht een alomvattend en toekomstbestendig Europees rechtskader van ethische beginselen voor de ontwikkeling, de uitrol en het gebruik van AI, robotica en aanverwante technologieën vast te stellen. Op 21 april 2021 publiceerde de Europese Commissie haar voorstel voor een nieuwe wet op de artificiële intelligentie (COM(2021)0206), waarmee een technologieneutrale definitie van AI-systemen in het EU-recht wordt opgenomen en een andere reeks regels wordt vastgesteld die zijn afgestemd op een op risico gebaseerde benadering. De verordening zou in de tweede helft van 2022 in werking kunnen treden met gedifferentieerde begindata voor de toepasselijkheid en overgangsperioden om de tenuitvoerlegging te vergemakkelijken.

Het delen van gegevens is de tweede pijler waarop de nieuwe Europese digitale agenda is gebaseerd. In haar streven naar op gegevens gebaseerde innovatie wenst de EU het evenwicht te bewaren tussen het vrije verkeer van gegevens en het behoud van privacy, beveiliging, veiligheid en ethische normen. Dit houdt ook in dat wordt onderzocht hoe niet-persoonsgebonden gegevens kunnen worden gebruikt en gedeeld om nieuwe winstgevende technologieën en bedrijfsmodellen te ontwikkelen. In dit verband is in februari 2020 een Europese datastrategie samen met het Witboek over AI gepubliceerd. Gegevens worden beschouwd als een essentiële hulpbron voor maatschappelijke vooruitgang in het algemeen en voor economische groei, concurrentievermogen, innovatie en het scheppen van banen in het bijzonder. De totstandbrenging van een Europese gegevensruimte is een van de prioriteiten van de Commissie voor 2019-2025 en omvat negen sectoren zoals gezondheid, milieu, energie, landbouw, mobiliteit, financiën, productie, openbaar bestuur en vaardigheden. De EU zal, als onderdeel van haar NextGenerationEU-plan, een Europese cloud mogelijk maken op basis van Gaia-X, een open, transparant en veilig digitaal ecosysteem, waar het vrije verkeer van gegevens en diensten beschikbaar kan worden gesteld, en gegevens verzameld en gedeeld worden in een omgeving van vertrouwen. Een andere hoeksteen van de digitale strategie is de totstandbrenging van een veiligere en meer open digitale eengemaakte markt die de grondrechten van gebruikers beschermt en een gelijk speelveld voor bedrijven tot stand brengt. Met het oog daarop zijn twee verordeningen voorgesteld om de regels met betrekking tot digitale diensten in de EU te verbeteren: de wet inzake digitale diensten (COM(2020)0825) en de wet inzake digitale markten (COM(2020)0842). Deze wetgevingspakketten hebben tot doel de digitale eengemaakte markt te voltooien door middel van een samenhangende reeks nieuwe regels die in de hele EU van toepassing zijn.

Het opbouwen van vertrouwen in de onlineomgeving is van cruciaal belang voor sociale en economische ontwikkeling en is derhalve ook een prioriteit. De verordening betreffende elektronische identificatie en vertrouwensdiensten voor elektronische transacties in de interne markt (Verordening (EU) nr. 910/2014) is een mijlpaal op weg naar een voorspelbaar regelgevingsklimaat dat burgers, bedrijven en overheden helpt om veilige en naadloze elektronische interactie tot stand te brengen. Als onderdeel van de nieuwe agenda zal het pakket digitale diensten worden herzien om het doeltreffender te maken, de toepassing ervan uit te breiden tot de particuliere sector en het gebruik ervan te bevorderen.

Naast consistente regelgeving in de hele eengemaakte markt legt de EU ook de nadruk op de voorlichting van haar burgers over het gebruik van digitale technologieën. Het actieplan voor digitaal onderwijs (2021-2027) is een vernieuwd beleidsinitiatief van de EU dat ondersteuning biedt om de onderwijs- en opleidingsstelsels van de EU-lidstaten op een duurzame en doeltreffende aan te passen aan het digitale tijdperk. Om deze doelstellingen te bereiken worden in het actieplan twee prioritaire gebieden genoemd: het bevorderen van de ontwikkeling van een goed presterend digitaal onderwijsecosysteem en het verbeteren van digitale vaardigheden en competenties voor de digitale transformatie.

In een mededeling (COM(2020)0784) van december 2020 zette de Commissie haar actieplan ter ondersteuning van het herstel en de transformatie van de Europese media- en audiovisuele sector uiteen en pakte zij reeds lang bestaande kwesties, zoals marktversnippering, aan. In het actieplan wordt ook benadrukt dat de EU en de lidstaten meer nationale steun moeten verlenen voor fondsen die beschikbaar komen via goedgekeurde nationale herstelplannen. In het actieplan wordt gewezen op de ontwrichtende gevolgen van mondiale onlineplatforms voor de mediasector en op de noodzaak om de hegemonie van deze platforms op de gegevens- en advertentiemarkten aan te pakken.

Het actieplan voor Europese democratie gaat hand in hand met het actieplan voor de media en de audiovisuele sector, dat tot doel heeft de sector te helpen herstellen en optimaal gebruik te maken van de digitale transformatie. Het eerstgenoemde initiatief heeft ook betrekking op de achteruitgang van de mediavrijheid, aangezien de fysieke en onlinebedreigingen van journalisten in verschillende lidstaten zijn toegenomen. De index van de digitale economie en samenleving (DESI) is een reeks indicatoren die de digitale vooruitgang van de EU-landen bij de verwezenlijking van de interne Europese digitale markt in kaart brengt. Elk jaar bieden landenprofielen van DESI de lidstaten ondersteuning bij het vaststellen van gebieden die prioritaire actie vereisen. De nieuwe indicatoren zijn aangepast om rekening te houden met de herstel- en veerkrachtfaciliteit (RRF) en het digitale kompas.

Rol van het Europees Parlement

Het Parlement bepleit krachtige en geavanceerde oplossingen inzake ICT-beleid en is bijzonder actief in het vaststellen van wetgevingshandelingen op dit gebied. Daarnaast heeft het zich beijverd om digitale onderwerpen voortdurend onder de aandacht te houden, met initiatiefverslagen, mondelinge en schriftelijke vragen aan de Commissie, studies, workshops, adviezen en resoluties, en oproepen tot betere coördinatie van nationale inspanningen voor het ontwikkelen van pan-Europese diensten en EU-steun voor digitaal onderzoek en digitale ontwikkeling.

Het Parlement consolideert systematisch deze garanties via wetgeving. Het neemt het voortouw bij het wegnemen van belemmeringen binnen de digitale eengemaakte markt en bij de aanpassing van het beleid van de EU aan de hedendaagse digitale en datagestuurde producten en diensten, teneinde de Europese dienstensectoren zoveel mogelijk te digitaliseren en aldus nieuwe banen te creëren. Het streeft ernaar grensoverschrijdende handel te bevorderen, de regels voor digitale overeenkomsten te harmoniseren, betaalbare grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten te waarborgen, het vrije verkeer van niet-persoonsgebonden gegevens te steunen en eenvoudiger procedures voor btw-aangifte in te voeren. Het Parlement richt zich met name op het waarborgen van de digitale privacy van EU-burgers en op het handhaven en aanpassen van een hoog niveau van consumentenbescherming.

In zijn resolutie van 12 maart 2019 verzocht het Parlement “de Commissie na te gaan of het nodig is het toepassingsgebied van de richtlijn netwerk- en informatiebeveiliging (NIS-richtlijn) verder uit te breiden naar andere kritieke sectoren en diensten die niet onder sectorspecifieke wetgeving vallen” en een antwoord te formuleren op de groeiende dreigingen als gevolg van digitalisering. Deze inspanningen moeten worden aangevuld met een versterkt gemeenschappelijk cyberbeveiligingsbeleid, dat een gemeenschappelijk Europees platform en een grotere rol voor Enisa omvat. De NIS2-richtlijn vervangt de vorige Richtlijn ((EU) 2016/1148)) door meer entiteiten en sectoren daadwerkelijk te verplichten maatregelen te nemen om het cyberbeveiligingsniveau in Europa te verhogen. Binnen het Parlement is het dossier toegewezen aan de Commissie industrie, onderzoek en energie, die op 28 oktober 2021 een verslag heeft goedgekeurd. Over het voorstel wordt nu onderhandeld tussen de medewetgevers, het Parlement en de Raad van de EU.

De Commissie interne markt en consumentenbescherming (IMCO) heeft onlangs haar standpunt over de wet inzake digitale diensten (DSA) goedgekeurd. In DSA zullen de verantwoordelijkheden en de verantwoordingsplicht van aanbieders van tussenhandelsdiensten, en met name onlineplatforms zoals sociale media en marktplaatsen, goed worden omschreven. Zeer grote onlineplatforms krijgen specifieke verplichtingen opgelegd, omdat zij bijzondere risico's met zich meebrengen op het gebied van de verspreiding van zowel illegale als schadelijke inhoud. De plenaire vergadering heeft in de vergaderperiode van januari over het gewijzigde voorstel voor de wet inzake digitale diensten gestemd. De aangenomen tekst dient als mandaat van het Parlement voor de onderhandelingen met de regeringen van de EU-landen welke naar verwachting in de eerste helft van 2022 onder het Franse voorzitterschap van de Raad van start gaan. De Commissie IMCO heeft ook haar standpunt over het voorstel voor een wet inzake digitale markten (DMA) goedgekeurd, waarin de regels zijn vastgelegd over wat bedrijven met de status van “poortwachter” in de EU mogen doen. De voorgestelde verordening zal van toepassing zijn op grote ondernemingen die zogenoemde kernplatformdiensten aanbieden die het meest vatbaar zijn voor oneerlijke handelspraktijken. Hieronder vallen onder meer onlinediensten voor tussenhandel en advertenties, sociale netwerken, zoekmachines, besturingssystemen, cloudcomputing en videoplatforms die voldoen aan de criteria om als “poortwachter” te worden aangemerkt. Het DMA-dossier werd aangenomen in de plenaire vergadering van 15 december 2021. Naar verwachting zal in het eerste kwartaal van 2022 onder het Franse voorzitterschap van de Raad over de goedgekeurde tekst worden onderhandeld.

De werkzaamheden van het Parlement op het gebied van de digitale transformatie zijn steeds ondersteund door de beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit middels een reeks studies en een workshop[1] met bijzondere aandacht voor de bestaande uitdagingen en kansen. In een studie[2] die relevant is voor de voorstellen inzake digitale diensten en digitale markten, werd specifiek onderzoek verricht naar de effecten van gerichte reclame op de consument en de reclamemarkt. Verdere academische inzichten en marktinzichten werden verkregen via een workshop[3] waarin de implicaties en tekortkomingen van de voorstellen in hun huidige vorm werden onderzocht, alsook via een hoorzitting met Facebook-klokkenluider Frances Haugen (die enkele van de wanpraktijken van de grote technologiebedrijven aan het licht bracht). In een komende studie over de impact van influencers op reclame en consumentenbescherming op de interne markt zal worden onderzocht in hoeverre influencers verantwoordelijk zijn voor het verspreiden van misleidende informatie en het promoten van onveilige producten. In een andere komende studie zal nader worden ingegaan op de wijze waarop nieuwe technologieën kunnen worden gebruikt om de productveiligheid te verbeteren en zo de consumentenbescherming te ver. De inzichten uit deze studies zullen waarschijnlijk van invloed zijn op toekomstige wetgeving ter zake in de tweede helft van de zittingsperiode.

 

[1]Blandin, L., E-commerce rules, fit for the digital age, publicatie voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming, beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit, Europees Parlement, Luxemburg, 2020.
[2]Fourgberg, N et al., Online advertising: the impact of targeted advertising on advertisers, market access and consumer choice, publicatie voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming, beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit, Europees Parlement, Luxemburg, 2021.
[3]Wiewiorra, L en Godlovitch, I, The Digital Services Act and the Digital Markets Act – a forward-looking and consumer-centred perspective, publicatie voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming, beleidsondersteunende afdeling Economische Zaken, Wetenschapsbeleid en Levenskwaliteit, Europees Parlement, Luxemburg, 2021.

Christina Ratcliff / Barbara Martinello / Matteo Ciucci / Fabian Sofsky / Kevin Paul Kaiser