Milieubeleid: algemene beginselen en basiskader

Het Europese milieubeleid berust op de beginselen van voorzorg, preventie en bestrijding van verontreiniging bij de bron, alsook op het beginsel dat “de vervuiler betaalt”. In de meerjarige milieuactieprogramma’s is een kader vastgesteld voor toekomstige acties op alle gebieden van het milieubeleid. Deze programma’s zijn geïntegreerd in horizontale strategieën en worden in aanmerking genomen bij internationale milieuonderhandelingen. Het milieubeleid heeft onlangs een centrale plaats gekregen in de beleidsvorming van de EU met de lancering door de Europese Commissie van de Europese Green Deal als de belangrijkste drijvende kracht achter haar strategie voor economische groei.

Rechtsgrond

Artikelen 11 en 191 tot en met 193 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). De EU is bevoegd om op te treden op alle gebieden van het milieubeleid, zoals lucht- en waterverontreiniging, afvalbeheer en klimaatverandering. Haar mogelijkheden tot actie worden beperkt door het subsidiariteitsbeginsel en door het vereiste van eenparigheid van stemmen in de Raad op het vlak van fiscale aangelegenheden, stedelijke en plattelandsontwikkeling, grondgebruik, kwantitatief waterbeheer, de keuze van energiebronnen en de structuur van de energievoorziening.

Oorsprong en ontwikkeling

Het Europese milieubeleid ontstond tijdens de Europese Raad van 1972 in Parijs, waar de staatshoofden en regeringsleiders (na de eerste VN-conferentie over het milieu) verklaarden dat er in het kader van de economische expansie behoefte was aan een milieubeleid van de Gemeenschap en opriepen tot een actieprogramma. Via de Europese Akte van 1987 werd vervolgens een nieuwe, aan het milieu gewijde titel geïntroduceerd, die de eerste rechtsgrondslag bood voor een gemeenschappelijk milieubeleid dat gericht was op het behouden van de kwaliteit van het milieu, het beschermen van de menselijke gezondheid en het waarborgen van een rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen. Met de latere herzieningen van de Verdragen werden de betrokkenheid van de Gemeenschap bij milieubescherming en de rol van het Europees Parlement bij de ontwikkeling hiervan verder versterkt. Met het Verdrag van Maastricht (1993) werd het milieu tot officieel beleidsterrein van de EU uitgeroepen, werd de medebeslissingsprocedure ingevoerd en werd het systeem van stemming met gekwalificeerde meerderheid in de Raad tot algemene regel verheven. Met het Verdrag van Amsterdam (1999) werd de verplichting vastgesteld om milieubescherming in alle sectorale EU-beleidsterreinen te integreren, met als doel duurzame ontwikkeling te bevorderen. De bestrijding van klimaatverandering werd een specifieke doelstelling in het Verdrag van Lissabon (2009), evenals duurzame ontwikkeling in de betrekkingen met derde landen. Dankzij het verkrijgen van rechtspersoonlijkheid kon de EU voortaan internationale overeenkomsten sluiten.

Algemene beginselen

Het EU-milieubeleid berust op de beginselen van voorzorg, preventie en bestrijding van verontreiniging bij de bron, alsook op het beginsel dat “de vervuiler betaalt”. Het voorzorgsbeginsel is een risicobeheersinstrument dat kan worden toegepast wanneer er wetenschappelijke onzekerheid bestaat over een vermoed risico voor de menselijke gezondheid of het milieu dat voortvloeit uit een bepaalde maatregel of een bepaald beleid. Indien er bijvoorbeeld twijfel bestaat over een mogelijk gevaarlijk effect van een product en indien de onzekerheid aanhoudt na een objectieve, wetenschappelijke beoordeling, kan opdracht worden gegeven tot het beëindigen van de verspreiding van dit product of tot het uit de handel nemen ervan. Dergelijke maatregelen dienen niet-discriminerend en evenredig te zijn en moeten worden herzien zodra er meer wetenschappelijke gegevens beschikbaar zijn.

Het beginsel dat “de vervuiler betaalt” werd ingevoerd met de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn, die gericht is op het voorkomen of herstellen van milieuschade aan beschermde soorten, natuurlijke habitats, water en bodem. Exploitanten die bepaalde beroepswerkzaamheden verrichten, zoals het vervoer van gevaarlijke stoffen, of activiteiten die lozing in wateren met zich meebrengen, dienen voorzorgsmaatregelen te treffen wanneer er sprake is van een onmiddellijke bedreiging van het milieu. Indien de schade reeds is toegebracht, zijn zij verplicht de nodige maatregelen te treffen om de schade te herstellen en de kosten daarvan te betalen. Het toepassingsgebied van de richtlijn is drie keer uitgebreid, respectievelijk met het beheer van winningsafval, de exploitatie van geologische opslaglocaties en de veiligheid van offshore aardolie- en aardgasactiviteiten.

Daarnaast is de integratie van milieuaspecten in andere EU-beleidsterreinen een belangrijk concept in de Europese politiek geworden, nadat dit voor het eerst aan de orde werd gesteld in een initiatief van de Europese Raad die in 1998 in Cardiff plaatsvond. Zo heeft de integratie van het milieubeleid in de afgelopen jaren aanzienlijke vooruitgang geboekt op het gebied van energiebeleid, zoals blijkt uit de parallelle ontwikkeling van het klimaat- en energiepakket van de EU of uit de routekaart naar een concurrerende koolstofarme economie in 2050.

In december 2019 heeft de Commissie de Europese Green Deal gelanceerd, die ervoor moet zorgen dat het EU-beleid erop gericht is om van Europa het eerste klimaatneutrale continent in de wereld te maken.

Basiskader

A. Milieuactieprogramma’s

Sinds 1973 voorziet de Commissie in meerjarige milieuactieprogramma’s (MAP’s) met daarin nieuwe wetgevingsvoorstellen en doelstellingen voor het EU-milieubeleid. Eind 2020 diende de Commissie haar voorstel in voor het 8e MAP, dat van 2021 tot 2030 zou moeten lopen.

In het voorstel wordt nogmaals bevestigd dat de EU de visie van het 7e MAP voor 2050 onderschrijft: zorgen voor het welzijn voor iedereen en daarbij binnen de grenzen van onze planeet blijven.

Het nieuwe programma steunt en bouwt voort op de milieu- en klimaatdoelstellingen van de Europese Green Deal en biedt een faciliterend kader voor de verwezenlijking van zes prioritaire doelstellingen:

  • verwezenlijking van de doelstelling om de broeikasgasemissies uiterlijk in 2030 terug te dringen en om uiterlijk in 2050 klimaatneutraliteit te bereiken,
  • vergroting van het aanpassingsvermogen, versterking van de veerkracht en vermindering van de kwetsbaarheid voor klimaatverandering,
  • toewerken naar een regeneratief groeimodel, loskoppeling van economische groei en het gebruik van hulpbronnen en milieuschade, en versnelling van de overgang naar een circulaire economie,
  • nastreven van de ambitie om alle verontreiniging tot nul terug te dringen, ook voor lucht, water en bodem, en bescherming van de gezondheid en het welzijn van de Europeanen,
  • bescherming, behoud en herstel van de biodiversiteit en verbetering van het natuurlijk kapitaal (met name lucht, water, bodem en bos, zoet water, moerasland en mariene ecosystemen),
  • vermindering van de milieu- en klimaatdruk in verband met productie en consumptie (met name op het gebied van energie, industriële ontwikkeling, gebouwen en infrastructuur, mobiliteit en het voedselsysteem).

B. Horizontale strategieën

De EU heeft in 2001 haar eerste strategie voor duurzame ontwikkeling (SDO) ingevoerd, waarmee zij een milieudimensie aan haar strategie van Lissabon toevoegde. In reactie op de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling die tijdens de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties in september 2015 is aangenomen, publiceerde de Commissie in 2016 een mededeling getiteld “Volgende stappen voor een duurzame Europese toekomst — Europese duurzaamheidsmaatregelen”, waarin wordt uiteengezet hoe de duurzameontwikkelingsdoelstellingen (SDG’s) in de beleidsprioriteiten van de EU kunnen worden geïntegreerd.

Op 30 januari 2019 presenteerde de Commissie een discussienota over de duurzameontwikkelingsdoelstellingen getiteld “Naar een duurzaam Europa in 2030”, waarin drie scenario’s voor de toekomst worden voorgesteld. Het Europees Parlement heeft zijn steun uitgesproken voor het meest verreikende scenario, waarin wordt voorgesteld sturing te geven aan alle acties van de EU en de lidstaten door specifieke doelstellingen voor de uitvoering van de SDG’s vast te stellen, concrete doelstellingen voor 2030 voor te stellen en een mechanisme voor verslaglegging over en monitoring van de voortgang van de SDG’s in het leven te roepen.

In 2011 heeft de EU haar biodiversiteitsstrategie voor 2020 aangenomen, waarin de verbintenissen tot uiting komen die zijn aangegaan in het kader van het VN-Verdrag inzake biologische diversiteit (CBD), de belangrijkste internationale overeenkomst inzake biodiversiteit, waarbij de EU partij is. Als bijdrage aan de besprekingen over een mondiaal biodiversiteitskader voor de periode na 2020 (Kunming-conferentie) presenteerde de Commissie in mei 2020 haar biodiversiteitsstrategie voor 2030 als een alomvattend, ambitieus langetermijnplan om de natuur te beschermen en de achteruitgang van ecosystemen om te buigen. In juni 2021 heeft het Europees Parlement deze strategie bekrachtigd en verdere voorstellen gedaan om deze te versterken.

In het kader van de Europese Green Deal heeft de Europese Commissie in mei 2020 haar “van boer tot bord”-strategie gepresenteerd, die tot doel heeft voedselsystemen eerlijk, gezond en milieuvriendelijk te maken. Het Europees Parlement bereidt momenteel een initiatiefverslag voor dat vóór eind 2021 in stemming moet worden gebracht.

C. Internationale samenwerking op milieugebied

De EU vervult een belangrijke rol in de internationale onderhandelingen op milieugebied. Zij is partij bij vele mondiale, regionale en subregionale milieuovereenkomsten over diverse onderwerpen, zoals natuurbescherming en biodiversiteit, klimaatverandering en grensoverschrijdende lucht- en waterverontreiniging. Ook heeft de Unie geholpen vorm te geven aan verschillende belangrijke internationale overeenkomsten die in 2015 op VN-niveau zijn gesloten, zoals de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling (waaronder de 17 mondiale SDG’s) en de daarmee verband houdende 169 streefdoelen), de Overeenkomst van Parijs inzake klimaatverandering en het kader van Sendai voor rampenrisicovermindering. Ook werd zij dat jaar partij bij de Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier- en plantensoorten (CITES).

D. Milieueffectbeoordeling en inspraak van het publiek

Bepaalde afzonderlijke (particuliere of openbare) projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben, bijv. de aanleg van een snelweg of een luchthaven, worden onderworpen aan een milieueffectbeoordeling (MEB). Tevens wordt een aantal overheidsplannen en -programma’s (bijvoorbeeld op het gebied van landgebruik, vervoer, energie, afval of landbouw) onderworpen aan een soortgelijk proces met de naam strategische milieueffectbeoordeling (SMEB). Hierin worden milieuoverwegingen reeds in de planningsfase geïntegreerd, en worden mogelijke gevolgen in aanmerking genomen alvorens een project wordt goedgekeurd of toegelaten, teneinde een hoog niveau van milieubescherming te waarborgen. In beide gevallen vormt openbare raadpleging een centraal element. Dit is terug te voeren op het Verdrag van Aarhus, een multilaterale milieuovereenkomst onder auspiciën van de Economische Commissie van de Verenigde Naties voor Europa (VN/ECE) die in 2001 in werking is getreden en waarbij de EU en al haar lidstaten partij zijn. Het kent drie rechten aan het publiek toe: het recht op publieke inspraak bij besluitvorming op het gebied van milieuaangelegenheden, het recht op toegang tot milieu-informatie die de overheid bezit (bijvoorbeeld over de toestand van het milieu of van de menselijke gezondheid wanneer die wordt aangetast door het milieu) en het recht op toegang tot de rechter indien de twee andere rechten niet worden geëerbiedigd.

E. Uitvoering, handhaving en toezicht

Sinds de jaren zeventig heeft de EU haar milieuwetgeving sterk uitgebreid. Momenteel zijn er op dit vlak enkele honderden richtlijnen, verordeningen en besluiten van kracht. De doeltreffendheid van het milieubeleid van de EU hangt echter voornamelijk af van de uitvoering ervan op nationaal, regionaal en lokaal niveau, en gebrekkige toepassing en handhaving blijven een belangrijk probleem. Het is dan ook van cruciaal belang toezicht te houden op zowel de toestand van het milieu als het uitvoeringsniveau van de EU-milieuwetgeving.

Om de grote verschillen tussen de lidstaten met betrekking tot het uitvoeringsniveau tegen te gaan, hebben het Europees Parlement en de Raad in 2001 hun goedkeuring gehecht aan (niet-bindende) minimumcriteria voor milieu-inspecties. Teneinde de handhaving van de milieuwetgeving van de EU te verbeteren, zijn de lidstaten verplicht om doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties vast te stellen voor de meest ernstige milieudelicten. Voorbeelden hiervan zijn: illegale uitstoot of lozing van stoffen in de lucht, het water of de grond; illegale handel in wilde dieren en planten; illegale handel in ozonafbrekende stoffen; en illegale overbrenging of storting van afvalstoffen. Tot slot is er het netwerk van de Europese Unie voor de tenuitvoerlegging en handhaving van de milieuwetgeving (Impel), een internationaal netwerk van de milieu-instanties van de EU-lidstaten, de toetredingslanden en de kandidaat-lidstaten, alsook Noorwegen, dat is opgericht om de handhaving te verbeteren door het bieden van een platform voor de uitwisseling van ideeën en beste praktijken voor beleidsmakers, milieu-inspecteurs en handhavingsfunctionarissen.

In mei 2016 voerde de Commissie de evaluatie van de tenuitvoerlegging van het milieubeleid in, een nieuw instrument om een volledige uitvoering van de EU-milieuwetgeving te helpen bereiken. Deze evaluatie gaat hand in hand met de bijbehorende geschiktheidscontrole (programma voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving — “Refit”) van verplichtingen inzake toezicht en rapportage volgens bestaande EU-wetgeving. Doel hiervan is het proces eenvoudiger en minder duur te maken.

In 1990 werd het in Kopenhagen gevestigde Europees Milieuagentschap (EEA) opgericht om de ontwikkeling, de tenuitvoerlegging en de evaluatie van het milieubeleid te ondersteunen en het publiek hiervan op de hoogte te brengen. In 2020 publiceerde het zijn 6e verslag over de toestand van het milieu over de toestand van en de vooruitzichten voor het milieu in Europa.

De EU beheert ook het Europees programma voor aardobservatie (Copernicus), dat satellietobservatiegegevens verstrekt over land, mariene gebieden, de atmosfeer en klimaatverandering. Met betrekking tot verontreinigende stoffen die in de lucht, het water en de grond worden uitgestoten bevat het Europees register inzake de uitstoot en overbrenging van verontreinigende stoffen (Europees PRTR) belangrijke milieugegevens die afkomstig zijn van meer dan 30 000 industriële installaties in de EU.

Rol van het Europees Parlement

Het Europees Parlement vervult een belangrijke rol bij de totstandkoming van de milieuwetgeving van de EU. Tijdens zijn achtste zittingsperiode heeft het zich onder meer beziggehouden met wetgeving op grond van het actieplan voor de circulaire economie (over afval, batterijen, afgedankte auto’s, stort, enzovoorts) en vraagstukken op het gebied van klimaatverandering (ratificatie van de Overeenkomst van Parijs, verdeling van de inspanningen, boekhouding in verband met landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw in de klimaatveranderingsverbintenissen van de Unie, de hervorming van het ETS, enzovoorts).

Het Parlement heeft herhaaldelijk erkend dat er prioriteit moet worden gegeven aan een betere uitvoering. In een resolutie over “meer voordelen door EU-milieumaatregelen: vertrouwen kweken door de kennis en de reactiecapaciteit te verbeteren”, bekritiseerde het Parlement het ontoereikende niveau van de uitvoering van de milieuwetgeving in de lidstaten en deed het een aantal aanbevelingen voor een doelmatiger uitvoering, zoals de verspreiding van beste praktijken onder de lidstaten en tussen regionale en plaatselijke autoriteiten. Tijdens zijn negende zittingsperiode heeft het Europees Parlement een belangrijke rol gespeeld bij de bespreking van de voorstellen van de Europese Commissie in het kader van de Europese Green Deal, zowel bij het reageren op de voorstellen als bij het aangeven van de richtingen waarin het verdere ambitie en actie wil zien. In oktober 2021 nam het Parlement de gewijzigde Aarhus-verordening aan waarover met de lidstaten was onderhandeld om toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden te verruimen.

 

Christian Kurrer