Milieubeleid: algemene beginselen en basiskader
Europa wordt geconfronteerd met complexe milieukwesties die variëren van klimaatverandering en biodiversiteitsverlies tot uitputting van hulpbronnen en vervuiling. Om aan deze uitdagingen het hoofd te bieden, heeft de EU een breed scala aan milieubeleidsmaatregelen ingevoerd waardoor milieukwesties centraal zijn komen te staan in de beleidsagenda van de EU. De vier kernbeginselen van het Europese milieubeleid zijn voorzorg, preventie, bestrijding van verontreiniging aan de bron en het principe “de vervuiler betaalt”.
Rechtsgrond
In de artikelen 11 en 191 tot en met 193 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) wordt de EU aangewezen als bevoegd orgaan voor milieubeleid. Tot de actiegebieden behoren lucht- en waterverontreiniging, afvalstoffenbeheer en klimaatverandering.
Oorsprong en ontwikkeling
A. Internationale verklaringen
In 1972 vond in Stockholm de eerste VN-Conferentie over het menselijk leefmilieu plaats. Tijdens deze conferentie werden milieukwesties op de internationale agenda geplaatst en beginselen voor een goed beheer van het milieu aangenomen, waaronder de Verklaring van Stockholm en het actieplan voor het menselijk leefmilieu.
In 1992 vond de Earth Summit plaats in Rio de Janeiro. Deze conferentie heeft ertoe geleid dat er verscheidene invloedrijke verklaringen zijn aangenomen, zoals de Agenda 21, de Verklaring van Rio, het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC) en het Verdrag inzake biologische diversiteit.
B. Europese verdragen
Op de top van Parijs in 1972 verklaarde de Raad van de Europese Gemeenschappen dat er naast economisch beleid behoefte was aan een milieubeleid van de Gemeenschap. Verder riep de Raad op tot een actieprogramma voor het behoud en de verbetering van het milieu en de bestrijding van verontreiniging en hinder.
In 1987 werd via de Europese Akte een nieuwe, aan het milieu gewijde titel (titel VII) ingevoerd, die de eerste rechtsgrond vormde voor een gemeenschappelijk milieubeleid. Deze was gericht op het behouden van de kwaliteit van het milieu, het beschermen van de menselijke gezondheid en het waarborgen van een rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen. Met de latere herzieningen van de Verdragen werden de betrokkenheid van de Gemeenschap bij milieubescherming en de rol van het Parlement bij de ontwikkeling hiervan verder versterkt.
In 1993 werd met het Verdrag van Maastricht het milieu (Titel XVI) tot officieel EU-beleidsterrein uitgeroepen. De medebeslissingsprocedure werd ingevoerd en het systeem van stemming met gekwalificeerde meerderheid in de Raad werd tot algemene regel verheven. Bovendien werd er bij de lidstaten op aangedrongen dat zij hun milieueffect beoordelen en het beginsel van duurzame groei handhaven.
In 1999 werd in artikel 3 quater van het Verdrag van Amsterdam bepaald dat milieubescherming in alle sectorale EU-beleidsterreinen moet worden geïntegreerd om duurzame ontwikkeling te bevorderen.
In 2007 werd in het Verdrag van Lissabon van klimaatverandering en duurzame ontwikkeling een prioriteit gemaakt. Het kende de EU ook rechtspersoonlijkheid toe om internationale overeenkomsten te kunnen sluiten.
Algemene beginselen
Het milieubeleid van de EU is gebaseerd op vier beginselen:
- Voorzorg: als een handeling of beleid mogelijk schade kan veroorzaken aan het milieu of de volksgezondheid en er nog wetenschappelijke onzekerheid bestaat over de gevolgen ervan, mag deze actie pas worden uitgevoerd als er verder bewijs is geleverd.
- Preventie: een instrument dat erop gericht is milieuschade te voorkomen, in plaats van erop te reageren. Dit vereist dat er preventieve maatregelen worden genomen om te anticiperen op milieuschade en deze te voorkomen.
- Bestrijding van verontreiniging aan de bron: als de schade aan het milieu al is toegebracht, zijn vervuilers verplicht de nodige maatregelen te nemen om de schade aan de bron te herstellen.
- “De vervuiler betaalt”: als de schade al is toegebracht, zijn de vervuilers verplicht passende maatregelen te nemen om de schade te herstellen en de kosten daarvan te betalen. Het beginsel “de vervuiler betaalt” werd ingevoerd met de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn, die gericht is op het voorkomen of herstellen van milieuschade aan beschermde soorten, natuurlijke habitats, water en bodem.
Basiskader
A. Milieuactieprogramma’s
Sinds 1973 voorziet de Commissie in meerjarige milieuactieprogramma’s (MAP’s) met daarin nieuwe wetgevingsvoorstellen en doelstellingen voor het EU-milieubeleid. In mei 2022 trad het achtste MAP in werking, als de wettelijk overeengekomen gemeenschappelijke agenda van de EU voor milieubeleid tot eind 2030. Het bouwt voort op de milieu- en klimaatdoelstellingen van de Europese Green Deal door middel van zes kernprioriteiten:
- het verwezenlijken van de doelstelling om de broeikasgasemissies uiterlijk in 2030 terug te dringen met 55 % (ten opzichte van 1990) en om uiterlijk in 2050 klimaatneutraliteit te bereiken;
- het vergroten van het aanpassingsvermogen, het versterken van de veerkracht en het verminderen van de kwetsbaarheid voor klimaatverandering;
- het toewerken naar een regeneratief groeimodel, waarbij de economische groei wordt losgekoppeld van het gebruik van hulpbronnen en milieuschade, en een snellere overgang naar een circulaire economie;
- het nastreven van de ambitie om alle verontreiniging tot nul terug te dringen, ook voor lucht, water en bodem, en de bescherming van de gezondheid en het welzijn van de Europeanen;
- het zorgen voor bescherming, behoud en herstel van de biodiversiteit en de verbetering van het natuurlijk kapitaal (met name lucht, water, bodem, bos, zoetwater, moerasland en mariene ecosystemen);
- het verminderen van de milieu- en klimaatdruk in verband met productie en consumptie (met name op het gebied van energie, industriële ontwikkeling, gebouwen en infrastructuur, mobiliteit en het voedselsysteem).
B. Horizontale initiatieven
1. Duurzame ontwikkeling
De EU heeft in 2001 haar eerste strategie voor duurzame ontwikkeling ingevoerd, waarmee zij een milieudimensie aan haar strategie van Lissabon toevoegde. In reactie op de door de VN in 2015 aangenomen Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling publiceerde de Commissie in 2016 een mededeling getiteld “Volgende stappen voor een duurzame Europese toekomst — Europese duurzaamheidsmaatregelen”, waarin wordt uiteengezet hoe de duurzameontwikkelingsdoelstellingen (SDG’s) in de beleidsprioriteiten van de EU kunnen worden geïntegreerd.
Duurzame ontwikkeling werd een cruciale doelstelling voor het interne en externe beleid van de EU, en de EU speelt een voortrekkersrol op het wereldtoneel bij de uitvoering van de SDG’s.
2. Decarbonisatie
De EU heeft zich als doel gesteld om in 2050 klimaatneutraal te zijn. Dit staat centraal in de Europese Green Deal, die in 2019 werd gelanceerd met een plan om de economie, de energie, het vervoer en de industrie van Europa te transformeren met het oog op een duurzamere toekomst. In de Europese klimaatwet, die in 2021 werd aangenomen, is deze doelstelling in wetgeving omgezet door een voor de hele EU geldende juridisch bindende doelstelling vast te stellen om uiterlijk in 2050 klimaatneutraliteit of broeikasgasneutraliteit te bereiken. De bedoeling is dat al het EU-beleid dit doel ondersteunt en dat alle sectoren van de economie en de samenleving in gelijke mate bijdragen aan de verwezenlijking ervan. Als tussenstap heeft de EU zich als doel voor 2030 vastgesteld om de netto-uitstoot van broeikasgassen met ten minste 55 % te verminderen ten opzichte van 1990. De onderhandelingen over de doelstellingen voor 2040 lopen nog. In 2023 heeft de EU het “Fit for 55”-pakket aangenomen: een reeks voorstellen voor de herziening van alle beleidsinstrumenten die relevant zijn om de klimaatdoelstelling voor 2030 te halen. In februari 2025 werd de Clean Industrial Deal gepresenteerd, als onderdeel van de bredere strategie van het industriële plan voor de Europese Green Deal. Dit plan moet de EU tot een wereldleider maken op het gebied van de ontwikkeling van schone technologieën en de verlaging van de koolstofuitstoot, waarbij wordt gestreefd naar klimaatneutraliteit tot 2050 en decarbonisatie een aanjager voor groei moet zijn.
3. Biodiversiteit
In 2011 heeft de EU haar biodiversiteitsstrategie voor 2020 vastgesteld, waarin de verbintenissen zijn opgenomen die zijn aangegaan in het kader van het VN-Verdrag inzake biologische diversiteit, de belangrijkste internationale overeenkomst inzake biodiversiteit, waarbij de EU partij is. In mei 2020 presenteerde de Commissie haar biodiversiteitsstrategie voor 2030, als onderdeel van de Europese Green Deal. Dit is een alomvattend, ambitieus langetermijnplan om de natuur te beschermen en de achteruitgang van ecosystemen te keren. Volgens het instrument van de Commissie voor de monitoring van acties zijn tot op heden 51 acties van de biodiversiteitsstrategie van de EU voltooid, lopen er nog 44 acties en hebben negen acties vertraging opgelopen.
In juni 2024 hechtten de medewetgevers hun goedkeuring aan de natuurherstelwet (Verordening (EU) 2024/1991), die tot doel heeft uiterlijk in 2030 ten minste 30 % van de land- en zeegebieden van de EU te herstellen en uiterlijk in 2050 maar liefst 90 % van alle te herstellen ecosystemen.
4. Voedselsystemen
In het kader van de Europese Green Deal heeft de Commissie in mei 2020 haar “van boer tot bord”-strategie gepresenteerd, die tot doel heeft voedselsystemen eerlijk, gezond en milieuvriendelijk te maken.
Op 19 februari 2025 presenteerde de Commissie haar “Visie voor landbouw en voedsel”. Hierin belooft zij dat de EU met belangrijke internationale organisaties zal blijven samenwerken om de uitvoering van internationaal overeengekomen verbintenissen kracht bij te zetten en de ambitie in het kader van deze verbintenissen op te voeren om mondiale, duurzame voedselsystemen tot stand te brengen in overeenstemming met de Agenda 2030 en de SDG’s.
5. Afvalbeheer
In de kaderrichtlijn afvalstoffen van 2008 worden belangrijke concepten zoals afval, recycling en nuttige toepassing gedefinieerd en worden basisbeginselen vastgesteld die vereisen dat afval wordt beheerd zonder de menselijke gezondheid of het milieu in gevaar te brengen en zonder hinder te veroorzaken voor of schade te berokkenen aan de natuur en beschermde gebieden. In oktober 2025 zijn nieuwe regels in werking getreden om verspilling van voedsel en textiel in de hele EU te voorkomen en te verminderen.
C. Internationale samenwerking op milieugebied
De EU vervult een belangrijke rol in de internationale onderhandelingen op milieugebied. Zij is partij bij vele mondiale, regionale of subregionale multilaterale milieuovereenkomsten over een breed scala aan onderwerpen, zoals natuurbescherming en biodiversiteit, klimaatverandering en grensoverschrijdende lucht- en waterverontreiniging. De EU heeft geholpen vorm te geven aan allerlei belangrijke internationale overeenkomsten die in 2015 op VN-niveau zijn gesloten, zoals de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling (waaronder de 17 mondiale SDG’s en de 169 bijbehorende streefdoelen), de Overeenkomst van Parijs inzake klimaatverandering en het kader van Sendai voor rampenrisicovermindering. Ook werd zij dat jaar partij bij de Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier- en plantensoorten (Cites), waarmee zij haar toewijding aan het behoud van de biodiversiteit en het beteugelen van de illegale handel in wilde dieren en planten onderstreepte. Bovendien zet de EU zich in voor de volledige en snelle uitvoering van het mondiaal biodiversiteitskader van Kunming-Montreal van 2022, dat tot doel heeft het biodiversiteitsverlies uiterlijk in 2030 een halt toe te roepen en om te buigen.
D. Milieueffectbeoordeling en inspraak van het publiek
Bepaalde (particuliere of openbare) projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben, bijvoorbeeld de aanleg van een snelweg of een luchthaven, worden onderworpen aan een milieueffectbeoordeling (MEB). Verder wordt een aantal overheidsplannen en -programma’s (bijvoorbeeld op het gebied van landgebruik, vervoer, energie, afval of landbouw) onderworpen aan een soortgelijk proces onder de naam strategische milieueffectbeoordeling (SMEB). Met beide richtlijnen wordt ervoor gezorgd dat er een milieubeoordeling plaatsvindt voordat er een vergunning wordt verleend voor plannen, programma’s of projecten.
In beide gevallen vormt openbare raadpleging een centraal element. Dit is terug te voeren op het Verdrag van Aarhus van 1998, een multilaterale milieuovereenkomst waarbij de EU en al haar lidstaten partij zijn. Dit verdrag kent het publiek drie rechten toe: inspraak van het publiek bij besluitvorming op het gebied van milieuaangelegenheden, toegang tot milieu-informatie die de overheid bezit (bijvoorbeeld over de toestand van het milieu of van de menselijke gezondheid wanneer die wordt aangetast door het milieu) en toegang tot de rechter als de twee andere rechten niet zijn geëerbiedigd. Deze rechten zijn in de EU-wetgeving verankerd door middel van twee belangrijke richtlijnen, namelijk Richtlijn 2003/4/EG en Richtlijn 2003/35/EG.
E. Uitvoering, handhaving en toezicht
De effectiviteit van het milieubeleid van de EU hangt voornamelijk af van de tenuitvoerlegging daarvan op nationaal, regionaal en lokaal niveau. Gebrekkige toepassing en handhaving blijven een belangrijk probleem. Het is dan ook van cruciaal belang toezicht te houden op zowel de toestand van het milieu als het uitvoeringsniveau van de EU-milieuwetgeving.
In mei 2024 is de nieuwe richtlijn milieucriminaliteit in werking getreden. Deze richtlijn heeft betrekking op activiteiten die in strijd zijn met relevante wettelijke verplichtingen, zoals criminaliteit in verband met in het wild levende dieren en planten, beschadiging van habitats, illegale overbrenging of storting van afvalstoffen, vervuilingsmisdrijven en illegale handel in gevaarlijke stoffen.
Het netwerk van de Europese Unie voor de tenuitvoerlegging en handhaving van de milieuwetgeving (Impel) is een internationaal netwerk van milieu-instanties, opgericht om de handhaving te verbeteren door het bieden van een platform voor de uitwisseling van ideeën en beste praktijken voor beleidsmakers, milieu-inspecteurs en handhavingsfunctionarissen.
In mei 2016 heeft de Commissie de evaluatie van de tenuitvoerlegging van het milieubeleid gelanceerd, een instrument voor regelmatige rapportage met het oog op een betere tenuitvoerlegging van de EU-milieuwetgeving en -beleidsmaatregelen.
In 1990 is in Kopenhagen het Europees Milieuagentschap (EEA) opgericht om de ontwikkeling, de tenuitvoerlegging en de evaluatie van het milieubeleid te ondersteunen en het grote publiek hiervan op de hoogte te brengen. In 2025 publiceerde het EEA zijn zevende verslag over de toestand van en de vooruitzichten voor het milieu in Europa.
De EU beheert ook het Europees programma voor aardobservatie (Copernicus), dat satellietobservatiegegevens over het milieu verstrekt. Met betrekking tot verontreinigende stoffen bevat het Europees register inzake de uitstoot en overbrenging van verontreinigende stoffen (Europees PRTR) belangrijke milieugegevens die afkomstig zijn van meer dan 30 000 industriële installaties in de EU. De gegevens van beide programma’s zijn open toegankelijk.
Rol van het Europees Parlement
Het Parlement speelt sinds zijn oprichting in 1972 een belangrijke rol bij de invulling van het milieubeleid van de EU. Tijdens zijn achtste zittingsperiode (2014-2019) heeft het zich onder meer beziggehouden met wetgeving op grond van het actieplan voor de circulaire economie (over afval, batterijen, afgedankte auto’s, het storten van afval enz.) en vraagstukken op het gebied van klimaatverandering (ratificatie van de Overeenkomst van Parijs, verdeling van de inspanningen, boekhouding in verband met landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw in de verbintenissen op het vlak van klimaatverandering van de Unie, de hervorming van het ETS enz.).
Tijdens zijn negende zittingsperiode (2019-2024) heeft het Parlement een belangrijke rol gespeeld bij de bespreking van de voorstellen van de Commissie in het kader van de Europese Green Deal. Het Parlement heeft met name bijgedragen aan de vormgeving van de Europese klimaatwet, die in 2021 is aangenomen, en aan het “Fit for 55”-pakket, dat in 2023 is aangenomen.
Tijdens zijn huidige, tiende zittingsperiode (2024-2029) zet het Parlement, en met name de Commissie milieubeheer, klimaat en voedselveiligheid, zijn inspanningen voort om de Unie duurzamer, klimaatbestendiger en schoner te maken. De leden werken met name aan de uitvoering en het succes van de Green Deal om een eerlijke en rechtvaardige transitie naar een groenere economie te voltooien en de gevolgen van de klimaatverandering het hoofd te bieden. Het garanderen van veiliger voedsel voor alle Europeanen staat ook hoog op de agenda, evenals beleid dat verband houdt met onderwerpen als de circulaire economie, biodiversiteit, lucht-, water- en bodemkwaliteit en het gebruik van chemische stoffen en pesticiden.
Meer informatie over dit onderwerp is te vinden op de website van de Commissie milieubeheer, klimaat en voedselveiligheid.
Judith BÜRGER / Evelyne Vande Lanoitte