Biodiversiteit, landgebruik en bosbouw
De EU speelt een belangrijke internationale rol bij het zoeken naar oplossingen voor het verlies van biodiversiteit, ontbossing en de klimaatverandering. De Conferentie van de Verenigde Naties over milieu en ontwikkeling van 1992 was een grote stap voorwaarts voor het behoud van biodiversiteit en natuurbescherming, dankzij de aanneming van het Verdrag inzake biologische diversiteit. In 2011 verbond de EU zich ertoe het biodiversiteitsverlies en de achteruitgang van de ecosysteemdiensten in de EU uiterlijk in 2020 tot staan te brengen. In de Overeenkomst van Parijs inzake klimaatverandering uit 2015 wordt erop gewezen dat het belangrijk is de integriteit van alle ecosystemen en de bescherming van de biodiversiteit te waarborgen. Als onderdeel van de Europese Green Deal heeft de Commissie een nieuwe biodiversiteitsstrategie voorgesteld, met als doel de Europese biodiversiteit tegen 2030 te herstellen ten behoeve van de mens, het klimaat en de planeet.
Rechtsgrond
De artikelen 3, 11 en 191 tot en met 193 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Algemene achtergrond
De VN-Conferentie over milieu en ontwikkeling, die in 1992 in Rio de Janeiro werd gehouden, resulteerde in de goedkeuring van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC) en het Verdrag inzake biologische diversiteit (VBD), alsmede in de Verklaring van Rio, de Bossenverklaring en Agenda 21. Het VBD wordt aangevuld door twee belangrijke protocollen: met het Protocol van Cartagena inzake bioveiligheid, dat in 2000 werd aangenomen en in 2003 in werking trad, wordt beoogd de biodiversiteit te beschermen tegen de potentiële risico’s van levende gemodificeerde organismen die voortkomen uit de moderne biotechnologie; met het Protocol van Nagoya inzake toegang tot genetische rijkdommen en de eerlijke en billijke verdeling van voordelen, dat werd goedgekeurd in 2010 en in 2014 in werking trad, wordt beoogd meer rechtszekerheid en transparantie te creëren voor zowel leveranciers als gebruikers van genetische hulpbronnen. Uit het VBD-verslag getiteld “The Global Biodiversity Outlook 3” blijkt echter dat het biodiversiteitsdoel voor 2010 niet is verwezenlijkt. In 2010 namen de partijen bij het VBD in Nagoya (Aichi-prefectuur, Japan) ook een herzien strategisch plan aan waarin de Aichi-biodiversiteitsdoelen zijn opgenomen: twintig ambitieuze streefwaarden, verdeeld over vijf strategische doelen om uiterlijk in 2020 de bescherming van biodiversiteit te bewerkstelligen als onderdeel van een strategisch biodiversiteitsplan voor de periode 2011-2020.
De EU is ook partij bij de volgende verdragen: het Verdrag van Ramsar inzake het behoud van waterrijke gebieden (februari 1971); de Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier- en plantensoorten (Cites) (maart 1973); het Verdrag van Bonn inzake de bescherming van trekkende wilde diersoorten (juni 1979); het Verdrag van Bern inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk leefmilieu in Europa (1982); het Verdrag inzake biologische diversiteit (VBD) van Rio de Janeiro (juni 1992); en de volgende regionale verdragen: het Verdrag van Helsinki ter bescherming van het mariene milieu in het Oostzeegebied (1974); het Verdrag van Barcelona inzake het Middellandse Zeegebied (1976); en de Overeenkomst inzake de bescherming van de Alpen (1991). De EU is ook gebonden aan het Verdrag van Aarhus (1998), waarin bepalingen zijn opgenomen over publieke toegang tot milieu-informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter.
In het kader van het UNFCCC worden internationale inspanningen geleverd om de broeikasgasemissies te verminderen. In december 2015 hebben de partijen bij het UNFCCC de Overeenkomst van Parijs aangenomen, een juridisch bindende klimaatovereenkomst die geldt voor alle landen en tot doel heeft de opwarming van de aarde te beperken tot ruim onder de 2 graden Celsius en te trachten deze onder de 1,5 graad te houden. In het kader van het UNFCCC verschaft het REDD+-initiatief instrumenten om ontbossing en bosdegradatie in de tropen tegen te gaan. In de Overeenkomst van Parijs wordt erop gewezen dat het belangrijk is de integriteit van alle ecosystemen, waaronder oceanen, en de bescherming van de biodiversiteit te waarborgen. Bovendien wordt in de overeenkomst gewezen op de kritieke rol van de landgebruiksector bij de verwezenlijking van de langetermijndoelstellingen voor klimaatmitigatie.
Doelstellingen en resultaten
A. Actieplannen inzake biodiversiteit
In mei 2006 heeft de Commissie een mededeling en een actieplan aangenomen met als titel “Het biodiversiteitsverlies tegen 2010 — en daarna — tot staan brengen — De ecosysteemdiensten in stand houden in het belang van de mens”. Aangezien het onwaarschijnlijk was dat de EU haar streefdoel om de achteruitgang van de biodiversiteit tegen 2010 tot staan te brengen, zou verwezenlijken, nam de Commissie in juni 2011 een nieuwe strategie aan om het biodiversiteitsverlies en de achteruitgang van ecosysteemdiensten in de EU uiterlijk in 2020 tot staan te brengen en ongedaan te maken, en tevens de bijdrage van de EU tot het verhoeden van wereldwijd biodiversiteitsverlies op te voeren. In december 2011 hechtte de Raad zijn goedkeuring aan de EU-biodiversiteitsstrategie voor 2020, waarin de volgende zes doelstellingen waren opgenomen: volledige uitvoering van de EU-natuurwetgeving ter bescherming van de biodiversiteit, betere bescherming van ecosystemen en meer gebruikmaken van groene infrastructuur, duurzamere land- en bosbouw, beter beheer van de visbestanden, strengere controles op invasieve uitheemse soorten, en een grotere bijdrage van de EU tot het verhoeden van wereldwijd biodiversiteitsverlies.
B. Instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde fauna en flora
Aan de hand van de habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG van de Raad inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde fauna en flora, gewijzigd bij Richtlijn 97/62/EG) is een Europees netwerk tot stand gekomen, het Natura 2000-netwerk. Het omvat gebieden van communautair belang/speciale beschermingszones, die door de lidstaten zijn aangewezen, alsmede speciale beschermingszones die overeenkomstig Richtlijn 79/409/EEG (inzake het behoud van de vogelstand) zijn aangewezen. Met een totale oppervlakte van meer dan 850 000 km2 is dit ’s werelds grootste samenhangende netwerk van beschermde gebieden. De habitatrichtlijn heeft hoofdzakelijk tot doel de instandhouding van de biodiversiteit te bevorderen, met inachtneming van economische, sociale en culturele omstandigheden en regionale bijzonderheden. De gewijzigde vogelrichtlijn (2009/147/EG) heeft betrekking op de bescherming, het beheer en de controle van (wilde) vogels, waaronder regels voor duurzame jacht.
C. Invasieve uitheemse soorten (IUS)
Strengere controles op IUS zijn een van de zes doelstellingen van de EU-biodiversiteitsstrategie tot 2020. IUS brengen in de EU jaarlijks voor miljarden euro’s schade toe aan de ecosystemen en aan gewassen en vee. Ze ontwrichten daarbij de lokale ecologie en schaden de volksgezondheid. Een belangrijk aspect van Verordening (EU) nr. 1143/2014 betreffende de preventie en beheersing van de introductie en verspreiding van invasieve uitheemse soorten is de lijst van IUS die als zorgwekkend voor de Unie worden beschouwd. Met de verordening wordt beoogd om — aan de hand van preventie, vroegtijdige waarschuwing en snelle reactie — de inheemse biodiversiteit te beschermen en de effecten van deze soorten op de volksgezondheid en de economie tot een minimum te beperken en te verzachten. In het bijzonder moeten de lidstaten toezichtssystemen en actieplannen vaststellen.
D. Toegang en verdeling van voordelen
Na de goedkeuring van het protocol van Nagoya inzake toegang en de verdeling van voordelen kwam de Commissie in oktober 2012 met een voorstel om bindende vereisten vast te stellen voor de toegang tot genetische hulpbronnen in het land van oorsprong en om de voordelen die voortvloeien uit het gebruik ervan, eerlijk en billijk te verdelen. Nadat het Parlement en de Raad overeenstemming hadden bereikt, werd Verordening (EU) nr. 511/2014 aangenomen. Overeenkomstig deze verordening kunnen genetische hulpbronnen en traditionele kennis in verband met zulke hulpbronnen alleen worden overgedragen en gebruikt in overeenstemming met voorwaarden die de gebruikers (ondernemingen, particuliere verzamelaars en instellingen) en de autoriteiten van het land van oorsprong onderling zijn overeengekomen.
E. Exploitatie van en handel in wilde fauna en flora
Het Verdrag van Washington (Cites) reguleert de internationale handel, met name de (her)uitvoer en invoer van levende en dode dieren en planten en delen en afgeleide producten daarvan, op basis van een systeem van vergunningen en certificaten. In de basisverordening (Verordening (EG) nr. 338/97 inzake de bescherming van in het wild levende dier- en plantensoorten door controle op het handelsverkeer) worden de doelstellingen, beginselen en bepalingen van de Cites-overeenkomst op de EU-wetgeving toegepast. Elke keer dat er een wijziging wordt aangebracht in de lijst van soorten in de bijlagen bij Verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad, bijvoorbeeld om besluiten met betrekking tot de lijst van de Conferentie van de Partijen bij Cites ten uitvoer te leggen, gebeurt dit middels uitvoeringsverordeningen van de Commissie, zoals Uitvoeringsverordening (EU) 2017/1915 van de Commissie tot instelling van een verbod op het binnenbrengen in de Unie van specimens van bepaalde in het wild levende dier- en plantensoorten.
F. Biodiversiteit en welzijn van dieren
De Commissie heeft het actieplan inzake de bescherming en het welzijn van dieren 2006-2010 gelanceerd, dat het beginsel van de drie V’s ondersteunt (de vervanging, vermindering en verfijning van het gebruik van dieren voor onderzoek). Richtlijn 2010/63/EU betreffende de bescherming van dieren die voor wetenschappelijke doeleinden worden gebruikt (tot intrekking van Richtlijn 86/609/EEG), is ook gebaseerd op het beginsel van vervanging, vermindering en verfijning, en werd op 1 januari 2013 van kracht. Bovendien wordt met Verordening (EG) nr. 1007/2009 beoogd te garanderen dat van zeehonden afgeleide producten niet meer op de EU-markt kunnen worden aangetroffen.
G. Mariene biodiversiteit
Mariene biodiversiteit valt onder de werkingssfeer van de biodiversiteitsactieplannen voor natuurlijke hulpbronnen en visserij. In de herziening van de Europese biodiversiteitsstrategie wordt het belang van een “goede ecologische toestand” van zeeën en kustgebieden benadrukt, zodat ze de biodiversiteit kunnen ondersteunen. Daarnaast trad de kaderrichtlijn mariene strategie (Richtlijn 2008/56/EG) over de bescherming en het behoud van het mariene milieu in juli 2008 in werking. Deze richtlijn is erop gericht om uiterlijk in 2020 te zorgen voor een goede toestand van de Europese mariene wateren en om de hulpbronnen te beschermen waarvan de gerelateerde economische en sociale activiteiten afhangen.
H. Bossen
Bossen beslaan bijna 30 % van de oppervlakte van het Natura 2000-netwerk. De EU heeft bijna 182 miljoen hectare bos, die 43 % van haar landoppervlak beslaat. Daarom heeft de EU verschillende maatregelen getroffen om bossen te beschermen. Verordening (EU) nr. 995/2010 inzake hout bevat de verplichtingen van marktdeelnemers die hout en houtproducten op de markt brengen in de EU. De verordening is erop gericht de handel in illegaal gekapt hout en hiervan afgeleide producten te bestrijden aan de hand van belangrijke verplichtingen. Bovendien wordt het op de EU-markt brengen van illegaal gekapt hout en de producten die afkomstig zijn van dit hout, voor het eerst verboden. In september 2013 werd de mededeling van de Commissie “Een nieuwe EU-bosstrategie ten bate van de bossen en de houtsector” aangenomen. Naar aanleiding hiervan onderstreepte de Raad in zijn conclusies van 19 mei 2014 dat de houtsector belangrijk is voor de EU en dat bossen een cruciale rol spelen om de structurele transformatie van de samenleving naar biogebaseerde economieën mogelijk te maken. In een tussentijds verslag over de tenuitvoerlegging van de bosstrategie van de EU werd geconcludeerd dat er aanzienlijke vooruitgang is geboekt bij de verwezenlijking de doelstellingen voor 2020.
I. Landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw (LULUCF)
De LULUCF-sector omvat het gebruik van grond, bomen, planten, biomassa en hout en heeft als bijzonder kenmerk dat niet alleen broeikasgassen worden uitgestoten, maar ook CO2 uit de atmosfeer wordt geabsorbeerd. Tot 2020 hadden de lidstaten zich er in het kader van het Kyotoprotocol toe verbonden te garanderen dat de broeikasgasemissies als gevolg van landgebruik werden gecompenseerd door een gelijkwaardige absorptie van CO2, hetgeen mogelijk werd gemaakt door aanvullende maatregelen in de sector. De EU beoogt nu dit beginsel (de zogenaamde “regel voor geen debet”) voor de periode 2021-2030 te verankeren in het EU-recht door LULUCF voor het eerst op te nemen in de emissiereductie-inspanningen van de EU. Uit hoofde van Verordening (EU) 2018/841 inzake de opname van broeikasgasemissies en -verwijderingen door landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw in het klimaat- en energiekader 2030, die op 9 juli 2018 in werking trad, moeten de broeikasgasemissies door LULUCF in de periode 2021-2030 worden gecompenseerd met een ten minste gelijkwaardige verwijdering van CO2 uit de atmosfeer.
J. Financiële instrumenten
Sinds 1992 is het LIFE-programma het EU-financieringsinstrument op milieugebied. Natuurbescherming en biodiversiteit zijn opgenomen in de subprogramma’s van de vier reeds voltooide fasen. De vijfde fase van het LIFE-programma (ingevoerd bij Verordening (EU) nr. 1293/2013, voor de LIFE-periode 2014-2020) bestaat uit twee subprogramma’s, respectievelijk voor klimaatverandering en voor het milieu. Een begroting van 1,155 miljard EUR is beschikbaar voor natuur en biodiversiteit, die deel uitmaken van het subprogramma milieu. Er is tevens financiering ter ondersteuning van biodiversiteit verstrekt in het kader van het landbouw- en visserijbeleid, het Cohesiefonds en de structuurfondsen, en de meerjarige kaderprogramma’s voor onderzoek.
K. De Europese Green Deal
Op 11 december 2019 presenteerde de Commissie de Europese Green Deal: een ambitieus pakket maatregelen dat de EU moet helpen uiterlijk in 2050 koolstofneutraal te zijn. De Europese Green Deal voorziet in een actieplan om de EU om te vormen tot een duurzame en concurrerende economie. Een van de voorgestelde acties is een nieuwe EU-biodiversiteitsstrategie voor 2030 (gepubliceerd op 20 mei 2020), die maatregelen omvat om de belangrijkste oorzaken van biodiversiteitsverlies aan te pakken, evenals een nieuwe EU-bosstrategie voor 2030 (gepubliceerd op 14 juli 2021), met maatregelen om ontbossingsvrije waardeketens te ondersteunen. In de biodiversiteitsstrategie voor 2030 worden de vijf belangrijkste oorzaken van biodiversiteitsverlies aangepakt (veranderingen in land- en zeegebruik, overexploitatie, klimaatverandering, vervuiling en invasieve uitheemse soorten). Daarnaast wordt een verbeterd governancekader vastgesteld om de resterende leemten op te vullen, wordt de volledige uitvoering van EU-wetgeving verzekerd en worden alle bestaande inspanningen gebundeld. De bosstrategie voor 2030 is erop gericht de bossen in Europa aan te passen aan de nieuwe omstandigheden, extreme weergebeurtenissen en grote onzekerheid als gevolg van de klimaatverandering. Alleen op die manier kunnen bossen hun sociaaleconomische functies blijven vervullen en zorgen voor levendige en bloeiende plattelandsgebieden.
Rol van het Europees Parlement
Als medewetgever steunt het Parlement de bescherming van de biodiversiteit in de EU en het beleid op het gebied van klimaatverandering al sinds jaar en dag. In september 2010 nam het Parlement een resolutie over de tenuitvoerlegging van de EU-wetgeving tot behoud van de biodiversiteit aan, met het oog op de doelstelling voor de periode na 2010. Het EP uitte daarin zijn grote bezorgdheid over het feit dat uit de internationale politieke agenda op geen enkele wijze blijkt dat men beseft hoe urgent het is dat het biodiversiteitsverlies tot staan wordt gebracht. Het verzocht tevens om een betere governance van de biodiversiteit, zowel in de interne als in de externe betrekkingen.
In november 2016 nam het Parlement een resolutie aan over het EU-actieplan tegen de illegale handel in wilde dieren en planten, dat tot doel heeft een halt toe te roepen aan deze georganiseerde en vernietigende misdaad, die een bedreiging vormt voor de biodiversiteit omdat vele soorten daardoor met uitsterven worden bedreigd. Het actieplan telt drie prioriteiten: preventie, handhaving en samenwerking. Het belang van de internationale samenwerking tussen de landen van oorsprong, doorreis en bestemming werd benadrukt. In oktober 2016 en oktober 2017 nam het Parlement resoluties aan tegen de verlening van vergunningen door de Commissie voor genetisch gemodificeerde organismen (ggo’s) — zoals mais en sojabonen — en betreffende inspanningen om de uitbanning van de teelt van ggo’s in de lidstaten te vergemakkelijken in overeenstemming met de doelstelling om biodiversiteit, natuur en bodem te beschermen.
In zijn resolutie van 14 oktober 2015 getiteld “Op weg naar een nieuwe internationale klimaatovereenkomst in Parijs” herinnerde het Parlement eraan dat de klimaatverandering het verlies aan biodiversiteit versnelt, en drong het aan op “een alomvattende inspanning van alle sectoren”. Daarnaast merkte het op dat landgebruik “een aanzienlijk kosteneffectief potentieel heeft als het gaat om mitigatie en het vergroten van de veerkracht”.
In de resolutie van het Europees Parlement van 16 januari 2020 over de 15e bijeenkomst van de Conferentie van de partijen bij het Verdrag inzake biologische diversiteit (COP15) werd benadrukt dat het ambitieniveau, de inclusiviteit en de doeltreffendheid van het mondiaal biodiversiteitskader voor de periode na 2020 moesten worden opgeschroefd.
In zijn resolutie van 8 oktober 2020 over de Europese bosbouwstrategie wees het Parlement ook op de cruciale rol die de EU-bosstrategie voor de periode na 2020 en de Europese Green Deal spelen voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de Overeenkomst van Parijs en de VN-agenda voor duurzame ontwikkeling voor 2030.
Tot slot werd in de resolutie van het Europees Parlement van 22 oktober 2020 met aanbevelingen aan de Commissie betreffende een EU-rechtskader voor de beëindiging en ommekeer van door de EU bevorderde ontbossing op wereldniveau benadrukt dat het handels- en investeringsbeleid moeten worden herzien, teneinde het mondiale ontbossingsprobleem doeltreffender aan te pakken, en dat op wereldschaal een gelijk speelveld moet worden gecreëerd, met inachtneming van het verband tussen handelsovereenkomsten, mondiale biodiversiteit en bosecosystemen.
Christian Kurrer