Waterbescherming en -beheer

Water is van essentieel belang voor het leven van mens, dier en plant en voor de economie. De bescherming en het beheer ervan overstijgen de nationale grenzen. De EU-kaderrichtlijn water stelt een rechtskader vast om de kwaliteit van zuiver water in de EU te beschermen en te herstellen en het duurzaam gebruik ervan op lange termijn te waarborgen. Deze richtlijn wordt aangevuld met specifiekere wetgeving, zoals: de drinkwaterrichtlijn, de zwemwaterrichtlijn, de overstromingsrichtlijn en de kaderrichtlijn mariene strategie, alsook met internationale overeenkomsten.

Rechtsgrond

Artikelen 191 t/m 193 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Algemene achtergrond

Water is geen commercieel product maar een gemeengoed en een beperkte hulpbron die op duurzame wijze moet worden beschermd en gebruikt, zowel in termen van kwaliteit als kwantiteit. Het staat echter onder druk van veel verschillende toepassingen in diverse sectoren, zoals landbouw, toerisme, vervoer en energie. In 2012 lanceerde de Commissie de blauwdruk voor het behoud van de Europese wateren; een langetermijnstrategie die gericht is op het waarborgen van de beschikbaarheid van voldoende water van goede kwaliteit voor elk rechtmatig gebruik, door een betere uitvoering van het bestaande EU-waterbeleid, de integratie van het waterbeleid in andere beleidsterreinen, en de aanvulling van lacunes in het huidige beleidskader. In de blauwdruk wordt ervan uitgegaan dat de lidstaten waterrekeningen en waterefficiëntiedoelstellingen ontwikkelen en dat er EU-normen komen voor het hergebruik van water.

Resultaten

In het EU-beleid zijn er twee belangrijke rechtskaders opgezet voor de bescherming en het beheer van onze zoet- en zoutwaterbestanden met een ecosysteemgerichte, holistische benadering: de kaderrichtlijn water en de kaderrichtlijn mariene strategie.

A. Kaderrichtlijn water en specifieke ondersteunende waterrichtlijnen

Bij de kaderrichtlijn water van de EU is een kader vastgesteld voor de bescherming van binnenlands oppervlaktewater, overgangswateren, kustwateren en grondwater. Hiermee wordt beoogd vervuiling te voorkomen en te beperken, duurzaam gebruik van water te bevorderen, het aquatische milieu te beschermen en te verbeteren en de effecten van overstromingen en droogte in te perken. De algemene doelstelling is om een goede milieutoestand te bereiken voor alle wateren. De lidstaten worden daarom verzocht zogenaamde stroomgebiedbeheerplannen op te stellen voor natuurlijke geografische stroomgebieden, evenals specifieke programma’s met maatregelen om de doelstellingen te halen.

De kaderrichtlijn water wordt ondersteund door gerichtere richtlijnen, te weten de grondwaterrichtlijn, de drinkwaterrichtlijn en de zwemwaterrichtlijn, de nitraatrichtlijn, de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater, de richtlijn milieukwaliteitsnormen en de overstromingsrichtlijn.

In de richtlijn betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging en achteruitgang worden specifieke criteria opgesteld voor de beoordeling van de goede chemische toestand van grondwater, voor het vaststellen van significante en aanhoudende stijgende trends en voor het bepalen van beginpunten voor omkeringen in trends. Alle drempelwaarden voor verontreinigende stoffen (behalve die voor nitraten en pesticiden, die in specifieke EU-wetgeving zijn vastgelegd) worden door de lidstaten bepaald.

In de herziene drinkwaterrichtlijnvan 2020 worden de essentiële kwaliteitsnormen bepaald voor water dat bestemd is voor menselijke consumptie. De richtlijn verplicht de lidstaten ertoe de kwaliteit van water voor menselijke consumptie regelmatig te controleren door op vaste plaatsen monsters te nemen. De lidstaten kunnen specifiek voor hun grondgebied aanvullende vereisten vaststellen, maar alleen als dit leidt tot strengere normen. De richtlijn vereist ook dat er regelmatige informatie wordt verstrekt aan de consument. Daarnaast moet de kwaliteit van het drinkwater om de drie jaar aan de Commissie worden gemeld. De herziene richtlijn werd op 1 februari 2018 voorgesteld door de Commissie in antwoord op het Europese burgerinitiatief “Right2Water” en kwam in de plaats van de voorgaande richtlijn van 1998. Met de herziene richtlijn zijn bestaande veiligheidsnormen bijgewerkt en is de toegang tot veilig drinkwater verbeterd aan de hand van de recentste aanbevelingen van de Wereldgezondheidsorganisatie. De herziene richtlijn zorgt bovendien voor meer transparantie over de drinkwaterkwaliteit en -voorziening voor consumenten. Zo neemt ook het vertrouwen in kraanwater toe en wordt het aantal plastic flessen teruggedrongen. Een in de hele EU uitgevoerde, op risico gebaseerde, evaluatie van de waterveiligheid moet helpen de mogelijke risico’s voor waterbronnen al op distributieniveau vast te stellen en aan te pakken.

In de zwemwaterrichtlijn zijn bepalingen vastgelegd (in vier categorieën) voor de controle en de indeling van de zwemwaterkwaliteit om de bescherming van de volksgezondheid en het milieu te verbeteren, mede door het publiek daarover te informeren. Tijdens het zwemseizoen moeten de lidstaten monsters van zwemwater nemen en elke maand de concentratie van ten minste twee specifieke bacteriën beoordelen op elke zwemlocatie. Ze moeten het publiek informeren met “zwemwaterprofielen” die onder andere informatie bevatten over de soort verontreiniging en bronnen waardoor de kwaliteit van het zwemwater wordt aangetast. Er bestaat een standaardsymbool waarmee het publiek geïnformeerd wordt over de indeling van zwemwateren en eventuele zwemverboden of negatieve zwemadviezen. Jaarlijks publiceren de Commissie en het Europees Milieuagentschap (EEA) een samenvattend verslag over de kwaliteit van het zwemwater.

In de richtlijn milieukwaliteitsnormen zijn op EU-niveau maximumconcentraties in oppervlaktewateren vastgesteld voor 33 prioritaire stoffen en 8 andere verontreinigende stoffen, die een significant risico vormen voor het aquatisch milieu. Tijdens een evaluatie zijn er 12 nieuwe stoffen aan de bestaande lijst toegevoegd en is er een verplichting ingevoerd voor de Commissie om een aanvullende lijst van stoffen op te stellen die in alle lidstaten moet worden bijgehouden (aandachtstoffenlijst) met het oog op toekomstige herzieningen van de lijst van prioritaire stoffen.

De richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater heeft als doel het milieu te beschermen tegen de schadelijke gevolgen van lozingen van stedelijk afvalwater en lozingen van de industrie. Deze richtlijn voorziet in minimumnormen en tijdschema’s voor het opvangen, behandelen en lozen van stedelijk afvalwater, in controles op het verwijderen van zuiveringsslib en in een geleidelijk verbod op het lozen van zuiveringsslib op zee.

De Commissie is van plan deze richtlijn bij te werken om waterschaarste beter tegen te gaan door het hergebruik van gezuiverd afvalwater voor landbouwirrigatie te vergemakkelijken. Na een openbare raadpleging in het eerste kwartaal van 2021 is de Commissie voornemens haar voorstel voor een herziene richtlijn in het eerste kwartaal van 2022 aan te nemen.

De nitraatrichtlijn is bedoeld om wateren te beschermen tegen nitraat afkomstig van de landbouw. Een aanvullende verordening verplicht de lidstaten om elke vier jaar een verslag in te dienen bij de Commissie met gegevens over; codes voor goede landbouwpraktijken, de zones die zijn aangewezen als zijnde kwetsbaar voor nitraten, de resultaten van de controle van wateren en een overzicht van relevante actieprogramma’s. Zowel de richtlijn als de verordening zijn erop gericht drinkwater te beschermen en schade ten gevolge van eutrofiëring te voorkomen. In mei 2018 publiceerde de Commissie haar laatste uitvoeringsverslag, waarin zij benadrukte dat de waterverontreiniging door nitraten uit de landbouw in Europa de afgelopen twee decennia is afgenomen, maar dat er kritieke problemen blijven bestaan die strenger moeten worden aangepakt.

De overstromingsrichtlijn van de EU moet ervoor zorgen dat overstromingsgerelateerde risico’s voor de menselijke gezondheid, het milieu, de infrastructuur en eigendommen worden verminderd en beheerd. Volgens de richtlijn zijn de lidstaten verplicht een voorlopige beoordeling uit te voeren om de stroomgebieden en bijbehorende kustgebieden die door overstroming worden bedreigd, in kaart te brengen en om op basis daarvan overstromingsrisicokaarten met beheerplannen gericht op preventie, bescherming en paraatheid op te stellen. Al deze taken moeten in overeenstemming met de kaderrichtlijn water en de daarin bedoelde stroomgebiedbeheerplannen worden uitgevoerd.

B. Kustbeleid en marien beleid van de EU

De kaderrichtlijn mariene strategie vormt de milieupijler van het geïntegreerd maritiem beleid van de EU, dat is opgezet om de duurzame ontwikkeling van de Europese maritieme economie te bevorderen en tegelijkertijd de mariene omgeving beter te beschermen. De kaderrichtlijn mariene strategie was erop gericht uiterlijk in 2020 een goede milieutoestand van de mariene wateren in de EU te bereiken, de bescherming en instandhouding ervan voort te zetten en verdere achteruitgang te voorkomen. Met deze kaderrichtlijn worden Europese mariene regio’s (de Oostzee, de noordoostelijke Atlantische Oceaan, de Middellandse Zee en de Zwarte Zee) en subregio’s opgericht binnen de geografische grenzen van de bestaande regionale zeeverdragen. Om uiterlijk in 2020 een goede milieutoestand te bereiken, moesten de lidstaten ecosysteemgerichte strategieën voor hun mariene wateren ontwikkelen die elke zes jaar worden geëvalueerd. In een verordening betreffende het geïntegreerd beheer van kustgebieden worden bovendien de beginselen van een degelijke ruimtelijke ordening en een goed beheer van de kustgebieden gedefinieerd waarmee rekening moet worden gehouden door de lidstaten.

De Commissie heeft in juni 2020 een verslag goedgekeurd over de eerste uitvoeringscyclus van de kaderrichtlijn mariene strategie. De nieuwe EU-biodiversiteitsstrategie voor 2030 (aangenomen in mei 2020) heeft als doelstelling de bescherming van mariene ecosystemen verder te versterken, onder meer door middel van de uitbreiding van beschermde gebieden en het vaststellen van streng beschermde gebieden voor het herstel van habitats en visbestanden.

De olieramp met de Erika in 1999 dwong de EU ertoe haar rol op het gebied van maritieme veiligheid en verontreiniging van de zee te versterken met de oprichting van het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid (EMSA), dat onder andere verantwoordelijk is voor de preventie en de bestrijding van verontreiniging door schepen, en voor de bestrijding van mariene olieverontreiniging door olie- en gasinstallaties. Een richtlijn uit 2005 inzake verontreiniging vanaf schepen en de invoering van sancties voor overtredingen, en de in 2009 bijgewerkte versie daarvan hebben als doel doeltreffende en afschrikkende sancties van strafrechtelijke of administratieve aard in te stellen voor al wie verantwoordelijk is voor lozingen van verontreinigende stoffen op zee. Het lozen van verontreinigende stoffen vanaf schepen wordt beschouwd als een misdrijf wanneer dit met opzet, door roekeloosheid of door ernstige nalatigheid gebeurt en een ernstige verslechtering van de waterkwaliteit tot gevolg heeft.

C. Internationale overeenkomsten inzake regionale wateren

In Europa wordt de bescherming van de mariene wateren geregeld in het kader van vier internationale samenwerkingsverbanden, de zogenaamde regionale zeeverdragen tussen de lidstaten en buurlanden met gemeenschappelijke wateren: het Ospar-verdrag van 1992 (dat is gebaseerd op de eerdere conventies van Oslo en Parijs) voor het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan; het Verdrag van Helsinki van 1992 inzake het Oostzeegebied (HELCOM); het Verdrag van Barcelona van 1995 voor het Middellandse Zeegebied (UNEP-MAP); en het Verdrag van Boekarest van 1992 voor de Zwarte Zee. De EU-rivierwateren worden beschermd door het Verdrag inzake de bescherming van de Donau van 1996 en het Verdrag inzake de bescherming van de Rijn van 2009. De interregionale samenwerking op milieugebied die gericht is op mariene wateren of stroomgebieden heeft geleid tot de ontwikkeling van meerdere macroregionale strategieën in de EU: de strategie voor het gebied van de Oostzee van 2009 (de eerste alomvattende EU-strategie voor een macroregio); de strategie voor het gebied van de Donau (2011), en de strategie voor het gebied van de Adriatische Zee en de Ionische Zee (2014).

Rol van het Europees Parlement

Met het eerste Europese burgerinitiatief ooit, “Right2Water”, werd er bij de EU-instellingen en de lidstaten op aangedrongen dat ze erop moesten toezien dat alle burgers het recht op water en sanitaire voorzieningen genieten, dat het beheer van de watervoorraden niet wordt onderworpen aan de regels van de interne markt en dat de watervoorziening wordt uitgesloten van liberaliseringsmaatregelen. Als gevolg van dit Europees burgerinitiatief verzocht het Parlement, met een grote meerderheid, de Commissie om met wetgeving te komen waarin het door de Verenigde Naties erkende mensenrecht op water en sanitaire voorzieningen ten uitvoer wordt gelegd, en indien nodig de kaderrichtlijn water zodanig te herzien dat de universele toegang tot en het mensenrecht op water worden erkend.

Het Parlement onderstreepte de noodzakelijke overgang naar een circulaire economie en gaf steun aan plannen om het hergebruik van water voor landbouwirrigatie te bevorderen. In eenzelfde geest bekrachtigde het Parlement plannen voor het verbeteren van de kwaliteit van kraanwater, zodat het gebruik van plastic flessen afneemt.

De herziene drinkwaterrichtlijn, aangenomen door het Parlement op 16 december 2020, is van kracht geworden op 12 januari 2021. De lidstaten hebben twee jaar de tijd om de richtlijn in nationale wetten om te zetten.

In de 2018 resolutie over internationale oceaangovernance benadrukt het Parlement “dat de totstandbrenging van een duurzame maritieme economie en de vermindering van de druk op het mariene milieu maatregelen vereisen met betrekking tot de klimaatverandering, het doordringen van verontreiniging afkomstig van het vasteland tot in zeeën en oceanen, de verontreiniging en eutrofiëring van het mariene milieu, het behoud en herstel van mariene ecosystemen en biodiversiteit en het duurzame gebruik van mariene hulpbronnen”. In deze context “vraagt [het Parlement] de Commissie met klem de internationale inspanningen ter bescherming van de mariene biodiversiteit te ondersteunen, met name in het kader van de lopende onderhandelingen over een nieuw juridisch bindend instrument voor het behoud en het duurzame gebruik van de mariene biodiversiteit in gebieden die het niveau van de nationale wetgeving overstijgen” en “roept [het Parlement] de Commissie op voorstellen te presenteren voor strengere wetgeving inzake de instandhouding en het duurzame gebruik van de mariene biodiversiteit in de zones die onder de jurisdictie van de lidstaten vallen”.

De nieuwe EU-biodiversiteitstrategie voor 2030 (aangenomen door de Commissie in mei 2020) heeft als doelstelling de bescherming van het mariene ecosysteem te versterken. Dit onderwerp zal eveneens prominent aan bod komen in de 15e vergadering van de Conferentie van de Partijen bij het Verdrag inzake biologische diversiteitdie in het tweede kwartaal van 2021 zal plaatsvinden in de Chinese stad Kunming.

 

Christian Kurrer