Waterbescherming en -beheer

Water is niet alleen van essentieel belang voor het leven van mens, dier en plant, maar ook voor de economie. De bescherming en het beheer van water overstijgen de landsgrenzen. Het waterbeleid van de EU is van cruciaal belang om het milieu te beschermen. Er bestaan wetten om waterbronnen en zowel zoetwater- als mariene ecosystemen in stand te houden en om te garanderen dat drink- en zwemwater zuiver zijn. In de EU-kaderrichtlijn water wordt een rechtskader vastgesteld om de kwaliteit van schoon water te beschermen en te herstellen, en duurzaam watergebruik op de lange termijn te waarborgen.

Rechtsgrond

De artikelen 191 t/m 193 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Algemene achtergrond

Water is niet alleen een commercieel product, maar tevens een gemeenschappelijk goed en een eindige hulpbron die op duurzame wijze moet worden beschermd en gebruikt, zowel wat betreft kwaliteit als kwantiteit. Water staat echter onder druk als gevolg van de activiteiten van diverse sectoren, zoals landbouw, industrie, toerisme, vervoer en energie.

In 1980 werd de eerste drinkwaterrichtlijn (80/778/EEG) ingevoerd om de vereisen van elke afzonderlijke lidstaat op het gebied van water te stroomlijnen en ongelijke voorwaarden voor economische concurrentie tegen te gaan.

In 1992 werd in Helsinki het Waterverdrag aangenomen, waar de EU partij bij is. Hiermee worden nationale maatregelen en de internationale samenwerking versterkt om grensoverschrijdende oppervlaktewateren en grondwater ecologisch te beheren en te beschermen.

In 1997 werden met het Verdrag inzake het recht betreffende het gebruik van internationale waterlopen anders dan voor scheepvaart basisnormen en -regels vastgelegd voor samenwerking tussen verschillende waterloopstaten inzake het gebruik, beheer en de bescherming van internationale waterlopen.

In 2012 lanceerde de Commissie de blauwdruk voor het behoud van de Europese wateren, een langetermijnstrategie die erop gericht is het bestaande waterbeleid van de EU beter uit te voeren, de doelstellingen van het waterbeleid in andere beleidsgebieden te integreren en hiaten in het huidige wetgevingskader te dichten. Zo moet worden gewaarborgd dat er voor elk rechtmatig gebruik voldoende water van goede kwaliteit beschikbaar is.

Doelstellingen en resultaten

De algemene doelstelling van het waterbeleid van de EU is waarborgen dat alle Europeanen, economische sectoren en het milieu over voldoende water van goede kwaliteit beschikken en ervoor zorgen dat alle waterlichamen in Europa in goede toestand zijn. Als gevolg van de klimaatverandering zal de EU echter steeds meer te kampen hebben met extreme weersomstandigheden die verband houden met water, zoals overstromingen en droogte. Het is dus van essentieel belang om beleid te voeren teneinde die problemen op te vangen en zich eraan aan te passen.

In het EU-beleid zijn er daarom twee belangrijke wetgevingskaders opgezet met als doel zoet- en zoutwaterbestanden te beschermen en te beheren: de kaderrichtlijn water (KRW) en de kaderrichtlijn mariene strategie.

A. Kaderrichtlijn water en specifieke ondersteunende waterrichtlijnen

Bij de kaderrichtlijn water van de EU (2000/60/EG) is een kader vastgesteld voor de bescherming van binnenlands oppervlaktewater, overgangswateren, kustwateren en grondwater. Hiermee wordt beoogd verontreiniging te voorkomen en te beperken, duurzaam watergebruik te bevorderen, het aquatische milieu te beschermen en te verbeteren en de gevolgen van overstromingen en perioden van droogte af te zwakken. De algemene doelstelling is dat alle wateren zich uiteindelijk in een goede milieutoestand bevinden. De lidstaten wordt daarom verzocht stroomgebiedsbeheersplannen op te stellen voor natuurlijke geografische stroomgebieden, evenals specifieke maatregelenprogramma’s om de doelstellingen te bereiken.

Bij een evaluatie in 2019 werd geconcludeerd dat de KRW in grote lijnen geschikt is voor het beoogde doel, maar dat ze sneller moet worden uitgevoerd. Als gevolg van de evaluatie kondigde de Commissie in juni 2020 aan dat de KRW niet zou worden gewijzigd en dat in plaats daarvan de aandacht zou worden gericht op de uitvoering en handhaving van de huidige richtlijn.

De KRW wordt ondersteund door specifiekere richtlijnen, die hieronder worden uiteengezet.

  • De grondwaterrichtlijn (2006/118/EG) beschermt tegen vervuiling en achteruitgang van het milieu. Ze bevat specifieke criteria waarmee kan worden ingeschat of water zich in een goede chemische toestand bevindt, waarmee kan worden vastgesteld of de concentratie gemonitorde stoffen toeneemt en waarmee beginpunten voor een omkering in de trend kunnen worden bepaald. Alle drempelwaarden voor verontreinigende stoffen worden vastgelegd door de lidstaten. Uitgezonderd zijn nitraten (meststoffen) en pesticiden, waarbij limieten worden gehanteerd op basis van specifieke EU-wetgeving. In 2022 presenteerde de Commissie een geactualiseerde aandachtstoffenlijst van in de hele Unie in water te monitoren stoffen. In september 2023 stelde het Parlement zijn standpunt over dit voorstel vast als basis voor toekomstige onderhandelingen met de Raad.
  • In de herziene drinkwaterrichtlijn ((EU) 2020/2184) worden de essentiële kwaliteitsnormen bepaald voor water dat bestemd is voor menselijke consumptie. Op grond van die richtlijn zijn de lidstaten verplicht de waterkwaliteit regelmatig te controleren. De lidstaten kunnen specifiek voor hun grondgebied aanvullende vereisten vaststellen, maar alleen als dat leidt tot strengere normen. Op grond van de richtlijn moet de consument ook regelmatig worden geïnformeerd. Daarnaast moet de kwaliteit van het drinkwater om de drie jaar aan de Commissie worden gemeld. Met de herziene richtlijn zijn de bestaande veiligheidsnormen bijgewerkt en is de toegang tot veilig drinkwater in overeenstemming gebracht met de recentste aanbevelingen van de Wereldgezondheidsorganisatie. In 2022 werd de eerste aandachtstoffenlijst van te monitoren stoffen goedgekeurd.
  • In de zwemwaterrichtlijn (2006/7/EG) zijn bepalingen vastgelegd voor de controle en de indeling van de zwemwaterkwaliteit om de volksgezondheid en het milieu beter te beschermen, mede door het publiek over die waterkwaliteit te informeren. Tijdens het zwemseizoen moeten de lidstaten monsters van zwemwater nemen en elke maand op elke zwemlocatie de concentratie van ten minste twee specifieke bacteriën beoordelen. Het publiek moet geïnformeerd worden met behulp van “zwemwaterprofielen” die onder andere informatie bevatten over de soort verontreiniging en bronnen waardoor de kwaliteit van het zwemwater wordt aangetast. Jaarlijks publiceren de Commissie en het Europees Milieuagentschap een samenvattend verslag over de kwaliteit van het zwemwater.
  • In de richtlijn milieukwaliteitsnormen (2008/105/EG) zijn op EU-niveau maximumconcentraties in oppervlaktewateren vastgesteld voor 33 prioritaire stoffen die een significant risico vormen voor of via het aquatisch milieu, en voor acht andere verontreinigende stoffen. Tijdens de evaluatie van 2013 zijn er twaalf nieuwe stoffen aan de bestaande lijst toegevoegd. In 2023 werden er 23 kritieke stoffen aan de lijst van prioritaire stoffen voor oppervlaktewateren toegevoegd, waaronder pesticiden zoals glyfosaat, een aantal geneesmiddelen (pijnstillers, ontstekingsremmende middelen en antibiotica), bisfenol A en een groep van 24 per- en polyfluoralkylstoffen.
  • De richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (91/271/EEG) heeft als doel het milieu te beschermen tegen de schadelijke gevolgen van lozingen van stedelijk afvalwater en lozingen van de industrie. Met deze richtlijn worden minimumnormen en tijdschema’s bepaald voor het opvangen, behandelen en lozen van stedelijk afvalwater en worden controles op het verwijderen van zuiveringsslib geïntroduceerd. Ook bevat ze een verplichting om het lozen van zuiveringsslib op zee geleidelijk aan stop te zetten. In januari 2024 bereikten de Raad en het Parlement een voorlopig akkoord over wijzigingen aan de richtlijn, waarmee het toepassingsgebied zou worden uitgebreid naar kleinere agglomeraties en het beginsel dat de vervuiler betaalt ook zou worden toegepast op producenten van geneesmiddelen en cosmetische producten. Over de herziening moet nog worden gestemd in de plenaire vergadering.
  • De nitratenrichtlijn (91/676/EEG) heeft tot doel water te beschermen tegen nitraten afkomstig van de landbouw, aangezien die drinkwaterbronnen, waaronder het grondwater, kunnen verontreinigen en kunnen leiden tot eutrofiëring van het oppervlaktewater. Op grond van een aanvullende verordening ((EG) nr. 1137/2008) moeten nitraatgevoelige gebieden worden aangewezen, moet water worden gecontroleerd en moet een overzicht van actieprogramma’s worden opgesteld. In 2023 begon de Commissie de richtlijn te evalueren, waarbij ze belanghebbenden en burgers om hun mening vroeg.
  • De overstromingsrichtlijn (2007/60/EG) van de EU moet ervoor zorgen dat overstromingsgerelateerde risico’s voor de gezondheid van de mens, het milieu, infrastructuur en eigendommen worden verminderd en beheerd. Volgens de richtlijn zijn de lidstaten verplicht om in cycli van zes jaar een voorlopige beoordeling uit te voeren om de stroomgebieden en bijbehorende kustgebieden die door overstroming worden bedreigd, in kaart te brengen en om op basis daarvan overstromingsrisicokaarten en -beheersplannen gericht op preventie, bescherming en paraatheid op te stellen. Het beoordelingsverslag over de tweede cyclus (2015-2021) is in december 2021 gepubliceerd.

B. Kustbeleid en marien beleid van de EU

De kaderrichtlijn mariene strategie (2008/56/EG) vormt de milieupijler van het geïntegreerd maritiem beleid van de EU, dat is opgezet om de duurzame ontwikkeling van de Europese maritieme economie te bevorderen en tegelijkertijd het mariene milieu beter te beschermen. De richtlijn was erop gericht uiterlijk in 2020 een goede milieutoestand van het mariene milieu in de EU te bereiken, het te blijven beschermen en in stand te houden en verdere verslechtering te voorkomen. Met deze kaderrichtlijn worden Europese mariene regio’s (de Oostzee, de noordoostelijke Atlantische Oceaan, de Middellandse Zee en de Zwarte Zee) en subregio’s opgericht binnen de geografische grenzen van de bestaande regionale zeeverdragen. Om uiterlijk in 2020 een goede milieutoestand te bereiken, moesten de lidstaten ecosysteemgerichte strategieën voor hun mariene wateren ontwikkelen die om de zes jaar werden geëvalueerd. In de verordening betreffende het geïntegreerd beheer van kustgebieden worden bovendien de beginselen van een degelijke ruimtelijke ordening en een goed beheer van de kustgebieden gedefinieerd waarmee de lidstaten rekening moeten houden.

De Commissie heeft in juni 2020 een verslag uitgebracht over de eerste uitvoeringscyclus van de kaderrichtlijn mariene strategie. De nieuwe EU-biodiversiteitsstrategie voor 2030 (aangenomen in mei 2020) heeft als doelstelling mariene ecosystemen nog beter te beschermen, onder meer door beschermde gebieden uit te breiden en strikt beschermde gebieden vast te stellen voor het herstel van habitats en visbestanden.

Wat betreft verontreiniging vanaf schepen en sancties voor inbreuken hebben Richtlijn 2005/35/EG en de in 2009 bijgewerkte versie daarvan als doel doeltreffende en afschrikkende sancties in te stellen voor al wie verantwoordelijk is voor lozingen van verontreinigende stoffen op zee.

De olieramp met de Erika in 1999 noopte de EU ertoe in 2002 het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid op te richten om haar rol op het gebied van maritieme veiligheid en verontreiniging van de zee te versterken. Een van de taken van het agentschap is om door schepen veroorzaakte verontreiniging te voorkomen en te bestrijden en verontreiniging van de zee door olie- en gasinstallaties aan te pakken.

C. Internationale overeenkomsten inzake regionale wateren

In Europa wordt de bescherming van de mariene wateren geregeld in het kader van vier internationale samenwerkingsverbanden, die bekendstaan als de regionale zeeverdragen tussen de lidstaten en buurlanden met gemeenschappelijke wateren: het Ospar-Verdrag (Oslo en Parijs) van 1992 voor het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan; het Verdrag van Helsinki van 1992 inzake het Oostzeegebied; het Verdrag van Barcelona van 1995 voor het Middellandse Zeegebied; en het Verdrag van Boekarest van 1992 voor de Zwarte Zee.

Daarnaast is de EU partij bij verdragen, zoals het Verdrag inzake de bescherming en het gebruik van grensoverschrijdende waterlopen en internationale meren van 1992, het Verdrag inzake de bescherming van de Donau van 1994, de Overeenkomst inzake de Internationale commissie ter bescherming van de Oder van 1996 en het Verdrag inzake de bescherming van de Rijn van 1999.

De interregionale samenwerking op milieugebied die gericht is op stroomgebieden of mariene wateren heeft geleid tot de ontwikkeling van meerdere macro-regionale strategieën in de EU, d.w.z. strategieën waarmee gemeenschappelijke uitdagingen voor een afgebakend geografisch gebied moeten worden aangepakt, zoals de strategie voor het Oostzeegebied van 2009, de strategie voor het Donaugebied van 2011 en de strategie voor de Adriatische en Ionische regio van 2014.

Rol van het Europees Parlement

Met het eerste Europees burgerinitiatief ooit, “Right2Water” (2013), werd er bij de EU-instellingen en de lidstaten op aangedrongen ervoor te zorgen dat alle burgers het recht op water en sanitaire voorzieningen genieten, dat de watervoorziening en het beheer van de watervoorraden niet worden onderworpen aan de regels van de interne markt en dat de watervoorziening wordt uitgesloten van liberaliseringsmaatregelen. In antwoord op dit Europees burgerinitiatief verzocht het Parlement de Commissie in 2015 met een grote meerderheid om met wetgeving te komen waarin het door de Verenigde Naties erkende mensenrecht op water en sanitaire voorzieningen ten uitvoer wordt gelegd, en indien nodig de kaderrichtlijn water zodanig te herzien dat de universele toegang tot en het mensenrecht op water worden erkend.

Het Parlement onderstreepte dat het noodzakelijk is over te stappen naar een circulaire economie en gaf steun aan plannen om het hergebruik van water voor landbouwirrigatie te bevorderen. Als eerste stap nam het Parlement samen met de Raad een verordening inzake hergebruik van water aan, die in juni 2023 in werking is getreden. Vanuit diezelfde gedachte bekrachtigde het Parlement plannen om de kwaliteit van kraanwater te verbeteren, zodat het gebruik van plastic flessen afneemt.

In zijn resolutie over internationale oceaangovernance van 2018 benadrukte het Parlement “dat de totstandbrenging van een duurzame maritieme economie en de vermindering van de druk op het mariene milieu maatregelen vereisen met betrekking tot de klimaatverandering, het doordringen van verontreiniging afkomstig van het vasteland tot in zeeën en oceanen, de verontreiniging en eutrofiëring van het mariene milieu, het behoud en herstel van mariene ecosystemen en biodiversiteit en het duurzame gebruik van mariene hulpbronnen”. Daarom verzocht het Parlement “de Commissie met klem de internationale inspanningen ter bescherming van de mariene biodiversiteit te ondersteunen, met name in het kader van de lopende onderhandelingen over een nieuw juridisch bindend instrument voor het behoud en het duurzame gebruik van de mariene biodiversiteit in gebieden die het niveau van de nationale wetgeving overstijgen” en riep het Parlement “de Commissie op voorstellen te presenteren voor strengere wetgeving inzake de instandhouding en het duurzame gebruik van de mariene biodiversiteit in de zones die onder de jurisdictie van de lidstaten vallen”.

In zijn resolutie van maart 2021 over zwerfvuil op zee wees het Parlement op de gevolgen van zwerfvuil op zee voor het mariene ecosysteem, de visserij en consumenten, en riep het op tot meer beperkingen op kunststofproducten voor eenmalig gebruik en drong het aan op het gebruik van speciaal daarvoor ontworpen, duurzaam materiaal voor vistuig.

In oktober 2022 keurde het Parlement een resolutie over toegang tot water als mensenrecht – de externe dimensie goed, waarin het nogmaals bevestigde “dat het recht op veilig drinkwater en sanitaire voorzieningen een mensenrecht is” en het de EU verzocht om natuurlijke ecosystemen te beschermen en te herstellen en water voor energiegebruik te behouden.

Meer informatie over dit onderwerp vindt u op de website van de Commissie milieubeheer, volksgezondheid en voedselveiligheid.

 

Christian Kurrer / Alyssia Petit