Waterbescherming en -beheer
Water is van essentieel belang voor zowel het leven van mens, dier en plant, als voor de economie. De bescherming en het beheer van water overstijgen de landsgrenzen. De EU-kaderrichtlijn water stelt een rechtskader vast om de kwaliteit van schoon water in de EU te beschermen en te herstellen, en duurzaam watergebruik op de lange termijn te waarborgen. In aanvulling op deze richtlijn zijn er specifiekere wetten, zoals de drinkwaterrichtlijn, de zwemwaterrichtlijn, de overstromingsrichtlijn en de kaderrichtlijn mariene strategie, naast internationale overeenkomsten.
Rechtsgrond
Artikelen 191 t/m 193 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Algemene achtergrond
Water is niet alleen een commercieel product, maar tevens een gemeenschappelijk goed en een eindige hulpbron die op duurzame wijze moet worden beschermd en gebruikt, zowel wat betreft kwaliteit als kwantiteit. Water staat echter onder druk vanwege de vele verschillende toepassingen van water in diverse sectoren, zoals landbouw, industrie, toerisme, vervoer en energie. In 2012 lanceerde de Commissie de blauwdruk voor het behoud van de Europese wateren; een langetermijnstrategie die gericht is op het waarborgen van de beschikbaarheid van voldoende water van goede kwaliteit voor elk rechtmatig gebruik, door een betere uitvoering van het bestaande waterbeleid van de EU, de integratie van de doelstellingen van het waterbeleid in andere beleidsgebieden, en het invullen van hiaten in het huidige wetgevingskader. In de blauwdruk wordt ervan uitgegaan dat de lidstaten waterrekeningen en streefdoelen voor efficiënt watergebruik ontwikkelen en dat er EU-normen komen voor het hergebruik van water.
Resultaten
In het EU-beleid zijn er twee belangrijke wetgevingskaders opgezet voor de bescherming en het beheer van onze zoet- en zoutwaterbestanden met een ecosysteemgerichte, holistische benadering: de kaderrichtlijn water (KRW) en de kaderrichtlijn mariene strategie (KRMS).
A. Kaderrichtlijn water en specifieke ondersteunende waterrichtlijnen
Bij de kaderrichtlijn water van de EU is een kader vastgesteld voor de bescherming van binnenlands oppervlaktewater, overgangswateren, kustwateren en grondwater. Hiermee wordt beoogd verontreiniging te voorkomen en te beperken, duurzaam watergebruik te bevorderen, het aquatische milieu te beschermen en te verbeteren en de gevolgen van overstromingen en perioden van droogte af te zwakken. De algemene doelstelling is om een goede milieutoestand te bereiken voor alle wateren. De lidstaten worden daarom verzocht zogenoemde stroomgebiedbeheerplannen op te stellen voor natuurlijke geografische stroomgebieden, evenals specifieke maatregelenprogramma’s om de doelstellingen te bereiken.
Bij een evaluatie in 2019 werd geconcludeerd dat de KRW in grote lijnen geschikt is voor het beoogde doel, maar dat de uitvoering ervan moet worden versneld. Als gevolg van de evaluatie kondigde de Commissie in juni 2020 aan dat de KRW niet zou worden gewijzigd en dat in plaats daarvan de aandacht zou worden gericht op de uitvoering en handhaving van de huidige richtlijn.
De kaderrichtlijn water wordt ondersteund door specifiekere richtlijnen, te weten de grondwaterrichtlijn, de drinkwaterrichtlijn, de zwemwaterrichtlijn, de nitraatrichtlijn, de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater, de richtlijn milieukwaliteitsnormen en de overstromingsrichtlijn.
In de richtlijn betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging en achteruitgang van de toestand worden specifieke criteria vastgesteld voor de beoordeling van de goede chemische grondwatertoestand, voor het vaststellen van significante en aanhoudende stijgende trends en voor het bepalen van beginpunten voor omkeringen van trends. Alle drempelwaarden voor verontreinigende stoffen (behalve die voor nitraten en pesticiden, die in specifieke EU-wetgeving zijn vastgelegd) worden door de lidstaten bepaald.
In de herziene drinkwaterrichtlijn van 2020 worden de essentiële kwaliteitsnormen bepaald voor water dat bestemd is voor menselijke consumptie. De richtlijn verplicht de lidstaten ertoe de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water regelmatig te controleren op vaststaande plaatsen van monsterneming. De lidstaten kunnen specifiek voor hun grondgebied aanvullende vereisten vaststellen, maar alleen als dit leidt tot strengere normen. De richtlijn vereist ook dat er regelmatig informatie wordt verstrekt aan de consument. Daarnaast moet de kwaliteit van het drinkwater om de drie jaar aan de Commissie worden gemeld. De herziene richtlijn werd op 1 februari 2018 voorgesteld door de Commissie in antwoord op het Europees burgerinitiatief “Right2Water” en kwam in de plaats van de voorgaande richtlijn van 1998. Met de herziene richtlijn zijn bestaande veiligheidsnormen bijgewerkt en is de toegang tot veilig drinkwater verbeterd aan de hand van de recentste aanbevelingen van de Wereldgezondheidsorganisatie. De herziene richtlijn zorgt bovendien voor meer transparantie over de drinkwaterkwaliteit en -voorziening voor consumenten. Zo neemt ook het vertrouwen in kraanwater toe en wordt het aantal plastic flessen teruggedrongen. Een in de hele EU uitgevoerde, op risico gebaseerde, evaluatie van de waterveiligheid moet helpen de mogelijke risico’s voor waterbronnen op distributieniveau vast te stellen en aan te pakken.
In de zwemwaterrichtlijn zijn bepalingen vastgelegd (in vier categorieën) voor de controle en de indeling van de zwemwaterkwaliteit om de bescherming van de volksgezondheid en het milieu te verbeteren, mede door het publiek daarover te informeren. Tijdens het zwemseizoen moeten de lidstaten monsters van zwemwater nemen en elke maand op elke zwemlocatie de concentratie van ten minste twee specifieke bacteriën beoordelen. Het publiek moet geïnformeerd worden met behulp van “zwemwaterprofielen” die onder andere informatie bevatten over de soort verontreiniging en bronnen waardoor de kwaliteit van het zwemwater wordt aangetast. Er bestaat een standaardsymbool waarmee het publiek geïnformeerd wordt over de indeling van zwemwateren en eventuele zwemverboden of negatieve zwemadviezen. Jaarlijks publiceren de Commissie en het Europees Milieuagentschap (EEA) een samenvattend verslag over de kwaliteit van het zwemwater.
In de richtlijn milieukwaliteitsnormen zijn op EU-niveau maximumconcentraties in oppervlaktewateren vastgesteld voor 33 prioritaire stoffen die een significant risico vormen voor of via het aquatisch milieu, en voor 8 andere verontreinigende stoffen. Tijdens een evaluatie zijn er 12 nieuwe stoffen aan de bestaande lijst toegevoegd en is er een verplichting ingevoerd voor de Commissie om een aanvullende lijst van stoffen op te stellen die in alle lidstaten moet worden bijgehouden (aandachtstoffenlijst) met het oog op toekomstige herzieningen van de lijst van prioritaire stoffen.
De richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater heeft als doel het milieu te beschermen tegen de schadelijke gevolgen van lozingen van stedelijk afvalwater en lozingen van de industrie. Deze richtlijn voorziet in minimumnormen en tijdschema’s voor het opvangen, behandelen en lozen van stedelijk afvalwater, in controles op het verwijderen van zuiveringsslib en in een geleidelijk verbod op het lozen van zuiveringsslib op zee. In oktober 2022 heeft de Commissie een voorstel voor een herziene richtlijn gepubliceerd.
De nitraatrichtlijn is bedoeld om water te beschermen tegen nitraat uit de landbouw. Een aanvullende verordening verplicht de lidstaten om de vier jaar een verslag in te dienen bij de Commissie met gegevens over codes van goede landbouwpraktijken, de zones die zijn aangewezen als zijnde kwetsbaar voor nitraten, de resultaten van de controle van wateren en een overzicht van relevante actieprogramma’s. Zowel de richtlijn als de verordening zijn erop gericht drinkwater te beschermen en schade ten gevolge van eutrofiëring te voorkomen. In oktober 2021 publiceerde de Commissie haar meest recente uitvoeringsverslag, waarin zij waarschuwde dat nitraten nog steeds schadelijke verontreiniging van het water in de EU veroorzaken en dat buitensporige bemesting in veel delen van de EU nog steeds een probleem is.
De overstromingsrichtlijn van de EU moet ervoor zorgen dat overstromingsgerelateerde risico’s voor de gezondheid van de mens, het milieu, de infrastructuur en eigendommen worden verminderd en beheerd. Volgens de richtlijn zijn de lidstaten verplicht een voorlopige beoordeling uit te voeren om de stroomgebieden en bijbehorende kustgebieden die door overstroming worden bedreigd, in kaart te brengen en om op basis daarvan overstromingsrisicokaarten en -beheerplannen gericht op preventie, bescherming en paraatheid op te stellen. Al deze taken moeten in overeenstemming met de kaderrichtlijn water en de daarin bedoelde stroomgebiedbeheerplannen worden uitgevoerd.
B. Kustbeleid en marien beleid van de EU
De kaderrichtlijn mariene strategie vormt de milieupijler van het geïntegreerd maritiem beleid (GMB) van de EU, dat is opgezet om de duurzame ontwikkeling van de Europese maritieme economie te bevorderen en tegelijkertijd het mariene milieu beter te beschermen. De kaderrichtlijn mariene strategie was erop gericht uiterlijk in 2020 een goede milieutoestand van de mariene wateren in de EU te bereiken, de bescherming en instandhouding ervan voort te zetten en verdere verslechtering te voorkomen. Met deze kaderrichtlijn worden Europese mariene regio’s (de Oostzee, de noordoostelijke Atlantische Oceaan, de Middellandse Zee en de Zwarte Zee) en subregio’s opgericht binnen de geografische grenzen van de bestaande regionale zeeverdragen. Om uiterlijk in 2020 een goede milieutoestand te bereiken, moesten de lidstaten ecosysteemgerichte strategieën voor hun mariene wateren ontwikkelen die om de zes jaar worden geëvalueerd. In de verordening betreffende het geïntegreerd beheer van kustgebieden worden bovendien de beginselen van een degelijke ruimtelijke ordening en een goed beheer van de kustgebieden gedefinieerd waarmee rekening moet worden gehouden door de lidstaten.
De Commissie heeft in juni 2020 een verslag uitgebracht over de eerste uitvoeringscyclus van de kaderrichtlijn mariene strategie. De nieuwe EU-biodiversiteitsstrategie voor 2030 (aangenomen in mei 2020) heeft als doelstelling de bescherming van mariene ecosystemen verder te versterken, onder meer door middel van de uitbreiding van beschermde gebieden en het vaststellen van streng beschermde gebieden voor het herstel van habitats en visbestanden.
De olieramp met de Erika in 1999 dwong de EU ertoe haar rol op het gebied van maritieme veiligheid en verontreiniging van de zee te versterken met de oprichting van het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid, dat onder andere verantwoordelijk is voor de voorkoming en bestrijding van verontreiniging door schepen, alsook voor de bestrijding van verontreiniging van de zee door olie- en gasinstallaties. Een richtlijn uit 2005 inzake verontreiniging vanaf schepen en invoering van sancties voor inbreuken, en de in 2009 bijgewerkte versie daarvan hebben als doel doeltreffende en afschrikkende sancties van strafrechtelijke of bestuursrechtelijke aard in te stellen voor al wie verantwoordelijk is voor lozingen van verontreinigende stoffen op zee. Het lozen van verontreinigende stoffen vanaf schepen wordt beschouwd als een misdrijf wanneer dit opzettelijk, uit roekeloosheid of door ernstige nalatigheid gebeurt en de kwaliteit van het water ernstig aantast.
C. Internationale overeenkomsten inzake regionale wateren
In Europa wordt de bescherming van de mariene wateren geregeld in het kader van vier internationale samenwerkingsverbanden, de zogenoemde regionale zeeverdragen tussen de lidstaten en buurlanden met gemeenschappelijke wateren: het Ospar-Verdrag van 1992 (dat is gebaseerd op de eerdere verdragen van Oslo en Parijs) voor het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan, het Verdrag van Helsinki als herzien in van 1992 inzake het Oostzeegebied (Helcom), het Verdrag van Barcelona van 1995 voor het Middellandse Zeegebied (UNEP-MAP) en het Verdrag van Boekarest van 1992 voor de Zwarte Zee. De rivierwateren van de EU worden beschermd door internationale verdragen, zoals het Verdrag ter bescherming van de Donau van 1996, het Verdrag inzake de bescherming van de Oder tegen verontreiniging van 1999 en het Verdrag inzake de bescherming van de Rijn van 1999. De interregionale samenwerking op milieugebied die gericht is op mariene wateren of stroomgebieden heeft geleid tot de ontwikkeling van meerdere macro-regionale strategieën in de EU: de strategie voor het Oostzeegebied van 2009 (de eerste alomvattende EU-strategie voor een macro-regio), de strategie voor het Donaugebied (2011) en de strategie voor de Adriatische en Ionische regio (2014).
Rol van het Europees Parlement
Met het eerste Europees burgerinitiatief ooit, “Right2Water”, werd er bij de EU-instellingen en de lidstaten op aangedrongen dat ze erop moesten toezien dat alle burgers het recht op water en sanitaire voorzieningen genieten, dat de watervoorziening en het beheer van de watervoorraden niet worden onderworpen aan de regels van de interne markt en dat de watervoorziening wordt uitgesloten van liberaliseringsmaatregelen. In antwoord op dit Europees burgerinitiatief verzocht het Parlement in 2015, met een grote meerderheid, de Commissie om met wetgeving te komen waarin het door de Verenigde Naties erkende mensenrecht op water en sanitaire voorzieningen ten uitvoer wordt gelegd, en indien nodig de kaderrichtlijn water zodanig te herzien dat de universele toegang tot en het mensenrecht op water worden erkend.
Het Parlement onderstreepte de noodzaak over te gaan naar een circulaire economie en gaf steun aan plannen om het hergebruik van water voor landbouwirrigatie te bevorderen. Vanuit diezelfde gedachte bekrachtigde het Parlement plannen voor het verbeteren van de kwaliteit van kraanwater, zodat het gebruik van plastic flessen afneemt.
De herziene drinkwaterrichtlijn, aangenomen door het Parlement op 15 december 2020, is in werking getreden op 12 januari 2021. De lidstaten hebben twee jaar de tijd om de richtlijn in nationale wetgeving om te zetten.
In de resolutie over internationale oceaangovernance van 2018 benadrukt het Parlement “dat de totstandbrenging van een duurzame maritieme economie en de vermindering van de druk op het mariene milieu maatregelen vereisen met betrekking tot de klimaatverandering, het doordringen van verontreiniging afkomstig van het vasteland tot in zeeën en oceanen, de verontreiniging en eutrofiëring van het mariene milieu, het behoud en herstel van mariene ecosystemen en biodiversiteit en het duurzame gebruik van mariene hulpbronnen”. In deze context vraagt het Parlement “de Commissie met klem de internationale inspanningen ter bescherming van de mariene biodiversiteit te ondersteunen, met name in het kader van de lopende onderhandelingen over een nieuw juridisch bindend instrument voor het behoud en het duurzame gebruik van de mariene biodiversiteit in gebieden die het niveau van de nationale wetgeving overstijgen” en “roept [het Parlement] de Commissie op voorstellen te presenteren voor strengere wetgeving inzake de instandhouding en het duurzame gebruik van de mariene biodiversiteit in de zones die onder de jurisdictie van de lidstaten vallen”.
In zijn resolutie van 25 maart 2021 over zwerfvuil wijst het Parlement op de gevolgen van zwerfvuil op zee voor het mariene ecosysteem, de visserij en consumenten, en roept het op tot meer beperkingen op kunststofproducten voor eenmalig gebruik en dringt het aan op het gebruik van speciaal daarvoor ontworpen, duurzaam materiaal voor vistuig.
De nieuwe EU-biodiversiteitstrategie voor 2030 (aangenomen door de Commissie in mei 2020) heeft als doelstelling de bescherming van de mariene ecosystemen te versterken. Dit zal ook een belangrijk onderwerp zijn tijdens de 15e vergadering van de Conferentie van de Partijen (COP15) bij het Verdrag inzake biologische diversiteit, die in oktober 2021 van start ging in de Chinese stad Kunming en in december 2022 eindigde in Montreal, Canada.
Christian Kurrer