Luchtverontreiniging en geluidshinder

Luchtverontreiniging en geluidsoverlast zijn schadelijk voor onze gezondheid en het milieu. De oorzaken voor luchtverontreiniging zijn voornamelijk terug te voeren op de industrie, het vervoer, de energieopwekking en de landbouw. Met haar luchtkwaliteitsstrategie van 2013 beoogde de EU dat de bestaande luchtkwaliteitswetgeving uiterlijk in 2020 volledig nageleefd werd en stelde de Unie nieuwe langetermijndoelstellingen vast voor 2030. In het kader van de Europese Green Deal is de EU momenteel deze normen aan het herzien zodat ze beter afgestemd zijn op de aanbevelingen van de Wereldgezondheidsorganisatie. De EU wil ook de algemene EU-wetgeving voor schone lucht verbeteren door lessen te trekken uit de geschiktheidscontrolevan 2019 van de richtlijnen inzake luchtkwaliteit. De richtlijn inzake omgevingslawaai van 2002 helpt geluidsniveaus binnen de EU in kaart te brengen en de nodige maatregelen te treffen om die niveaus terug te brengen tot een aanvaardbaar niveau. Geluidshinder afkomstig van specifieke bronnen wordt in een aparte wetgeving geregeld.

Rechtsgrond

Artikelen 191 tot en met 193 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Algemene achtergrond

Luchtverontreiniging kan leiden tot hart- en vaatziekten, luchtwegaandoeningen en kanker, en is de belangrijkste milieugerelateerde oorzaak van vroegtijdige sterfte in de EU. Bepaalde stoffen, zoals arseen, cadmium, nikkel en polycyclische aromatische koolwaterstoffen, zijn genotoxische kankerverwekkende stoffen voor de mens. Voor dergelijke stoffen bestaan er geen drempelwaarden waaronder nadelige gevolgen voor de gezondheid uitgesloten zijn. Luchtverontreiniging heeft ook een negatief effect op de water- en bodemkwaliteit en schaadt ecosystemen door eutrofiëring (verontreiniging door overtollige stikstof) en zure regen. De landbouwgebieden en bossen worden hierdoor dus aangetast, en ook materialen en gebouwen ondervinden schade. Luchtverontreiniging kent vele bronnen, maar wordt hoofdzakelijk veroorzaakt door de industrie, het vervoer, de energieopwekking en de landbouw. Hoewel de luchtverontreiniging in Europa de afgelopen decennia over het algemeen is afgenomen, heeft de Unie haar langetermijndoelstelling van 2013 nog niet behaald, met name “luchtkwaliteitsniveaus die geen aanzienlijk negatieve gevolgen hebben voor de menselijke gezondheid en het milieu”. De luchtkwaliteitsnormen worden vaak overtreden, vooral in stedelijke gebieden (“hotspots” voor luchtverontreiniging), waar nu eenmaal de meeste Europeanen wonen. De meest problematische verontreinigende stoffen zijn momenteel fijnstof, stikstofdioxide en ozon op leefniveau.

In stedelijke gebieden is steeds meer sprake van omgevingslawaai, met name door het toenemende verkeer en de intensivering van industriële en recreatieve activiteiten. Naar schatting wordt ongeveer 20 % van de EU-bevolking blootgesteld aan geluidsniveaus die in feite onaanvaardbaar zijn. Dit kan de levenskwaliteit beïnvloeden en leiden tot ernstige stress, slaapstoornissen en schadelijke gezondheidseffecten, zoals cardiovasculaire problemen. Geluidshinder heeft ook gevolgen voor in het wild levende dieren.

Resultaten in de strijd tegen luchtverontreiniging

De luchtkwaliteit in Europa is sterk verbeterd sinds de EU dit probleem begon aan te pakken in de jaren 70. De niveaus van zwaveldioxide (SO2), koolmonoxide (CO), benzeen (C6H6) en lood (Pb) zijn sindsdien aanzienlijk teruggedrongen. De EU beschikt over drie verschillende juridische mechanismen om luchtverontreiniging tegen te gaan: het vaststellen van algemene luchtkwaliteitsnormen voor omgevingsconcentraties van luchtverontreinigende stoffen; het opleggen van nationale grenswaarden voor de totale emissie van verontreinigende stoffen; en het opstellen van wetgeving voor specifieke bronnen van verontreiniging, bijvoorbeeld om industriële emissies onder controle te houden of normen vast te stellen voor voertuigemissies, energie-efficiëntie of brandstofkwaliteit. Deze wetgeving wordt aangevuld met strategieën en maatregelen om het milieu beter en ook in andere sectoren te beschermen.

A. Luchtkwaliteit

De thematische strategie inzake luchtverontreiniging van 2005 had tot doel de concentratie fijnstof ten opzichte van 2000 met 75 % te verminderen, de concentratie ozon op leefniveau met 60 % en het risico op zowel verzuring als eutrofiëring voor de natuurlijke omgeving met 55 % te verlagen, en dit alles vóór 2020. Om voort te bouwen op deze doelstellingen werd drie jaar later de bestaande wetgeving grotendeels samengevoegd in een herziene richtlijn inzake luchtkwaliteit, die in juni 2008 in werking trad. Alleen de vierde “dochterrichtlijn” van de bovengenoemde kaderrichtlijn inzake luchtkwaliteit is op dit moment nog van kracht. Deze voorziet in streefwaarden (minder strikt dan grenswaarden) voor arseen, cadmium, kwik, nikkel en polycyclische aromatische koolwaterstoffen.

Met Richtlijn 2008/50/EG betreffende de luchtkwaliteit wordt beoogd de luchtverontreiniging terug te brengen naar een niveau waarop schadelijke gevolgen voor de menselijke gezondheid en het milieu tot een minimum beperkt zijn. Om dat mogelijk te maken bevat de richtlijn maatregelen voor de definitie en vaststelling van luchtkwaliteitsdoelstellingen (d.w.z. waarden die nergens in de EU mogen worden overschreden) voor de belangrijkste luchtverontreinigende stoffen (zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxiden, fijnstof, lood, benzeen, koolmonoxide en ozon). De lidstaten moeten een lijst opstellen van zones en agglomeraties om de luchtkwaliteit te beoordelen en te beheren en langetermijntendensen op te volgen. Deze informatie dienen de lidstaten openbaar te maken. Waar de luchtkwaliteit goed is, moet deze behouden blijven; waar de grenswaarden overschreden worden, zijn maatregelen nodig.

Eind 2013 is de Europese Commissie van start gegaan met het programma Schone lucht voor Europa, dat twee hoofddoelen heeft: naleving van de bestaande wetgeving uiterlijk in 2020 en nieuwe luchtkwaliteitsdoelstellingen voor de periode tot 2030. Het belangrijkste wetgevingsinstrument om deze doelstellingen te verwezenlijken is de herziene richtlijn nationale emissieplafonds (EU) 2016/2284, waarin strengere nationale emissieplafonds worden opgelegd voor de vijf belangrijkste verontreinigende stoffen – zwaveldioxide, stikstofoxiden, vluchtige organische stoffen met uitzondering van methaan, en ammoniak en fijnstof. Deze restricties moeten milieuschade verminderen en de schadelijke impact op de gezondheid ten opzichte van 2005 halveren. Concreet verplicht deze richtlijn lidstaten ertoe een nationaal programma op te stellen tegen luchtverontreiniging. In de richtlijn worden ook verbintenissen opgenomen die de EU en haar lidstaten in 2012 zijn aangegaan om emissies uiterlijk in 2020 terug te dringen uit hoofde van het herziene Protocol van Göteborg inzake vermindering van verzuring, eutrofiëring en ozon op leefniveau. Dit protocol hoort bij het Verdrag betreffende grensoverschrijdende luchtverontreiniging over lange afstand van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties (VN/ECE). Als onderdeel van het programma Schone lucht voor Europa werd ook een nieuwe richtlijn aangenomen om luchtverontreiniging door middelgrote stookinstallaties aan te pakken, zoals installaties voor elektriciteitsopwekking of het verwarmen van woningen.

B. Wegvervoer

Er zijn verschillende richtlijnen aangenomen om verontreiniging door wegvervoer te beperken door emissieprestatienormen vast te stellen voor verschillende voertuigcategorieën, zoals auto's, lichte bedrijfsvoertuigen, vrachtwagens, bussen en motoren, en door de brandstofkwaliteit te reguleren. De huidige Euro 5- en Euro 6-emissienormen voor personenauto's en lichte bedrijfsvoertuigen zijn bindende grenswaarden voor een aantal luchtverontreinigende stoffen, in het bijzonder voor stikstofoxiden en fijnstof. De lidstaten zijn verplicht de typegoedkeuring, inschrijving, verkoop en inverkeerstelling van voertuigen te weigeren die niet aan deze grenswaarden voldoen (inclusief vervangingssystemen voor verontreinigingsbeheersing). Sinds september 2017 wordt een meer realistische testcyclus gebruikt. De emissies van nieuwe automodellen worden nu getest onder reële rijomstandigheden (RDE-test), om de werkelijke rijomstandigheden beter te weerspiegelen. Bovendien gelden er voorschriften voor conformiteit tijdens het gebruik (waardoor voertuigen in omloop ook moeten voldoen aan de normen), de duurzaamheid van systemen voor verontreinigingsbeheersing, de boorddiagnosesystemen (OBD-systemen), de meting van het brandstofverbruik en de toegang tot voertuigspecifieke reparatie- en onderhoudsinformatie voor onafhankelijke marktdeelnemers. Soortgelijke regels gelden voor zware bedrijfsvoertuigen, zoals bussen en vrachtwagens. Een verordening van 2018 betreffende de typegoedkeuring van en het markttoezicht op motorvoertuigen trad op 1 september 2020 in werking en had tot doel de kwaliteit en onafhankelijkheid van technische diensten te verbeteren en de conformiteit van voertuigen in omloop te controleren.

C. Emissies afkomstig van ander vervoer

Om de luchtverontreiniging door schepen te beperken – naar verluidt verantwoordelijk voor 50 000 voortijdige sterfgevallen per jaar – heeft de EU grenswaarden vastgesteld voor het zwavelgehalte in bunkerbrandstoffen die in de Europese scheepvaart gebruikt worden. De algemene zwavelgrenswaarde is in 2020 teruggebracht van 3,5 % tot 0,5 %, in lijn met de normen overeengekomen door de Internationale Maritieme Organisatie. Sinds 2015 wordt voor bepaalde gebieden een nog strengere norm van 0,1 % toegepast; deze geldt voor de zogenaamde beheersgebieden voor SOx-emissie (SECA's), zoals de Oostzee, het Kanaal en de Noordzee. In 2016 zijn aanvullende emissieprestatienormen vastgesteld voor niet voor de weg bestemde mobiele machines, zoals graafmachines, bulldozers en kettingzagen, evenals voor land- en bosbouwtractoren en pleziervaartuigen zoals motorboten.

D. Industriële emissies

De richtlijn inzake industriële emissies (IED) van 2010 regelt zeer vervuilende industriële activiteiten die in grote mate voor de verontreiniging in Europa verantwoordelijk zijn. In deze IED-richtlijn worden alle relevante richtlijnen in één samenhangend wetgevingsinstrument geconsolideerd en samengevoegd om de toepassing van de wetgeving te vergemakkelijken en de verontreiniging uit diverse industriële bronnen te verminderen (o.a. richtlijnen inzake de verbranding van afvalstoffen, vluchtige organische stoffen, grote stookinstallaties, geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging, enz.). De IED bepaalt aan welke verplichtingen alle industriële installaties moeten voldoen, bevat een lijst van preventieve maatregelen voor water-, lucht- en bodemverontreiniging, en dient als referentiedocument voor nieuwe vergunningen voor exploitatie of industriële installaties. De geïntegreerde aanpak van de IED houdt rekening met de algehele milieuprestatie van een installatie, waaronder het grondstofgebruik en de energie-efficiëntie. Het begrip van de “beste beschikbare technieken” (BBT's) staat daarbij centraal, evenals flexibiliteit, milieu-inspecties en inspraak van de bevolking. De IED-richtlijn is in 2015 aangevuld door een richtlijn over emissies van middelgrote stookinstallaties.

Resultaten op het gebied van geluidshinder

In de EU-wetgeving wordt geluidshinder op twee manieren aangepakt: via een algemeen kader dat voorschrijft welke geluidshinderniveaus maatregelen vereisen op zowel nationaal als op EU-niveau; en via een reeks wetten voor de belangrijkste bronnen van lawaai, zoals weg-, lucht- en spoorvervoer en lawaai van materieel voor gebruik buitenshuis.

De kaderrichtlijn inzake omgevingslawaai van 2002 heeft tot doel de blootstelling aan omgevingslawaai te verminderen door de gebruikte geluidsbelastingsindicatoren en bepalingsmethoden te harmoniseren, informatie te verzamelen over blootstelling aan lawaai in de vorm van “geluidsbelastingkaarten” en deze informatie beschikbaar te stellen aan het publiek. Op grond daarvan zijn de lidstaten verplicht actieplannen op te stellen om geluidshinder aan te pakken. De bovengenoemde geluidsbelastingkaarten en actieplannen moeten de lidstaten minstens eens in de vijf jaar herzien.

In de verordening betreffende het geluidsniveau van motorvoertuigen van 2014 wordt een nieuwe testmethode voor het meten van de geluidsemissies ingevoerd, worden de bestaande geluidsgrenswaarden verlaagd en wordt de procedure voor typegoedkeuring aangevuld met bepalingen voor geluidsemissies. Andere verordeningen voorzien in grenswaarden voor bromfietsen en motoren. In aanvulling hierop wordt ook beschreven hoe het rolgeluid van banden getest, beperkt en geleidelijk afgebouwd moet worden.

Sinds juni 2016 zijn er EU-regels voor vliegtuiglawaai van toepassing op luchthavens met meer dan 50 000 vliegbewegingen van civiele vliegtuigen per jaar, in overeenstemming met de “evenwichtige aanpak” van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO). Deze aanpak bestaat uit vier hoofdelementen die de meest kosteneffectieve maatregelen in kaart moeten brengen om vliegtuiglawaai op elke afzonderlijke luchthaven te beperken: het lawaai bij de bron aanpakken door modernere luchtvaartuigen, het gebied rond de luchthavens op een duurzame manier beheren, de geluidsoverlast op de grond beperken door aangepaste werkprocedures en eventueel exploitatiebeperkingen opleggen zoals een verbod op nachtvluchten.

In het kader van de richtlijn betreffende de spoorweginteroperabiliteit van 2008 introduceert een technische specificatie inzake interoperabiliteit (TSI) over geluid van 2014 (gewijzigd in 2019) grenswaarden voor het geluid dat nieuwe (conventionele) spoorwegvoertuigen mogen produceren. De verordening betreffende geluidsheffingen van 2015 stimuleert de aanpassing van goederenwagons door de installatie van geluidsarme composietremblokken.

Grote industriële installaties en landbouwinstallaties, die vallen onder de richtlijn inzake industriële emissies, worden enkel toegelaten wanneer zij de beste beschikbare technieken (BBT's) als referentie gebruiken. Er zijn tevens regels van kracht voor geluidsemissies van bouwmachines (bijvoorbeeld door graafmachines, laders, grondverzetmachines en torenkranen) alsook van pleziervaartuigen of uitrusting voor gebruik buitenhuis.

De rol van het Europees Parlement

In de strijd tegen luchtverontreiniging en geluidshinder heeft het Parlement een doorslaggevende rol gespeeld bij de uitwerking van een progressief milieubeleid.

De EP-leden hebben bijvoorbeeld gestemd voor een drastische verlaging van het schadelijke zwavelgehalte van scheepsbrandstoffen van 3,5 % tot 0,5 % uiterlijk in 2020 en hebben een uitstel van vijf jaar kunnen voorkomen. Overeenkomstig de aanbevelingen van de Wereldgezondheidsorganisatie heeft het Parlement ook aangedrongen op strengere regels voor de luchtkwaliteit, in het bijzonder voor fijnstof. Toen in de Verenigde Staten aan het licht kwam dat de Volkswagen Groep frauduleuze software gebruikt had om het gehalte aan stikstofoxiden tijdens testen omlaag te brengen, heeft het Parlement een tijdelijke enquêtecommissie ingesteld om emissiemetingen in de automobielsector (EMIS) te onderzoeken. In haar eindverslag van 2017 verlangt de enquêtecommissie dat de lidstaten en de autofabrikanten ter verantwoording worden geroepen en dringt erop aan dat sterk vervuilende auto's aan de huidige normen worden aangepast of uit de handel genomen.

Met betrekking tot omgevingslawaai heeft het Parlement herhaaldelijk benadrukt dat de huidige grenswaarden verder omlaag moeten en de meetprocedures verbeterd moeten worden. Het Parlement wil dat er vaste EU-geluidsnormen voor luchthavengebieden komen en dat militaire subsonische straalvliegtuigen ook opgenomen worden in de maatregelen tegen geluidshinder. Voorts heeft het Parlement de geleidelijke invoering van bijkomende, strengere geluidsnormen voor auto's goedgekeurd en kan het terugblikken op een succesvolle campagne voor nieuwe labels om consumenten te informeren over geluidsniveaus, vergelijkbaar met de labels voor de brandstofefficiëntie en het geluidsniveau van banden alsook het energielabel voor CO2 -uitstoot.

 

Christian Kurrer