Chemische stoffen en pesticiden
De EU-wetgeving inzake chemische stoffen en pesticiden heeft tot doel de menselijke gezondheid en het milieu te beschermen en handelsbelemmeringen te voorkomen. Deze wetgeving bestaat uit regels inzake de verkoop en het gebruik van specifieke categorieën chemische stoffen, een pakket geharmoniseerde beperkingen op het op de markt brengen en het gebruik van gevaarlijke stoffen en protocollen voor de aanpak van zware ongevallen en de uitvoer van gevaarlijke stoffen. De twee belangrijkste verwezenlijkingen op EU-niveau zijn de CLP-verordening en de Reach-verordening. In het kader van de Europese Green Deal en met name de strategieën op het vlak van “chemische stoffen voor duurzaamheid”, “van boer tot bord” en “biodiversiteit” wordt de EU-wetgeving inzake chemische stoffen momenteel herzien.
Rechtsgrond
De artikelen 191 tot en met 193 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Doelstellingen en resultaten
A. Registratie en beoordeling van en autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen
Verordening (EG) nr. 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (Reach) trad op 1 juni 2007 in werking en stelde een nieuw rechtskader vast om de ontwikkeling, het testen, de productie, het op de markt brengen en het gebruik van chemische stoffen te reguleren; daarmee werden ongeveer 40 oudere wetgevingshandelingen vervangen. Met Reach kwam er één enkel systeem voor alle chemische stoffen tot stand en is de bewijslast ten aanzien van de risicobeoordeling van chemische stoffen van de overheid naar het bedrijfsleven overgeheveld. Bovendien moesten de gevaarlijkste chemische stoffen worden vervangen door geschikte alternatieven. Het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA), dat krachtens deze verordening is opgericht en in Helsinki zetelt, ziet toe op het beheer van de technische, wetenschappelijke en administratieve aspecten van Reach, en zorgt voor samenhang in de toepassing ervan.
In 2013 en 2017 heeft de Commissie de Reach-verordening geëvalueerd. Bij de eerste evaluatie werd geconcludeerd dat er vooruitgang kon worden geboekt bij het verminderen van de financiële en administratieve lasten voor de industrie en het vinden van alternatieve methoden voor dierproeven. Bij de tweede evaluatie werd geconcludeerd dat Reach in het algemeen doeltreffend was, maar dat er – middels de in het verslag vermelde maatregelen – wel degelijk ruimte was voor verdere vereenvoudiging en lastenverlichting. Bij de uitvoering van die maatregelen moet rekening worden gehouden met de hernieuwde EU-strategie voor het industriebeleid, het actieplan voor de circulaire economie en het zevende milieuactieprogramma. Vanaf juni 2018 moet de industrie alle stoffen registreren die in hoeveelheden van 1 tot 100 ton per jaar worden geproduceerd of ingevoerd.
De Commissie heeft op 14 oktober 2020 een nieuwe strategie voor duurzame chemische stoffen gepubliceerd. Deze strategie maakt deel uit van de ambitie van de EU om de vervuiling tot nul terug te dringen – een cruciale doelstelling van de Europese Green Deal. De strategie omvat een herziening van de Reach-verordening, waarbij een verbod wordt ingesteld op het gebruik van de schadelijkste chemische stoffen in consumentenproducten zoals speelgoed, kinderverzorgingsartikelen, cosmetica, detergentia, materialen die met levensmiddelen in aanraking komen en textiel, tenzij is aangetoond dat deze producten van essentieel belang zijn voor de samenleving. Met de herziening wordt tevens gewaarborgd dat alle chemische stoffen op een veiligere en duurzamere manier worden gebruikt.
Op 20 januari 2022 gaf de Commissie het startschot voor een publieke raadpleging over de herziening van de Reach-verordening.
B. Indeling, verpakking en etikettering
Verordening (EG) nr. 1272/2008 betreffende de indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels (CLP) heeft tot doel het EU-stelsel af te stemmen op het mondiaal geharmoniseerde classificatie- en etiketteringssysteem voor chemische stoffen van de Verenigde Naties (GHS) en het niveau van bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu te verhogen. De eerdere richtlijnen betreffende gevaarlijke stoffen en preparaten zijn in juni 2015 ingetrokken.
Op 19 december 2022 heeft de Commissie een herziene verordening betreffende de indeling, etikettering en verpakking van chemische stoffen (CLP) voorgesteld, waarbij de nadruk ligt op voorlichting over de gevaren, onlineverkoop en meldingen aan gifcentra. Op 31 maart 2023 is een gedelegeerde handeling (Verordening (EU) 2023/707) tot vaststelling van gevarenklassen, waaronder hormoonontregelende stoffen, vastgesteld. Op 5 december 2023 bereikten het Parlement en de Raad een voorlopig akkoord over de herziening van de CLP-verordening. De nieuwe maatregelen verbeteren niet alleen de werking van de EU-markt voor producten die gevaarlijke chemische stoffen bevatten, maar zullen ook consumenten, werknemers en het milieu beter beschermen. De herziene tekst zal ook de identificatie van gevaarlijke stoffen en mengsels op EU-niveau versnellen.
C. In- en uitvoer van gevaarlijke stoffen
De EU-regels betreffende de in- en uitvoer van gevaarlijke chemische stoffen zijn vastgesteld bij Verordening (EU) nr. 649/2012, die tot doel heeft gedeelde verantwoordelijkheid en samenwerking in het internationale verkeer van gevaarlijke chemische stoffen te bevorderen en het Verdrag van Rotterdam inzake de procedure met betrekking tot voorafgaande geïnformeerde toestemming (PIC) ten aanzien van bepaalde gevaarlijke chemische stoffen en pesticiden in de internationale handel ten uitvoer te leggen. De procedure voor voorafgaande geïnformeerde toestemming houdt in dat informatie over giftige chemische stoffen wordt uitgewisseld en dat het product in kwestie pas wordt uitgevoerd nadat een land daar uitdrukkelijk toestemming voor heeft gegeven. Op 25 augustus 2023 heeft de Commissie Gedelegeerde Verordening (EU) 2023/1656 tot wijziging van Verordening (EU) nr. 649/2012 bekendgemaakt, waarbij 35 gevaarlijke chemische stoffen aan de PIC-verordening van de EU zijn toegevoegd.
D. Zware ongevallen
De Seveso-richtlijn (82/501/EEG) is vernoemd naar de Italiaanse gemeente Seveso, waar in 1976 bij een ongeval op een nabijgelegen industrieterrein dioxine vrijkwam, en had tot doel zware ongevallen als brand en explosies te voorkomen en de gevolgen van ongevallen die desondanks toch plaatsvinden te beperken door het opstellen van veiligheidsrapporten en noodplannen, alsook het informeren van de bevolking verplicht te stellen. In 1996 werden met de Seveso II-richtlijn (96/82/EG) betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen met gevaarlijke stoffen nieuwe vereisten ingevoerd ten aanzien van veiligheidsbeheerssystemen, noodplannen en ruimtelijke ordening, en zijn de bepalingen inzake inspecties door de lidstaten aangescherpt. In het licht van een aantal ernstige industriële ongevallen en op basis van onderzoek naar carcinogenen en voor het milieu schadelijke stoffen is het toepassingsgebied van de Seveso II-richtlijn uitgebreid bij Richtlijn 2003/105/EG. In juli 2012 is de Seveso III-Richtlijn (2012/18/EU) vastgesteld. Daarin is rekening gehouden met de nieuwe door de VN goedgekeurde internationale indelingen van stoffen, waarmee een betere risicobeoordeling en behandeling van stoffen mogelijk is.
In september 2021 publiceerde de Commissie een verslag over de toepassing en de efficiënte werking van de Seveso III-richtlijn, waaruit bleek dat het aantal zware industriële ongevallen in de EU tussen 2015 en 2018 op een laag niveau is gestabiliseerd, namelijk 25 per jaar voor 12 000 inrichtingen.
E. Duurzaam gebruik van pesticiden
Stoffen voor het bestrijden, uitroeien en voorkomen van organismen die schadelijk worden geacht, worden samengebracht onder de term “pesticiden”. De term omvat zowel gewasbeschermingsmiddelen (GBM’s), die voor planten worden gebruikt in de land- en tuinbouw, in parken en tuinen, als biociden die bij andere toepassingen worden gebruikt, bijvoorbeeld als desinfecteermiddel of om materialen te beschermen. In 2009 is een pesticidenpakket goedgekeurd, bestaande uit: Richtlijn 2009/128/EG betreffende duurzaam gebruik van pesticiden, met als doel het beperken van de milieu- en gezondheidsrisico’s, het handhaven van de gewasproductiviteit en het verbeteren van de controles op het gebruik en de distributie van pesticiden; Verordening (EG) nr. 1107/2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen; en Verordening (EG) nr. 1185/2009 betreffende statistieken over pesticiden, met regels voor het verzamelen van informatie over de hoeveelheden pesticiden die jaarlijks in iedere lidstaat op de markt worden gebracht en gebruikt.
Richtlijn 2009/128/EG verplicht de lidstaten nationale actieplannen (NAP’s) vast te stellen met kwantitatieve doelstellingen, streefcijfers, maatregelen en tijdschema’s, teneinde de risico’s en de gevolgen van het gebruik van pesticiden voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken. Uit een uitvoeringsverslag over de richtlijn van 25 mei 2020 bleek dat minder dan één op de drie lidstaten de evaluatie van hun NAP’s binnen de wettelijke termijn van vijf jaar had afgerond (de meeste daarvan hadden verzuimd de zwakke punten aan te pakken die de Commissie in hun oorspronkelijke NAP’s had vastgesteld).
Sinds 2015 is er controverse ontstaan over de verlenging van de goedkeuring van glyfosaat — een van de werkzame stoffen die wereldwijd het vaakst voorkomen in breedspectrumherbiciden — als gevolg van uiteenlopende beoordelingen van de kankerverwekkendheid van glyfosaat door de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO), de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) en het ECHA. Uiteindelijk heeft de Commissie de goedkeuring van glyfosaat in december 2017 met vijf jaar verlengd. Op 19 september 2023 heeft zij een voorstel voor een verordening ingediend om de goedkeuring van glyfosaat met nog eens tien jaar te verlengen.
In het kader van de Europese Green Deal en met name de bijbehorende strategieën inzake “van boer tot bord” en biodiversiteit zal de Commissie maatregelen nemen om het gebruik en het risico van chemische pesticiden uiterlijk in 2030 met 50 % te verminderen. Daartoe heeft de Commissie op 22 juni 2022 het voorstel goedgekeurd om de richtlijn betreffende duurzaam gebruik van pesticiden te herzien en het gebruik van alternatieve methoden te bevorderen om oogsten tegen plagen en ziekten te beschermen. Het voorstel voor een verordening inzake het duurzaam gebruik van gewasbeschermingsmiddelen is echter in november 2023 door het Parlement verworpen en in februari 2024 heeft de Commissie het voorstel onder druk van belangenbehartigers ingetrokken.
F. Biociden
Biociden zoals antibacteriële desinfecteermiddelen en insectensprays zijn essentieel voor het beheer van schadelijke organismen die de gezondheid van mens en dier aantasten. Deze middelen kunnen echter risico’s inhouden voor mensen, dieren en het milieu. Verordening (EU) 528/2012 maakte de toelatingsmechanismen eenvoudiger en versterkte de rol van het ECHA bij de beoordeling van goedkeuringsdossiers op basis van strengere voorwaarden. Zo wordt controle uitgeoefend op het op de markt brengen en het gebruik van biociden, teneinde de daaraan verbonden risico’s voor het milieu en de gezondheid van mens en dier te beheersen. Deze stoffen worden alleen toegelaten als ze op een positieve lijst staan, terwijl voor de meest toxische chemische stoffen een verbod geldt. In overeenstemming met het beginsel van wederzijdse erkenning geldt dat een stof die in één lidstaat is toegelaten, in de gehele Unie mag worden gebruikt. Verordening (EG) nr. 1107/2009 bevat wetenschappelijke criteria voor het bepalen van de hormoonontregelende eigenschappen van biociden en GBM’s.
G. Persistente organische stoffen
Persistente organische stoffen (POP’s) zijn chemische stoffen die in het milieu achterblijven doordat ze resistent zijn tegen verschillende afbreekprocessen (chemische, biologische enz.). Deze stoffen bioaccumuleren in de hele voedselketen en kunnen zo een risico vormen voor de menselijke gezondheid en het milieu. Deze groep prioritaire verontreinigende stoffen bestaat uit pesticiden (bijvoorbeeld DDT), industriële chemische stoffen (bijvoorbeeld polychloorbifenylen (PCB’s)) alsook onbedoelde nevenproducten van industriële processen (bijvoorbeeld dioxinen en furanen). De EU heeft zich er in internationaal verband (het POP-protocol van Aarhus (van kracht sinds 2003) en het Verdrag van Stockholm inzake POP’s (van kracht sinds 2004)) toe verplicht maatregelen vast te stellen voor controles op het gebruik en de in- en uitvoer van POP’s. De EU is nog een stap verder gegaan met Verordening (EG) nr. 850/2004, die een aanvulling vormt op de reeds bestaande EU-wetgeving inzake POP’s en deze wetgeving afstemt op de bepalingen van de internationale overeenkomsten ter zake.
De herschikte Verordening (EU) 2019/1021 bevat alle wijzigingen en rectificaties van de POP-verordening tot en met 25 juni 2019. De grenswaarde voor “onopzettelijke sporenverontreiniging” in stoffen in bijlage I bij de verordening is vastgesteld op 10 mg/kg. In 2021 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan het voorstel tot herziening van de bijlagen IV en V bij de POP-verordening, met als doel de negatieve gevolgen van de aanwezigheid van bepaalde POP’s in afvalstoffen en in materialen die daarvan kunnen worden teruggewonnen, aan te pakken. Als gevolg daarvan moet beter afvalbeheer ook de emissies van POP’s in lucht, water en bodem tot een minimum beperken.
H. Asbest
Asbest is een vezelig mineraal dat gevaarlijk is bij inademing. Asbest werd in het verleden op grote schaal gebruikt voor isolatie en andere doeleinden wegens zijn grote vuur- en hittebestendigheid. Met Richtlijn 1999/77/EG werd een verbod opgelegd op het gebruik van asbest in de EU (van kracht sinds 1 januari 2005). Daarnaast zijn de winning, fabricage en verwerking van asbestproducten verboden krachtens Richtlijn 2003/18/EG, die vervolgens werd ingetrokken bij Richtlijn 2009/148/EG. Die richtlijn verplicht de lidstaten ook strategieën voor de verwijdering van reeds gebruikt asbest te ontwikkelen en uit te voeren. Op 28 september 2022 presenteerde de Commissie een alomvattende aanpak om mens en milieu beter tegen asbest te beschermen. Het pakket omvat een mededeling over het streven naar een asbestvrije toekomst en een voorstel tot wijziging van de richtlijn asbest op het werk.
I. Detergentia
Detergentia zijn stoffen of preparaten die zeep en/of andere oppervlakteactieve stoffen bevatten en die bestemd zijn voor was- en reinigingsprocessen. In Verordening (EG) nr. 648/2004 zijn de regels geharmoniseerd voor de biologische afbreekbaarheid van oppervlakteactieve stoffen, de beperkingen en verboden ten aanzien van oppervlakteactieve stoffen, de informatie die fabrikanten moeten verschaffen, en de etikettering voor de ingrediënten van detergentia. Later (in 2006, 2009 en 2012) werd deze verordening gewijzigd bij respectievelijk Verordening (EG) nr. 907/2006, Verordening (EG) nr. 551/2009 en Verordening (EU) nr. 259/2012, teneinde nieuwe tests van de biologische afbreekbaarheid toe te voegen die voor een hoger beschermingsniveau van het aquatisch milieu moeten zorgen. Bovendien is het toepassingsgebied van de tests uitgebreid tot alle klassen oppervlakteactieve stoffen. Op 28 april 2023 heeft de Commissie een voorstel tot intrekking van Verordening (EG) nr. 648/2004 ingediend. Wat etikettering betreft, zijn met Verordening (EG) nr. 907/2006 de voorschriften uitgebreid. Fabrikanten zijn voortaan verplicht een volledige lijst van bestanddelen op te geven aan artsen die patiënten met allergieën behandelen. Sinds 30 juni 2013 is er een verbod op het gebruik van fosfaten in wasmiddelen en gelden er beperkingen voor de hoeveelheid andere fosforhoudende verbindingen.
Rol van het Europees Parlement
Het Parlement heeft een belangrijke rol gespeeld bij de ontwikkeling van de Reach-verordening. Het zorgde voor een gerichte aanpak van de gegevensvoorschriften voor bestaande stoffen die in kleinere hoeveelheden (1 tot 10 ton) worden geproduceerd, en de “één stof, één registratie”-aanpak, die beoogt de kosten zo laag mogelijk te houden. Het Parlement heeft er ook voor gezorgd dat bedrijven gegevens van dierproeven moeten delen om het aantal dierproeven zoveel mogelijk te beperken. Voorts onderschreef het Parlement een strengere benadering waarbij zeer zorgwekkende stoffen uitsluitend worden toegestaan indien er geen geschikte alternatieven of technologieën voor bestaan.
Dankzij de amendementen van het Parlement op het pesticidenpakket zijn voldoende grote bufferzones ingesteld om in het water levende organismen te beschermen, en zijn beschermingsmaatregelen voor de meest kwetsbare groepen ingesteld. In 2013 vroeg het Parlement de Commissie resoluut op te treden om bijenpopulaties te beschermen en nam het een resolutie aan over asbest gerelateerde bedreigingen voor de gezondheid op de werkplek en vooruitzichten op afschaffing van alle bestaande vormen van asbest.
Het besluit van het Parlement van 6 februari 2018 betreffende de oprichting van een Bijzondere Commissie toelatingsprocedure van de Unie voor pesticiden (PEST) is genomen naar aanleiding van de bezorgdheid over het risico dat aan de onkruidverdelger glyfosaat is verbonden.
Op 16 januari 2019 nam het Parlement het verslag van de bijzondere commissie PEST aan, waarin onder meer de volgende conclusies werden getrokken: het publiek moet toegang krijgen tot studies die in het kader van de vergunningsprocedure worden gebruikt; het EU-kader moet innovatie stimuleren en het gebruik van pesticiden met een laag risico bevorderen; wetenschappelijke deskundigen moeten studies over de carcinogeniteit van glyfosaat evalueren; en de gegevensvereisten voor GBM’s moeten betrekking hebben op de toxiciteit op lange termijn.
Op 10 juli 2020 nam het Parlement een resolutie met zijn prioriteiten met betrekking tot de op stapel staande strategie voor duurzame chemische stoffen aan. Het Parlement wil meer samenhang en synergieën ontwikkelen tussen de wetgeving inzake chemische stoffen, veiligheid en gezondheid op het werk en aanverwante EU-wetgeving, met inbegrip van specifieke en algemene productwetgeving, wetgeving inzake water, bodem en lucht, wetgeving inzake bronnen van verontreiniging, met inbegrip van industriële installaties, en wetgeving inzake afval.
Meer informatie over dit onderwerp is te vinden op de website van de Commissie milieubeheer, volksgezondheid en voedselveiligheid (ENVI).
Georgios Amanatidis / Filip Karan