Chemische stoffen en pesticiden

De EU-wetgeving inzake chemische stoffen en pesticiden heeft tot doel de menselijke gezondheid en het milieu te beschermen en handelsbelemmeringen te voorkomen. Deze wetgeving bestaat uit regels inzake de verkoop en het gebruik van specifieke categorieën chemische stoffen, een pakket geharmoniseerde beperkingen op het op de markt brengen en het gebruik van gevaarlijke stoffen en protocollen voor de aanpak van zware ongevallen en de uitvoer van gevaarlijke stoffen. De twee belangrijkste resultaten op EU-niveau zijn de CLP-verordening (indeling, etikettering en verpakking) en de Reach-verordening (registratie, beoordeling, autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen). In het kader van de Europese Green Deal en met name de strategieën op het vlak van “chemische stoffen voor duurzaamheid”, “van boer tot bord” en “biodiversiteit” ondergaat de EU-wetgeving over deze onderwerpen momenteel een herziening.

Rechtsgrond

Artikelen 191 tot en met 193 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Doelstellingen en resultaten

A. Registratie, beoordeling, autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (Reach)

Het EU-beleid inzake chemische stoffen onderging met de invoering van Verordening (EG) nr. 1907/2006 (de Reach-verordening) in 2006 een radicale herziening. De verordening trad op 1 juni 2007 in werking en stelde een nieuw rechtskader vast om de ontwikkeling, het testen, de productie, het op de markt brengen en het gebruik van chemische stoffen te reguleren, en daarmee werden ongeveer veertig oudere wetgevingshandelingen vervangen. Met Reach kwam er één enkel systeem voor alle chemische stoffen tot stand en is de bewijslast ten aanzien van de risicobeoordeling van chemische stoffen van de overheid naar het bedrijfsleven overgeheveld. Bovendien moesten de gevaarlijkste chemische stoffen worden vervangen door geschikte alternatieven.

Het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA), dat krachtens deze verordening is opgericht en in Helsinki zetelt, ziet toe op het beheer van de technische, wetenschappelijke en administratieve aspecten van Reach, en zorgt voor samenhang in de toepassing ervan. In november 2010 moesten de industrieën alle stoffen registreren die in hoeveelheden van meer dan 1 000 ton per jaar werden geproduceerd of ingevoerd, evenals zeer giftige stoffen in hoeveelheden van meer dan 100 ton per jaar, en gevaarlijke kankerverwekkende, mutagene of reprotoxische stoffen (CMR’s) in hoeveelheden van meer dan 1 ton per jaar. In juni 2013 werd de registratieplicht uitgebreid tot alle stoffen die in hoeveelheden van 100 à 1 000 ton per jaar werden geproduceerd of ingevoerd, en ten slotte in juni 2018 tot alle stoffen in hoeveelheden van 1 à 100 ton per jaar.

In februari 2013 publiceerde de Commissie een herziening van de Reach-verordening, waarin werd geconcludeerd dat de Reach-bepalingen niet hoefden te worden gewijzigd, maar dat wel vooruitgang kon worden geboekt ten aanzien van de financiële en administratieve lasten voor het bedrijfsleven en het vinden van alternatieven voor dierproeven. In 2017 heeft de Commissie in het kader van het programma voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (Refit) een tweede beoordeling uitgevoerd, waarvan de resultaten in COM(2018)0116 zijn opgenomen. In de beoordeling werd geconcludeerd dat Reach in het algemeen doeltreffend was, maar dat er – middels de in het verslag vermelde maatregelen – wel degelijk ruimte was voor verdere verbetering, vereenvoudiging en lastenverlichting. Bij de uitvoering van deze maatregelen moet rekening worden gehouden met de hernieuwde EU-strategie voor het industriebeleid, het actieplan voor de circulaire economie en het zevende milieuactieprogramma.

De Commissie heeft op 14 oktober 2020 een nieuwe strategie voor duurzame chemische stoffen gepubliceerd. Deze strategie maakt deel uit van de ambitie van de EU om de vervuiling tot nul terug te dringen – een cruciale doelstelling van de Europese Green Deal. De strategie omvat een herziening van de Reach-verordening, waarbij een verbod wordt ingesteld op het gebruik van de schadelijkste chemische stoffen in consumentenproducten zoals speelgoed, kinderverzorgingsartikelen, cosmetica, detergentia, materialen die met levensmiddelen in aanraking komen en textiel, tenzij is aangetoond dat deze producten van essentieel belang zijn voor de samenleving. Met de herziening wordt tevens gewaarborgd dat alle chemische stoffen op een veiligere en duurzamere manier worden gebruikt.

Op 20 januari 2022 gaf de Commissie het startschot voor een publieke raadpleging over de herziening van de Reach-verordening.

B. Indeling, verpakking en etikettering

Om het niveau van de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu te verhogen, moeten in de hele EU en de rest van de wereld dezelfde criteria worden toegepast voor het identificeren van gevaarlijke chemische stoffen en moet de aanwezigheid ervan op etiketten worden vermeld. De in 2008 vastgestelde Verordening (EG) nr. 1272/2008 betreffende de indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels heeft tot doel het EU-stelsel af te stemmen op het mondiaal geharmoniseerde classificatie- en etiketteringssysteem voor chemische stoffen van de Verenigde Naties (GHS). De eerdere richtlijnen betreffende gevaarlijke stoffen en preparaten zijn in juni 2015 ingetrokken.

Op 19 december 2022 heeft de Commissie een herziene verordening betreffende de indeling, etikettering en verpakking van chemische stoffen (CLP) voorgesteld, waarbij de nadruk ligt op voorlichting over de gevaren, onlineverkoop en meldingen aan gifcentra. Op 31 maart 2023 is er een gedelegeerde handeling (Verordening (EU) 2023/707) tot vaststelling van gevarenklassen, waaronder hormoonontregelende stoffen, vastgesteld.

C. De in- en uitvoer van gevaarlijke stoffen

De EU-regels betreffende de in- en uitvoer van gevaarlijke chemische stoffen zijn vastgesteld in Verordening (EU) nr. 649/2012, die gericht was op het bevorderen van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor en samenwerking bij de internationale activiteiten met gevaarlijke chemische stoffen, en op de tenuitvoerlegging van het Verdrag van Rotterdam inzake de procedure met betrekking tot voorafgaande geïnformeerde toestemming ten aanzien van bepaalde gevaarlijke chemische stoffen en pesticiden in de internationale handel. De procedure voor de voorafgaande geïnformeerde toestemming bestaat uit het uitwisselen van informatie over giftige chemische stoffen en het niet mogen uitvoeren van deze stoffen, tenzij uitdrukkelijke toestemming van het betrokken invoerende land is gevraagd en verkregen. Op 25 augustus 2023 heeft de Commissie Gedelegeerde Verordening (EU) 2023/1656 tot wijziging van Verordening (EU) nr. 649/2012 bekendgemaakt, waarbij 35 gevaarlijke chemische stoffen aan de PIC-verordening van de EU zijn toegevoegd.

D. Zware ongevallen

Vernoemd naar de Italiaanse gemeente Seveso, waar in 1976 bij een ongeval op een nabijgelegen industrieterrein dioxine vrijkwam, had de Seveso-richtlijn 82/501/EEG tot doel zware ongevallen als brand en explosies te voorkomen en de gevolgen van ongevallen die desondanks toch plaatsvinden te beperken door het opstellen van veiligheidsrapporten en noodplannen, alsook het informeren van de bevolking verplicht te stellen. In 1996 werden met de Seveso II-richtlijn (96/82/EG) betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen met gevaarlijke stoffen nieuwe vereisten ingevoerd ten aanzien van veiligheidsbeheerssystemen, noodplannen en ruimtelijke ordening, en zijn de bepalingen inzake inspecties door de lidstaten aangescherpt. In het licht van een aantal ernstige industriële ongevallen (in Toulouse, Frankrijk; Baia Mare, Roemenië; en Enschede, Nederland), en op basis van onderzoek naar carcinogenen en voor het milieu schadelijke stoffen, is het toepassingsgebied van de Seveso-richtlijn (Seveso II) uitgebreid middels Richtlijn 2003/105/EG. De door het Parlement en de Raad goedgekeurde Seveso III-richtlijn (2012/18/EU) is in juli 2012 bekendgemaakt. In deze richtlijn is rekening gehouden met de nieuwe door de VN goedgekeurde internationale indelingen van stoffen, waarmee een betere risicobeoordeling en behandeling van stoffen mogelijk is.

In september 2021 publiceerde de Commissie een verslag over de tenuitvoerlegging en de efficiënte werking van de Seveso III-richtlijn. Uit het verslag blijkt dat het aantal zware industriële ongevallen in de EU tussen 2015 en 2018 op een laag niveau is gestabiliseerd: 25 ongevallen per jaar op 12 000 locaties.

E. Duurzaam gebruik van pesticiden

Stoffen voor het bestrijden, uitroeien en voorkomen van organismen die schadelijk worden geacht, worden samengebracht onder de term “pesticiden”. De term omvat zowel gewasbeschermingsmiddelen (GBM’s), die voor planten worden gebruikt in de land- en tuinbouw, in parken en tuinen, als biociden die bij andere toepassingen worden gebruikt, bijvoorbeeld als desinfecteermiddel of om materialen te beschermen. In 2009 is een pesticidenpakket goedgekeurd, bestaande uit: Richtlijn 2009/128/EG betreffende duurzaam gebruik van pesticiden, met als doel het beperken van de milieu- en gezondheidsrisico’s, het handhaven van de gewasproductiviteit en het verbeteren van de controles op het gebruik en de distributie van pesticiden; Verordening (EG) nr. 1107/2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen; en Verordening (EG) nr. 1185/2009 betreffende statistieken over pesticiden, met regels voor het verzamelen van informatie over de hoeveelheden pesticiden die jaarlijks in iedere lidstaat op de markt worden gebracht en gebruikt.

Richtlijn 2009/128/EG verplicht de lidstaten nationale actieplannen (NAP’s) vast te stellen met kwantitatieve doelstellingen, streefcijfers, maatregelen en tijdschema’s, teneinde de risico’s en de gevolgen van het gebruik van pesticiden voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken. Het besproeien van gewassen vanuit de lucht is verboden en in de buurt van bewoonde gebieden mag überhaupt niet worden gesproeid. De verordening, die betrekking heeft op de productie van en vergunningen voor pesticiden, bevat een positieve lijst van goedgekeurde “werkzame stoffen” (de chemische ingrediënten van pesticiden) voor de gehele EU. Vervolgens worden er op nationaal niveau vergunningen afgegeven voor pesticiden.

Sinds 2015 bestaat er onenigheid over de verlenging van de goedkeuring voor glyfosaat, een van de werkzame stoffen die het meest in breedwerkende herbiciden in de wereld voorkomen. De onenigheid ontstond naar aanleiding van uiteenlopende beoordelingen van de carcinogene effecten van glyfosaat: het Internationaal Agentschap voor kankeronderzoek, onderdeel van de Wereldgezondheidsorganisatie, deelde glyfosaat in als “waarschijnlijk kankerverwekkend voor mensen”, terwijl de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) concludeerde dat het niet waarschijnlijk is dat het product een carcinogeen risico voor de mens inhoudt. Het ECHA kwam later tot de conclusie dat glyfosaat niet carcinogeen is. Meerdere nationale autoriteiten buiten de EU kwamen tot dezelfde beoordeling. De Commissie heeft de goedkeuring van glyfosaat in december 2017 uiteindelijk met vijf jaar verlengd en op 19 september 2023 heeft de Commissie een voorstel voor een verordening ingediend om de goedkeuring van glyfosaat met nog eens tien jaar te verlengen.

Uit een uitvoeringsverslag over het duurzame gebruik van pesticiden van 25 mei 2020 bleek dat de lidstaten weliswaar vooruitgang hebben geboekt bij de tenuitvoerlegging van de richtlijn betreffende duurzaam gebruik van pesticiden, maar dat minder dan een op de drie lidstaten de herziening van hun NAP’s binnen de wettelijke termijn van vijf jaar heeft voltooid. De meeste lidstaten die hun NAP’s wel hebben herzien, hebben de tekortkomingen die de Commissie in hun oorspronkelijke NAP’s heeft vastgesteld echter niet aangepakt.

In het kader van de Europese Green Deal en met name de bijbehorende strategieën inzake “van boer tot bord” en biodiversiteit zal de Commissie maatregelen nemen om het gebruik en het risico van chemische pesticiden, zo ook het gebruik van de gevaarlijkste pesticiden, uiterlijk in 2030 met 50 % terug te dringen. Daartoe heeft de Commissie op 22 juni 2022 het voorstel goedgekeurd om de richtlijn betreffende duurzaam gebruik van pesticiden te herzien en het gebruik van alternatieve methoden te bevorderen om oogsten tegen plagen en ziekten te beschermen.

F. Biociden

Biociden zoals antibacteriële desinfecteermiddelen en insectensprays zijn essentieel voor het beheer van schadelijke organismen die de gezondheid van mens en dier aantasten. Toch kunnen deze middelen risico’s opleveren voor mensen, dieren en het milieu. In 2013 trad Verordening (EU) nr. 528/2012 in werking, gericht op de vereenvoudiging van het autorisatiemechanisme en ter vergroting van de rol van het ECHA bij de toetsing van de goedkeuringsdossiers onder strengere voorwaarden. De wetgeving weerspiegelt wat er in het kader van de vorige regeling was vastgesteld ten aanzien van het toezicht op het op de markt brengen en het gebruik van biociden, teneinde de daaraan verbonden risico’s voor het milieu en de gezondheid van mens en dier te beheersen. Autorisatie voor deze stoffen wordt uitsluitend gegeven als deze voorkomen op een positieve lijst, terwijl er een verbod geldt voor de meest giftige chemische stoffen-, in het bijzonder kankerverwekkende, voor de vruchtbaarheid schadelijke of met genen of hormonen interfererende stoffen (hormoonontregelaars). In overeenstemming met het beginsel van wederzijdse erkenning geldt dat een stof die in één lidstaat is toegelaten, in de gehele Unie mag worden gebruikt. Verordening (EG) nr. 1107/2009 bevat wetenschappelijke criteria voor het bepalen van de hormoonontregelende eigenschappen van biociden en GBM’s.

G. Persistente organische stoffen

Persistente organische stoffen (POP’s) zijn chemische stoffen die in het milieu achterblijven vanwege hun resistentie tegen verschillende afbreekprocessen (chemische, biologische enzovoorts). Deze stoffen bioaccumuleren door de voedselketen heen en kunnen zo een risico vormen voor de menselijke gezondheid en het milieu. Deze groep prioritaire verontreinigende stoffen bestaat uit pesticiden (bijvoorbeeld DDT), industriële chemische stoffen (bijvoorbeeld polychloorbifenylen (PCB’s)) alsook onbedoelde nevenproducten van industriële processen (bijvoorbeeld dioxinen en furanen). De EU heeft zich er in internationaal verband (het POP-protocol van Aarhus bij het Verdrag van Genève betreffende grensoverschrijdende luchtverontreiniging over lange afstand (van kracht sinds 2003) en het Verdrag van Stockholm inzake POP’s (van kracht sinds 2004)) toe verplicht maatregelen vast te stellen voor controles op het gebruik en de in- en uitvoer van POP’s. De EU is een stap verder gegaan met Verordening (EG) nr. 850/2004, die een aanvulling vormt op de reeds bestaande Europese wetgeving inzake POP’s en deze wetgeving afstemt op de bepalingen van de internationale overeenkomsten ter zake.

De herschikte Verordening (EU) 2019/1021 bevat alle wijzigingen en rectificaties van de POP-verordening tot en met 25 juni 2019. De verordening voorziet onder meer in de toevoeging van de vlamvertrager decaBDE aan de bijlagen I en IV. De grenswaarde voor “onopzettelijke sporenverontreiniging” in stoffen is vastgesteld op 10 mg/kg. Voor het gebruik van decaBDE zijn er specifieke vrijstellingen ingevoerd voor luchtvaartuigen, motorvoertuigen en elektrische en elektronische apparatuur, die ook van toepassing zijn op ingevoerde producten. In 2021 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan het voorstel tot herziening van de bijlagen IV en V bij de POP-verordening, met als doel de negatieve gevolgen van de aanwezigheid van bepaalde POP’s in afvalstoffen en in materialen die daarvan kunnen worden teruggewonnen, aan te pakken. Als gevolg daarvan moet beter afvalbeheer ook de emissies van POP’s in lucht, water en bodem tot een minimum beperken.

H. Asbest

Asbest is een delfstof met een vezelige structuur, die gevaarlijk is bij inademing. Asbest werd in het verleden op grote schaal gebruikt voor isolatie en andere doeleinden vanwege zijn grote vuur- en hittebestendigheid. Met Richtlijn 1999/77/EG werd een verbod opgelegd op het gebruik van asbest in de EU (van kracht sinds 1 januari 2005). Daarnaast zijn de winning, fabricage en verwerking van asbestproducten verboden krachtens Richtlijn 2003/18/EG, die vervolgens werd ingetrokken middels Richtlijn 2009/148/EG. Deze richtlijn verplicht de lidstaten verder strategieën voor de verwijdering van reeds gebruikt asbest te ontwikkelen en uit te voeren. Op 28 september 2022 presenteerde de Commissie een alomvattende aanpak om mens en milieu beter te beschermen tegen asbest. Het pakket omvat een mededeling over het streven naar een asbestvrije toekomst en een voorstel tot wijziging van de richtlijn asbest op het werk.

I. Detergentia

Detergentia zijn stoffen of preparaten die zeep en/of andere oppervlakteactieve stoffen bevatten en die bestemd zijn voor was- en reinigingsprocessen. In Verordening (EG) nr. 648/2004 zijn de regels geharmoniseerd voor de biologische afbreekbaarheid van oppervlakteactieve stoffen, evenals de beperkingen en verboden ten aanzien van oppervlakteactieve stoffen, de informatie die fabrikanten moeten verschaffen, alsook de etikettering voor de ingrediënten van detergentia. Later (in 2006, respectievelijk 2009 en 2012) werd deze verordening gewijzigd middels Verordening (EG) nr. 907/2006, Verordening (EG) nr. 551/2009 en Verordening (EU) nr. 259/2012, teneinde nieuwe tests van de biologische afbreekbaarheid toe te voegen die voor een hoger beschermingsniveau van het aquatisch milieu moeten zorgen. Daarnaast werd de reikwijdte van de tests uitgebreid naar alle soorten oppervlakteactieve stoffen, zodat de 10 % aan oppervlakteactieve stoffen die voorheen niet onder de wetgeving vielen, nu ook is opgenomen. Op 28 april 2023 heeft de Commissie een voorstel tot intrekking van Verordening (EG) nr. 648/2004 ingediend. Op het vlak van etikettering zijn met Verordening (EG) nr. 907/2006 de voorschriften uitgebreid naar geurstofbestanddelen die allergieën kunnen veroorzaken. Fabrikanten zijn nu verplicht een volledige lijst van bestanddelen op te geven aan artsen die patiënten met allergieën onder behandeling hebben. Sinds 30 juni 2013 is er een verbod op het gebruik van fosfaten in wasmiddelen en gelden er beperkingen voor de hoeveelheid andere fosforhoudende verbindingen.

Rol van het Europees Parlement

Het Parlement heeft een belangrijke rol gespeeld bij de ontwikkeling van de Reach-verordening. In eerste lezing zijn enkele nieuwe bepalingen ingevoegd, met name in het hoofdstuk over de registratie, een gerichte benadering van de gegevensvoorschriften voor bestaande stoffen die in kleinere hoeveelheden (1-10 ton) worden geproduceerd, alsmede de benadering van “één stof, één registratie” ter minimalisering van de kosten, met de mogelijkheid van een “opt-out” in specifieke omstandigheden. Verder heeft het Parlement bewerkstelligd dat bedrijven verplicht zijn om (in ruil voor een redelijke vergoeding) gegevens die afkomstig zijn van dierproeven met elkaar uit te wisselen om duplicatie van experimenten te voorkomen en zo het aantal dierproeven tot een minimum te beperken. Wat betreft het hoofdstuk over autorisatie onderschreef het Parlement een strengere benadering waarbij zeer zorgwekkende stoffen uitsluitend worden toegestaan indien er geen geschikte alternatieven of technologieën voor bestaan.

Dankzij amendementen van het Parlement is er gedurende het lange debat over het pesticidenpakket in 2008 voor gezorgd dat er bufferzones van afdoende omvang zijn ingesteld ter bescherming van aquatische organismen, alsook beschermingsmaatregelen voor de meest kwetsbare bevolkingsgroepen, waaronder een verbod op het gebruik van pesticiden in openbare tuinen, op sport- en recreatieterreinen, schoolpleinen en speelplaatsen, alsook in de onmiddellijke nabijheid van zorginstellingen. Begin 2013 heeft het Parlement de Commissie aangespoord tot resoluut optreden met betrekking tot het behoud van bijenpopulaties, naar aanleiding van het verslag van de EFSA over de schadelijke gevolgen van bepaalde neonicotinoïde insecticiden. In maart 2013 nam het Parlement een resolutie aan over aan asbest gerelateerde bedreigingen voor de gezondheid op de werkplek en vooruitzichten op afschaffing van alle bestaande vormen van asbest.

Het besluit van het Parlement van 6 februari 2018 betreffende de oprichting van een Bijzondere Commissie toelatingsprocedure van de Unie voor pesticiden (PEST) is genomen naar aanleiding van de bezorgdheid over het risico dat aan de onkruidverdelger glyfosaat is verbonden. De vergunning voor deze onkruidverdelger is in december 2017 door de Commissie vernieuwd voor een periode van vijf jaar. De Bijzondere Commissie heeft een beoordeling uitgevoerd van: a) de procedure voor de toelating van pesticiden in de EU; b) eventuele fouten in de manier waarop stoffen wetenschappelijk worden beoordeeld en goedgekeurd; c) de rol van de Commissie bij de verlenging van de vergunning voor glyfosaat; d) mogelijke gevallen van belangenverstrengeling in de goedkeuringsprocedure; en e) de rol van de EU-agentschappen, en de vraag of zij over voldoende personeel en financiële middelen beschikken om hun taken te kunnen uitvoeren.

Op 16 januari 2019 nam het Parlement het verslag van de bijzondere commissie PEST aan, waarin onder meer de volgende conclusies werden getrokken: het publiek moet toegang krijgen tot studies die in het kader van de vergunningsprocedure worden gebruikt; het EU-kader moet innovatie stimuleren en het gebruik van pesticiden met een laag risico bevorderen; wetenschappelijke deskundigen moeten studies over de carcinogeniteit van glyfosaat evalueren; en de gegevensvereisten voor GBM’s moeten betrekking hebben op de toxiciteit op lange termijn.

Op 10 juli 2020 nam het Parlement een resolutie met daarin de prioriteiten met betrekking tot de op stapel staande strategie voor duurzame chemische stoffen aan. Het Parlement wilde onder meer dat de strategie zou worden gebruikt voor de ontwikkeling van samenhang en synergieën tussen de wetgeving inzake chemische stoffen, veiligheid en gezondheid op het werk en aanverwante EU-wetgeving, met inbegrip van specifieke en algemene productwetgeving, wetgeving inzake water, bodem en lucht, wetgeving inzake bronnen van verontreiniging, met inbegrip van industriële installaties, en wetgeving inzake afval. Het Parlement benadrukte dat de strategie gebaseerd moet zijn op robuust en actueel wetenschappelijk bewijs, waarbij rekening wordt gehouden met de risico’s van hormoonontregelaars, gevaarlijke chemische stoffen in ingevoerde producten en combinatie-effecten van verschillende chemische stoffen en zeer persistente chemische stoffen.

Meer informatie over dit onderwerp vindt u op de website van de Commissie milieu, volksgezondheid en voedselveiligheid (ENVI).

 

Georgios Amanatidis / Maria-Mirela Curmei