De geschiedenis van de Economische en Monetaire Unie

De Economische en Monetaire Unie (EMU) is het resultaat van een geleidelijke economische eenwording binnen de EU. De EMU vormt een uitbreiding van de interne markt van de EU, met gemeenschappelijke productvoorschriften en vrij verkeer van goederen, kapitaal, werknemers en diensten. In de eurozone, die momenteel 19 EU-lidstaten omvat, is een gemeenschappelijke munteenheid ingevoerd: de euro. Alle EU-lidstaten met uitzondering van Denemarken worden geacht de euro in te voeren zodra ze aan een aantal convergentiecriteria voldoen. Het Eurosysteem (dat uit de raad van bestuur van de Europese Centrale Bank en de presidenten van de centrale banken van de landen van de eurozone bestaat) stelt het gemeenschappelijk monetair beleid vast, dat wordt aangevuld met begrotingsregels en een variabele mate van coördinatie van het economisch beleid. Binnen de EMU is er geen centraal economisch bestuur. In plaats daarvan wordt de verantwoordelijkheid gedeeld door de lidstaten en verscheidene EU-instellingen.

Rechtsgrond

  1. artikel 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU); de artikelen 3, 5, 119-144, 219 en 282-284 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU);
  2. de als bijlage aan de Verdragen toegevoegde protocollen: Protocol 4 betreffende de statuten van het Europees Stelsel van Centrale Banken en van de Europese Centrale Bank; Protocol 12 betreffende de procedure bij buitensporige tekorten; Protocol 13 betreffende de convergentiecriteria; Protocol 14 betreffende de Eurogroep; Protocol 16 betreffende de ‘opt-out’-clausule voor Denemarken;
  3. intergouvernementele verdragen, waaronder het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur, het Euro Plus-pact en het Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM).

Doelstellingen

De EMU is het resultaat van een stapsgewijze economische eenwording en vormt derhalve geen doel op zich. De EMU heeft tot taak ondersteuning te verlenen voor duurzame economische groei en een hoog niveau van werkgelegenheid door middel van geëigend economisch en monetair beleid. Dit behelst de volgende drie hoofdtaken: i) het uitvoeren van een monetair beleid dat zich richt op de voornaamste doelstelling van prijsstabiliteit; ii) het vermijden van mogelijke negatieve ‘spill over’-effecten die het gevolg zijn van onhoudbare overheidsfinanciën, het voorkomen van macro-economische onevenwichtigheden binnen de lidstaten, en het tot een zekere mate coördineren van het economisch beleid van de lidstaten; iii) het veiligstellen van de goede werking van de interne markt.

Resultaten

In 19 lidstaten van de Europese Unie maakt de euro intussen deel uit van het dagelijkse leven. De verwachting is dat andere lidstaten de euro in de toekomst zullen invoeren. De ene munt heeft een aantal voordelen, waaronder het verlagen van de kosten van financiële transacties, het vergemakkelijken van reizen, en het versterken van de rol van Europa op internationaal niveau. De euro helpt bij het voltooien van de interne markt.

Geschiedenis van de EMU

Op de topbijeenkomst van Den Haag in 1969 leggen de aanwezige staatshoofden een nieuwe doelstelling voor de Europese eenwording vast: de Economische en Monetaire Unie (EMU). Onder leiding van de toenmalige Luxemburgse premier, Pierre Werner, wordt er een verslag opgesteld met een stappenplan voor de totstandbrenging van een echte economische en monetaire unie binnen een termijn van tien jaar. Het uiteindelijke doel is de volledige liberalisering van het kapitaalverkeer, de onbeperkte omwisselbaarheid van de valuta's van de lidstaten en de definitieve vastlegging van de wisselkoersen. De ineenstorting van het systeem van Bretton Woods en het besluit van de regering van de VS om de dollar te laten zweven (in 1971), veroorzaken een golf van instabiliteit op de buitenlandse wisselmarkten waardoor de pariteitsverhoudingen tussen de Europese munten in grote mate op losse schroeven komen te staan. Hierdoor wordt het plan voor de EMU abrupt stilgelegd.

In 1972, op de topbijeenkomst van Parijs, probeert de EU de monetaire eenmaking opnieuw vlot te krijgen met de creatie van “de slang in de tunnel”: een mechanisme om wisselkoersschommelingen (de “slang”) te beheersen binnen nauwe fluctuatiemarges ten opzichte van de dollar (de “tunnel”). Maar de “monetaire slang” raakt gedestabiliseerd door de opeenvolgende oliecrisissen, de zwakke dollar en de verschillen tussen het economisch beleid van de lidstaten, en verliest in minder dan twee jaar tijd de meeste van zijn leden.

De pogingen om een monetair stabiele zone tot stand te brengen worden in 1978 op de topbijeenkomst in Brussel hervat met de oprichting van het Europees Monetair Stelsel (EMS), dat is gebaseerd op het concept van vaste maar aanpasbare wisselkoersen. De valuta’s van alle lidstaten met uitzondering van het VK (toen dat land nog onderdeel van de EU uitmaakte) nemen aan het wisselkoersmechanisme, ERM I, deel. Het mechanisme functioneert als volgt: de wisselkoersen zijn gebaseerd op spilkoersen die worden vastgesteld ten opzichte van de ecu (‘European Currency Unit’), de Europese rekeneenheid, die gelijk is aan het gewogen gemiddelde van de deelnemende valuta's. Aan de hand van de in ecu uitgedrukte spilkoersen wordt er een rooster van bilaterale koersen opgemaakt, waarbij de schommelingen van de valuta's onderling binnen een marge van 2,25 % aan weerszijden van deze bilaterale koersen moeten blijven (met uitzondering van de Italiaanse lire, waarvoor een marge van 6 % geldt). In tien jaar tijd neemt de veranderlijkheid van de wisselkoersen dankzij het EMS aanzienlijk af: de flexibiliteit van het systeem in combinatie met de politieke wil om de economieën van de lidstaten te doen convergeren, zorgt voor stabiliteit van de valuta's. Als gevolg van speculatieve aanvallen op meerdere valuta’s in 1993 worden de marges verruimd tot 15 %.

Met de vaststelling van het programma voor de interne markt in 1985 wordt het steeds duidelijker dat de mogelijkheden van de interne markt niet volledig kunnen worden benut zolang de vrij hoge transactiekosten die aan de omwisseling van de valuta's verbonden zijn en de onzekerheid over de koersschommelingen, hoe klein die ook mag zijn, blijven bestaan. Veel economen bekritiseren wat zij de ‘onmogelijke driehoek’ noemen: het vrije verkeer van kapitaal, stabiele wisselkoersen en een onafhankelijk monetair beleid in elke lidstaat, die zij op lange termijn niet verenigbaar achtten.

In 1988 richt de Europese Raad van Hannover een comité voor de bestudering van de EMU op, met als voorzitter Jacques Delors, de toenmalige voorzitter van de Europese Commissie. In 1989 dient het comité zijn verslag (het verslag-Delors) in. Hierin stelt het duidelijke maatregelen voor om de EMU in drie fasen tot stand te brengen. Volgens het comité is er met name behoefte aan een betere coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten, regels betreffende de nationale begrotingstekorten en een nieuwe, volledig onafhankelijke instelling die verantwoordelijk is voor het monetaire beleid van de Unie: namelijk de Europese Centrale Bank (ECB). Op basis van het verslag-Delors besluit de Europese Raad van Madrid in 1989 om de eerste fase van de EMU uit te voeren, namelijk de volledige liberalisering van het kapitaalverkeer tegen 1 juli 1990.

In december 1989 roept de Europese Raad van Straatsburg op tot het beleggen van een intergouvernementele conferentie met als doel na te gaan welke wijzigingen er in het Verdrag moeten worden aangebracht opdat de EMU werkelijkheid kan worden. De werkzaamheden van deze intergouvernementele conferentie leiden tot het Verdrag betreffende de Europese Unie, dat in december 1991 tijdens de Europese Raad in Maastricht formeel wordt goedgekeurd door de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten en op 1 november 1993 in werking treedt.

Het Verdrag voorziet in de invoering van de EMU in drie fasen (waarvan sommige belangrijke datums niet worden gespecificeerd, die derhalve later naarmate de situatie zich verder ontwikkelt, moeten worden ingevuld):

  1. fase 1 (van 1 juli 1990 tot en met 31 december 1993): vrij verkeer van kapitaal tussen de lidstaten;
  2. fase 2 (van 1 januari 1994 tot en met 31 december 1998): op elkaar afstemmen van het economische beleid van de lidstaten en verbetering van de samenwerking tussen de nationale centrale banken van de lidstaten. De coördinatie van het monetaire beleid wordt geïnstitutionaliseerd door de oprichting van het Europees Monetair Instituut (EMI), dat de samenwerking tussen de nationale centrale banken moet versterken en de nodige voorbereidingen moet treffen voor de invoering van de eenheidsmunt. De nationale centrale banken worden tijdens deze fase onafhankelijk;
  3. fase 3 (begonnen op 1 januari 1999): uitvoering van een gemeenschappelijk monetair beleid onder auspiciën van het Eurosysteem vanaf de allereerste dag, en de geleidelijk invoering van eurobankbiljetten en euromunten in alle lidstaten van de eurozone. Om aan de derde fase te kunnen beginnen, moet er een hoge mate van duurzame convergentie zijn bereikt, die wordt getoetst aan een aantal in de Verdragen vastgelegde criteria. Tijdens deze fase worden de begrotingsregels bindend en kunnen lidstaten die er zich niet aan houden sancties opgelegd krijgen. Het monetair beleid voor de eurozone wordt toevertrouwd aan het Eurosysteem, dat samengesteld is uit de zes leden van de raad van bestuur van de ECB en de presidenten van de nationale banken van de lidstaten van de eurozone.

Door hun handtekening onder de Verdragen te zetten, gaan alle EU-lidstaten in principe akkoord met de invoering van de euro (artikel 3 VEU en artikel 119 VWEU). Er wordt evenwel geen deadline vastgesteld en sommige lidstaten voldoen nog niet aan de convergentiecriteria. Voor deze lidstaten wordt een voorlopige uitzondering gemaakt. Bovendien hadden het Verenigd Koninkrijk en Denemarken aangegeven dat zij niet willen meedoen aan de derde fase van de EMU en de euro dus niet zullen invoeren. Sinds de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de EU in 2020 geniet alleen Denemarken nog een uitzondering wat betreft de deelname van dat land aan de derde fase van de EMU, maar behoudt het een optie om deze uitzondering te beëindigen. De uitzonderingsregelingen worden in een protocol bij de EU-Verdragen nader uiteengezet. Op het moment van schrijven van deze tekst hebben 19 van de 27 lidstaten de euro ingevoerd.

In de nasleep van de Europese staatsschuldencrisis (in 2009-2010) hebben de EU-leiders zich ertoe verbonden de EMU te versterken, onder meer door het kader voor het beheer van de EMU te verbeteren. Een wijziging van het Verdrag, in concreto van artikel 136 VWEU, maakt de oprichting mogelijk van een permanent steunmechanisme voor noodlijdende lidstaten, op voorwaarde dat het mechanisme op een intergouvernementeel verdrag stoelt, dat de stabiliteit van de eurozone als zodanig bedreigd is, en dat voor de financiële steun strenge voorwaarden gelden. Dit leidt tot de oprichting van het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) in oktober 2012, dat verschillende ad-hocmechanismen vervangt. Om een nieuwe staatsschuldencrisis te voorkomen, wordt de secundaire EMU-wetgeving opgewaardeerd. Het Europees Semester wordt in het leven geroepen, houdende versterking van het stabiliteits- en groeipact, invoering van de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden, en verdere versterking van de coördinatie van het economisch beleid. Het verbeterde kader voor economisch bestuur wordt aangevuld met intergouvernementele verdragen, zoals het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur (ook wel het ‘Fiscal Compact’) en het Euro Plus-pact.

Het voorstel “Blauwdruk voor een hechte economische en monetaire unie” van de Commissie van 2012 is de eerste poging om de EMU naar een hoger plan te tillen. Het uiteindelijke doel zou de totstandbrenging van een politieke unie zijn geweest. Een andere initiatief uit 2012, het minder ambitieuze ‘verslag van de vier voorzitters’, resulteert niet in substantiële wijzigingen in de kader voor economisch bestuur van de EMU. Geïnspireerd door de “Blauwdruk” publiceren de voorzitters van de Commissie, de Europese Raad, de Eurogroep, de ECB en het Europees Parlement in 2015 een verslag over de voltooiing van Europa's Economische en Monetaire Unie (‘het verslag van de vijf voorzitters’). Dit verslag omvat een hervormingsplan dat erop gericht is in drie fasen (en ten laatste tegen 2025) een echte economische, financiële, fiscale en politieke Unie tot stand te brengen. Om de ambitieuze plannen van de “Blauwdruk” of ‘het verslag van de vijf voorzitters’ volledig te realiseren, moeten de EU-Verdragen evenwel substantieel worden gewijzigd. Aangezien er sindsdien geen verdragswijzigingen zijn geweest, kunnen de meest ambitieuze projecten niet worden verwezenlijkt.

Rol van het Europees Parlement

Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon neemt het Europees Parlement als medewetgever deel aan het opstellen van de meeste van de gedetailleerde regels voor het kader voor economisch bestuur (dat onder andere stoelt op artikel 121, 126 en 136 VWEU). Ten aanzien van sommige dossiers, zoals het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact, alsook wat macro-economisch toezicht betreft, voorziet het Verdrag echter uitsluitend in raadpleging van het Parlement. Bovendien wordt het EP geraadpleegd over:

  1. regelingen over de wisselkoersen tussen de euro en valuta's van buiten de EU;
  2. landen die in aanmerking komen om zich bij de euro aan te sluiten;
  3. de aanstelling van de voorzitter, de vicevoorzitter en de overige vier leden van de raad van bestuur van de ECB;
  4. een deel van de wetgeving houdende uitvoering van de procedure bij buitensporige tekorten.

De ECB legt elk jaar haar jaarverslag voor, dat de voorzitter van de ECB vervolgens in de voltallige vergadering presenteert. In de regel reageert het Parlement op het jaarverslag met een initiatiefverslag. Het Parlement beschikt niet over besluitvormingsbevoegdheden voor de verschillende fasen van het Europees Semester, maar wordt regelmatig op de hoogte gehouden door de Commissie en de Raad, die de uitvoeringsbevoegdheden hebben. Met het Europees Semester is de rol van het Parlement in het economisch bestuur van de EU iets groter geworden, in het bijzonder door de invoering van een ‘economische dialoog’ tussen het EP, de bevoegde formaties van de Raad, en de Commissie. Het Parlement kan wat het Semester betreft initiatiefverslagen opstellen.

Formeel is het Parlement noch bij de uitwerking van internationale verdragen (bijv. het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur), noch bij de oprichting en werking van intergouvernementele mechanismen (bijv. het ESM) betrokken, hoewel er dienaangaande wel diverse contacten worden onderhouden en van gedachten wordt gewisseld.

 

Dražen Rakić / Christian Scheinert