Beleid inzake financiële diensten

Financiële diensten zijn als onderdeel van het vrije verkeer van diensten en kapitaal een belangrijk aspect van de inspanningen om de interne markt van de EU te voltooien. Het integratieproces is in de volgende fasen verlopen: (1) opheffing van nationale toetredingsbelemmeringen (1957-1973); (2) harmonisering van nationale wetten en beleidsmaatregelen (1973-1983); (3) voltooiing van de interne markt (1983-1992); (4) invoering van de eurozone en periode voor de crisis (1999-2007); en (5) mondiale financiële crisis en hervormingen na de crisis (vanaf 2007). De terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de EU brengt een reeks nieuwe uitdagingen met zich mee die mogelijk gevolgen heeft voor de financiële dienstensector binnen de EU en daarbuiten.

Rechtsgrondslag

De artikelen 49 (vrijheid van vestiging), 56 (vrijheid van dienstverrichting), 63 (vrij verkeer van kapitaal) en 114 (onderlinge aanpassing van wettelijke bepalingen voor de instelling en werking van de interne markt) van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) vormen voor het grootste deel de rechtsgrondslag voor de richtlijnen en verordeningen betreffende financiële diensten.

Mijlpalen op de weg naar een geïntegreerde financiële markt in de EU

A. De eerste inspanningen om toetredingsbelemmeringen op te heffen

De eerste inspanningen om de financiële systemen van lidstaten te integreren waren gebaseerd op de beginselen van vrijheid van vestiging en vrije dienstverrichting, waarbij wetgeving en beleid waar nodig gecoördineerd werden.

Met het in 1957 ondertekende Verdrag van Rome werd de gemeenschappelijke markt tot stand gebracht, wat betekende dat belemmeringen voor vrij verkeer van personen, diensten en kapitaal tussen lidstaten werden opgeheven. In artikel 61, lid 2, was vastgelegd dat "de liberalisatie van de door banken en verzekeringsmaatschappijen verrichte diensten waarmede kapitaal verplaatsingen gepaard gaan, moet worden verwezenlijkt in overeenstemming met de geleidelijke liberalisatie van het kapitaalverkeer". In artikel 63 werd een mandaat aan de Raad gegeven om een programma vast te stellen voor de opheffing van bestaande beperkingen voor een dergelijke liberalisatie.

Dat heeft de Raad in 1962 gedaan door algemene programma's vast te stellen voor de opheffing van de beperkingen van het vrij verrichten van diensten en de vrijheid van vestiging. Met het oog op de uitvoering van deze programma's stelde de Raad tussen 1964 en 1973 een aantal richtlijnen vast op het gebied van verzekeringen en banken.

B. Harmonisering van nationale wetten en beleidsmaatregelen

Het harmoniseringsproces van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen begon hoofdzakelijk met richtlijnen van de Raad in respectievelijk 1973 ("Eerste richtlijn schadeverzekering" (73/239/EEG))[1],1977 ("Eerste bankenrichtlijn" (77/780/EEG))[2]. en 1979 (Eerste richtlijn levensverzekering (79/267/EEG))[3].

C. Voltooiing van de interne markt

In juni 1985 publiceerde de Commissie een witboek[4] met daarin een duidelijk programma en tijdschema voor de voltooiing van de interne markt die uiterlijk eind 1992 moest plaatsvinden. Het bevatte een specifiek deel over financiële diensten (paragrafen 101-107), dat als volgt begint: "De liberalisering van financiële diensten, die verbonden is met die van het kapitaalverkeer, zal een belangrijke stap naar de financiële integratie van de Gemeenschap en de verruiming van de interne markt vormen". Deze voorgestelde harmonisering was gebaseerd op de beginselen van een "enkele bankvergunning", "onderlinge erkenning" en "toezicht van het thuisland". Met de Europese Akte uit 1987 werd de doelstelling die in het witboek uit 1985 was vastgelegd opgenomen in de primaire EU-wetgeving.

D. Invoering van de eurozone

Gedreven door de invoering van de euro en de hieruit voortkomende stimulans om de resterende segmentatie van de financiële markten van de EU aan te pakken, publiceerde de Commissie in mei 1999 een actieplan voor financiële diensten (APFD)[5]. Dit plan bevatte 42 noodzakelijk geachte wetgevings- en niet-wetgevingsmaatregelen die uiterlijk 2004 moesten worden voltooid.

In juli 2000 stelde de Raad Economische en Financiële Zaken (Ecofin) het Comité van wijzen voor de regulering van de Europese effectenmarkten in, onder voorzitterschap van Alexandre Lamfalussy. Hun eindrapport[6], dat in februari 2001 werd gepubliceerd, bevatte een analyse van de staat van de financiële markt van de EU en een aantal aanbevelingen. De kern van het probleem lag volgens het rapport in het interinstitutionele kader van de EU, dat "te langzaam, te star, te complex en niet goed afgestemd was op het tempo waarin de financiële wereldmarkt verandert". In het rapport werd een wetgevende aanpak op vier niveaus voorgesteld, die aanvankelijk alleen in de effectenwetgeving, maar later ook op andere gebieden van de wetgeving inzake financiële diensten werd gehanteerd. Deze aanpak werd later de "Lamfalussy-procedure" genoemd.

Met de vaststelling van 39 van de 42 maatregelen, waarvan sommige zelfs verdergingen dan beoogd, was het APFD grotendeels voor de deadline (2004) voltooid. In 2005 volgden nog twee maatregelen, waardoor alleen de veertiende vennootschapsrechtrichtlijn betreffende de internationale zetelverplaatsing overbleef.

E. Mondiale financiële crisis en hervormingen na de crisis

De periode vóór 2007 stond niet alleen binnen de EU maar ook wereldwijd in het teken van toenemende integratie en onderlinge afhankelijkheid van financiële markten. Met de uitbraak van de wereldwijde financiële crisis in 2007-2008 en de daaruit voortvloeiende Europese schuldencrisis kwam deze ontwikkeling abrupt tot stilstand, aangezien grensoverschrijdende geldstromen fors afnamen. Tussen oktober 2008 en oktober 2011 keurde de Commissie voor 4,5 biljoen EUR aan staatssteunmaatregelen voor financiële instellingen goed[7]. De crisis maakte duidelijk dat de financiële dienstensector zo spoedig mogelijk moest worden hervormd.

De EU voerde vervolgens op basis van de internationale agenda (waarin de EU een belangrijke rol speelde) een ongekende herziening van de wetgeving inzake financiële diensten door. Daarnaast bracht ze op eigen initiatief hervormingen tot stand om vooruitgang te boeken in zaken waar zij zich al lange tijd voor inspande, zoals de voltooiing van de interne markt. Sinds het uitbreken van de financiële crisis heeft de Europese Commissie meer dan 50 wetgevings- en niet-wetgevingsmaatregelen ingediend. De belangrijkste voorstellen vielen onder vlaggenschipinitiatieven van de EU, zoals de bankenunie en de kapitaalmarktenunie. De hervormingen na de crisis zorgden op veel onderdelen van de verordening financiële diensten en toezicht voor een bepaalde mate van centralisatie en overdracht van verantwoordelijkheid van nationaal naar EU-niveau.

De rol van internationale fora bij de vaststelling van regels en normen is in de reguleringsarchitectuur van financiële diensten significant groter geworden. Dit is toe te schrijven aan de globalisering en onderlinge afhankelijkheid van financiële markten. In de decennia voorafgaand aan de crisis waren de globalisering en onderlinge afhankelijkheid flink toegenomen en dit kwam tot uitdrukking in het wereldwijde "besmettingseffect" dat volgde op de eerste crisisuitbraak in de Verenigde Staten. Nagenoeg iedereen was het erover eens dat reguleringsproblemen op internationaal niveau moesten worden aangepakt. Fora en organen zoals de G20, de Raad voor financiële stabiliteit (FSB), het Bazels Comité voor bankentoezicht (BCBS), de International Association of Insurance Supervisors (IAIS) en de Internationale organisatie van effectentoezichthouders (Iosco) kregen steeds meer te zeggen.

De belangrijkste bestaande EU-wetgeving inzake financiële diensten

A. Bankensector

De hervorming van het regelgevingskader voor de bankensector stond centraal bij de omvangrijke herziening van de wetgeving inzake de financiële sector, die plaatsvond na de crisis. Deze herziening vormde de basis voor de geleidelijke opbouw van een 'bankenunie’ voor de eurozone[8]. De hervorming van het regelgevingskader voor de bankensector omvatte sterk uiteenlopende maatregelen: 1) aangescherpte prudentiële vereisten voor banken; 2) een uitgebreidere architectuur voor bankentoezicht en de afwikkeling van banken; 3) regels voor falende banken en 4) een betere bescherming van depositohouders. Deze initiatieven tezamen heten 'het gemeenschappelijk rulebook'.

1. Prudentiële vereisten voor banken: De richtlijn inzake kapitaalvereisten (CRD) en de verordening inzake kapitaalvereisten (CRR).

In de CRD (2013/36/EU)[9] zijn regels vastgelegd voor de toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, prudentieel toezicht en bestuur van banken. In de CRR ((EU) nr. 575/2013)[10] zijn de minimumnormen vastgelegd voor de waarborging van de financiële soliditeit van banken (kapitaalvereisten, liquiditeitsbuffers en leverage ratio's). Dit regelgevingskader wordt voortdurend geactualiseerd, hoofdzakelijk om de nieuwste resultaten weer te geven die zijn geboekt in het kader van het Bazels Comité en de Raad voor financiële stabiliteit, en waarvan de meest recente het in mei 2019 aangenomen pakket bankhervormingen is. Tevens hebben de medewetgevers in november 2019 de prudentiële voorschriften voor beleggingsondernemingen geactualiseerd, die thans aan dezelfde regels onderworpen zijn als banken. In de loop van 2020 staat een herziening van dit regelgevingskader gepland.

2. Uitgebreidere architectuur voor toezicht op banken en de afwikkeling van banken: de verordening inzake het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM-verordening) en de verordening inzake het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (GAM-verordening)

Sinds 2014 is de ECB uit hoofde van de GTM-verordening (nr. 1024/2013) de centrale prudentieel toezichthouder voor alle banken in de eurozone en voor alle banken in de lidstaten die niet tot de eurozone behoren, maar die willen toetreden tot het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme. Het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme wordt aangevuld door het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (nr. 806/2014)[11], dat eveneens in 2014 is vastgesteld en erop gericht is eventueel toekomstig falen van onder het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme vallende banken efficiënt te hanteren. De gemeenschappelijke afwikkelingsraad is de centrale autoriteit die het besluit neemt om de afwikkeling van een bank te initiëren.

3. Regels voor falende banken: Richtlijn herstel en afwikkeling van banken (BRRD)

De eveneens in 2014 aangenomen richtlijn herstel en afwikkeling van banken (2014/59/EU)[12] is bedoeld om te voorkomen dat noodlijdende banken worden gered met het geld van de belastingbetaler door de invoering van een instrument van "bail-in", waarmee wordt gewaarborgd dat aandeelhouders en schuldeisers de eersten zijn die verliezen dekken. Op grond van deze richtlijn zijn lidstaten bovendien verplicht om nationale afwikkelingsfondsen vast te stellen die op voorhand gefinancierd zijn door kredietinstellingen en beleggingsondernemingen om uitstaande verliezen te dekken. In de richtlijn zijn ook regels vastgelegd betreffende preventie (herstel- en afwikkelingsplannen) en vroege interventie door de nationale bevoegde autoriteiten.

4. Een betere bescherming van depositohouders: Richtlijn depositogarantiestelsels

In het tumult van de financiële crisis was het een essentiële prioriteit om toe te zien op adequate bescherming van rekeningtegoeden van burgers. In eerste instantie werd het minimumbedrag tot waar rekeningtegoeden gewaarborgd zijn in geval van bankfalen twee maal verhoogd. Dit werd gevolgd door een meer omvattende hervorming van een destijds zeer gefragmenteerd systeem van nationale depositogarantiestelsels. Sinds de vaststelling van de richtlijn depositogarantiestelsels (2014/49/EU)[13] in 2014 zijn de lidstaten verplicht toe te zien op een geharmoniseerd niveau van bescherming van depositohouders. Ook dienen zij ten minste één depositogarantiestelsel op hun grondgebied in te voeren, waarbij alle banken in deze lidstaat zich moeten aansluiten. Voorts werd als onderdeel van het bankenunieproject een voorstel gedaan voor een Europees depositoverzekeringsstelsel ter aanvulling van het huidige EU-systeem van nationale depositogarantiestelsels. Doel van het depositoverzekeringsstelsel is een sterkere en uniformere mate van depositoverzekeringsdekking in de eurozone.

B. Financiële markten en marktinfrastructuur

1. Beleggingsdienten en handelsplatforms: Richtlijn betreffende markten voor financiële instrumenten (MiFID)

Sinds 2004 zijn er in MiFID I (2004/39/EG)[14] uniforme normen vastgelegd voor effectenhandel, wat heeft geleid tot meer concurrentie en een betere bescherming van beleggers. In 2014 werden een herziening van de richtlijn (MiFID II) (2014/65/EU)[15] en een verordening (MiFIR) (600/2014)[16] aangenomen, waarmee een fors gedeelte van het wetgevingskader werd geactualiseerd. Dit kader bevat een aantal bepalingen die gericht zijn op een betere consumentenbescherming en transparantie van de markt. Beide instrumenten werden van toepassing op 3 januari 2018.

2. Derivatencontracten en clearinginstellingen: De verordening Europese marktinfrastructuur

Derivatencontracten spelen een belangrijke rol in de economie, maar brengen tevens bepaalde risico’s met zich mee, die tijdens de financiële crisis naar voren kwamen. In de in 2012 aangenomen verordening Europese marktinfrastructuur (nr. 648/2012)[17] zijn regels vastgelegd betreffende "over the counter" (otc)-derivatencontracten, centrale tegenpartijen (of clearinginstellingen), en transactieregisters. Deze zijn bedoeld om de financiële stabiliteit te bewaren, systemische risico's te verkleinen en de transparantie in de otc-markt te vergroten. De medewetgevers hebben vervolgens de verordening Europese marktinfrastructuur in mei 2019 bijgewerkt, waarmee het toezicht op centrale tegenpartijen in de EU en in derde landen werd uitgebreid.

3. Toegang tot financiering via de kapitaalmarkt - prospectusverordening

Het vlaggenschipinitiatief voor de opbouw van een kapitaalmarktenunie omvatte een grootscheepse herziening van het EU-kader voor het aanbieden van effecten aan het publiek. Met de in juni 2017 vastgestelde prospectusverordening (nr. 2017/1129)[18] (tot vervanging van de prospectusrichtlijn van 2003 2003/71/EC) wordt beoogd de financiering door kapitaalmarkten beter toegankelijk te maken voor kleinere bedrijven, alsook om de kwaliteit en de kwantiteit van de aan beleggers, met name aan kleine beleggers, te verstrekken informatie te verbeteren.

De inspanningen ter verbetering van de financieringsmogelijkheden voor kleine bedrijven zijn aangevuld met het voorstel voor een verordening inzake Europese crowdfundingdiensten voor ondernemingen. Crowdfunding is een innovatieve en steeds populairder wordende vorm van financiering voor start-ups en kmo’s die zich in een vroeg stadium bevinden. Het nieuwe EU-kader biedt juridische zekerheid voor platforms voor crowdfunding, stelt hen in staat in de hele Unie actief te zijn, en geeft een impuls aan financieringsmogelijkheden voor kleine bedrijven. De medewetgevers hebben in december 2019 overeenstemming bereikt over het voorstel.

C. Verzekeringen: Solvabiliteit II-richtlijn

Met de in 2009 aangenomen Solvabiliteit II-richtlijn (2009/138/EG)[19] werden bestaande, versnipperde regels voor schadeverzekeringen, levensverzekeringen en verzekeringssectoren geharmoniseerd. In de richtlijn zijn regels vastgelegd met betrekking tot vergunningen voor toegang tot het bedrijf, kapitaalvereisten, risicobeheer en toezicht op directe en herverzekeringsondernemingen. Het Solvabiliteit II-kader is een aantal keer gewijzigd, met name om duidelijkheid te scheppen over de behandeling van verzekeringsproducten met langetermijngaranties en om een impuls te geven aan investeringen in infrastructuur en in duurzame langetermijnprojecten.

D. Betalingsdiensten Richtlijn betalingsdiensten 2 (PSD 2)

Met PSD 2 (2015/2366)[20] wordt het EU-kader voor betalingen geactualiseerd en aangepast aan de nieuwe ontwikkelingen op het gebied van digitale betalingen. PSD 2 trad in werking op 12 januari 2016 en werd van toepassing op 13 januari 2018. In deze richtlijn worden de veiligheidseisen voor elektronische betalingen en de normen voor de bescherming van financiële consumentengegevens aangescherpt. Ook wordt met deze richtlijn de markt opengesteld voor innovatieve bedrijfsmodellen die betalingsdiensten aanbieden op basis van een beveiligde toegang tot de betaalrekeningen van klanten ('open bankieren'). Daarnaast bevat PSD 2 bepalingen met betrekking tot de vergunningen van en het toezicht op betaalinstellingen.

Rol van het Europees Parlement

Het Parlement had aanvankelijk een beperkte rol in de besluitvorming inzake financiële diensten, maar sinds het Verdrag van Rome (1957) tot op heden is zijn invloed zodanig gegroeid dat het Parlement nu bij de gewone wetgevingsprocedure op veel gebieden op gelijke voet staat met de Raad.

Op grond van de "Lamfalussy-procedure" voor de aanneming en uitvoering van de EU-wetgeving inzake financiële diensten neemt het Parlement samen met de Raad basiswetten (niveau 1) aan volgens de gewone wetgevingsprocedure (secundaire EU-wetgeving). Het Parlement heeft ook een controletaak bij de aanneming van uitvoeringsmaatregelen van niveau 2.

Het Parlement was actief betrokken bij het realiseren van de ambitieuze wetgevingsprojecten door een EU-regelgevingskader voor de financiële sector te ontwikkelen. Dankzij zijn proactieve opstelling speelt het Parlement een centrale rol in het huidige debat met de Commissie, de Raad en andere internationale instellingen over de ontwikkeling van de toezichthoudende en regelgevende structuur voor financiële markten, alsook bij het zoeken naar mogelijkheden voor het aanpakken van systeemrisico's en de uitdagingen die ontstaan door de snelle technologische ontwikkelingen.

Binnen het Parlement is de Commissie economische en monetaire zaken (ECON) de bevoegde commissie voor financiële diensten.

Na het uitbreken van de wereldwijde financiële crisis heeft het Parlement een Bijzondere Commissie financiële, economische en sociale crisis (CRIS-commissie) ingesteld[21]. Het mandaat van deze commissie liep van oktober 2009 tot juli 2011. Naar aanleiding van de werkzaamheden van de CRIS-commissie heeft het Parlement twee resoluties aangenomen: een tussentijdse in 2010 en een definitieve in 2011.

 

[1]PB L 228 van 16.8.1973, blz. 3.
[2]PB L 322 van 17.12.1977, blz. 30.
[3]PB L 63 van 13.3.1979, blz. 1.
[4]Witboek van de Commissie voor de Europese Raad, De voltooiing van de interne markt, 14 juni 1985.
[5]Mededeling van de Commissie, Tenuitvoerlegging van het kader voor financiële markten: een actieplan, 11 mei 1999.
[6]Eindrapport van het Comité van wijzen over de regulering van de Europese effectenmarkten, 15 februari 2001.
[7]Persbericht van de Europese Commissie, Nieuwe crisisbeheermaatregelen om toekomstige bail-outs van banken te voorkomen, 6 juni 2012. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/nl/IP_12_570
[8]Meer informatie over de bankenunie vindt u op informatieblad 2.6.5.
[9]PB L 176 van 27.6.2013, blz. 338.
[10]PB L 176 van 27.6.2013, blz. 1.
[11]PB L 225 van 30.7.2014, blz. 1.
[12]PB L 173 van 12.6.2014, blz. 190.
[13]PB L 173 van 12.6.2014, blz. 190.
[14]PB L 145 van 30.4.2004, blz. 1.
[15]PB L 173 van 12.6.2014, blz. 190.
[16]PB L 173 van 12.6.2014, blz. 84.
[17]PB L 201 van 27.7.2012, blz. 1.
[18]PB L 201 van 27.7.2012, blz. 1.
[19]PB L 335, 17.12.2009, blz. 1.
[20]PB L 337 van 23.12.2015, blz. 35.
[21]Europees Parlement, Bijzondere Commissie financiële, economische en sociale crisis, juli 2011. http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201109/20110901ATT25750/20110901ATT25750EN.pdf

Radostina Parenti