Beleid inzake financiële diensten

Financiële diensten zijn als onderdeel van het vrije verkeer van diensten en kapitaal een belangrijk aspect van de inspanningen om de interne markt van de EU te voltooien. Het integratieproces is in de volgende fasen verlopen: 1) opheffing van nationale toetredingsbelemmeringen (1957-1973); 2) harmonisering van nationale wetten en beleidsmaatregelen (1973-1983); 3) voltooiing van de interne markt (1983-1992); 4) invoering van de eurozone en periode voor de crisis (1993-2007); en 5) mondiale financiële crisis en hervormingen na de crisis (vanaf 2007). De digitale en groene transformatie heeft extra kansen en uitdagingen met zich mee gebracht voor het beleid inzake financiële diensten. De terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de EU brengt een reeks nieuwe uitdagingen met zich mee die mogelijk gevolgen heeft voor de financiële dienstensector binnen de EU en daarbuiten.

Rechtsgrondslag

De artikelen 49 (vrijheid van vestiging), 56 (vrijheid van dienstverrichting), 63 (vrij verkeer van kapitaal) en 114 (onderlinge aanpassing van wettelijke bepalingen voor de instelling en werking van de interne markt) van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie vormen voor het grootste deel de rechtsgrondslag voor de richtlijnen en verordeningen betreffende financiële diensten.

Mijlpalen op de weg naar een geïntegreerde financiële markt in de EU

A. De eerste inspanningen om toetredingsbelemmeringen op te heffen (1957-1973)

De eerste inspanningen om de financiële systemen van lidstaten te integreren waren gebaseerd op de beginselen van vrijheid van vestiging en vrije dienstverrichting, waarbij wetgeving en beleid waar nodig gecoördineerd werden.

Met het in 1957 ondertekende Verdrag van Rome werd de gemeenschappelijke markt tot stand gebracht, wat betekende dat belemmeringen voor vrij verkeer van personen, diensten en kapitaal tussen lidstaten werden opgeheven. In artikel 61, lid 2, was vastgelegd dat “de liberalisatie van de door banken en verzekeringsmaatschappijen verrichte diensten waarmede kapitaalverplaatsingen gepaard gaan, moet worden verwezenlijkt in overeenstemming met de geleidelijke liberalisatie van het kapitaalverkeer.” In artikel 63 werd een mandaat aan de Raad gegeven om een programma vast te stellen voor de opheffing van bestaande beperkingen voor een dergelijke liberalisatie.

Dat heeft de Raad in 1962 gedaan door algemene programma’s vast te stellen voor de opheffing van de beperkingen van het vrij verrichten van diensten en de vrijheid van vestiging. Met het oog op de uitvoering van deze programma’s stelde de Raad tussen 1964 en 1973 een aantal richtlijnen vast op het gebied van verzekeringen en banken.

B. Harmonisering van nationale wetten en beleidsmaatregelen (1973-1983)

De harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten begon hoofdzakelijk met drie richtlijnen van de Raad: de eerste richtlijn schadeverzekering (73/239/EEG) in 1973, de eerste bankenrichtlijn (77/780/EEG) in 1977, en de eerste richtlijn levensverzekering (79/267/EEG) in 1979.

C. Voltooiing van de interne markt (1983-1992)

In juni 1985 publiceerde de Commissie een witboek[1] met daarin een duidelijk programma en tijdschema voor de voltooiing van de interne markt die uiterlijk eind 1992 moest plaatsvinden. Het bevatte een specifiek deel over financiële diensten (paragrafen 101-107), dat als volgt begint: “De liberalisering van financiële diensten, die verbonden is met die van het kapitaalverkeer, zal een belangrijke stap naar de financiële integratie van de Gemeenschap en de verruiming van de interne markt vormen.” Deze voorgestelde harmonisering was gebaseerd op de beginselen van een bankvergunning, onderlinge erkenning en toezicht van het thuisland. Met de Europese Akte uit 1987 werd de doelstelling die in het witboek uit 1985 was vastgelegd – voltooiing van de interne markt uiterlijk op 31 december 1992 – opgenomen in de primaire EU-wetgeving.

D. Invoering van de eurozone (1993-2007)

Het Verdrag van Maastricht, dat in 1993 in werking trad, heeft de weg vrijgemaakt voor de invoering van één Europese munt: de euro[2]. Gedreven door de invoering van de euro en de hieruit voortkomende stimulans om de resterende segmentatie van de financiële markten van de EU aan te pakken, publiceerde de Commissie in mei 1999 het actieplan voor financiële diensten[3]. Dit plan bevatte 42 noodzakelijk geachte wetgevings- en niet-wetgevingsmaatregelen die uiterlijk 2004 moesten worden voltooid.

In juli 2000 stelde de Raad Economische en Financiële Zaken (Ecofin) het Comité van wijzen voor de regulering van de Europese effectenmarkten in, onder voorzitterschap van Alexandre Lamfalussy. Hun eindverslag, dat in februari 2001 werd gepubliceerd, bevatte een analyse van de staat van de financiële markt van de EU en een aantal aanbevelingen. Volgens het rapport was het institutionele kader van de EU “te langzaam, te star, te complex en niet goed afgestemd op het tempo waarin de financiële wereldmarkt verandert”. In het rapport werd een wetgevende aanpak op vier niveaus voorgesteld, die aanvankelijk alleen in de effectenwetgeving, maar later ook op andere gebieden van de wetgeving inzake financiële diensten werd gehanteerd. Deze aanpak werd later de “Lamfalussy-procedure” genoemd.

Met de vaststelling van 39 van de 42 maatregelen, waarvan sommige zelfs verdergingen dan beoogd, was het actieplan voor financiële diensten grotendeels voor de deadline (2004) voltooid. In 2005 volgden nog twee maatregelen, waardoor alleen de veertiende vennootschapsrechtrichtlijn betreffende de internationale zetelverplaatsing overbleef.

E. De mondiale financiële crisis en hervormingen na de crisis (vanaf 2007).

De periode vóór 2007 stond niet alleen binnen de EU maar ook wereldwijd in het teken van toenemende integratie en onderlinge afhankelijkheid van financiële markten. Met de uitbraak van de wereldwijde financiële crisis in 2007-2008 en de daaruit voortvloeiende Europese schuldencrisis kwam deze ontwikkeling abrupt tot stilstand, aangezien grensoverschrijdende geldstromen fors afnamen. Tussen oktober 2008 en oktober 2011 keurde de Commissie voor 4,5 biljoen EUR aan staatssteunmaatregelen voor financiële instellingen goed[4]. De crisis maakte duidelijk dat de financiële dienstensector zo spoedig mogelijk moest worden hervormd.

De EU voerde vervolgens op basis van de internationale agenda een ongekende herziening van de wetgeving inzake financiële diensten door. Daarnaast bracht ze op eigen initiatief hervormingen tot stand om vooruitgang te boeken in zaken waar zij zich al lange tijd voor inspande, zoals de voltooiing van de interne markt. Sinds het uitbreken van de financiële crisis heeft de Europese Commissie meer dan 50 wetgevings- en niet-wetgevingsmaatregelen ingediend. De belangrijkste voorstellen vielen onder vlaggenschipinitiatieven van de EU, zoals de bankenunie en de kapitaalmarktenunie. De hervormingen na de crisis zorgden op veel onderdelen van de verordening financiële diensten en toezicht voor een bepaalde mate van centralisatie en overdracht van verantwoordelijkheid van nationaal naar EU-niveau.

De rol van internationale fora bij de vaststelling van regels en normen is in de reguleringsarchitectuur van financiële diensten significant groter geworden. Dit is toe te schrijven aan de globalisering en onderlinge afhankelijkheid van financiële markten. In de decennia voorafgaand aan de crisis waren de globalisering en onderlinge afhankelijkheid flink toegenomen en dit kwam tot uitdrukking in het wereldwijde “besmettingseffect”, dat volgde op de eerste crisisuitbraak in de Verenigde Staten. Nagenoeg iedereen was het erover eens dat reguleringsproblemen op internationaal niveau moesten worden aangepakt. Fora en organen zoals de G20, de Raad voor financiële stabiliteit, het Bazels Comité voor bankentoezicht, de International Association of Insurance Supervisors en de Internationale organisatie van effectentoezichthouders kregen steeds meer te zeggen.

Meer recentelijk weerspiegelt de beleidsagenda voor financiële diensten van de EU de inspanningen die zijn geleverd om de klimaatverandering aan te pakken en een duurzamer economisch traject te ontwikkelen. Nieuwe uitdagingen in verband met de digitale transformatie en de technologische ontwikkelingen op het gebied van financiën tekenen zich af, en deze hebben de afgelopen jaren ook invloed gehad op de beleidsagenda voor de financiële sector.

De belangrijkste bestaande EU-wetgeving inzake financiële diensten

A. Bankensector

De hervorming van het regelgevingskader voor de bankensector stond centraal bij de omvangrijke herziening van de wetgeving inzake de financiële sector, die plaatsvond na de crisis. Deze herziening vormde de basis voor de geleidelijke opbouw van een “bankenunie” voor de eurozone[5]. De hervorming van het regelgevingskader voor de bankensector omvatte sterk uiteenlopende maatregelen: 1) aangescherpte prudentiële vereisten voor banken; 2) een uitgebreidere architectuur voor bankentoezicht en de afwikkeling van banken; 3) regels voor falende banken; en 4) een betere bescherming van depositohouders. Deze initiatieven tezamen heten “het gemeenschappelijk rulebook”.

1. Prudentiële vereisten voor banken

In de richtlijn kapitaalvereisten (CRD) (2013/36/EU) zijn regels vastgelegd voor de toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, prudentieel toezicht en bestuur van banken. In de verordening kapitaalvereisten (CRR) (575/2013) zijn de minimumnormen vastgelegd voor de waarborging van de financiële soliditeit van banken (kapitaalvereisten, liquiditeitsbuffers en leverage ratio’s). Dit regelgevingskader wordt voortdurend geactualiseerd, hoofdzakelijk om de nieuwste resultaten weer te geven die zijn geboekt in het kader van het Bazels Comité voor bankentoezicht en de Raad voor financiële stabiliteit. De meest recente herziening van juni 2020 (de zogeheten “verordening kapitaalvereisten – snelle oplossingen”) omvatte een pakket aanpassingen van het prudentiële kader om in reactie op de COVID-19-crisis kredietverstrekking door banken te vergemakkelijken. Tevens hebben de medewetgevers in november 2019 de prudentiële voorschriften voor beleggingsondernemingen (de richtlijn en verordening over beleggingsondernemingen) geactualiseerd, die tot dan toe aan dezelfde regels onderworpen waren als banken. In 2021 is een bredere herziening van het CRD/CRR-regelgevingskader gepland om uitvoering te geven aan de laatste elementen van de internationaal overeengekomen prudentiële normen voor kredietinstellingen die door het Bazels Comité voor bankentoezicht zijn ontwikkeld, ook wel het “Bazel III-kader” genoemd.

2. Een uitgebreidere architectuur voor bankentoezicht en de afwikkeling van banken

Sinds 2014 is de ECB uit hoofde van de verordening gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (SSM) (1024/2013) de centrale prudentieel toezichthouder voor alle banken in de eurozone en voor alle banken in de lidstaten die niet tot de eurozone behoren, maar die willen toetreden tot het SSM. Het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme wordt aangevuld door de verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (806/2014), dat eveneens in 2014 is vastgesteld en erop gericht is eventueel toekomstig falen van onder het SSM vallende banken efficiënt te hanteren. De gemeenschappelijke afwikkelingsraad is de centrale autoriteit die het besluit neemt om de afwikkeling van een bank te initiëren.

3. Regels voor falende banken

De eveneens in 2014 aangenomen richtlijn herstel en afwikkeling van banken (2014/59/EU) is bedoeld om te voorkomen dat noodlijdende banken worden gered met het geld van de belastingbetaler door de invoering van een instrument van “bail-in”, waarmee wordt gewaarborgd dat aandeelhouders en schuldeisers de eersten zijn die verliezen dekken. Op grond van deze richtlijn zijn de lidstaten verplicht om nationale afwikkelingsfondsen vast te stellen die op voorhand gefinancierd zijn door kredietinstellingen en beleggingsondernemingen om uitstaande verliezen te dekken. In de richtlijn zijn ook regels vastgelegd betreffende preventie (herstel- en afwikkelingsplannen) en vroege interventie door de nationale bevoegde autoriteiten.

4. Een betere bescherming van depositohouders

In het tumult van de financiële crisis was het een essentiële prioriteit om toe te zien op adequate bescherming van rekeningtegoeden van burgers. In eerste instantie werd het minimumbedrag tot waar rekeningtegoeden gewaarborgd zijn in geval van bankfalen tweemaal verhoogd. Dit werd gevolgd door een meer omvattende hervorming van een destijds zeer gefragmenteerd systeem van nationale depositogarantiestelsels. Sinds de vaststelling van de richtlijn depositogarantiestelsels (2014/49/EU) in 2014 zijn de lidstaten verplicht toe te zien op een geharmoniseerd niveau van bescherming van depositohouders. Ook dienen zij ten minste één depositogarantiestelsel op hun grondgebied in te voeren, waarbij alle banken in deze lidstaat zich moeten aansluiten. Voorts werd als onderdeel van het bankenunieproject een voorstel gedaan voor een Europees depositoverzekeringsstelsel ter aanvulling van het huidige systeem van nationale depositogarantiestelsels. Doel van het depositoverzekeringsstelsel is een sterkere en uniformere mate van depositoverzekeringsdekking in de eurozone.

B. Financiële markten en marktinfrastructuur

1. Beleggingsdiensten en handelsplatforms

Sinds 2004 zijn er in de richtlijn markten voor financiële instrumenten (MiFID I) (2004/39/EG) uniforme normen vastgelegd voor effectenhandel met het oog op meer concurrentie en een betere bescherming van beleggers. In 2014 werden een herziening van de richtlijn (MiFID II)(2014/65/EU) en een verordening (MiFIR) (600/2014) aangenomen, waarmee een fors gedeelte van het wetgevingskader werd geactualiseerd. Dit kader bevat een aantal bepalingen die gericht zijn op een betere consumentenbescherming en transparantie van de markt. Beide instrumenten zijn op 3 januari 2018 van toepassing geworden en vervolgens meerdere keren herzien.

2. Derivatencontracten en clearinginstellingen

Derivatencontracten spelen een belangrijke rol in de economie, maar brengen tevens bepaalde risico’s met zich mee, die tijdens de financiële crisis naar voren kwamen. In de in 2012 aangenomen verordening Europese marktinfrastructuur (EMIR) (648/2012) zijn regels vastgelegd betreffende “over the counter” (otc)-derivatencontracten, centrale tegenpartijen (of clearinginstellingen), en transactieregisters. Deze zijn bedoeld om de financiële stabiliteit te bewaren, systemische risico’s te verkleinen en de transparantie in de otc-markt te vergroten. De medewetgevers hebben de verordening vervolgens in mei 2019 bijgewerkt, waarmee het toezicht op centrale tegenpartijen in de EU en in derde landen werd uitgebreid. Centrale tegenpartijen spelen een steeds belangrijkere rol op de financiële markten en kunnen een risico vormen voor de financiële stabiliteit als ze failliet gaan. Daarom hebben de medewetgevers in december 2020 de verordening inzake herstel en afwikkeling van centrale tegenpartijen (2021/23) aangenomen met als doel te voorzien in een adequaat instrumentarium en een ordelijke afwikkeling in een crisisscenario mogelijk te maken.

3. Toegang tot financiering via de kapitaalmarkt

Met het vlaggenschipinitiatief voor de opbouw van een kapitaalmarktenunie werd een grootscheepse herziening beoogd van het EU-kader voor het aanbieden van effecten aan het publiek. Met de in juni 2017 vastgestelde prospectusverordening (2017/1129) (tot vervanging van de prospectusrichtlijn van 2003, 2003/71/EG) wordt beoogd de financiering door kapitaalmarkten beter toegankelijk te maken voor kleinere bedrijven, alsook om de kwaliteit en de kwantiteit van de aan beleggers, met name aan kleine beleggers, te verstrekken informatie te verbeteren.

De inspanningen ter verbetering van de financieringsmogelijkheden voor kleinere ondernemingen werden aangevuld met de Europese verordening inzake crowdfunding (2020/1503), die in november 2021 van toepassing wordt. Crowdfunding is een innovatieve en steeds populairder wordende vorm van financiering voor start-ups en kmo’s die zich in een vroeg stadium bevinden. Het nieuwe EU-kader wil rechtszekerheid bieden aan platforms voor crowdfunding, stelt hen in staat in de hele Unie actief te zijn, en geeft een impuls aan financieringsmogelijkheden voor kleine bedrijven. De medewetgevers hebben in december 2019 overeenstemming bereikt over het voorstel.

C. Verzekeringen

Met de in 2009 aangenomen Solvabiliteit II-richtlijn (2009/138/EG) werden bestaande, versnipperde regels voor schadeverzekeringen, levensverzekeringen en verzekeringssectoren geharmoniseerd. In de richtlijn zijn regels vastgelegd met betrekking tot vergunningen voor toegang tot het bedrijf, kapitaalvereisten, risicobeheer en toezicht op directe en herverzekeringsondernemingen. Het Solvabiliteit II-kader is een aantal keer gewijzigd, met name om duidelijkheid te scheppen over de behandeling van verzekeringsproducten met langetermijngaranties en om een impuls te geven aan investeringen in infrastructuur en in duurzame langetermijnprojecten. In september 2021 heeft de Commissie een voorstel aangenomen voor een omvattende herziening van het Solvabiliteit II-kader om verdere langetermijninvesteringen door verzekeringsmaatschappijen te bevorderen en rekening te houden met de gevolgen van de COVID-19-pandemie.

D. Betaaldiensten

Met de tweede richtlijn betalingsdiensten (2015/2366) wordt het EU-kader voor betalingen geactualiseerd en aangepast aan de nieuwe ontwikkelingen op het gebied van digitale betalingen. Deze richtlijn trad in werking op 12 januari 2016 en werd van toepassing op 13 januari 2018. In de richtlijn worden de veiligheidseisen voor elektronische betalingen en de normen voor de bescherming van financiële consumentengegevens aangescherpt. Ook wordt met deze richtlijn de markt opengesteld voor innovatieve bedrijfsmodellen die betalingsdiensten aanbieden op basis van een beveiligde toegang tot de betaalrekeningen van klanten (“open bankieren”). Daarnaast bevat de richtlijn bepalingen met betrekking tot de vergunningen van en het toezicht op betaalinstellingen.

E. Duurzame financiering

Het financiële stelsel moet een belangrijke rol spelen bij de ondersteuning van inspanningen die zijn gericht op de overgang naar een groenere, eerlijke en inclusievere economie en samenleving. Het actieplan voor duurzame financiering van maart 2018 maakt deel uit van omvattender inspanningen die de geldstromen met dit streven in overeenstemming moeten brengen. Duurzame financiering verwijst doorgaans naar het proces waarbij bij het nemen van investeringsbeslissingen in de financiële sector naar behoren rekening wordt gehouden met milieu-, sociale en governanceoverwegingen, wat leidt tot meer langetermijnbeleggingen in duurzame economische activiteiten en projecten. De belangrijkste elementen van het huidige wetgevingskader zijn de gemeenschappelijke EU-taxonomieverordening (2020/852), de verordening inzake informatieverschaffing over duurzaamheid (2019/2088) en de verordening inzake klimaatgerelateerde benchmarks (2019/2089). Er worden verdere initiatieven verwacht om de beleidsinstrumenten aan te reiken die ervoor moeten zorgen dat het financiële stelsel de overgang naar duurzaamheid daadwerkelijk ondersteunt, met name het wetgevingsvoorstel over de EU-norm voor groene obligaties vanaf juli 2021.

F. Digitaal geldwezen

Hoewel technologische innovatie in het geldwezen niets nieuws is, zijn de investeringen in nieuwe technologieën de afgelopen jaren aanzienlijk toegenomen en is het innovatietempo exponentieel. Het gebruik van nieuwe technologieën in het geldwezen (FinTech) brengt de belofte van meer concurrentie en nieuwe, efficiëntere of gunstigere producten en diensten met zich mee. Nieuwe technologieën zorgen ook voor meer complexiteit en stellen regelgevers en toezichthouders wereldwijd voor uitdagingen. Jurisdicties in de EU en daarbuiten hebben verschillende initiatieven genomen om op de hoogte te blijven van de snelle technologische ontwikkelingen en om de ontwikkeling van hun eigen FinTech-ecosystemen aan te moedigen. In september 2020 heeft de Commissie de strategie voor het digitale geldwezen gelanceerd, alsmede wetgevingsinitiatieven over de regulering van markten voor cryptoactiva (MiCA) en over het vergroten van de digitale operationele veerkracht van financiële instellingen (DORA).

Rol van het Europees Parlement

Het Parlement had aanvankelijk een beperkte rol in de besluitvorming inzake financiële diensten, maar sinds het Verdrag van Rome (1957) tot op heden is zijn invloed zodanig gegroeid dat het Parlement nu bij de gewone wetgevingsprocedure op veel gebieden op gelijke voet staat met de Raad.

Op grond van de “Lamfalussy-procedure” voor de aanneming en uitvoering van de EU-wetgeving inzake financiële diensten neemt het Parlement samen met de Raad basiswetten (niveau 1) aan volgens de gewone wetgevingsprocedure (secundaire EU-wetgeving). Het Parlement heeft ook een controletaak bij de aanneming van uitvoeringsmaatregelen van niveau 2.

Het Parlement was actief betrokken bij het realiseren van de ambitieuze wetgevingsprojecten door een EU-regelgevingskader voor de financiële sector te ontwikkelen. Dankzij zijn proactieve opstelling speelt het Parlement een centrale rol in het huidige debat met de Commissie, de Raad en andere internationale instellingen over de ontwikkeling van de toezichthoudende en regelgevende structuur voor financiële markten, alsook bij het zoeken naar mogelijkheden voor het aanpakken van systeemrisico’s en de uitdagingen die ontstaan door de snelle technologische ontwikkelingen.

Binnen het Parlement is de Commissie economische en monetaire zaken (ECON) de bevoegde commissie voor financiële diensten. Na het uitbreken van de wereldwijde financiële crisis heeft het Parlement een Bijzondere Commissie financiële, economische en sociale crisis (CRIS-commissie)[6] ingesteld. Het mandaat van deze commissie liep van oktober 2009 tot juli 2011. Naar aanleiding van de werkzaamheden van de CRIS-commissie heeft het Parlement twee resoluties aangenomen: een tussentijdse in 2010 en een definitieve in 2011.

 

[1]Witboek van de Commissie voor de Europese Raad: “De voltooiing van de interne markt”, 14 juni 1985.
[2]Zie voor meer details over de geschiedenis van de economische en monetaire unie infopagina 2.6.1 over dit onderwerp.
[3]Mededeling van de Commissie: “Tenuitvoerlegging van het kader voor financiële markten: een actieplan”, 11 mei 1999.
[5]Zie voor meer details over de bankenunie de infopagina (2.6.5) over dit onderwerp.

Radostina Parenti