Europees Systeem voor financieel toezicht (ESFS)

Het Europees Systeem voor financieel toezicht (ESFS) is een meerlagig systeem van micro- en macroprudentieel toezicht dat is bedoeld om consistent en coherent financieel toezicht in de EU te waarborgen. Dit systeem omvat het Europees Comité voor systeemrisico’s (ECSR), de drie Europese toezichthoudende autoriteiten (EBA, ESMA en Eiopa) en de nationale toezichthouders. Het ESFS ontwikkelt zich voortdurend om rekening te houden met de veranderende context waarin het opereert, met name de invoering van de bankenunie, de doelstelling om een kapitaalmarktenunie tot stand te brengen en de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de EU.

Rechtsgrond

Artikel 114 en artikel 127, lid 6, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Achtergrond en doelstellingen

De financiële sector is onderworpen aan een streng regelgevings- en toezichtskader om de financiële stabiliteit te bevorderen en de klanten van financiële diensten te beschermen. In EU-verordeningen zijn regels en normen vastgelegd waaraan financiële instellingen moeten voldoen. Toezicht is een proces waarmee moet worden gewaarborgd dat financiële instellingen deze regels en normen naar behoren toepassen. De wereldwijde financiële crisis heeft onder meer de behoefte aan verbetering en versterking van de Europese regelgevings- en toezichtsstructuur aan het licht gebracht. Als gevolg daarvan heeft de EU een aantal hervormingen doorgevoerd om de regulering van en het toezicht op de financiële sector van de EU te herzien. Het ESFS werd in 2010 geïntroduceerd naar aanleiding van de aanbevelingen in het verslag van de de Larosière-deskundigengroep inzake de versterking van de Europese toezichtsregelingen, en trad op 1 januari 2011 in werking. Het ESFS bestaat uit het Europees Comité voor systeemrisico’s (ESRB), de drie Europese toezichthoudende autoriteiten (ETA’s) – de Europese Bankautoriteit (EBA), de Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA), en de Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen (Eiopa) – het Gemengd Comité van de ETA’s, en de nationale toezichthouders.

De voornaamste doelstelling van het ESFS is te waarborgen dat de regels die van toepassing zijn op de financiële sector in alle lidstaten op adequate wijze ten uitvoer worden gelegd, teneinde de financiële stabiliteit veilig te stellen, het vertrouwen te bevorderen en consumenten bescherming te bieden. Het ESFS is eveneens opgericht om een gemeenschappelijke toezichtscultuur tot stand te brengen en een interne Europese financiële markt te bevorderen.

Het ESFS is een systeem waarin micro- en macroprudentieel toezicht worden gecombineerd. De voornaamste doelstelling van microprudentieel toezicht is om toe te zien op risico’s voor afzonderlijke financiële instellingen en deze te beperken, waardoor de consumenten van die instellingen worden beschermd. Door faillissementen van afzonderlijke financiële instellingen te voorkomen, wordt ook getracht een domino-effect en gevolgen voor andere instellingen te voorkomen of op zijn minst te beperken. Macroprudentieel toezicht heeft daarentegen betrekking op de blootstelling van het financiële systeem als geheel aan gemeenschappelijke risico’s. Het heeft als doel deze risico’s te beperken teneinde de hele economie te beschermen tegen een aanzienlijke daling van de reële groei.

De wereldwijde financiële crisis heeft aangetoond hoe er in de Europese toezichtsstructuur van vóór de crisis te veel de nadruk werd gelegd op het toezicht op afzonderlijke financiële instellingen en te weinig op de macroprudentiële aspecten. Daarom werd er een speciaal orgaan opgericht, het ESRB, dat verantwoordelijk werd gemaakt voor het macroprudentiële toezicht op het financiële stelsel van de EU en de preventie en beperking van systeemrisico’s. Het microprudentieel toezicht wordt uitgevoerd door de EBA, de ESMA en de Eiopa in elk van de betrokken sectoren van de financiële diensten: banken, kapitaalmarkten en verzekeringen. In het geval van sectoroverschrijdende en horizontale aangelegenheden werken de drie microprudentiële autoriteiten samen in het Gemengd Comité.

Met de oprichting van de bankenunie[1] in 2012 werd er een nieuwe dynamiek teweeggebracht in het regelgevings- en toezichtskader van de EU. Er kwamen nieuwe elementen en actoren bij, zoals een gemeenschappelijk rulebook, het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM), dat in 2014 operationeel werd, en het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (GAM), dat in 2016 operationeel werd. In 2019 werd de herziening van het ESFS-kader voltooid door de oprichtingsverordeningen van de ETA’s en het ESRB te wijzigen. Met de wijzigingen wordt beoogd de bevoegdheden, het beheer en de financiering van de ETA’s te versterken en de capaciteit van het ESRB voor het toezicht op het financiële stelsel te versterken en risico’s voor de financiële stabiliteit op te sporen.

Kader

A. Microprudentieel toezicht

Het microprudentieel toezicht in de EU wordt gekenmerkt door een meerlagig systeem van autoriteiten die van elkaar gescheiden worden op grond van de sector (banken, verzekeringen en effectenmarkten) en het niveau van toezicht en regulering (EU en nationaal).

1. Europese toezichthoudende autoriteiten (ETA’s)

Op Europees niveau zijn de ETA’s verantwoordelijk voor het microprudentieel toezicht. De EBA, de ESMA en de Eiopa zijn agentschappen van de EU met een eigen rechtspersoonlijkheid, die ieder door hun eigen voorzitter worden vertegenwoordigd. De ETA’s moeten onafhankelijk en uitsluitend in het belang van de EU als geheel opereren. Zij moeten verantwoording voor hun acties afleggen aan het Parlement en de Raad.

De hoofddoelstelling van de ETA’s, zoals omschreven in hun respectieve verordeningen, is de bescherming van het algemeen belang door bij te dragen aan de ondersteuning van de stabiliteit en de doeltreffendheid van het financiële stelsel. De ETA’s vervullen met name een rol in:

  • de bevordering van een soepele werking van de interne markt, onder andere door een hoog, doeltreffend en consistent niveau van regelgeving en toezicht te bewerkstelligen;
  • het waarborgen van de integriteit, transparantie, efficiëntie en ordelijke werking van de financiële markten;
  • de versterking van de internationale coördinatie van het toezicht;
  • het voorkomen van reguleringsarbitrage en het bevorderen van gelijke concurrentievoorwaarden;
  • het waarborgen van behoorlijke regulering en behoorlijk toezicht met betrekking tot het aangaan van risico’s;
  • een betere consumentenbescherming;
  • het bevorderen van meer convergentie op het gebied van toezicht op de interne markt.

De ETA’s dragen bij aan de ontwikkeling van een gemeenschappelijk rulebook door technische reguleringsnormen op te stellen en technische uitvoeringsnormen uit te voeren, die door de Commissie worden vastgesteld (als gedelegeerde of uitvoeringshandelingen). Teneinde meer convergentie op het gebied van toezicht te bevorderen, stellen ze richtsnoeren en aanbevelingen op en hebben ze bepaalde bevoegdheden in geval van schendingen van het EU-recht door nationale toezichthoudende autoriteiten, noodsituaties en onenigheid tussen bevoegde nationale autoriteiten.

Elke ETA is op haar eigen activiteitenterrein, in overleg met het ESRB, belast met de ontwikkeling van criteria voor het vaststellen en kwantificeren van systeemrisico’s en het uitwerken van een adequate regeling voor stresstests voor de instellingen die onder haar bevoegdheid vallen. De ETA’s initiëren en coördineren daarnaast stresstests in de hele EU om de veerkracht van financiëlemarktdeelnemers te beoordelen. Financiëlemarktdeelnemers die een systeemrisico kunnen vormen, moeten aan verscherpt toezicht worden onderworpen.

De drie ETA’s zijn op dezelfde manier georganiseerd. Hun bestuursstructuur bestaat uit de raad van toezichthouders (het voornaamste besluitvormingsorgaan, bestaande uit de voorzitter, de hoofden van de bevoegde toezichthoudende autoriteiten van de lidstaten en een vertegenwoordiger van de Commissie, de Europese Centrale Bank (ECB), het ESRB en de andere twee ETA’s), de raad van bestuur, een voorzitter en een uitvoerend directeur.

a. Europese Bankautoriteit (EBA)

Rechtsgrond: Verordening (EU) nr. 1093/2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Bankautoriteit) zoals gewijzigd bij latere wetgeving.

De EBA was oorspronkelijk gevestigd in Londen, maar is in juni 2019 naar Parijs overgeplaatst wegens de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de EU. Het werkterrein van de EBA bestrijkt kredietinstellingen, financiële conglomeraten, beleggingsondernemingen, betalingsinstellingen en instellingen voor elektronisch geld. Met de herziening van 2019 kreeg de EBA tevens de opdracht om te voorkomen dat het financiële stelsel gebruikt werd voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme.

b. Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen (Eiopa)

Rechtsgrond: Verordening (EU) nr. 1094/2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen) zoals gewijzigd bij latere wetgeving.

De Eiopa heeft haar zetel in Frankfurt am Main. Deze autoriteit houdt zich hoofdzakelijk bezig met (her)verzekeringsondernemingen, verzekeringstussenpersonen, financiële conglomeraten en instellingen voor bedrijfspensioenvoorziening (IBPV’s). Zij draagt bij aan het gemeenschappelijke rulebook inzake verzekeringen en bedrijfspensioenen, hoofdzakelijk via respectievelijk de Solvabiliteit II- en IBPV-regelingen.

c. Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA)

Rechtsgrond: Verordening (EU) nr. 1095/2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit voor effecten en markten) zoals gewijzigd bij latere wetgeving.

De ESMA heeft haar zetel in Parijs. Haar werkterrein bestrijkt de effectenmarkten en de marktdeelnemers (beurzen, handelaren, fondsen, enz.). In de EU heeft de ESMA rechtstreeks toezicht op en de exclusieve verantwoordelijkheid voor de registratie van, het toezicht op en de sanctionering van kredietbeoordelingsbureaus en transactieregisters. Zij is tevens verantwoordelijk voor de erkenning van centrale tegenpartijen en transactieregisters uit derde landen (dat wil zeggen landen die niet tot de EU behoren) en voor de certificatie en ondersteuning van in derde landen gevestigde ratingbureaus.

2. Gemengde organen

a. Gemengd Comité van de Europese toezichthoudende autoriteiten

Het Gemengd Comité zorgt voor de algemene en sectoroverschrijdende coördinatie om consistentie in het toezicht te waarborgen. Volgens de oprichtingsverordeningen van de ETA’s omvat dit onder meer: financiële conglomeraten; financiële verslaglegging en controle; microprudentiële analyses van sectoroverschrijdende ontwikkelingen, risico’s en kwetsbaarheden van de financiële stabiliteit; retailbeleggingsproducten en financiële diensten; aangelegenheden met betrekking tot de bescherming van consumenten en beleggers; cyberbeveiliging; en uitwisseling van informatie tussen het ESRB en de ETA’s. Het Gemengd Comité is verantwoordelijk voor de beslechting van geschillen tussen de ETA’s over sectoroverschrijdende aangelegenheden.

Het Gemengd Comité bestaat uit de voorzitters van de ETA’s (en van eventuele subcomités). Het voorzitterschap wordt via een jaarlijks rotatiesysteem toegekend aan een van de voorzitters van de ETA’s. De voorzitter van het Gemengd Comité is de ondervoorzitter van het ESRB. Het Gemengd Comité vergadert ten minste iedere twee maanden.

b. De raad van beroep

De raad van beroep is onafhankelijk van de drie ETA’s en is verantwoordelijk voor de behandeling van bezwaren van partijen waarop de besluiten van de ETA’s betrekking hebben. Deze raad bestaat uit zes leden en zes plaatsvervangende leden die voor een termijn van vijf jaar door de ETA’s worden benoemd op basis van een door de Commissie voorgestelde lijst van kandidaten. Tegen de beslissingen van de raad van beroep kan bij het Hof van Justitie van de Europese Unie beroep worden aangetekend.

3. Bevoegde nationale toezichthoudende autoriteiten

Iedere lidstaat wijst zijn eigen bevoegde autoriteiten aan die deel uitmaken van het ESFS en zijn vertegenwoordigd in de ETA’s.

B. Macroprudentieel toezicht

Europees Comité voor systeemrisico’s (ESRB)

Rechtsgrond: Verordening (EU) nr. 1092/2010 betreffende macroprudentieel toezicht van de Europese Unie op het financiële stelsel en tot oprichting van een Europees Comité voor systeemrisico’s, als gewijzigd, en Verordening (EU) nr. 1096/2010 van de Raad tot toewijzing aan de Europese Centrale Bank van specifieke taken betreffende de werking van het Europees Comité voor systeemrisico’s.

Op EU-niveau is het ESRB verantwoordelijk voor het macroprudentieel toezicht. Het heeft ten doel de systeemrisico’s voor de financiële stabiliteit ten gevolge van macro-economische ontwikkelingen te voorkomen en te beperken. In de oprichtingsverordeningen worden aan het ESRB verschillende taken toegekend en worden daartoe instrumenten vastgesteld, waaronder: het vergaren en analyseren van relevante informatie; het signaleren en prioriteren van systeemrisico’s; het uitbrengen van waarschuwingen en aanbevelingen en de follow-up daarvan; het voorleggen van een beoordeling aan de Raad als het ESRB vaststelt dat er een noodsituatie zou kunnen ontstaan; het samenwerken met andere partijen in het ESFS; het coördineren van zijn optreden met internationale financiële organisaties, zoals het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Raad voor financiële stabiliteit (FSB); en het uitvoeren van in andere EU-wetgeving bepaalde taken.

Het ESRB bestaat uit een algemene raad, een stuurcomité, twee adviesorganen (een wetenschappelijk adviescomité en een technisch adviescomité) en een secretariaat.

De ECB verstrekt het ESRB analytische, statistische, administratieve en logistieke ondersteuning. De president van de ECB is tevens voorzitter van het ESRB.

C. Samenwerking op verschillende niveaus

De financiële markten zijn complex, onderling verbonden en steeds meer geglobaliseerd. De coördinatie en samenwerking tussen de toezichthoudende autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de verschillende entiteiten en sectoren, zowel binnen de EU als wereldwijd, is dan ook van essentieel belang. De verordeningen tot oprichting van het ESFS bieden een aantal instrumenten en mechanismen voor samenwerking tussen de afzonderlijke toezichthoudende autoriteiten op EU-niveau. In die context spelen de ETA’s een belangrijke coördinerende rol. De verschillende entiteiten binnen het ESFS plegen ook overleg met verschillende internationale instellingen – onder meer in toezichtsforums zoals de Internationale organisatie van effectentoezichthouders (Iosco), de Raad voor financiële stabiliteit (FSB) en de International Association of Insurance Supervisors (IAIS) – en met de toezichthouders van derde landen.

De ontwikkeling van het systeem voor financieel toezicht

Toen de financiële crisis zich verdiepte, werd het duidelijk dat het louter coördineren van het financieel toezicht via het ESFS ontoereikend was en dat er een verdergaande integratie van het toezicht op het bankwezen in de eurozone noodzakelijk was. Om die reden werd de bankenunie van de EU in 2013 opgericht, die in november 2014 operationeel werd. Een van de belangrijkste pijlers van de bankenunie, het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM), vormt een zeer belangrijk onderdeel van het toezichtskader.

Krachtens de GTM-verordening is de ECB de bankentoezichthouder voor de grootste banken (“belangrijke kredietinstellingen”) in de lidstaten van de eurozone, plus alle lidstaten buiten de eurozone die besluiten zich aan te sluiten. Hiertoe is de governancestructuur van de ECB aangepast middels de oprichting van een raad van toezicht. De taken van de ECB in deze hoedanigheid omvatten het verlenen van vergunningen aan kredietinstellingen, het verzekeren van naleving van prudentiële en andere reguleringseisen en het uitvoeren van prudentiële evaluaties. De nationale bankentoezichthouders blijven toezicht houden op de resterende banken. Naast deze microprudentiële taken beschikt de ECB ook over macroprudentiële taken en hulpmiddelen. Met het oog op consistent toezicht werkt de ECB nauw samen met de nationale bankentoezichthouders binnen het GTM en met de andere autoriteiten waaruit het ESFS bestaat, met name de EBA.

Rol van het Europees Parlement

Als medewetgever heeft het Parlement een belangrijke rol gespeeld bij het opstellen van de wetgeving ter oprichting van het ESFS. Bovendien heeft het Parlement een controlerende rol met betrekking tot de maatregelen die zijn genomen bij de ontwikkeling van het gemeenschappelijke rulebook, d.w.z. gedelegeerde handelingen (met inbegrip van technische reguleringsnormen) en uitvoeringshandelingen (met inbegrip van technische uitvoeringsnormen). Het Parlement moet de benoeming van de voorzitters van de ETA’s en de uitvoerend directeuren bevestigen. Het Parlement heeft tevens het recht om uitgebreid geïnformeerd te worden en bijvoorbeeld het jaarlijkse werkprogramma, het meerjarige werkprogramma en de jaarverslagen van de ETA’s te ontvangen. Het Parlement kan de ETA’s bovendien om advies verzoeken. Het stemt ook elk jaar over de verlening van kwijting voor de begroting van de ETA’s.

Daarnaast hebben het Parlement en de ECB een Interinstitutioneel Akkoord (2013/694/EU) gesloten om te zorgen voor verantwoording voor en toezicht op de in het kader van het GTM aan de ECB toegewezen taken. Het Parlement beslist in het bijzonder over de goedkeuring van de door de ECB voorgedragen kandidaat voor de voorzitter en vicevoorzitter van de raad van toezicht door middel van een stemming in de Commissie economische en monetaire zaken (ECON) en in de plenaire vergadering. Bovendien is de voorzitter van de raad van toezicht regelmatig aanwezig bij hoorzittingen en gedachtewisselingen met leden van het Europees Parlement om het jaarverslag van de ECB over toezichtsactiviteiten te presenteren en de uitvoering van de toezichthoudende taken van de ECB toe te lichten, en beantwoordt hij/zij daarnaast vragen van leden van het Europees Parlement.

 

[1]Voor meer details over de bankenunie: zie hieronder en de infopagina over dit onderwerp.

Radostina Parenti