De bankenunie
De bankenunie is gebaseerd op een voorstel dat de Europese Commissie in 2012 heeft ingediend, een paar jaar nadat de ernstige financiële crisis in de EU was uitgebroken. De belangrijkste vernieuwing bestond erin dat de verantwoordelijkheid voor het dagelijkse toezicht op de grootste banken in de eurozone werd overgedragen van het nationale naar het Europese niveau. Voortaan werd de Europese Centrale Bank (ECB) belast met zowel monetair beleid als toezicht; beide taken moesten evenwel strikt gescheiden blijven. Op Europees niveau werd nog een instelling – de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) – opgericht om met falende grote banken om te gaan. Op een derde onderdeel, een Europees depositoverzekeringsstelsel, is al vaak aangedrongen, ook door het Europees Parlement, maar tot dusver is dat er nog niet gekomen.
Rechtsgrond
Artikel 114 en artikel 127, lid 6, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Doelstellingen
De bankenunie is een essentiële aanvulling op de economische en monetaire unie (EMU) en de interne markt. Met de bankenunie wordt de verantwoordelijkheid voor toezicht en crisisbeheersing geharmoniseerd op EU-niveau. Zo wordt het gemeenschappelijke “rulebook” dat op EU-banken van toepassing is, voortaan op uniforme wijze gehandhaafd in de eurozone. De bankenunie moet er met name voor zorgen dat banken berekende risico’s nemen en dat falende banken op een ordentelijke manier kunnen worden afgewikkeld, met zo weinig mogelijk gevolgen voor de reële economie en de overheidsfinanciën van de deelnemende EU-landen.
Resultaten
A. Routekaart voor de bankenunie
In december 2012 stelde de voorzitter van de Europese Raad, in nauwe samenwerking met de voorzitters van de Commissie, de Europese Centrale Bank (ECB) en de Eurogroep, een specifieke en tijdgebonden routekaart op voor de verwezenlijking van een echte EMU. Een van de essentiële onderdelen van deze routekaart was de totstandbrenging van een meer geïntegreerd financieel kader, namelijk de bankenunie.
B. Akkoord over het GTM
In maart 2013 bereikten het Parlement en de Raad een politiek akkoord over de invoering van de eerste pijler van deze bankenunie, het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM) dat van toepassing is op alle banken in de eurozone. Ook lidstaten buiten de eurozone kunnen vrijwillig lid worden van het GTM. Het GTM, dat operationeel is sinds november 2014, is ondergebracht bij de ECB en is verantwoordelijk voor het direct toezicht op de grootste en belangrijkste bankgroepen, terwijl de nationale toezichthouders, gecoördineerd door en onder de eindverantwoordelijkheid van de ECB, toezicht blijven houden op alle andere banken. De criteria om te bepalen of banken worden beschouwd als belangrijk – en dus onder het direct toezicht van de ECB vallen – zijn vastgesteld in de GTM-verordening en de GTM-kaderverordening, en hebben betrekking op de omvang, het belang voor de economie, de grensoverschrijdende activiteiten en de behoefte aan directe overheidssteun van de bank. In overeenstemming met de ontwikkeling van deze criteria verandert mettertijd het aantal banken waarop feitelijk toezicht wordt gehouden door de ECB; bovendien kan de ECB zo nodig op elk moment besluiten een bank als belangrijk aan te merken, indien dat nodig is om te garanderen dat er consistent hoge toezichtsnormen toegepast worden.
Om een belangenconflict te voorkomen, gelden er duidelijke regels voor de organisatorische en operationele scheiding van de taken van de ECB op het gebied van toezicht en monetair beleid.
C. Alomvattende beoordeling
Het toezicht van de ECB werd voorafgegaan door een “controle van de financiële gezondheid” door de ECB, de zogenoemde alomvattende beoordeling, die bestond uit een doorlichting van de kwaliteit van de activa en een stresstest. Het doel hiervan was meer transparantie in de balansen van de banken te verkrijgen en zo tot een betrouwbaar uitgangspunt te komen. Uit de resultaten, die in oktober 2014 gepubliceerd werden, bleek dat 25 van de 130 deelnemende banken kapitaaltekorten hadden.
Alle banken hebben daarop een soortgelijke “controle van de financiële gezondheid” ondergaan toen ze voor het eerst onder direct toezicht kwamen te staan; naar aanleiding van het verzoek van Bulgarije om een nauwe samenwerking tussen de ECB en de Bulgaarse nationale bank tot stand te brengen, heeft de ECB bijvoorbeeld een alomvattende beoordeling van zes Bulgaarse banken verricht, waarvan de resultaten in juli 2019 zijn gepubliceerd.
Van 2014 tot 2022 werden de twee onderdelen van de uitgebreide beoordeling (doorlichting van de kwaliteit van de activa en stresstest) samen uitgevoerd. De resultaten werden vervolgens samengevoegd en tegelijkertijd gepubliceerd. In 2022 besloot de ECB echter de uitgebreide beoordeling op te splitsen en de twee onderdelen voortaan als onafhankelijke exercities uit te voeren en de resultaten afzonderlijk te publiceren.
D. GAR/GAM
In maart 2014 bereikten het Europees Parlement en de Raad een politiek akkoord over de opzet van de tweede pijler van de bankenunie, het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (GAM). Hoofddoel van het GAM is te waarborgen dat gevallen van bankfalen in de bankenunie op efficiënte wijze worden beheerd, met een minimum aan kosten voor de belastingbetaler en de reële economie. Als er moet worden ingegrepen, neemt een centrale instantie – de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) – het besluit om de afwikkeling van een bank te initiëren en dit besluit vervolgens operationeel uit te voeren in samenwerking met de nationale afwikkelingsautoriteiten. De GAR is in januari 2015 gestart met zijn werkzaamheden als onafhankelijk EU-agentschap en is sinds januari 2016 volledig operationeel.
In juni 2017 heeft de GAR zijn eerste afwikkelingsbesluit genomen in de zaak Banco Popular. In andere gevallen heeft de GAR echter besloten geen afwikkelingsmaatregelen te nemen: in juni 2017 wat betreft Banca Popolare di Vicenza en Veneto Banca, in februari 2018 wat betreft ABLV Bank AS en haar dochteronderneming ABLV Bank Luxembourg S.A., en in augustus 2019 wat betreft AS PNB Banka.
In plaats daarvan werden deze banken onderworpen aan nationale insolventieprocedures. In maart 2022 heeft de GAR verschillende besluiten genomen over het faillissement van Sberbank Europe AG, een bankgroep waarvan de onderdelen later deels werden geliquideerd en deels door andere banken werden overgenomen (klik hier voor meer informatie).
E. De richtlijn en de verordening kapitaalvereisten (RKV/VKV)
Minimumkapitaalvereisten bepalen over hoeveel kapitaal een bank moet beschikken om te worden beschouwd als een instelling die veilig kan opereren en operationele verliezen zelf kan opvangen. De financiële crisis heeft aangetoond dat de vorige wettelijke minimumkapitaalvereisten bij een grote crisis in feite niet volstonden. Daarom is op internationaal niveau overeengekomen om de minimumdrempels op dit gebied te verhogen (Bazel III-normen). In april 2013 hebben het Parlement en de Raad twee rechtshandelingen goedgekeurd om de prudentiële kapitaalvereisten voor banken om te zetten in Europese wetgeving, de vierde richtlijn kapitaalvereisten (RKV) en de verordening kapitaalvereisten (VKV). De RKV en de VKV zijn in januari 2014 in werking getreden.
Het gelijke speelveld in de interne markt wordt versterkt door een gemeenschappelijk “rulebook” dat van toepassing is op alle banken in de EU. Het merendeel van de technische regels waaraan banken moeten voldoen, nemen immers de vorm aan van rechtstreeks toepasselijke verordeningen, waardoor de frictie wordt voorkomen die het gevolg kan zijn van de omzetting van richtlijnen in nationale wetgeving. In de door het Parlement en de Raad aangenomen rechtshandelingen moet bovendien nog de laatste hand worden gelegd aan een aantal technische details. De Commissie heeft daarom de bevoegdheid gekregen om aanvullende wetgevingshandelingen op te stellen (zogeheten maatregelen van niveau 2) om de ontbrekende technische details te specificeren.
In november 2016 heeft de Commissie een uitgebreid pakket hervormingen voorgesteld om de regels van de RKV en de VKV te wijzigen. Het Parlement heeft tegelijkertijd over de twee wetgevingsvoorstellen tot wijziging van de RKV en de VKV onderhandeld. De Commissie economische en monetaire zaken van het Parlement heeft haar volledige verslag over de wijzigingsvoorstellen in juni 2018 aangenomen. In juni 2019 zijn de gewijzigde richtlijn kapitaalvereisten (RKV V) en de gewijzigde verordening kapitaalvereisten (VKV II) bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie.
F. Het Europees depositoverzekeringsstelsel (EDIS)
In november 2015 heeft de Commissie een wetgevingsvoorstel ingediend om een derde pijler toe te voegen aan de bankenunie, namelijk het Europees depositoverzekeringsstelsel (EDIS). Het oorspronkelijke voorstel van de Commissie bouwde voort op bestaande nationale depositogarantieregelingen en stelde een geleidelijke introductie van het EDIS voor. Het beoogde kostenneutraal te zijn voor de bankensector in het algemeen (hoewel banken met een hoger risico een grotere bijdrage moesten betalen dan van veilige banken), en behelsde aanvullende vrijwaringsclausules en maatregelen om de bankrisico’s te verminderen.
In november 2016 heeft de rapporteur van het Europees Parlement, Esther de Lange, haar ontwerpverslag over het EDIS gepubliceerd. Uit de daaruit voortvloeiende besprekingen in het Parlement en de Raad bleek dat de standpunten over het ontwerp van het systeem in het eindstadium uiteenliepen. Om vooruitgang te bevorderen, heeft de Commissie in oktober 2017 een aanvullende mededeling gepubliceerd, waarin ze een aantal opties voor het ontwerp van het EDIS voorstelde. In december 2020 hebben de drie EU-instellingen in het gerelateerde werkdocument overeenstemming bereikt over de wetgevingsprioriteiten voor 2021, waaronder EDIS.
De nieuwe rapporteur voor dit dossier, Othmar Karas, heeft een ontwerpverslag voorgelegd, dat op 20 maart 2024 in de commissie ECON is besproken. In dit verslag wordt voorgesteld het EDIS in drie fasen in te voeren en wordt voorzien in de eerste fase, “EDIS I”, om in een later stadium, na een nieuw voorstel van de Commissie, de stap te kunnen maken naar een volwaardig verzekeringsstelsel met verliesdekking.
G. Hervorming van het CMDI
Hoewel velen het erover eens zijn dat de overdracht van de verantwoordelijkheid voor het dagelijkse toezicht op de grootste banken in de eurozone van het nationale naar het Europese niveau over het algemeen goed heeft gewerkt, is er nog niets beslist over de geschiktheid van het huidige kader voor de afwikkeling van banken.
Uit de ervaring blijkt dat het faillissement van een aantal middelgrote en kleinere banken buiten het afwikkelingskader is afgehandeld, soms met belastinggeld in plaats van met de daarvoor bestemde middelen (interne middelen van banken of door de sector gefinancierde vangnetten zoals het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds). Daarom heeft de Europese Commissie verscheidene wijzigingen in het rechtskader voorgesteld, onder de noemer “hervorming van het crisisbeheer en de depositoverzekering” (CMDI) (klik hier voor meer informatie).
De rapporteur, Luděk Niedermayer, heeft een verslag voorgelegd over vroegtijdige-interventiemaatregelen, afwikkelingsvoorwaarden en financiering van afwikkelingsmaatregelen, dat in maart 2024 in de commissie in stemming is gebracht en tijdens de plenaire vergadering van april 2024 zal worden besproken.
De rol van het Europees Parlement
Als reactie op de routekaart voor een echte EMU heeft het Europees Parlement op 20 november 2012 de resolutie “Naar een echte Economische en Monetaire Unie” aangenomen, met daarin aanbevelingen aan de Commissie voor de totstandbrenging van een echte bankenunie. Door in 2013 en 2014 wetgevingshandelingen inzake het GTM, het GAM, het depositogarantiestelsel (DGS), de BRRD en de RKV IV aan te nemen en daar belangrijke wijzigingen in aan te brengen, heeft het Europees Parlement aanzienlijk bijgedragen tot de totstandbrenging van een echte bankenunie.
Met deze wetgevingshandelingen krijgt het Parlement een controlefunctie toebedeeld ten aanzien van de pas opgerichte instanties. De ECB moet in haar rol van toezichthouder (d.w.z. binnen het GTM) verantwoording afleggen aan het Parlement en de Raad. De precieze regels over het afleggen van verantwoording tegenover het Europees Parlement zijn terug te vinden in een interinstitutioneel akkoord (IIA) tussen het Parlement en de ECB.
Tot nu toe zijn in de Commissie economische en monetaire zaken 28 reguliere openbare hoorzittingen met de voorzitter van het GTM gehouden: in maart 2014, november 2014, maart 2015, oktober 2015, maart 2016, juni 2016, november 2016, maart 2017, juni 2017, november 2017, maart 2018, juni 2018, november 2018, maart 2019, september 2019, december 2019, mei 2020, oktober 2020, maart 2021, juli 2021, oktober 2021, maart 2022, juni 2022, december 2022, maart 2023, juni 2023, november 2023 en maart 2024.
Dezelfde procedure geldt voor de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR), waarvan de voorzitter minstens één keer per kalenderjaar deelneemt aan een door de bevoegde commissie van het Parlement georganiseerde hoorzitting over de uitvoering van de afwikkelingstaken door de raad. Tot nu toe zijn in de Commissie economische en monetaire zaken 25 openbare hoorzittingen met de GAR gehouden: in juni 2015, januari 2016, juli 2016, december 2016, maart 2017, juli 2017, december 2017, maart 2018, juli 2018, december 2018, april 2019, juli 2019, december 2019, mei 2020, oktober 2020, maart 2021, juli 2021¸ december 2021, maart 2022, juli 2022, november 2022, maart 2023, juli 2023, december 2023 en maart 2024.
De precieze regels over het afleggen van verantwoording door de GAR aan het Europees Parlement en de hiermee verband houdende praktische regelingen zijn terug te vinden in een interinstitutioneel akkoord tussen het Parlement en de GAR dat op 24 december 2015 is gepubliceerd.
Meer informatie over dit onderwerp vindt u op de website van de Commissie economische en monetaire zaken (ECON).
Marcel Magnus