De bankenunie
De bankenunie is gebaseerd op een voorstel dat de Europese Commissie in 2012 heeft ingediend als reactie op de wereldwijde financiële crisis en hoe deze zich in de EU ontvouwde. De belangrijkste vernieuwing bestond erin dat de verantwoordelijkheid voor het dagelijkse toezicht op de grootste banken in de eurozone werd overgedragen van het nationale naar het Europese niveau. De Europese Centrale Bank (ECB) is toen belast met toezichthoudende taken, die zij strikt gescheiden moest houden van haar activiteiten op het gebied van monetair beleid. Op Europees niveau werd nog een instelling – de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad – opgericht om met falende grote banken om te gaan. De Commissie had voorts nog een derde element voorgesteld – een Europees depositoverzekeringsstelsel – maar voor dit idee moet nog de nodige politieke steun worden gevonden.
Rechtsgrond
Artikel 114 en artikel 127, lid 6, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Doelstellingen
De bankenunie is een essentiële aanvulling op de economische en monetaire unie (EMU) en de interne markt. De belangrijkste doelstelling ervan is het tot stand brengen van een veiligere en veerkrachtigere bankensector in de Europese Unie, met name in de eurozone (de landen die de euro als officiële munt gebruiken). Door de belangrijkste aspecten van het bankentoezicht en crisisbeheersing te centraliseren, wordt met de bankenunie beoogd de financiële stabiliteit te bevorderen, de belastingbetaler te beschermen en de integratie van de interne markt voor financiële diensten te versterken. Een van de kerndoelstellingen is het doorbreken van de vicieuze cirkel tussen banken en staten, waarbij problemen op de overheidsschuldenmarkten zorgen over de stabiliteit van de bankensector kunnen aanwakkeren en omgekeerd, wat tijdens de schuldencrisis in de eurozone aan het licht is gekomen. De bankenunie moet het risico op toekomstige crises verlagen en een betrouwbaarder en efficiënter bankklimaat stimuleren, door ervoor te zorgen dat banken onderworpen zijn aan gemeenschappelijke regels en toezicht en dat de afwikkeling[1] van falende instellingen op een ordelijke manier verloopt, zonder een beroep te doen op belastinggeld.
Resultaten
A. Routekaart voor de bankenunie
In december 2012 stelde de voorzitter van de Europese Raad, in nauwe samenwerking met de voorzitters van de Europese Commissie, de Europese Centrale Bank (ECB) en de Eurogroep, een specifieke en tijdgebonden routekaart op voor de verwezenlijking van een echte EMU. Een van de essentiële onderdelen van deze routekaart was de totstandbrenging van een meer geïntegreerd financieel kader, namelijk de bankenunie.
B. Akkoord over het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme
In maart 2013 bereikten het Parlement en de Raad een politiek akkoord over de invoering van de eerste pijler van deze bankenunie, het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM), dat van toepassing is op alle banken in de eurozone. Ook lidstaten buiten de eurozone kunnen vrijwillig lid worden van het GTM. Het GTM, dat operationeel is sinds november 2014, is ondergebracht bij de ECB en is rechtstreeks verantwoordelijk voor het toezicht op de grootste en belangrijkste bankgroepen, terwijl de nationale toezichthouders, gecoördineerd door en onder de eindverantwoordelijkheid van de ECB, toezicht blijven houden op alle andere banken. De criteria om te bepalen of banken worden beschouwd als belangrijk – en dus onder het direct toezicht van de ECB vallen – zijn vastgesteld in de GTM-verordening en de GTM-kaderverordening, en hebben betrekking op de omvang, het belang voor de economie, de grensoverschrijdende activiteiten en de behoefte aan directe overheidssteun van de bank. In overeenstemming met de ontwikkeling van deze criteria verandert mettertijd het aantal banken waarop feitelijk toezicht wordt gehouden door de ECB; bovendien kan de ECB zo nodig op elk moment besluiten een bank als belangrijk aan te merken, indien dat nodig is om te garanderen dat er consistent hoge toezichtsnormen worden toegepast. Momenteel staan ongeveer honderd banken onder rechtstreeks toezicht van de ECB.
Om mogelijke belangenconflicten te voorkomen, gelden er duidelijke regels voor de organisatorische en operationele scheiding van de taken van de ECB op het gebied van toezicht en monetair beleid.
C. Alomvattende beoordeling
Het toezicht van de ECB werd voorafgegaan door een “controle van de financiële gezondheid” door de ECB, de zogenoemde alomvattende beoordeling, die bestond uit een doorlichting van de kwaliteit van de activa en een stresstest. Het doel hiervan was meer transparantie in de balansen van de banken in de eurozone te verkrijgen en zo tot een betrouwbaar uitgangspunt voor ECB-toezicht te komen. Uit de resultaten, die in oktober 2014 gepubliceerd werden, bleek dat 25 van de 130 deelnemende banken kapitaaltekorten hadden.
Alle banken die onder direct toezicht staan, worden ook onderworpen aan een “controle van de financiële gezondheid”; naar aanleiding van het verzoek van Bulgarije om een nauwe samenwerking tussen de ECB en de Bulgaarse nationale bank tot stand te brengen, heeft de ECB bijvoorbeeld een alomvattende beoordeling van zes Bulgaarse banken verricht, waarvan de resultaten in juli 2019 zijn gepubliceerd.
Van 2014 tot 2022 werden de twee onderdelen van de uitgebreide beoordeling (doorlichting van de kwaliteit van de activa en stresstest) samen uitgevoerd. De resultaten werden vervolgens samengevoegd en tegelijkertijd gepubliceerd. In 2022 besloot de ECB echter de uitgebreide beoordeling op te splitsen en de twee onderdelen voortaan als onafhankelijke exercities uit te voeren en de resultaten afzonderlijk te publiceren.
D. Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad en het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme
In maart 2014 bereikten het Europees Parlement en de Raad een politiek akkoord over de opzet van de tweede pijler van de bankenunie, het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (GAM). Hoofddoel van het GAM is te waarborgen dat gevallen van bankfalen in de bankenunie op efficiënte wijze worden beheerd, met een minimum aan kosten voor de belastingbetaler en de reële economie. Als er moet worden ingegrepen, besluit een centrale instantie — de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) — om al dan niet de afwikkeling van een bank te initiëren. Operationeel gezien wordt dit besluit uitgevoerd in samenwerking met de nationale afwikkelingsautoriteiten. De GAR is in januari 2015 gestart met zijn werkzaamheden als onafhankelijk EU-agentschap en is sinds januari 2016 volledig operationeel.
In juni 2017 heeft de GAR zijn eerste afwikkelingsbesluit genomen in de zaak Banco Popular. In andere gevallen heeft de GAR echter besloten geen afwikkelingsmaatregelen te nemen: in juni 2017 wat betreft Banca Popolare di Vicenza en Veneto Banca, in februari 2018 wat betreft ABLV Bank AS en haar dochteronderneming ABLV Bank Luxembourg S.A., en in augustus 2019 wat betreft AS PNB Banka.
In plaats daarvan werden deze banken onderworpen aan nationale insolventieprocedures. In maart 2022 heeft de GAR verschillende besluiten genomen over het faillissement van Sberbank Europe AG, een bankgroep die later deels werd geliquideerd en deels door andere banken werd overgenomen (meer informatie over de Sberbank-afwikkelingszaak).
E. De richtlijn kapitaalvereisten en de verordening kapitaalvereisten
Minimumkapitaalvereisten bepalen over hoeveel kapitaal een bank moet beschikken om te worden beschouwd als een instelling die veilig kan opereren en operationele verliezen zelf kan opvangen. De financiële crisis heeft aangetoond dat de vorige wettelijke minimumkapitaalvereisten niet volstonden. Daarom is op internationaal niveau overeengekomen om de minimumdrempels op dit gebied te verhogen (de zogenoemde Bazel III-normen). In april 2013 hebben het Parlement en de Raad twee rechtshandelingen goedgekeurd om de prudentiële kapitaalvereisten voor banken om te zetten in Europese wetgeving, de vierde richtlijn kapitaalvereisten (RKV) en de verordening kapitaalvereisten (VKV). De RKV en de VKV zijn in januari 2014 in werking getreden.
In november 2016 heeft de Commissie een uitgebreid pakket hervormingen voorgesteld om de regels van de RKV en de VKV te wijzigen. Het Parlement heeft tegelijkertijd over de twee wetgevingsvoorstellen tot wijziging van de RKV en de VKV onderhandeld. De Commissie economische en monetaire zaken van het Parlement heeft haar verslag over de wijzigingsvoorstellen in juni 2018 aangenomen. In juni 2019 zijn de gewijzigde richtlijn kapitaalvereisten (RKV V) en de gewijzigde verordening kapitaalvereisten (VKV II) bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie.
De meest recente herziening van de verordening kapitaalvereisten (VKV III) en de richtlijn kapitaalvereisten (RKV VI) is als onderdeel van het EU-bankenpakket 2021 goedgekeurd en is op 1 januari 2025 in werking getreden. De hervorming heeft tot doel de veerkracht van de banksector in de EU te versterken door de uitvoering van het Bazel III-kader te voltooien. Een belangrijk element is de invoering van de output floor, die het kapitaalverlagende effect van interne modellen beperkt door banken te verplichten over ten minste 72,5 % van het kapitaal te beschikken dat volgens de standaardbenaderingen nodig zou zijn. Het pakket bevat ook aangescherpte vereisten voor het beheer van ecologische, sociale en governancerisico’s, strenger toezicht op bijkantoren in niet-EU-landen en striktere regels voor de “deskundigheids- en betrouwbaarheidsbeoordeling” van het bankbeheer. In het algemeen wordt met het herziene kader gestreefd naar een robuuster, geharmoniseerder en toekomstgerichter regelgevingsklimaat, met behoud van het concurrentievermogen van de bankensector in de EU.
De Europese medewetgevers hebben de Europese toezichthoudende autoriteiten (ETA’s) – en met name de Europese Bankautoriteit (EBA) – opgedragen een reeks technische reguleringsnormen, technische uitvoeringsnormen (ITS), richtsnoeren en andere maatregelen van niveau 2 en niveau 3 te ontwikkelen, die essentieel zijn om de wettelijke bepalingen van de primaire wetgeving volledig operationeel te maken en te verduidelijken. Deze delegatie weerspiegelt de behoefte aan een gedetailleerdere en geharmoniseerdere interpretatie van bepaalde technische onderdelen van het kader, die beter via gespecialiseerde regelgevingsinstrumenten dan rechtstreeks in de wetgevingsteksten kunnen worden aangekaart. Deze maatregelen zijn bedoeld om voor grotere rechtszekerheid te zorgen, consistente toepassing in alle lidstaten te waarborgen en effectief toezicht door nationale en EU-autoriteiten te steunen. Als leidende autoriteit binnen dit proces is de EBA verantwoordelijk voor het raadplegen van belanghebbenden, het uitvoeren van effectbeoordelingen en, in voorkomend geval, het coördineren met andere de ETA’s en de ECB. Dit moet hoogwaardige technische normen opleveren, waarin zowel de geest als de praktische vereisten van het herziene VKV/RKV-kader worden weerspiegeld.
F. Het Europees depositoverzekeringsstelsel
In november 2015 heeft de Commissie een wetgevingsvoorstel ingediend om een derde pijler toe te voegen aan de bankenunie, namelijk het Europees depositoverzekeringsstelsel (EDIS). De hoofddoelstelling ervan is de instelling van een gemeenschappelijk systeem om deposanten in alle deelnemende lidstaten te beschermen, ter aanvulling op het bestaande kader voor bankentoezicht en -afwikkeling. Het oorspronkelijke voorstel van de Commissie bouwde voort op bestaande nationale depositogarantieregelingen en stelde een geleidelijke introductie van het EDIS voor. Het beoogde kostenneutraal te zijn voor de bankensector in het algemeen (hoewel banken met een hoger risico een grotere bijdrage moesten betalen dan van veilige banken), en behelsde aanvullende vrijwaringsclausules en maatregelen om de bankrisico’s te verminderen. Het EDIS zou helpen waarborgen dat nationale depositogarantiestelsels niet overbelast raken als er aanzienlijk bankfalen plaatsvindt, met name in landen met een beperktere begrotingscapaciteit. Meer in het algemeen heeft het Europees depositoverzekeringsstelsel tot doel het weerstandsvermogen en de geloofwaardigheid van de bankenunie te vergroten, het risico op bankruns te verkleinen en ervoor te zorgen dat de bescherming van deposito’s echt Europees is en niet afhankelijk is van nationale steun.
In november 2016 heeft de rapporteur van het Europees Parlement haar ontwerpverslag over het EDIS gepubliceerd. Uit de daaruit voortvloeiende besprekingen in het Parlement en de Raad bleek dat de standpunten hierover uiteenliepen. Om vooruitgang te bevorderen, heeft de Commissie in oktober 2017 een aanvullende mededeling gepubliceerd, waarin ze een aantal opties voor het ontwerp van het EDIS voorstelde. In december 2020 hebben de drie EU-instellingen in het gerelateerde werkdocument overeenstemming bereikt over de wetgevingsprioriteiten voor 2021, waaronder EDIS.
De Commissie economische en monetaire zaken (ECON) van het Parlement heeft in april 2024 een voorstel voor de eerste fase van een Europees depositoverzekeringsstelsel goedgekeurd. In dit verslag wordt voorgesteld het EDIS in drie fasen in te voeren en wordt voorzien in de eerste fase, “EDIS I”, om in een later stadium de stap te kunnen maken naar een volwaardig verzekeringsstelsel met verliesdekking. Tot dusver is echter nog geen mandaat voor interinstitutionele onderhandelingen met de Raad en de Commissie goedgekeurd.
G. Hervorming van het kader voor crisisbeheer en depositoverzekering
Sinds 2014 worden bij de richtlijn herstel en afwikkeling van banken (BRRD) nationale wetten van de lidstaten geharmoniseerd door gemeenschappelijke instrumenten vast te stellen voor het voorkomen en oplossen van bankencrises en voor bepaalde soorten beleggingsondernemingen. Voor de lidstaten die aan de bankenunie deelnemen, wordt dit kader aangevuld met de verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme. Bij dit tweede instrument is ook het GAM opgezet (zie hierboven). Het omvat volledig geharmoniseerde voorschriften waaraan banken in de bankenunie onderworpen zijn.
In april 2023 heeft de Commissie een wetgevingsvoorstel ingediend tot hervorming van het EU-kader voor bankencrisisbeheer en depositoverzekering (CMDI). Het initiatief heeft tot doel reeds lang bestaande tekortkomingen in het kader aan te pakken, met name wat betreft het beheer van falende middelgrote en kleinere banken. De bestaande instrumenten die zijn ingevoerd in het kader van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken, de verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme en de richtlijn depositogarantiestelsels hebben het beheer van bankcrises op EU-niveau verbeterd. De toepassing ervan is echter beperkt gebleven, met name buiten de context van grote systeemrelevante instellingen.
Met het CMDI-voorstel wordt beoogd de autoriteiten beter in staat te stellen bankfalen op een geharmoniseerdere en kosteneffectievere wijze te beheren. Een centrale doelstelling van de hervorming is mogelijk maken dat afwikkelingsinstrumenten op kleinere banken kunnen worden toegepast als dit in het algemeen belang is, in plaats van een beroep te moeten doen op nationale insolventieprocedures, die vaak leiden tot minder gecoördineerde en minder voorspelbare resultaten. Het voorstel heeft ook tot doel de rol van depositogarantiestelsels te vergroten, waardoor de middelen ervan flexibeler kunnen worden gebruikt: niet alleen om deposanten terug te betalen, maar ook in het kader van afwikkelingsfinanciering. Voorts voorziet het pakket van de Commissie in een betere bescherming van deposanten in het geval van een afwikkeling. Deze veranderingen moeten vertrouwen van het publiek in het financiële stelsel vergroten en de doeltreffendheid van crisisresponsmechanismen in de hele Europese Unie verbeteren.
Na de presentatie van het voorstel door de Commissie heeft het Parlement in april 2024 zijn standpunt in eerste lezing over het CMDI-voorstel vastgesteld. Het Parlement sprak zijn brede steun uit voor de aanpak van de Commissie en drong aan op aanvullende waarborgen en verduidelijkingen met betrekking tot het gebruik van depositogarantiestelsels en de bescherming van deposanten. Kort daarna, in juni 2024, bereikte de Raad overeenstemming over zijn algemene oriëntatie. De Raad legde daarbij de nadruk op de instandhouding van een toereikende mate van flexibiliteit voor nationale autoriteiten, met name bij de toepassing van afwikkelingsinstrumenten op kleinere banken, en op het behoud van de integriteit van nationale kaders voor depositogarantie.
In juni 2025 werden interinstitutionele onderhandelingen tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie afgesloten met een politiek akkoord om het EU-kader voor crisisbeheersing te versterken. De wetteksten moeten nog worden afgerond en aangenomen.
De rol van het Europees Parlement
Als reactie op de routekaart voor een echte EMU heeft het Europees Parlement op 20 november 2012 de resolutie “Naar een echte Economische en Monetaire Unie” aangenomen, met daarin aanbevelingen aan de Commissie voor de totstandbrenging van een echte bankenunie. Door in 2013 en 2014 wetgevingshandelingen inzake het GTM, het GAM, het depositogarantiestelsel (DGSD), de BRRD en de RKV IV aan te nemen en daar belangrijke wijzigingen in aan te brengen, heeft het Europees Parlement aanzienlijk bijgedragen tot de totstandbrenging van een echte bankenunie.
Met deze wetgevingshandelingen krijgt het Parlement een controlefunctie toebedeeld ten aanzien van de pas opgerichte instanties. De ECB moet in haar rol van toezichthouder (d.w.z. binnen het GTM) verantwoording afleggen aan het Parlement en de Raad. De precieze regels over het afleggen van verantwoording tegenover het Europees Parlement zijn terug te vinden in een interinstitutioneel akkoord (IIA) tussen het Parlement en de ECB. De commissie ECON houdt regelmatig hoorzittingen met de voorzitter van het GTM.
Dezelfde procedure geldt voor de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR), waarvan de voorzitter minstens één keer per kalenderjaar deelneemt aan een door de bevoegde commissie van het Parlement georganiseerde hoorzitting over de uitvoering van de afwikkelingstaken door de GAR.
De precieze regels over het afleggen van verantwoording door de GAR aan het Europees Parlement en de hiermee verband houdende praktische regelingen zijn terug te vinden in een interinstitutioneel akkoord tussen het Parlement en de GAR dat op 24 december 2015 is gepubliceerd.
Meer informatie over dit onderwerp vindt u op de website van de Commissie economische en monetaire zaken.
Kai Gereon SPITZER / Ronny Mazzocchi