Bankenunie
De bankenunie werd gecreëerd in reactie op de financiële crisis en bestaat op dit moment uit twee pijlers: het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM) en het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (GAM). Het GTM houdt op Europees niveau direct toezicht op de grootste en belangrijkste banken in de eurozone, terwijl het doel van het GAM erin bestaat falende banken ordentelijk af te wikkelen met minimale kosten voor de belastingbetaler en de reële economie. Een derde pijler, het Europees depositogarantiestelsel (EDIS), is in 2021 geaccepteerd als wetgevingsprioriteit, maar dat is in 2022 teruggedraaid.
Rechtsgrond
Artikel 114 en artikel 127, lid 6, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Doelstellingen
De bankenunie is een essentiële aanvulling van de Economische en Monetaire Unie (EMU) en de interne markt, waarmee de bevoegdheid op het gebied van toezicht, afwikkeling en financiering op EU-niveau wordt geconcentreerd en waarmee alle banken in de eurozone worden verplicht zich aan dezelfde regels te houden. Deze regels moeten met name verzekeren dat de banken berekende risico’s nemen en dat falende banken op een ordentelijke manier afgewikkeld kunnen worden, met zo weinig mogelijk gevolgen voor de reële economie en de overheidsfinanciën van de deelnemende EU-landen.
Resultaten
A. Routekaart voor de bankenunie
In december 2012 stelde de voorzitter van de Europese Raad, in nauwe samenwerking met de voorzitters van de Commissie, de Europese Centrale Bank (ECB) en de Eurogroep, een specifieke en tijdgebonden routekaart op voor de verwezenlijking van een echte EMU. Een van de essentiële onderdelen van deze routekaart was de totstandbrenging van een meer geïntegreerd financieel kader, namelijk de bankenunie.
B. Akkoord over het GTM
In maart 2013 bereikten het Parlement en de Raad een politiek akkoord over de invoering van de eerste pijler van deze bankenunie, het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM) dat van toepassing is op alle banken in de eurozone. Ook lidstaten buiten de eurozone kunnen vrijwillig lid worden van het GTM. Het GTM, dat operationeel is sinds november 2014, is ondergebracht bij de ECB en is verantwoordelijk voor het direct toezicht op de grootste en belangrijkste bankgroepen, terwijl de nationale toezichthouders, onder de eindverantwoordelijkheid van de ECB, toezicht blijven houden op alle andere banken. De criteria om te bepalen of banken worden beschouwd als belangrijk – en dus onder het direct toezicht van de ECB vallen – zijn vastgesteld in de GTM-verordening en de GTM-kaderverordening, en hebben betrekking op de omvang, het belang voor de economie, de grensoverschrijdende activiteiten en de behoefte aan directe overheidssteun van de bank. In overeenstemming met de ontwikkeling van deze criteria verandert mettertijd het aantal banken waarop feitelijk toezicht wordt gehouden door de ECB; bovendien kan de ECB zo nodig op elk moment besluiten een bank als belangrijk aan te merken, indien dat nodig is om te garanderen dat er consistent hoge toezichtsnormen toegepast worden.
Om een belangenconflict te voorkomen, gelden er duidelijke regels voor de organisatorische en operationele scheiding van de taken van de ECB op het gebied van toezicht en monetair beleid.
C. Alomvattende beoordeling
Het toezicht van de ECB werd voorafgegaan door een “controle van de financiële gezondheid” door de ECB, de zogenoemde alomvattende beoordeling, die bestond uit een doorlichting van de kwaliteit van de activa en een stresstest. Het doel hiervan was meer transparantie in de balansen van de banken te verkrijgen en zo tot een betrouwbaar uitgangspunt te komen. Uit de resultaten, die in oktober 2014 gepubliceerd werden, bleek dat 25 van de 130 deelnemende banken kapitaaltekorten hadden.
Alle banken ondergaan een soortgelijke “controle van de financiële gezondheid” wanneer ze voor het eerst onder direct toezicht komen te staan; naar aanleiding van het verzoek van Bulgarije om een nauwe samenwerking tussen de ECB en de Bulgaarse nationale bank tot stand te brengen, heeft de ECB bijvoorbeeld een alomvattende beoordeling van zes Bulgaarse banken verricht, waarvan de resultaten in juli 2019 zijn gepubliceerd. In juli 2021 heeft de ECB een alomvattende beoordeling verricht van twee Italiaanse banken, één Estse bank en één Litouwse bank.
D. Het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (GAM)
In maart 2014 bereikten het Europees Parlement en de Raad een politiek akkoord over de opzet van de tweede pijler van de bankenunie, het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (GAM). Hoofddoel van het GAM is te waarborgen dat gevallen van bankfalen in de bankenunie op efficiënte wijze worden beheerd, met een minimum aan kosten voor de belastingbetaler en de reële economie. Als ingrijpen noodzakelijk is, neemt een centrale instantie – de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) – het besluit om de afwikkeling van een bank te initiëren en dit besluit vervolgens operationeel uit te voeren in samenwerking met de nationale afwikkelingsautoriteiten. De GAR is in januari 2015 gestart met zijn werkzaamheden als onafhankelijk EU-agentschap en is sinds januari 2016 volledig operationeel.
In juni 2017 heeft de GAR zijn eerste afwikkelingsbesluit genomen in de zaak Banco Popular. In andere gevallen heeft de GAR echter besloten geen afwikkelingsmaatregelen te nemen: in juni 2017 wat betreft Banca Popolare di Vicenza en Veneto Banca, in februari 2018 wat betreft ABLV Bank AS en haar dochteronderneming ABLV Bank Luxembourg S.A., en in augustus 2019 wat betreft AS PNB Banka.
E. Het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF)
De regels betreffende de bankenunie zijn bedoeld om ervoor te zorgen dat een eventuele afwikkeling in de eerste plaats door de aandeelhouders van een bank wordt gefinancierd en indien nodig ook gedeeltelijk door de schuldeisers van de bank. Niettemin is er nog een andere financieringsbron beschikbaar, namelijk het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF), dat kan worden aangesproken als de bijdragen van de aandeelhouders en de schuldeisers ontoereikend zijn. De bijdragen aan het GAF worden over een periode van acht jaar door de banken betaald. De beoogde omvang van het GAF vóór eind 2023 is vastgesteld op 1 % van de gedekte deposito’s. In juli 2021 bedroeg het GAF ongeveer 52 miljard EUR. Rekening houdend met de huidige jaarlijkse toename van de gedekte deposito’s, zal het fonds oplopen tot ongeveer 70 miljard EUR. In november 2020 kwam de Eurogroep overeen om de invoering van het “gemeenschappelijk vangnet” binnen het GAF (een kredietlijn van het Europees stabiliteitsmechanisme (ESM) in geval van noodsituaties) te vervroegen naar begin 2022.
F. De richtlijn herstel en afwikkeling van banken (BRRD)
De nieuwe regels voor lastendeling in geval van bankafwikkelingen zijn vastgesteld in de richtlijn herstel en afwikkeling van banken (BRRD), die door het Parlement is goedgekeurd in april 2014. De richtlijn voorziet in manieren om noodlijdende banken af te wikkelen zonder een beroep te hoeven doen op belastinggeld, en steunt op het beginsel dat verliezen in de eerste plaats moeten worden gedragen door de aandeelhouders en de schuldeisers alvorens een beroep wordt gedaan op overheidsmiddelen. In april 2019 heeft het Parlement wetgevingsprocedures tot het wijzigen van de BRRD goedgekeurd (zie punt G), vooral met het oog op de integratie van de internationale normen inzake verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit.
G. De richtlijn en de verordening kapitaalvereisten (RKV/VKV)
Minimumkapitaalvereisten bepalen over hoeveel kapitaal een bank moet beschikken om te worden beschouwd als een instelling die veilig kan opereren en zelf operationele verliezen kan opvangen. De financiële crisis heeft duidelijk gemaakt dat de vorige wettelijke minimumkapitaalvereisten bij een grote crisis in feite niet volstonden. Daarom is op internationaal niveau overeengekomen de minimumdrempels op dit gebied te verhogen (Bazel III-beginselen). In april 2013 heeft het Parlement twee rechtshandelingen goedgekeurd om de prudentiële kapitaalvereisten voor banken om te zetten in Europese wetgeving, de vierde richtlijn kapitaalvereisten (RKV) en de verordening kapitaalvereisten (VKV). De RKV en de VKV zijn op 1 januari 2014 in werking getreden.
Het gelijke speelveld binnen de interne markt wordt versterkt door één pakket van regels (het single rulebook) dat geldt voor alle banken in de EU. In de door het Parlement goedgekeurde rechtshandelingen moet nog de laatste hand worden gelegd aan een aantal technische details. De Commissie heeft daarom de bevoegdheid gekregen om aanvullende wetgevingshandelingen op te stellen (zogeheten maatregelen van niveau 2) om de ontbrekende technische details te specificeren.
In november 2016 heeft de Commissie een uitgebreid pakket hervormingen voorgesteld om de regels die vastgesteld waren in de RKV en VKV, te wijzigen. Het Parlement heeft tegelijkertijd over de twee wetgevingsvoorstellen tot wijziging van de RKV en de VKV onderhandeld. De Commissie economische en monetaire zaken van het Parlement heeft haar volledige verslag over de wijzigingsvoorstellen in juni 2018 aangenomen. In juni 2019 zijn de gewijzigde richtlijn kapitaalvereisten (RKV V) en de gewijzigde verordening kapitaalvereisten (VKV II) bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie.
H. Het Europees depositoverzekeringsstelsel (EDIS)
In november 2015 heeft de Commissie een wetgevingsvoorstel ingediend om een bijkomende pijler toe te voegen aan de bankenunie, namelijk het Europees depositoverzekeringsstelsel (EDIS). Het oorspronkelijke voorstel van de Commissie bouwde voort op bestaande nationale depositogarantieregelingen en stelde een geleidelijke introductie van het EDIS voor. Het beoogde kostenneutraal te zijn voor de bankensector in het algemeen (hoewel van banken met een hoger risico een grotere bijdrage verlangd werd dan van veilige banken), en behelsde aanvullende vrijwaringsclausules en maatregelen om de bankrisico’s te verminderen.
In november 2016 heeft de rapporteur van het Europees Parlement haar ontwerpverslag over het EDIS gepubliceerd. Uit de daaruit voortvloeiende besprekingen in het Parlement en de Raad bleek dat de standpunten over het ontwerp van het systeem in het eindstadium uiteenliepen. Om vooruitgang te bevorderen, heeft de Commissie in oktober 2017 een aanvullende mededeling gepubliceerd, waarin ze een aantal opties voor het ontwerp van het EDIS voorstelde. In december 2020 hebben de drie EU-instellingen in het gerelateerde werkdocument overeenstemming bereikt over de wetgevingsprioriteiten voor 2021, waaronder EDIS. Tijdens de Eurotop van juni 2021 herhaalden de leiders dat ze vastbesloten zijn de bankenunie te voltooien. Ze vroegen de Eurogroep om zo snel mogelijk een stappenplan met een tijdschema overeen te komen. Volgens de verklaring over de toekomst van de bankenunie van 16 juni 2022 is de Eurogroep echter overeengekomen zich eerst te concentreren op het versterken van het gemeenschappelijk kader voor bankencrisisbeheersing en nationale depositogarantiestelsels. Resterende elementen ter versterking en voltooiing van de bankenunie zullen pas later worden geëvalueerd.
De rol van het Europees Parlement
Als reactie op de routekaart voor een echte EMU heeft het Europees Parlement op 20 november 2012 de resolutie “Naar een echte Economische en Monetaire Unie” aangenomen, met daarin aanbevelingen aan de Commissie voor de totstandbrenging van een echte bankenunie. Door de goedkeuring in 2013 en 2014 van wetgevingshandelingen inzake het GTM, het GAM, het depositogarantiestelsel (DGS), de BRRD en de RKV IV heeft het Europees Parlement aanzienlijk bijgedragen tot de totstandbrenging van een echte bankenunie.
Met deze wetgevingshandelingen krijgt het Parlement een controlefunctie toebedeeld ten aanzien van de pas opgerichte instanties. De ECB dient in haar rol van toezichthouder (d.w.z. binnen het GTM) verantwoording af te leggen aan het Parlement en de Raad. De precieze regels over het afleggen van verantwoording tegenover het Europees Parlement zijn terug te vinden in een interinstitutioneel akkoord (IIA) tussen het Parlement en de ECB.
Tot nu toe zijn in de Commissie economische en monetaire zaken 23 reguliere openbare hoorzittingen met de voorzitter van het GTM gehouden (in maart 2014, november 2014, maart 2015, oktober 2015, maart 2016, juni 2016, november 2016, maart 2017, juni 2017, november 2017, maart 2018, juni 2018, november 2018, maart 2019, september 2019, december 2019, mei 2020, oktober 2020,maart 2021, juli 2021, oktober 2021, maart 2022 en juni 2022).
Dezelfde procedure geldt voor de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR), waarvan de voorzitter minstens één keer per kalenderjaar deelneemt aan een door de bevoegde commissie van het Parlement georganiseerde hoorzitting over de uitvoering van de afwikkelingstaken door de raad. Tot nu toe zijn in de Commissie economische en monetaire zaken 20 openbare hoorzittingen met de GAR gehouden (in juni 2015, januari 2016, juli 2016, december 2016, maart 2017, juli 2017, december 2017, maart 2018, juli 2018, december 2018, april 2019, juli 2019, december 2019, mei 2020, oktober 2020, maart 2021, juli 2021¸ december 2021, maart 2022 en juli 2022).
De precieze regels over het afleggen van verantwoording door de GAR aan het Europees Parlement en de hiermee verband houdende praktische regelingen, zijn terug te vinden in een interinstitutioneel akkoord tussen het Parlement en de GAR dat op 24 december 2015 is gepubliceerd.
Marcel Magnus / Kai Gereon SPITZER