De bankenunie (BU) werd gecreëerd in reactie op de financiële crisis en heeft op dit moment twee elementen: het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM) en het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (GAM). Het GTM houdt op Europees niveau rechtstreeks toezicht op de grootste en belangrijkste banken in de eurozone, terwijl het doel van het GAM eruit bestaat falende banken ordentelijk af te wikkelen met minimale kosten voor de belastingbetaler en de reële economie. Een derde element, het Europees depositogarantiestelsel (EDIS), wordt op dit moment besproken.

Rechtsgrond

Artikel 114 en artikel 127, lid 6, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Doelstellingen

De bankenunie (BU) is een essentiële aanvulling van de Economische en Monetaire Unie (EMU) en de interne markt, waarmee de bevoegdheid op het gebied van toezicht, afwikkeling en financiering wordt geconcentreerd op het niveau van de EU, en alle banken in de eurozone worden verplicht zich aan dezelfde regels te houden. Deze regels moeten er met name voor zorgen dat de banken berekende risico’s nemen en dat een bank die hiervan afwijkt, betaalt voor haar verliezen en wordt geconfronteerd met de mogelijkheid dat zij wordt gesloten, met zo weinig mogelijk kosten voor de belastingbetaler.

Resultaten

A. Routekaart voor de bankenunie

In december 2012 stelde de voorzitter van de Europese Raad in nauwe samenwerking met de voorzitters van de Commissie, de Europese Centrale Bank (ECB) en de Eurogroep een specifieke en tijdgebonden routekaart op voor de verwezenlijking van een echte EMU. Een van de essentiële onderdelen van deze routekaart was de totstandbrenging van een meer geïntegreerd financieel kader, namelijk de BU.

B. Akkoord over het GTM

In maart 2013 bereikten het Parlement en de Raad een politiek akkoord over de invoering van de eerste pijler van deze BU, het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM) voor alle banken in de eurozone. Ook lidstaten die geen lid van de eurozone zijn, kunnen desgewenst lid worden van de BU. Het GTM, dat operationeel is sinds november 2014, is ondergebracht bij de ECB en is verantwoordelijk voor het rechtstreekse toezicht op de grootste en significantste bankgroepen, terwijl de nationale toezichthouders, onder de eindverantwoordelijkheid van de ECB, toezicht blijven houden op alle andere banken. De criteria om te bepalen of banken worden beschouwd als significant — en dus onder het directe toezicht van de ECB vallen — zijn vastgesteld in de GTM-verordening en de GTM-kaderverordening, en hebben betrekking op de omvang, het economisch gewicht, de grensoverschrijdende activiteiten en de behoefte aan directe overheidssteun van de bank. Aan de hand van de ontwikkeling van deze criteria verandert het aantal banken waarop feitelijk toezicht wordt gehouden door de ECB mettertijd; bovendien kan de ECB zo nodig op elk moment besluiten een bank als significant aan te merken, teneinde ervoor te zorgen dat op consistente wijze hoge toezichtsnormen worden toegepast.

Om een belangenconflict te voorkomen, gelden er duidelijke regels voor de organisatorische en operationele scheiding van de rollen van de ECB op het gebied van toezicht en monetair beleid.

C. Algemene beoordeling

Alvorens zijn toezichtstaak aan te vatten, heeft de ECB een “controle van de financiële gezondheid” uitgevoerd, de zogenoemde algemene beoordeling, die bestond uit een doorlichting van de kwaliteit van de activa en een stresstest. Het doel hiervan was de transparantie met betrekking tot de balansen van de banken te vergroten en daarmee voor een betrouwbaar uitgangspunt te zorgen. De resultaten, die in oktober 2014 zijn gepubliceerd, lieten zien dat 25 van de 130 deelnemende banken kapitaaltekorten hadden.

Alle banken ondergaan een soortgelijke “controle van de financiële gezondheid” wanneer ze voor het eerst onder direct toezicht komen te staan; naar aanleiding van het verzoek van Bulgarije om een nauwe samenwerking tussen de ECB en de Bulgaarse nationale bank tot stand te brengen, heeft de ECB bijvoorbeeld een algemene beoordeling van zes Bulgaarse banken verricht, waarvan de resultaten in juli 2019 zijn gepubliceerd.

D. GAM

In maart 2014 bereikten het Europees Parlement en de Raad een politiek akkoord over de invoering van de tweede pijler van de bankenunie, het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (GAM). Het hoofddoel van het GAM is ervoor te zorgen dat gevallen van bankfalen in de bankenunie op efficiënte wijze worden beheerd, met een minimum aan kosten voor de belastingbetalers en voor de reële economie. Als er moet worden ingegrepen, neemt een centrale instantie — de gemeenschappelijke afwikkelingsraad (GAR) — de verantwoordelijkheid op zich voor het besluit om de afwikkeling van een bank te initiëren, waarna het besluit operationeel ten uitvoer wordt gelegd in samenwerking met de nationale afwikkelingsautoriteiten. De GAR is in januari 2015 gestart met zijn werkzaamheden als onafhankelijk EU-agentschap en werd in januari 2016 volledig operationeel.

In juni 2017 heeft de GAR zijn eerste afwikkelingsbesluit genomen in de zaak van Banco Popular. In juni 2017 heeft de GAR besloten geen afwikkelingsmaatregelen te nemen ten aanzien van Banca Popolare di Vicenza en Veneto Banca en in februari 2018 heeft de GAR hetzelfde besluit genomen ten aanzien van ABLV Bank AS en haar dochteronderneming ABLV Bank Luxembourg S.A.

E. GAF

De regels betreffende de bankenunie zijn bedoeld om ervoor te zorgen dat een eventuele afwikkeling in de eerste plaats door de aandeelhouders van een bank wordt gefinancierd en indien nodig ook gedeeltelijk door de schuldeisers van de bank. Niettemin is er nog een andere financieringsbron beschikbaar — namelijk het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) — die kan worden aangesproken als de bijdragen van de aandeelhouders en de schuldeisers ontoereikend zijn. Zodra het GAF zijn als streefdoel bepaalde financieringsniveau bereikt, zal het ongeveer 55 miljard EUR bevatten, het equivalent van ongeveer 1 % van de gedekte deposito’s in de eurozone. De bijdragen aan het GAF worden door de banken betaald over een periode van acht jaar. In december 2015 hebben de aan de bankenunie deelnemende lidstaten besloten regelingen voor overbruggingsfinanciering in te stellen en in het kader daarvan zullen ze nationale individuele kredietlijnen verstrekken ter ondersteuning van de nationale compartimenten van het GAF in het geval van financieringstekorten.

F. BRRD

De nieuwe regels voor lastendeling die in geval van bankafwikkelingen gelden, zijn vastgesteld in de richtlijn herstel en afwikkeling van banken (BRRD), die door het Parlement is goedgekeurd in april 2014. De richtlijn voorziet in manieren om, volgens het principe dat verliezen in de eerste plaats moeten worden gedragen door de aandeelhouders en de schuldeisers alvorens een beroep wordt gedaan op overheidsmiddelen, noodlijdende banken af te wikkelen zonder dat een beroep hoeft te worden gedaan op reddingsmaatregelen die worden gefinancierd door de belastingbetaler. Momenteel lopen er wetgevingsprocedures om de BRRD te wijzigen, vooral met het oog op de integratie van de internationale normen inzake verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit; Op 19 juni 2018 heeft de Commissie economische en monetaire zaken (ECON) van het Europees Parlement haar eindverslag goedgekeurd, dat weldra in eerste lezing in de plenaire vergadering wordt behandeld.

G. RKV/VKV

Minimumkapitaalvereisten bepalen over hoeveel kapitaal een bank moet beschikken om te worden beschouwd als een instelling die veilig kan opereren en operationele verliezen alleen aankan. De financiële crisis heeft duidelijk gemaakt dat de eerdere wettelijke minimumkapitaalvereisten bij een grote crisis in feite niet volstonden. Daarom is op internationaal niveau overeengekomen de minimumdrempels op dit gebied te verhogen (principes van Bazel III). In april 2013 keurde het Parlement twee rechtshandelingen goed om de prudentiële kapitaalvereisten voor banken om te zetten in Europese wetgeving, de vierde richtlijn kapitaalvereisten (RKV) en de verordening kapitaalvereisten (VKV). De RKV en de VKV zijn op 1 januari 2014 in werking getreden.

Het gelijke speelveld binnen de interne markt wordt versterkt door één enkel pakket van regels (Single Rule Book) dat geldt voor alle banken in de EU. In de door het Parlement goedgekeurde rechtshandelingen moet nog de laatste hand worden gelegd aan een aantal technische details. De Commissie heeft daarom de bevoegdheid gekregen om aanvullende wetgevingshandelingen op te stellen (zogeheten maatregelen van niveau 2) om de ontbrekende technische details te specificeren.

Op 23 november 2016 presenteerde de Commissie een breed pakket hervormingen om de regels die uiteen zijn gezet in de RKV en VKV te wijzigen. Binnen het Parlement is over de twee wetgevingsvoorstellen tot wijziging van de RKV en de VKV tegelijkertijd onderhandeld. De Commissie economische en monetaire zaken heeft haar volledige verslag over de wijzigingsvoorstellen op 19 juni 2018 aangenomen. Op 7 juni 2019 werden de gewijzigde richtlijn kapitaalvereisten (RKV V) en de gewijzigde verordening kapitaalvereisten (VKV II) bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie.

H. EDIS

Op 24 november 2015 diende de Commissie een wetgevingsvoorstel in om nog een element toe te voegen aan de bankenunie, namelijk het Europees depositoverzekeringsstelsel (EDIS). Het voorstel van de Commissie bouwt voort op bestaande nationale depositogarantieregelingen en stelt een geleidelijke introductie van EDIS voor. Het beoogt kostenneutraal te zijn voor de bankensector in het algemeen (hoewel van banken met een groter risico een hogere bijdrage zal worden gevraagd dan van veilige banken), en behelst aanvullende vrijwaringsclausules en maatregelen om de bankrisico’s te reduceren.

Het Europees Parlement heeft de daarmee verband houdende interne procedure opgestart. Op 4 november 2016 heeft de rapporteur haar ontwerpverslag over EDIS gepubliceerd.

Rol van het Europees Parlement

Als reactie op de routekaart voor een echte EMU nam het Europees Parlement op 20 november 2012 een resolutie aan met als titel “Naar een echte Economische en Monetaire Unie”, met daarin aanbevelingen aan de Commissie voor de totstandbrenging van een echte bankenunie. Door de goedkeuring in 2013 en 2014 van wetgevingshandelingen inzake het GTM, het GAM, DGS, de BRRD en de RKV IV heeft het Europees Parlement aanzienlijk bijgedragen tot de totstandbrenging van een echte bankenunie.

Met deze wetgevingshandelingen wordt het Europees Parlement een rol toebedeeld inzake toezicht op de pas opgerichte instanties. De ECB dient, in haar rol van toezichthouder (d.w.z. binnen het GTM), verantwoording af te leggen aan het Parlement en de Raad. De precieze regels met betrekking tot de aflegging van verantwoording door de ECB aan het Europees Parlement en de Raad zijn terug te vinden in een interinstitutioneel akkoord (IIA) tussen het Europees Parlement en de ECB.

Tot nu toe zijn in de Commissie economische en monetaire zaken 16 reguliere openbare hoorzittingen met de voorzitter van het GTM gehouden (op 18 maart 2014, 3 november 2014, 31 maart 2015, 19 oktober 2015, 22 maart 2016, 13 juni 2016, 9 november 2016, 23 maart 2017, 19 juni 2017, 9 november 2017, 26 maart 2018, 19 juni 2018, 20 november 2018, 21 maart 2019, 4 september 2019 en 12 december 2019).

Dezelfde procedure geldt voor de gemeenschappelijke afwikkelingsraad, waarvan de voorzitter minstens één keer per kalenderjaar deelneemt aan een door de bevoegde commissie van het Europees Parlement georganiseerde hoorzitting over de uitvoering van de afwikkelingstaken door de raad. Tot nu toe zijn in de Commissie economische en monetaire zaken 13 openbare hoorzittingen met de GAR gehouden (op 16 juni 2015, 28 januari 2016, 13 juli 2016, 5 december 2016, 22 maart 2017, 11 juli 2017, 4 december 2017, 20 maart 2018, 11 juli 2018, 6 december 2018, 2 april 2019, 22 juli 2019 en 3 december 2019).

De precieze regels met betrekking tot de aflegging van verantwoordelijkheid, en hiermee verband houdende praktische regelingen, door de GAR aan het Parlement zijn terug te vinden in een Interinstitutioneel Akkoord tussen het Parlement en de GAR dat op 24 december 2015 is gepubliceerd.

 

Marcel Magnus