Unia Europejska i obszary leśne

W traktatach nie ma wyraźnej wzmianki o lasach, a Unia nie prowadzi wspólnej polityki leśnej. Zasadniczo należy ona więc do kompetencji państw członkowskich, jednak Unia Europejska opracowała europejską strategię na rzecz lasów i wspiera wiele działań, które mają znaczący wpływ na lasy w krajach Unii i spoza Unii.

Czym jest las? Na to proste z pozoru pytanie nie istnieje jedna odpowiedź wspólna dla wszystkich państw członkowskich. Niemniej do celów międzynarodowych statystyk w dziedzinie leśnictwa Eurostat wykorzystuje system klasyfikacji ustanowiony przez Organizację ds. Wyżywienia i Rolnictwa Narodów Zjednoczonych (FAO) i stosuje następującą definicję: „las” oznacza teren o zwarciu drzewostanu (lub równoważnym stopniu zadrzewienia) wynoszącym ponad 10 % i obszar powyżej 0,5 hektara. Drzewa powinny móc osiągnąć wysokość co najmniej 5 metrów w stanie dojrzałym in situ.

Europejski pejzaż leśny – mozaika ukształtowana w dużej mierze ręką człowieka

Lasy w UE – zgodnie z definicją powyżej – rozciągają się na 160 mln hektarów (4 % powierzchni leśnej na świecie). Ogółem zajmują 39 % powierzchni UE, zaś w sześciu państwach członkowskich o największych obszarach leśnych (Szwecja, Finlandia, Hiszpania, Francja, Niemcy i Polska) znajdują się dwie trzecie unijnych obszarów leśnych. Na poziomie poszczególnych państw występują duże różnice w wielkości obszarów leśnych: Finlandia, Szwecja i Słowenia są pokryte lasami w prawie 60 %, podczas gdy w Holandii i Wielkiej Brytanii zajmują one tylko 9,9 % powierzchni. Co więcej, w przeciwieństwie do wielu obszarów na świecie, w których wylesienie pozostaje poważnym problemem, w Unii powierzchnia lasów zwiększa się – od 1990 r. do 2010 r. powierzchnia lasów zwiększyła się o blisko 11 mln hektarów dzięki naturalnemu rozrastaniu się i zalesianiu.

Różne rodzaje lasów w Unii Europejskiej odzwierciedlają różnorodność jej stref klimatycznych (lasy borealne, iglaste lasy alpejskie itp.). Ich położenie zależy od klimatu, gleby, wysokości i topografii danego obszaru. Jedynie 4 % lasów nie uległo przekształceniu w wyniku działalności człowieka. 8 % stanowią plantacje, a pozostałe należą do kategorii „lasów półnaturalnych”, czyli ukształtowanych przez człowieka. Należy zauważyć, że większość lasów europejskich znajduje się w rękach prywatnych właścicieli (około 60 % powierzchni, podczas gdy 40 % to lasy publiczne).

Tabela: Podstawowe dane dotyczące lasów w UE (UE-27, 2020 r.)

Źródło: Eurostat i Dyrekcja Generalna Komisji ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Strategie polityczne i inicjatywy na rzecz lasów w Unii Europejskiej: spójność jako wyzwanie

W traktatach nie ma wyraźnej wzmianki o lasach, a Unia nie prowadzi wspólnej polityki leśnej. Lasy są więc zasadniczo przedmiotem polityki krajowej. Jednak wiele działań podejmowanych na szczeblu europejskim ma wpływ na lasy Unii i państw trzecich.

A. Nowa strategia leśna UE 2030

W 2021 r. Komisja przyjęła nową strategię leśną UE 2030. Jest ona jedną z inicjatyw przewodnich Europejskiego Zielonego Ładu i opiera się na unijnej strategii na rzecz bioróżnorodności 2030. Strategia leśna przyczyni się do osiągnięcia unijnych celów w zakresie bioróżnorodności dzięki ograniczeniu emisji gazów cieplarnianych o co najmniej 55 % do 2030 r. i osiągnięciu neutralności klimatycznej do 2050 r. Uznano w niej centralną i wielofunkcyjną rolę lasów oraz wkład podmiotów z sektora i całego łańcucha wartości związanego z leśnictwem w osiąganie zrównoważonej i neutralnej dla klimatu gospodarki do 2050 r. oraz w zachowanie dynamicznych i dobrze prosperujących społeczności wiejskich.

B. Działania Unii Europejskiej na rzecz lasów

1. Wspólna polityka rolna (WPR) jako główne źródło europejskiego finansowania na rzecz lasów.

Blisko 90 % środków finansowych Unii przeznaczonych na obszary leśne pochodzi z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

W okresie programowania 2007–2013 blisko 5,4 mld EUR z budżetu EFRROW zostało przeznaczonych na współfinansowanie konkretnych działań na rzecz lasów. W okresie programowania WPR (2014–2020) zaplanowano wydatki publiczne w wysokości ok. 8,2 mld EUR (27 % na zalesianie, 18 % na poprawę odporności lasów i 18 % na zapobieganie szkodom). Tylko jeden konkretny środek obejmował wszystkie rodzaje wsparcia dla inwestycji w lasy (inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę rentowności lasów). Inne instrumenty służyły pokryciu kosztów usług leśnych, środowiskowych i klimatycznych oraz ochrony lasów. Przewidziano też instrumenty, które nie dotyczyły wyłącznie obszarów leśnych (np. płatności dla obszarów Natura 2000 i płatności związane z ramową dyrektywą wodną).

W odniesieniu do obecnego okresu programowania WPR (2023–2027) interwencje dotyczące lasów są uwzględnione w planach strategicznych przedłożonych przez państwa członkowskie w ramach rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z 2 grudnia 2021 r.

2. Inne działania Unii Europejskiej dotyczące obszarów leśnych

Obrót leśnym materiałem rozmnożeniowym został uregulowany na szczeblu europejskim dyrektywą Rady 1999/105/WE. Europejski system ochrony roślin ma z kolei na celu zwalczanie rozprzestrzeniania się organizmów szkodliwych dla lasów (dyrektywa Rady 2000/29/WE). UE przeznacza ponadto środki na badania dotyczące lasów, zwłaszcza w ramach programu „Horyzont Europa”. W ramach polityki energetycznej wyznaczono natomiast wiążący prawnie cel osiągnięcia do 2030 r. wykorzystania 32 % energii ze źródeł odnawialnych w całkowitym zużyciu energii, co zwiększy znaczenie biomasy leśnej (dyrektywa w sprawie odnawialnych źródeł energii ((UE) 2018/2001). 30 marca 2023 r. Parlament i Rada osiągnęły wstępne porozumienie w sprawie wiążącego celu wynoszącego co najmniej 42,5 % do 2030 r., ale z myślą o osiągnięciu 45 %. Projekty dotyczące obszarów leśnych mogą być również współfinansowane w ramach unijnej polityki spójności z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (w szczególności zapobieganie pożarom, wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych, przygotowanie do zmian klimatu). Fundusz Solidarności (rozporządzenie Rady (WE) nr 2012/2002) ma z kolei na celu udzielanie pomocy państwom członkowskim w obliczu poważnych klęsk żywiołowych, takich jak burze czy pożary lasów. Unijny mechanizm współpracy na rzecz ochrony ludności (decyzja nr 1313/2013/UE) może zostać uruchomiony w przypadku kryzysów, z którymi państwa członkowskie nie są w stanie sobie same poradzić, jak np. niektóre pożary lasów (w Grecji w 2007 i 2012 r.) czy niektóre burze.

Ponadto ponad 37,5 mln hektarów lasów (tj. 23 % lasów europejskich) należy do sieci Natura 2000 na rzecz ochrony przyrody, stworzonej w ramach polityki ochrony środowiska Unii. Przemyślane wykorzystanie lasów stanowi część priorytetów tematycznych programu działań Unii Europejskiej na rzecz środowiska i klimatu (program LIFE na lata 2021–2027, rozporządzenie (UE) 2021/783). Jako kontynuacja unijnej strategii ochrony różnorodności biologicznej (COM(2011)0244), która przewidywała wprowadzenie do 2020 r. planów zrównoważonego wykorzystywania lasów w odniesieniu do lasów publicznych, komunikat Komisji dotyczący unijnej strategii na rzecz bioróżnorodności 2030 (COM(2020)0380) przewiduje w szczególności rozszerzenie obszarów chronionych (30 % wszystkich obszarów lądowych i morskich, z czego 10 % musi podlegać ścisłej ochronie), co powinno rozszerzyć ochronę lasów europejskich, a także przewiduje zasadzenie 3 mld drzew.

Europejski system informacji o pożarach lasów służy monitorowaniu zagrożenia pożarowego w lasach. Unia propaguje również ekologiczne zamówienia publiczne (COM(2008)0400), które mogą pobudzać popyt na drewno wyprodukowane przy zastosowaniu zrównoważonych metod. Należy również zauważyć, że parkiety, meble i wyroby papiernicze są opatrzone oznakowaniem ekologicznym UE. Ponadto unijny plan działania w zakresie egzekwowania prawa, zarządzania i handlu w dziedzinie leśnictwa (FLEGT) przewiduje „dobrowolne umowy o partnerstwie” z państwami będącymi producentami drewna, a rozporządzenie (UE) nr 995/2010 obowiązujące od marca 2013 r. zakazuje wprowadzania na rynek drewna pozyskanego nielegalnie.

Unia Europejska uczestniczy także w wielu działaniach międzynarodowych dotyczących lasów (w szczególności w Ramowej konwencji ONZ w sprawie zmian klimatu). Na poziomie ogólnoeuropejskim główną inicjatywą polityczną na rzecz lasów pozostaje Forest Europe. W jej ramach trwają już obecnie dyskusje nad prawnie wiążącą umową dotyczącą zrównoważonej gospodarki leśnej i zrównoważonego wykorzystania lasów. Poza udziałem w światowych negocjacjach w sprawie ograniczenia emisji gazów cieplarnianych Unia poczyniła pierwsze kroki w kierunku objęcia rolnictwa i leśnictwa swoją polityką w dziedzinie klimatu (zob. rozporządzenie 2018/841 Parlamentu Europejskiego i Rady z 30 maja 2018 r. w sprawie włączenia emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych w wyniku działalności związanej z użytkowaniem gruntów, zmianą użytkowania gruntów i leśnictwem do ram polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030). Ponadto Unia postawiła sobie za cel powstrzymanie utraty powierzchni terenów zalesionych na świecie najpóźniej do 2030 r. oraz ograniczenie wycinania lasów tropikalnych przynajmniej o 50 % do 2020 r. (COM(2008)0645). 23 czerwca 2023 r. weszło w życie rozporządzenie w sprawie produktów niepowodujących wylesiania (rozporządzenie (UE) 2023/1115). Rozporządzenie to ma na celu zagwarantowanie, że konsumpcja w UE nie przyczynia się do wylesiania ani degradacji lasów na całym świecie.

Rola Parlamentu Europejskiego

Parlament Europejski stanowi na równi z Radą w ramach zwykłej procedury ustawodawczej w wielu dziedzinach mających wpływ na obszary leśne, zwłaszcza w rolnictwie czy ochronie środowiska. Ponadto Parlament przyjmuje wraz z Radą budżet Unii Europejskiej.

Wywarło to wpływ na wiele aktów prawnych mających wpływ na lasy. Parlament w swoich rezolucjach od dawna opowiada się za większą koordynacją i spójnością poszczególnych instrumentów mających wpływ na lasy europejskie. Pierwsza strategia leśna UE została przyjęta 15 grudnia 1998 r. dzięki rezolucji Parlamentu z 31 stycznia 1997 r., w której wezwano Komisję do przedstawienia wniosków dotyczących europejskiej strategii leśnej.

W rezolucji z 15 stycznia 2020 r. w sprawie Europejskiego Zielonego Ładu dla Europy Parlament z zadowoleniem przyjął wyrażony przez Komisję zamiar przeciwdziałania globalnemu wylesianiu i zaapelował do niej o zintensyfikowanie działań i wezwał Komisję do przedstawienia nowej ambitnej strategii leśnej UE, aby w odpowiedni sposób uznać ważną, wielofunkcyjną i przekrojową rolę lasów europejskich, sektora i zrównoważonej gospodarki leśnej w walce ze zmianą klimatu i utratą różnorodności biologicznej. W tym kontekście Parlament postanowił opracować dwa sprawozdania z własnej inicjatywy: jedno w sprawie zintensyfikowania działań UE na rzecz ochrony i odtwarzania światowych lasów (rezolucja Parlamentu Europejskiego z 16 września 2020 r. w sprawie roli UE w ochronie i odtwarzaniu światowych lasów)[1], i drugie w sprawie nowej strategii europejskiej na rzecz lasów (rezolucja Parlamentu Europejskiego z 8 października 2020 r. w sprawie europejskiej strategii leśnej – dalsze działania). W połączeniu z pierwszym z tych sprawozdań Parlament przyjął także sprawozdanie z własnej inicjatywy w kwestiach ustawodawczych w sprawie globalnego wylesiania (rezolucja Parlamentu Europejskiego z 22 października 2020 r. zawierająca zalecenia dla Komisji w sprawie unijnych ram prawnych mających na celu zatrzymanie i odwrócenie globalnego wylesiania spowodowanego przez UE). Ponadto 13 września 2022 r. Parlament przyjął rezolucję w sprawie nowej strategii leśnej UE 2030 – Zrównoważona gospodarka leśna w Europie, która stanowi odpowiedź na nową strategię leśną UE 2030 przyjętą przez Komisję w 2021 r.

 

Vera Milicevic

10-2023