Finansowanie wspólnej polityki rolnej w przeszłości zapewniał jeden fundusz, Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), który 1 stycznia 2007 r. zastąpiono Europejskim Funduszem Rolniczym Gwarancji (EFRG) i Europejskim Funduszem Rolnym na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

Podstawa prawna

Artykuł 40 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE);

Rozporządzenie (UE) nr 1306/2013 i rozporządzenie (UE, Euratom) nr 1311/2013 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013).

Kształtowanie się ram finansowych polityki rolnej

Wspólna polityka rolna (WPR), ustanowiona w styczniu 1962 r., opierała się wówczas na EFOGR. W 1964 r. fundusz ten podzielono na dwie sekcje: Sekcję Gwarancji oraz Sekcję Orientacji, funkcjonujące według odmiennych zasad.

  • Sekcja Gwarancji, na którą przeznaczono zdecydowanie najwięcej środków, służyła finansowaniu wydatków na realizację polityki rynkowej i cenowej. Wydatki te cechuje nieprzewidywalność, w związku z czym pulę funduszy modyfikuje się, by za pomocą budżetów korygujących dostosować przewidziane środki do rzeczywistych potrzeb. Zasadniczo Sekcja Gwarancji EFOGR finansowała w całości środki interwencji na rynkach.
  • Sekcja Orientacji służyła do finansowania działań z zakresu polityki strukturalnej oraz rozwoju obszarów wiejskich. W przeciwieństwie do Sekcji Gwarancji Sekcja Orientacji EFOGR opierała się na zasadzie współfinansowania.

By ograniczyć wzrost wydatków, od 1988 r. środki przeznaczone na WPR poddano ścisłej dyscyplinie budżetowej, wprowadzając wieloletnie wytyczne dotyczące rolnictwa (decyzja 88/377/EWG uzupełniona porozumieniem międzyinstytucjonalnym z dnia 22 czerwca 1988 r. w ramach I pakietu Delorsa) (zob. nota 1.4.3).

Po podpisaniu traktatu z Maastricht i po posiedzeniu Rady Europejskiej w Edynburgu (grudzień 1992 r.) gruntownie zmieniono ramy finansowe (II pakiet Delorsa). Porozumienie międzyinstytucjonalne z 1988 r. zastąpiono nowym porozumieniem w sprawie dyscypliny budżetowej na lata 1993-1999 (Dz.U. C 331 z 7.12.1993). Decyzję nr 88/377/EWG zastąpiła decyzja nr 94/729/WE (Dz.U. L 293 z 12.11.1994), w której potwierdzono zasadę, że dyscyplina budżetowa ma zastosowanie do wszystkich dziedzin wspólnej polityki. Agenda 2000 (zob. nota 3.2.3) stanowiła kontynuację wytycznych dotyczących rolnictwa w perspektywie finansowej na lata 2000-2006 (Dz.U. C 172 z 18.6.1999). Jednocześnie w nowym rozporządzeniu (WE) nr 1258/1999 (Dz.U. L 160 z 26.6.1999, s. 103) ustalono zasady finansowania WPR.

Wieloletnie ramy finansowe na lata 2007-2013 przyjęto w 2006 r. (Dz.U. C 139 z 14.6.2006) (zob. nota 1.4.3). W dziale 2 tych ram pt. „Zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona” ujęto budżet na rolnictwo i obszary wiejskie, ochronę środowiska naturalnego i rybołówstwo (413 mld EUR w cenach bieżących, co stanowi 42,3% wszystkich środków na zobowiązania w UE-27). Przegląd finansowania WPR stanowił również temat wstępnych dyskusji dotyczących perspektyw na lata 2007-2013.

  • Rozporządzenie (WE) nr 1290/2005 (Dz.U. L 209 z 11.8.2005, s. 1) podzieliło EFOGR na dwa odrębne fundusze: Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG) oraz Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). EFRG finansuje lub – w niektórych przypadkach – współfinansuje wraz z państwami członkowskimi wydatki na wspólną organizację rynków produktów rolnych (WORR) (zob. nota 3.2.4), wsparcie bezpośrednie dla gospodarstw(zob. nota 3.2.5), wkład finansowy Unii w działania informacyjne i promocyjne na rzecz produktów rolnych na rynku wewnętrznym i w państwach trzecich oraz różne wydatki jednorazowe UE, np. działania weterynaryjne czy gromadzenie i wykorzystywanie zasobów genetycznych.
  • Z powodu specyfiki finansowania i programowania drugiego filaru WPR (zob. nota 3.2.6) rozporządzeniu (WE) nr 1290/2005 towarzyszyło rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. L 277 z 21.10.2005) w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez EFRROW. EFRROW współfinansuje poprawę konkurencyjności sektorów rolnictwa i leśnictwa, środki rolno-środowiskowe, poprawę jakości życia na obszarach wiejskich oraz zachęty do różnicowania gospodarki wiejskiej, a także tworzenie potencjału na szczeblu lokalnym (inicjatywa LEADER) (zob. nota 3.2.6).

Sekcja Gwarancji zawsze należała do wydatków obowiązkowych w budżecie wspólnotowym, wynikających bezpośrednio z traktatu lub z aktów przyjętych na jego podstawie. Z kolei wszystkie wydatki Sekcji Orientacji EFOGR były klasyfikowane jako nieobowiązkowe. Do czasu wejścia w życie Traktatu z Lizbony (zob. nota 3.2.1) Rada, jako pierwszy organ władzy budżetowej w Unii, miała zwyczajowo ostatnie słowo w sprawie wydatków obowiązkowych w procedurze opracowywania budżetu rocznego. Parlament Europejski miał natomiast uprawnienia decyzyjne w kwestii wydatków nieobowiązkowych do wysokości maksymalnego progu wzrostu obliczanego przez Komisję na podstawie parametrów gospodarczych. Nowy Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zob. nota 3.2.1) zniósł ten podział i odtąd oba organy władzy budżetowej (Parlament Europejski i Rada) decydują wspólnie o wszystkich wydatkach na rolnictwo.

W odniesieniu do lat 2014-2020 Parlament Europejski przyjął w dniu 19 listopada 2013 r. (rezolucje P7_TA(2013)0455P7_TA(2013)0456, Dz.U. C 436 z 24.11.2016) rozporządzenie w sprawie nowych wieloletnich ram finansowych (rozporządzenie (UE, Euratom) nr 1311/2013, Dz.U. L 347 z 20.12.2013), a także porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie należytego zarządzania finansami (Dz.U. C 373 z 20.12.2013). W wieloletnich ramach finansowych na lata 2014-2020 ustalono ogólny budżet dla działu „Zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona” (który obejmuje WPR) w wysokości 373,17 mld EUR w cenach z 2011 r., co stanowi 38,9% wszystkich środków na zobowiązania w UE-28. Wieloletnie ramy finansowe dotyczące rolnictwa na lata 2014-2020 zostały zmienione w 2015 r. w następstwie przeniesienia środków między dwoma filarami WPR w wyniku decyzji państw członkowskich (rozporządzenie wykonawcze (UE) 2015/141 (Dz.U. L 24 z 30.1.2015)). W ostatecznym budżecie WPR na lata 2014-2020 przeznaczono 291,273 mld EUR na płatności bezpośrednie (71,3% łącznych środków WPR), 99,587 mld EUR na rozwój obszarów wiejskich (24,4%) i 17,453 mld EUR na środki rynkowe (WORR) (4,3% łącznej kwoty). W latach 2014-2020 wydatki rolne wyniosły łącznie 408,313 mld EUR.

W odniesieniu do okresu 2021-2027 współprawodawcy zatwierdzili w grudniu 2020 r. rozporządzenie w sprawie nowych wieloletnich ram finansowych (rozporządzenie (UE, Euratom) 2020/2093) oraz porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawach budżetowych (Dz.U. L 433I z 22.12.2020). W konsekwencji od 1 stycznia 2021 r. beneficjentom WPR udostępniono 378 532,3 mln EUR (w cenach bieżących), co stanowi 31% całkowitego budżetu UE(zob. tabela poniżej – wiersze 3 i 5). Na działania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach WPR przeznaczone zostaną dodatkowe zasoby z programu „Next Generation EU” w celu finansowania ożywienia gospodarczego i społecznego w następstwie kryzysu związanego z COVID-19 (8 070,5 mln EUR) (zob. tabela poniżej – wiersz 2.b). Całkowita kwota zobowiązań w ramach WPR na lata 2021-2027 wynosi zatem 386 602,8 mln EUR (zob. tabela poniżej – wiersz 6).

Budżet WPR UE-27 (środki na zobowiązania – w mln EUR według cen bieżących) (A)
Rok 2021
(B)
Wieloletnie ramy finansowe
2021-2027 (WRF)
 
% (B)
 
1) PIERWSZY FILAR WPR
Płatności bezpośrednie i środki na rynkach rolnych
 
40 368,0
 
290 534,0
 
76,8%
2) DRUGI FILAR WPR
2.a) Środki rozwoju obszarów wiejskich w WRF
2.b) Dodatkowe środki rozwoju obszarów wiejskich w ramach „Next Generation EU” (tymczasowy instrument na rzecz odbudowy)
 
15 345,0
 
2 387,7
 
87 998,3
 
8 070,5
 
23,2%
 

 
 
3) ŁĄCZNIE WPR 2021-2027 UE-27 [1) + 2.a.)] 55 713,0 378 532,3 100%
4) ŚRODKI NA ZOBOWIĄZANIA ŁĄCZNIE 168 496,0 1 221 719,5
 
5) % WPR [3) / 4)] 33,1% 31,0%
 
6) WPR ŁĄCZNIE: WRF 2021-2027 + „NEXT GENERATION EU” 2021-2022 [1) + 2.a) + 2.b)] 58 100,7 386 602,8
 
7) ŁĄCZNIE WRF 2021-2027 + „NEXT GENERATION EU” 2021-2022 333 108,9 1 642 788,7
 
8) % WPR [5) / 6)] 17,4% 23,5%
 

A. Informacje ogólne

Budżet Unii na rok 2021 przewiduje ogółem 168,5 mld EUR środków na zobowiązania. W 2021 r. środki na WPR stanowią 33,1% budżetu Unii 27 państw (55,71 mld EUR). Płatności bezpośrednie i środki rynkowe (pierwszy filar WPR) stanowią 76,8% środków na rolnictwo (40,4 mld EUR), a środki rozwoju obszarów wiejskich (drugi filar) – 23,2% (15,3 mld EUR (zob. tabela powyżej – kolumna A)).

Udział wydatków na rolnictwo w budżecie Unii Europejskiej od wielu lat stale się zmniejsza. Na początku lat osiemdziesiątych XX w. wydatki na WPR stanowiły 66% budżetu UE, w latach 2014-2020 już tylko 37,8%, natomiast w latach 2021-2027 będą stanowić 31%. Od 1992 r., czyli od pierwszej obszernej reformy WPR i gwałtownego wzrostu pomocy bezpośredniej, wydatki na rolnictwo w wartościach rzeczywistych utrzymują się na stałym poziomie. Wyjątek stanowiły lata 1996-1997 (z powodu kryzysu wywołanego „chorobą wściekłych krów” i przystąpienia do UE trzech nowych państw członkowskich). Koszt budżetowy WPR w stosunku do dochodu narodowego brutto (DNB) w UE zmniejszył się zatem z 0,54% w 1990 r. do 0,32% w prognozach na lata 2021-2027 r.

B. Podział wydatków według kategorii i sektorów

Na wydatki w pierwszym filarze (43,9 mld EUR według ostatniego sprawozdania finansowego opublikowanego w 2019 r.) w 94% składa się pomoc bezpośrednia przyznawana rolnikom (41,33 mld EUR) (zob. nota 3.2.10, tabela V, kolumna 1 – a) i b)). Przeciwwagą dla bardzo dużego wzrostu pomocy bezpośredniej od 1992 r. była jednoczesna redukcja pozostałych wydatków Sekcji Gwarancji EFOGR i EFRG: dopłaty eksportowe w 2019 r. niemal przestały istnieć, a wydatki na pozostałe interwencje rynkowe (składowanie, działania informacyjno-promocyjne, programy dystrybucji produktów dla szkół) wynoszą już tylko 2,6 mld EUR (6% łącznej kwoty) (zob. nota 3.2.4, tabela 1).

C. Podział według krajów i rodzajów gospodarstw

Jak wynika z tabeli V, w roku budżetowym 2019 (zob. nota 3.2.10) największym beneficjentem WPR była Francja (17,3%), następnie Hiszpania (12,4%), Niemcy (11,2%) i Włochy (10,4%). W przypadku EFRROW największymi beneficjentami są Francja i Włochy (odpowiednio 14,9% i 10,4% faktycznych płatności w 2019 r.), a następnie Niemcy (9,2%) i Hiszpania (8,4%). Należy zwrócić uwagę na względny wpływ nowych państw członkowskich (UE-13) na EFRG (26,8% w 2019 r.). Otrzymują one jednak już znaczną część środków z EFRROW (32,2%) zgodnie z priorytetem, jakim jest modernizacja infrastruktury rolnej i rozwój obszarów wiejskich.

Tabela V, kolumna 2 (zob. nota3.2.10) pokazuje także nierównomierny podział pomocy bezpośredniej w ramach WPR na poziomie gospodarstw: 74,9% beneficjentów WPR z UE-28 otrzymało w 2019 r. mniej niż 5000 EUR rocznie, a całkowite przyznane im wsparcie stanowiło 15,1% łącznej kwoty płatności bezpośrednich z EFRG. Tymczasem bardzo niewielki odsetek gospodarstw (121 844 z ogólnej liczby 6,3 mln, czyli 1,93% gospodarstw) otrzymuje ponad 50 000 EUR, a całkowite przyznane im wsparcie wynosi 12,67 mld EUR (30,6% całkowitej kwoty płatności bezpośrednich w 2019 r.). Państwa, w których występuje większy odsetek dużych gospodarstw (lub przedsiębiorstw) będących beneficjentami WPR, to Dania, Zjednoczone Królestwo, Republika Czeska, Słowacja i Francja. Sytuacja ta jest problematyczna z punktu widzenia zasadności pomocy w świetle zasad mających zastosowanie do wszystkich obywateli (progresywność opodatkowania, zwalczanie nierówności oraz konieczność ożywienia gospodarczego i społecznego w wyniku pandemii).

Rola Parlamentu Europejskiego

Dzięki porozumieniom międzyinstytucjonalnym z 1988, 1993, 1999 i 2006 r. wzrósł wpływ Parlamentu Europejskiego na wydatki obowiązkowe. Po długich negocjacjach dotyczących rozporządzenia w sprawie ram finansowych na lata 2014-2020 w listopadzie 2013 r. osiągnięto porozumienie. Parlament, korzystając z wpływu, jaki daje mu konieczność zatwierdzenia tych ram przez zgromadzenie plenarne, zdołał zwiększyć elastyczność w zarządzaniu działami, wzmocnić jednolitość budżetu, zapewnić natychmiastowe wykorzystanie przez państwa środków, które miały zostać wypłacone w ramach budżetu na 2013 r., oraz zwiększyć środki przydzielone na dział 1 (konkurencyjność) (rezolucje P7_TA(2013)0455P7_TA(2013)0456). Ze swojej strony Komisja Rolnictwa i Rozwoju Wsi udoskonaliła kilka aspektów finansowych nowej WPR w następstwie ostatnich rozmów trójstronnych, które odbyły się we wrześniu 2013 r.

Wniosek dotyczący wieloletnich ram finansowych na okres po 2020 r. (bez Zjednoczonego Królestwa) został przedstawiony 2 maja 2018 r. Ten długoterminowy projekt budżetu zastąpiono w maju 2020 r. drugim wnioskiem, który wzmocniono planem „Next Generation EU” w celu zadbania o to, by fundusze UE mogły przyczynić się w większej mierze do naprawy szkód gospodarczych i społecznych spowodowanych pandemią COVID-19. Parlament Europejski przedstawił swoje stanowisko w swoich rezolucjach z dnia 14 listopada 2018 r. (P8_TA(2018)0449), 23 lipca 2020 r. (P9_TA(2020)0206) i 17 grudnia 2020 r. (P9_TA(2020)0360). Po długim procesie negocjacji między dwoma organami władzy budżetowej w dniu 17 grudnia 2020 r. osiągnięto porozumienie.

 

Albert Massot