Płatności bezpośrednie

Unia Europejska wspiera dochody rolników za pomocą płatności bezpośrednich, aby zapewnić im bezpieczeństwo finansowe, zwiększyć rentowność rolnictwa, zagwarantować bezpieczeństwo żywnościowe w Europie, pomagać rolnikom produkować bezpieczną i zdrową żywność po przystępnych cenach oraz wynagradzać ich za to, że wytwarzają dobra publiczne, za które rynek ich nie wynagradza. Komisja i państwa członkowskie zarządzają wspólnie dopłatami bezpośrednimi w ramach kilku systemów.

Podstawa prawna

Podstawę prawną wspólnej polityki rolnej (WPR) określa Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 38–44) (3.2.1).

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiające przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylające rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013 (rozporządzenie w sprawie planów strategicznych WPR) (3.2.4).

Ponadto WPR na lata 2023–2027 obejmują też dwa inne rozporządzenia:

• Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (3.2.5).
• Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2117 z dnia 2 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych, (UE) nr 1151/2012 w sprawie systemów jakości produktów rolnych i środków spożywczych, (UE) nr 251/2014 w sprawie definicji, opisu, prezentacji, etykietowania i ochrony oznaczeń geograficznych aromatyzowanych produktów sektora wina i (UE) nr 228/2013 ustanawiające szczególne środki w dziedzinie rolnictwa na rzecz regionów najbardziej oddalonych w Unii Europejskiej (rozporządzenie w sprawie wspólnej organizacji rynków) (3.2.6).

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1468 z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie zmiany rozporządzeń (UE) 2021/2115 i (UE) 2021/2116 w odniesieniu do norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, schematów na rzecz klimatu, środowiska i dobrostanu zwierząt, zmian w planach strategicznych WPR, przeglądu planów strategicznych WPR oraz zwolnień z kontroli i kar.

Wprowadzenie

Rolnicy otrzymują wsparcie w ramach szeregu środków WPR:

• Płatności bezpośrednie, finansowane z EFRG i opisane w rozporządzeniu w sprawie planów strategicznych WPR, stanowią formę zabezpieczenia dla rolników, którzy uzyskują dochody poniżej średniej w porównaniu z resztą gospodarki i muszą stawiać czoła niepewnej sytuacji na rynkach, ekstremalnym zjawiskom pogodowym, szkodnikom i chorobom czy też słabej sile przetargowej w łańcuchu żywnościowym.
• Środki rynkowe, również finansowane z EFRG, a opisane w rozporządzeniu w sprawie wspólnej organizacji rynków, mają wspierać i stabilizować rynki rolne. Niektóre z nich stanowią formę wsparcia bezpośredniego, ponieważ ułatwiają rolnikom z UE na przykład uczestnictwo w grupach producentów lub w systemach jakości, a to wzmacnia ich rolę w łańcuchu dostaw.
• Środki rozwoju obszarów wiejskich, finansowane z EFRROW i z funduszy krajowych, a opisane w rozporządzeniu w sprawie planów strategicznych WPR, mają przyczynić się do większej efektywności gospodarczej, społecznej i środowiskowej obszarów wiejskich. Obejmują one również środki wsparcia dla rolników, takie jak środki rolno środowiskowe, finansowanie inwestycji w gospodarstwa rolne, narzędzia zarządzania ryzykiem i instrumenty finansowe.

Informacje ogólne

Kwestię systemów płatności bezpośrednich regulują art. 20–41 rozporządzenia w sprawie planów strategicznych WPR. Niektóre systemy są obowiązkowe dla państw członkowskich, natomiast inne mogą one włączyć do krajowych planów strategicznych WPR dobrowolnie.

• Podstawowe wsparcie dochodów do celów zrównoważoności (art. 21–28 rozporządzenia (UE) 2021/2115) jest płatnością roczną na hektar; przeznacza się na nie połowę budżetu płatności bezpośrednich. Państwa członkowskie mogą decydować, czy płatność na hektar będzie jednolita, zróżnicowana według różnych warunków społeczno-gospodarczych lub agronomicznych czy oparta na uprawnieniach do płatności stosowanych w ramach poprzedniej WPR. Korzystając z uprawnień do płatności, państwa członkowskie muszą stopniowo zmniejszać lukę między ich wartościami w nadchodzących latach; proces ten to „konwergencja”. Płatność dla małych gospodarstw nieprzekraczająca 1 250 EUR rocznie może mieć formę płatności ryczałtowej lub na hektar. Takie płatności, które są opcjonalne dla rolników, zastępują wszystkie inne formy płatności bezpośrednich.
• Uzupełniające redystrybucyjne wsparcie dochodów do celów zrównoważoności (art. 29 rozporządzenia (UE) 2021/2115) to roczna dodatkowa płatność za pierwsze hektary gruntów rolnych dla rolników uprawnionych do podstawowego wsparcia dochodów. Kwotę na hektar i liczbę hektarów na rolnika, za które dostępne jest redystrybucyjne wsparcie dochodów, określają państwa członkowskie. System ten ma na celu redystrybucję płatności bezpośrednich od większych do mniejszych lub średnich gospodarstw rolnych. Aby wspierać małe gospodarstwa rolne, każde państwo członkowskie musi przeznaczać na ten system co najmniej 10 % swojego budżetu na płatności bezpośrednie, chyba że osiągnie redystrybucję za pomocą innych środków.
• Uzupełniające wsparcie dochodów dla młodych rolników (art. 30 rozporządzenia (UE) 2021/2115) to roczna dodatkowa płatność dla nowych rolników uprawnionych do podstawowego wsparcia dochodów. Płatność ryczałtową lub kwotę na hektar i liczbę hektarów na rolnika, za które dostępny jest ten rodzaj wsparcia, określają państwa członkowskie. Ustalają też górną granicę wieku – od 35 do 40 lat – oraz szkolenia i umiejętności wymagane od potencjalnych beneficjentów.
• Schematy na rzecz klimatu, środowiska i dobrostanu zwierząt (ekoschematy) (art. 31 rozporządzenia (UE) 2021/2115) pomagają rolnikom, którzy stosują praktyki rolnicze korzystne dla klimatu, środowiska i dobrostanu zwierząt lub angażują się w zwalczanie oporności na środki przeciw drobnoustrojowe. Takie praktyki, które muszą wykraczać poza wymogi prawodawcze, są wymienione w planach strategicznych WPR. Roczna płatność na hektar przyznawana na ekoschematy może uzupełniać podstawowe wsparcie dochodów lub rekompensować poniesione koszty lub dochody utracone w wyniku podjętych zobowiązań. Co najmniej 25 % krajowego budżetu na płatności bezpośrednie trzeba przeznaczać na ten schemat – dobrowolny dla rolników.
• Wsparcie dochodów związane z produkcją (art. 32–35 rozporządzenia (UE) 2021/2115) – w przeszłości wsparcie dochodów w ramach WPR było powiązane z określonymi produktami, natomiast w toku kolejnych reform powiązanie to stopniowo usunięto i obecnie ogranicza się do ono niewielkiej części płatności bezpośrednich. Wsparcie związane z produkcją ma zaradzić trudnościom w sektorach, rodzajach produkcji lub konkretnych typach rolnictwa, które są ważne ze względów społeczno-ekonomicznych lub środowiskowych. Wsparcie obejmuje roczną płatność na hektar lub zwierzę i ma na celu poprawę konkurencyjności, zrównoważoności lub jakości. Wśród sektorów, których mogą dotyczyć plany strategiczne WPR, bez żadnego konkretnego uzasadnienia można zaliczać rośliny wysokobiałkowe, ponieważ pozwalają one zmniejszyć zależność UE od importu w tym sektorze i stosowania nawozów azotowych.
• Płatność specyficzna w odniesieniu do bawełny (art. 36–41 rozporządzenia (UE) 2021/2115) to system płatności bezpośrednich związanych z produkcją; w jego ramach przyznaje się płatności na hektar bawełny uprawianej na gruntach zatwierdzonych do produkcji bawełny w Bułgarii, Grecji, Hiszpanii i Portugalii.

Jak płatności bezpośrednie działają w praktyce?

Co roku ponad 6 mln beneficjentów otrzymuje płatności bezpośrednie. Przyznaje się je rolnikom aktywnym zawodowo – osobom fizycznym lub przedsiębiorstwom – prowadzącym działalność rolniczą na co najmniej minimalnym poziomie (tj. produkcję rolną lub utrzymywanie użytków rolnych w stanie odpowiednim do prowadzenia działalności rolniczej). W planach strategicznych WPR rolników aktywnych zawodowo definiuje się według obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów, w tym wykazu, który wyklucza uznanie niektórych podmiotów za rolników aktywnych zawodowo.

Wsparcie w ramach planów strategicznych WPR ma głównie formę płatności obszarowych. W przypadku niektórych programów opiera się ono na liczbie zwierząt. Definicje dotyczące kwalifikowalności rolników i obszarów do wsparcia w ramach WPR ustala się na szczeblu UE, aby zapewnić jednolitość tej polityki. W porównaniu z poprzednim okresem WPR definicje te nie są tak szczegółowe w prawodawstwie UE i pozwalają państwom członkowskim elastycznie doprecyzować przepisy krajowe, tak aby mogły je dostosować do swoich potrzeb i lepiej ukierunkować wsparcie.

Wszystkie państwa członkowskie ustanawiają minimalne wymogi dotyczące otrzymywania płatności bezpośrednich, przy czym większość z nich określa zarówno obszar od 0,3 do 4 ha, jak i próg finansowy od 100 do 500 EUR. Większość państw członkowskich nie zmieniła swoich progów wymogów w porównaniu z poprzednim okresem.

Rolnicy, którzy chcą ubiegać się o płatności bezpośrednie, muszą składać co roku wniosek i stosować się do szeregu zasad. Rolnicy otrzymujący płatności w ramach WPR nie tylko muszą spełniać podstawowe wymogi w zakresie zarządzania działalnością rolniczą, ale i podlegają zasadzie warunkowości, tj. muszą utrzymywać grunty w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. WPR na lata 2023–2027 obejmuje zwiększoną warunkowość i bardziej ekologiczne wymogi w porównaniu z poprzednim okresem. Zmiany wprowadzone rozporządzeniem (UE) 2024/1468 w celu uproszczenia zasad WPR sprawiły jednak, że niektóre z zaostrzonych wymogów warunkowości stały się bardziej elastyczne (3.2.4). W WPR na lata 2023–2027 po raz pierwszy wprowadzono też warunkowość społeczną łączącą płatności bezpośrednie z pewnymi podstawowymi zasadami dotyczącymi spraw socjalnych i zatrudnienia.

Komisja i organy krajowe wspólnie zarządzają płatnościami bezpośrednimi. Pod nadzorem Komisji krajowe agencje płatnicze odpowiadają za zarządzanie płatnościami bezpośrednimi i za realizację zadań takich jak rozpatrywanie wniosków o pomoc, dokonywanie płatności i przeprowadzanie niektórych kontroli.

Najważniejsze informacje finansowe

Podstawowe wsparcie dochodów do celów zrównoważoności (BISS), roczna płatność obszarowa niezwiązana z produkcją i finansowana wyłącznie z budżetu UE, pozostaje najważniejszym narzędziem WPR wspierającym dochody rolników z UE. Wydatki planowane na to narzędzie w planach strategicznych WPR stanowią średnio 51 % całkowitego budżetu EFRG, czyli 31 % łącznych wydatków publicznych na WPR (3.2.2).

Podział łącznych planowanych wydatków publicznych na płatności bezpośrednie stanowiących podstawę realizacji wszystkich 28 planów strategicznych WPR (2023–2027)

Źródło: Komisja Europejska, podsumowanie 28 zatwierdzonych planów strategicznych WPR (2023–2027), czerwiec 2023 r.

Rola Parlamentu Europejskiego

1 czerwca 2018 r. Komisja opublikowała wnioski ustanawiające przepisy dotyczące wsparcia na plany strategiczne WPR. W Parlamencie sprawę tę przydzielono Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi (AGRI). Komisja Ochrony Środowiska Naturalnego, Zdrowia Publicznego i Bezpieczeństwa Żywności (ENVI) uzyskała status komisji zaangażowanej na mocy art. 54 Regulaminu. 23 października 2020 r. Parlament przyjął w pierwszym czytaniu stanowisko w sprawie wniosków ustawodawczych Komisji dotyczących nowej WPR.

Przyjęty tekst był podstawą późniejszych negocjacji z Radą dotyczących wszystkich trzech wniosków nt. WPR. Negocjacje te rozpoczęły się 10 listopada 2020 r. i były kontynuowane podczas serii posiedzeń trójstronnych. Pod koniec czerwca 2021 r. negocjatorzy doszli do porozumienia w sprawie wszystkich trzech wniosków z pakietu reform WPR. 28 czerwca 2021 r. porozumienie to zatwierdzili unijni ministrowie rolnictwa, a 9 września 2021 r. – komisja AGRI. Komisja AGRI zatwierdziła porozumienie dotyczące rozporządzenia w sprawie planów strategicznych WPR 38 głosami za, przy 8 głosach przeciw i 2 głosach wstrzymujących się. Na drugiej listopadowej sesji plenarnej Parlament głosował nad wszystkimi trzema wnioskami z pakietu reform WPR, a rozporządzenie (UE) 2021/2115 z 2 grudnia 2021 r. w sprawie planów strategicznych WPR opublikowano w Dzienniku Urzędowym L 435 z 6 grudnia 2021 r.

Podczas negocjacji Parlament starał się odgrywać ważną rolę we wszystkich kwestiach poruszanych w trakcie reformy WPR. Z badania dotyczącego reformy WPR po 2020 r. z perspektywy międzyinstytucjonalnej, zleconego przez Parlament, wynika, że przyjmując rolę strażnika zasad UE i budżetu WPR, Parlament dążył do utrzymania unijnego i jednolitego charakteru różnych części proponowanego prawodawstwa, aby uniknąć „renacjonalizacji” WPR. Ponadto w niektórych przypadkach przejął wiodącą rolę jako inicjator polityki. Świadczą o tym zarówno jego wysiłki, aby z budżetu na płatności bezpośrednie wyodrębnić dużą część i przeznaczyć ją na nowe ekoschematy, jak i skuteczne wprowadzenie do nowego rozporządzenia w sprawie planów strategicznych WPR warunkowości społecznej.

 

Rachele Rossi

03-2025