Wspólna polityka rybołówstwa: powstanie i rozwój

Wspólna polityka rybołówstwa (WPRyb) została po raz pierwszy sformułowana w traktacie rzymskim. Początkowo była ona powiązana ze wspólną polityką rolną, jednak z upływem czasu coraz bardziej się od niej uniezależniała. Od czasu przeglądu z 2002 r. głównym celem WPRyb jest działanie na rzecz zrównoważonego rybołówstwa oraz zagwarantowanie rybakom źródła dochodu i stabilnych miejsc pracy. Pewne zmiany w WPRyb wprowadzono na mocy Traktatu z Lizbony. W 2013 r. Rada i Parlament osiągnęły porozumienie w sprawie nowej WPRyb, by zapewnić w perspektywie długoterminowej zrównoważoną pod względem środowiskowym, gospodarczym i społecznym działalność w zakresie rybołówstwa i akwakultury.

Podstawa prawna

Artykuły 38-43 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

TFUE wprowadził pewne zmiany dotyczące zaangażowania Parlamentu w opracowywanie prawodawstwa w dziedzinie WPRyb. Najważniejsza zmiana polega na tym, że prawodawstwo niezbędne do realizacji celów WPRyb przyjmowane jest obecnie w toku zwykłej procedury ustawodawczej (która dotąd określana była mianem procedury współdecyzji), co sprawia, że Parlament działa w charakterze współprawodawcy. Jedynie Rada może jednak przyjąć takie przepisy na podstawie wniosku Komisji.

Zgodnie z Traktatem z Lizbony międzynarodowe umowy w dziedzinie rybołówstwa ratyfikuje Rada po uzyskaniu zgody Parlamentu.

Cele

Zasoby rybne to naturalne, odnawialne, ruchome i wspólne dobro, będące częścią naszego wspólnego dziedzictwa. Rybołówstwo podlega wspólnej polityce, co oznacza, że wspólne zasady przyjmowane są na szczeblu UE i stosowane są we wszystkich państwach członkowskich. Pierwotnymi założeniami WPRyb była ochrona zasobów rybnych i środowiska morskiego, zapewnienie rentowności flot UE oraz dostarczenie konsumentom produktów żywnościowych wysokiej jakości. Wskutek reformy z 2002 r. cele te zostały uzupełnione o korzystanie z żywych zasobów wodnych w sposób zrównoważony ze środowiskowego, gospodarczego i społecznego punktu widzenia. Określono również w reformie, że zrównoważony rozwój musi opierać się na solidnych ekspertyzach naukowych oraz na zasadzie ostrożności.

Osiągnięcia

A. Kontekst

WPRyb stanowiła pierwotnie część wspólnej polityki rolnej, lecz stopniowo, w miarę rozwoju Wspólnoty, zyskała odrębny charakter na skutek wytyczania od 1970 r. przez państwa członkowskie wyłącznych stref ekonomicznych (w.s.e.) oraz przystąpienia nowych państw członkowskich posiadających floty znacznych rozmiarów. Zmiany te spowodowały, że Wspólnota musiała rozwiązać problemy charakterystyczne dla rybołówstwa, takie jak dostęp do wspólnych zasobów, ochrona zasobów, środki strukturalne na rzecz flot rybackich i stosunki międzynarodowe w rybołówstwie.

1. Początki

Rada przyjęła akt prawny ustanawiający wspólną organizację rynku produktów rybołówstwa i wprowadziła wspólnotową politykę strukturalną w dziedzinie rybołówstwa dopiero w 1970 r.

2. Wczesny etap rozwoju

Kwestia rybołówstwa odgrywała ważną rolę w negocjacjach, w wyniku których do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG) w 1972 r. przystąpiły Wielka Brytania, Irlandia i Dania. Spowodowało to odejście od podstawowej zasady swobodnego dostępu. Prawa krajowe do wyłącznych połowów przybrzeżnych na wodach terytorialnych, ustalone na 12 mil morskich od wybrzeża, uzupełniono o wyłączne strefy ekonomiczne rozciągające się do 200 mil morskich od wybrzeża. Państwa członkowskie zgodziły się przekazać w ręce Wspólnoty Europejskiej gospodarowanie swoimi zasobami połowowymi.

3. Rozporządzenia w sprawie WPRyb i jej reformy

a. Rozporządzenie z 1983 r.

W 1983 r., po kilkuletnich negocjacjach, Rada przyjęła rozporządzenie (EWG) nr 170/83 ustanawiające WPRyb nowej generacji, w którym zawarto zobowiązania dotyczące wyłącznych stref ekonomicznych, sformułowano koncepcję względnej stabilności i określono ochronne środki gospodarowania zasobami w oparciu o całkowite dopuszczalne połowy i kwoty. Po roku 1983 konieczne było również dostosowanie WPRyb w związku z wycofaniem się Grenlandii ze Wspólnoty (w 1985 r.), przystąpieniem Hiszpanii i Portugalii (w 1986 r.) oraz ponownym zjednoczeniem Niemiec (w 1990 r.). Te trzy wydarzenia miały wpływ na rozmiar i strukturę floty wspólnotowej oraz na jej możliwości połowowe.

b. Rozporządzenie z 1992 r.

W 1992 r., przyjmując rozporządzenie (EWG) nr 3760/92 zawierające przepisy regulujące politykę rybołówstwa do 2002 r., podjęto próbę naprawy sytuacji, która odznaczała się poważnym zachwianiem równowagi między wielkością floty a możliwościami połowowymi. Rozporządzenie przewidywało ograniczenie liczebności floty wspólnotowej i złagodzenie jego skutków społecznych poprzez zastosowanie środków strukturalnych. W celu przywrócenia i utrzymania równowagi między dostępnymi zasobami a działalnością połowową w rozporządzeniu wprowadzono pojęcie „nakładów połowowych”. Zgodnie z rozporządzeniem dostęp do zasobów regulował skuteczny system licencji.

c. Reforma z 2002 r.

Środki określone w rozporządzeniu (EWG) nr 3760/92 nie były wystarczająco skuteczne, aby powstrzymać przełowienia, a zasoby rybne topniały w jeszcze szybszym tempie. Ta krytyczna sytuacja doprowadziła do reformy obejmującej trzy rozporządzenia przyjęte przez Radę w grudniu 2002 r., które weszły w życie w dniu 1 stycznia 2003 r.:

  • rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 z 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (uchylające rozporządzenia (EWG) nr 3760/92 i (EWG) nr 101/76);
  • rozporządzenie Rady (WE) nr 2369/2002 z 20 grudnia 2002 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 2792/1999 ustanawiające szczegółowe zasady i uzgodnienia dotyczące pomocy strukturalnej Wspólnoty w sektorze rybołówstwa (zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 2792/1999);
  • rozporządzenie Rady (WE) nr 2370/2002 z 20 grudnia 2002 r. ustanawiające nadzwyczajne środki Wspólnoty na złomowanie statków rybackich.

Głównym celem reformy z 2002 r. było zapewnienie zrównoważonej przyszłości sektora gospodarki rybnej poprzez zagwarantowanie rybakom stałego źródła dochodu i stabilnych miejsc pracy oraz utrzymanie dostaw dla konsumentów, przy jednoczesnym zachowaniu kruchej równowagi ekosystemów morskich. Reforma wprowadziła podejście długookresowe do zarządzania rybołówstwem, w tym opracowywania środków bezpieczeństwa, wymagające określenia wieloletnich planów odbudowy zasobów znajdujących się poza bezpiecznymi granicami biologicznymi oraz wieloletnich planów gospodarowania innymi zasobami.

W celu zapewnienia skuteczniejszego, przejrzystszego i sprawiedliwszego nadzoru utworzono Europejską Agencję Kontroli Rybołówstwa z siedzibą w hiszpańskim mieście Vigo.

Reforma z 2002 r. zapewniła rybakom większy udział w podejmowaniu dotyczących ich decyzji poprzez utworzenie regionalnych komitetów doradczych składających się z rybaków, ekspertów naukowych, przedstawicieli innych sektorów związanych z rybołówstwem i akwakulturą, jak również władz regionalnych i krajowych oraz organizacji ochrony środowiska i konsumentów.

Reforma z 2013 r.

Reforma z 2002 r. nie spełniła krótkoterminowych oczekiwań, ponieważ stan zasobów ulegał w dalszym ciągu pogorszeniu. Jednocześnie reforma uwidoczniła pewne problemy do tej pory niedostrzegane, takie jak problem związany z odrzutami.

W 2009 r. Komisja przeprowadziła konsultacje publiczne w sprawie reformy WPRyb mające na celu wdrożenie nowych zasad, które powinny obowiązywać w sektorze rybołówstwa UE w XXI wieku. Po długiej debacie w Radzie i – po raz pierwszy – w Parlamencie, w dniu 1 maja 2013 r. osiągnięto porozumienie w sprawie nowego systemu rybołówstwa opartego na trzech głównych filarach:

  • nowej WPRyb (rozporządzenie (UE) nr 1380/2013);
  • wspólnej organizacji rynków produktów rybołówstwa i akwakultury (rozporządzenie (UE) nr 1379/2013);
  • nowym Europejskim Funduszu Morskim i Rybackim (rozporządzenie (UE) nr 508/2014).

Celem nowej WPRyb jest zapewnienie w perspektywie długoterminowej zrównoważonego pod względem środowiskowym charakteru działań w sektorze rybołówstwa i akwakultury i zarządzania nimi w sposób spójny z celami w postaci osiągania korzyści gospodarczych i społecznych oraz korzyści wynikających z zatrudnienia. Do najważniejszych aspektów należy:

  • wieloletnie zarządzanie oparte na ekosystemie mające na celu wzmocnienie roli, jaką w poprzedniej reformie przypisano wieloletnim planom, oraz zastosowanie podejścia opartego w większym stopniu na ekosystemie, obejmującego plany dotyczące wielu gatunków oraz połowów, w ramach regionalnych obszarów geograficznych UE;
  • maksymalny podtrzymywalny połów (MSY): biorąc pod uwagę zobowiązania międzynarodowe, takie jak te poczynione na szczycie w Johannesburgu w 2002 r. dotyczące zrównoważonego rozwoju, nowa WPRyb wyznacza maksymalny podtrzymywalny połów jako główny cel we wszystkich połowach. W miarę możliwości najpóźniej do 2022 r. śmiertelność połowowa zostanie ustalona na poziomie FMSY (maksymalny wskaźnik śmiertelności połowowej dla danego stada stosowany do obliczania MSY dla tego stada);
  • zakaz odrzutów: nowa reforma położy kres jednej z najbardziej niemożliwych do zaakceptowania praktyk wspólnych dla sektora gospodarki rybnej UE. Odrzuty gatunków objętych regulacją zostaną wycofane, a jednocześnie wprowadzone zostaną środki zabezpieczające celem wdrożenia zakazu. Od 2019 r. polityka w zakresie odrzutów jest realizowana we wszystkich unijnych połowach;
  • jeśli chodzi o wielkość floty, to nowa WPRyb zobowiązuje państwa członkowskie do dostosowania swoich zdolności połowowych za pomocą planów krajowych do wielkości dopuszczalnych połowów. Szczególną rolę w nowej WPRyb mają odgrywać rybacy prowadzący działalność połowową na małą skalę. Strefa zakazu połowów wynosząca 12 mil morskich dla tradycyjnych flot została rozszerzona do 2022 r;
  • Rozporządzenie (UE) 2017/2403[1], które ustanawia zasady regulujące działalność unijnych flot rybackich na wodach nienależących do UE i wodach międzynarodowych, zostało sporządzone w kontekście stosunków zewnętrznych UE i zgodnie z zasadami polityki UE. Ustalenia dotyczące połowów na takich wodach są powiązane z umowami o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów i uczestnictwem UE w regionalnych organizacjach ds. zarządzania rybołówstwem;
  • zrównoważona akwakultura, zwiększenie połowów w celu zapewnienia dostaw ryb na rynek UE oraz pobudzenia rozwoju obszarów przybrzeżnych i wiejskich w drodze planów krajowych;
  • nowe zobowiązania wymagające od państw członkowskich wzmocnienia roli nauki poprzez większe gromadzenie danych i dzielenie się informacjami dotyczącymi zasobów, flot i wpływu na działalność połowową;
  • zdecentralizowane zarządzanie poprzez zbliżenie procedury podejmowania decyzji do obszarów połowowych. Prawodawcy UE określają ogólne ramy, a państwa członkowskie opracowują przepisy wykonawcze, współpracując na poziomie regionalnym;
  • zawarty w rozporządzeniu Rady (WE) nr 850/98 zbiór środków technicznych stanowi złożony i niejednorodny system przepisów, który jest obecnie aktualizowany, aby zapewnić nowej WPRyb nowy zbiór środków technicznych.

Częścią pakietu reform jest także wspólna organizacja rynków produktów rybołówstwa i akwakultury.

Nowy Europejski Fundusz Morski i Rybacki będzie służył jako narzędzie finansowe pomocne we wdrażaniu WPRyb oraz wspólnej organizacji rynku produktów rybnych i akwakultury.

Rola Parlamentu Europejskiego

A. Uprawnienia

  • Prawodawstwo w dziedzinie rybołówstwa: Traktat z Lizbony przewiduje procedurę współdecyzji (zwykła procedura ustawodawcza);
  • Przystępowanie UE do konwencji międzynarodowych dotyczących rybołówstwa i zawieranie umów z krajami trzecimi (procedura współdecyzji z Radą).

B. Rola

Traktat z Lizbony nadał Parlamentowi większe uprawnienia ustawodawcze, które umożliwiają mu pomoc w kształtowaniu WPRyb oraz kontrolę przepisów regulujących działania w sektorach związanych z rybołówstwem i akwakulturą UE.

Parlament przyjął szereg rezolucji związanych z koniecznością zreformowania WPRyb, a mianowicie:

  • rezolucję z dnia 12 kwietnia 2016 r. w sprawie innowacji i dywersyfikacji łodziowego rybołówstwa przybrzeżnego w regionach zależnych od rybołówstwa[2]. zaleca w niej Komisji, by przywiązywała najwyższą wagę do społeczno-gospodarczej roli tradycyjnego łodziowego rybołówstwa przybrzeżnego i rybołówstwa na małą skalę w UE;
  • rezolucję z dnia 27 kwietnia 2017 r. w sprawie zarządzania flotami rybackimi w regionach najbardziej oddalonych[3]. jej tekst zawiera przepisy dotyczące specyfiki i warunków geograficznych regionów najbardziej oddalonych oraz lepszego wykorzystania możliwości, o których mowa w art. 349 Traktatu oraz WPRyb w odniesieniu do przepisów, funduszy i programów, aby zareagować na konkretne trudności, z jakimi zmagają się regiony najbardziej oddalone;
  • rezolucję z dnia 4 lipca 2017 r. w sprawie roli turystyki związanej z rybołówstwem w dywersyfikacji rybołówstwa[4]. Jej tekst odzwierciedla cel 4 unijnej strategii ochrony różnorodności biologicznej na okres do 2020 r., który obejmuje zapewnienie, aby połowy były bardziej zrównoważone, a morza zdrowsze, a także promowanie zaangażowania sektora w działania alternatywne, takie jak turystyka ekologiczna;
  • rezolucję z dnia 24 października 2017 r. pt. „Wspólna polityka rybołówstwa: realizacja obowiązku wyładunku”[5]. Odnosi się ona do wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 1380/2013 w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa[6]. W rezolucji Parlament zwraca się do Komisji o ponowne przekazanie mu sprawy, jeśli zastąpi ona pierwotny wniosek, wprowadzi w nim istotne zmiany lub planuje ich wprowadzenie;
  • rezolucję z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie sytuacji w zakresie połowów rekreacyjnych w Unii Europejskiej[7]. W jej tekście podkreślono konieczność zapewnienia regularnego gromadzenia niezbędnych danych dotyczących połowów rekreacyjnych oraz kluczowe znaczenie udostępniania takich danych.

 

[1]Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/2403 z dnia 12 grudnia 2017 r. w sprawie zrównoważonego zarządzania zewnętrznymi flotami rybackimi (Dz.U. L 347 z 28.12.2017, s. 81).
[2]Dz.U. C 58 z 15.2.2018, s. 82.
[3]Dz.U. C 298 z 23.8.2018, s. 92.
[4]Dz.U. C 334 z 19.9.2018, s. 20.
[5]Dz.U. C 346 z 27.9.2018, s. 363.
[7]Dz.U. C 28 z 27.1.2020, s. 2.

Marcus Ernst Gerhard Breuer