Noty tematyczne o Unii Europejskiej
Parlament Europejski
Wypełnij to pole

Wspólna polityka rybołówstwa: powstanie i rozwój

Wspólna polityka rybołówstwa (WPRyb) znacznie ewoluowała od czasu, gdy pierwsza wzmianka o niej została zapisana w traktacie rzymskim. Początkowo była ona powiązana ze wspólną polityką rolną, jednak stopniowo stała się odrębną polityką. Główny obszar WPRyb – ochrona zasobów rybnych i zarządzanie nimi – zainicjowano w 1983 r. Politykę zreformowano w latach 1992, 2002 i 2013. Obecne ramy – będące wynikiem reformy z 2013 r. – mają zapewnić, aby unijne rybołówstwo było zrównoważone pod względem środowiskowym, gospodarczym i społecznym.

Podstawa prawna

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), art. 3–4, 38–44, 218

Rozporządzenie (UE) nr 1380/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa (rozporządzenie podstawowe).

Rozporządzenie (UE) nr 1379/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków produktów rybołówstwa i akwakultury (rozporządzenie o wspólnej organizacji rynków).

Cele

Ogólnym celem WPRyb jest zadbanie o to, aby rybołówstwo i akwakultura były zrównoważone środowiskowo w perspektywie długoterminowej oraz zarządzane w sposób spójny z celami osiągania korzyści gospodarczych, społecznych i w dziedzinie zatrudnienia, a także by przyczyniały się do dostępności dostaw żywności. Aby zapewnić zrównoważoną eksploatację zasobów rybnych, w WPRyb trzeba stosować podejście ostrożnościowe do zarządzania rybołówstwem. Ponadto polityka ta musi wdrażać podejście ekosystemowe do zarządzania rybołówstwem, aby zminimalizować skutki działalności połowowej dla ekosystemu morskiego oraz by przy prowadzeniu działalności w sektorze akwakultury i rybołówstwa unikać degradacji środowiska morskiego.

Kontekst

Polityka rybołówstwa została włączona w zakres prawa Unii w 1958 r. wraz z traktatem rzymskim, aczkolwiek jedynie jako element wspólnej polityki rolnej i w zgodzie z jej celami. Pierwsze elementy odrębnej polityki rybołówstwa wprowadzono w 1970 r. w drodze przyjęcia przepisów ustanawiających wspólną organizację rynku produktów rybołówstwa oraz politykę strukturalną w dziedzinie rybołówstwa. Również w 1970 r. Wspólnota przyjęła podstawową zasadę wzajemnego równego dostępu państw członkowskich do zasobów rybnych w wodach drugiej strony. Strefa takiego dostępu w owym czasie obejmowała 12 mil morskich od brzegu.

Rybołówstwo odegrało ważną rolę w negocjacjach prowadzących do przystąpienia Wielkiej Brytanii, Irlandii i Danii w 1973 r. Wynikiem negocjacji było tymczasowe, obowiązujące przez 10 lat odstępstwo od zasady równego dostępu, w ramach którego zarezerwowano strefę 12-mil na wodach państw członkowskich dla lokalnej floty rybackiej. Kilka lat później państwa członkowskie postanowiły wspólnie rozszerzyć swoją jurysdykcję wzdłuż wybrzeży Atlantyku i Morza Północnego Wspólnoty, a w 1977 r. wyznaczyły wyłączną strefę ekonomiczną (w.s.e.) o długości 200 mil morskich. Utworzenie w.s.e. zapewniło państwom członkowskim jurysdykcję nad nowymi zasobami ryb, otwartymi dla wszystkich państw członkowskich zgodnie z zasadą równego dostępu. Zaistniała potrzeba zarządzania tymi wspólnymi zasobami i znalezienia sposobu na rozdzielanie uprawnień do połowów między państwa członkowskie.

W 1983 r., po kilku latach trudnych negocjacji, Rada przyjęła rozporządzenie (EWG) nr 170/83 ustanawiające zasady zarządzania wspólnymi zasobami oraz rozporządzenie (EWG) nr 171|/83 ustanawiające środki techniczne służące ochronie tych zasobów. Oznaczało to utworzenie głównego obszaru działalności WPRyb, a mianowicie ochrony wspólnych łowisk i zarządzania nimi. WPRyb opierała się na systemie ograniczeń połowowych (zwanych dalej „całkowitymi dopuszczalnymi połowami” lub TAC), o których Rada decydowała co roku. Całkowite dopuszczalne połowy były dzielone między państwa członkowskie jako kwoty, zgodnie ze wzorem stałych wartości procentowych, stabilnych w czasie. Jest to tzw. zasada „względnej stabilności”. W WPRyb uwzględniono odstępstwo od zasady równego dostępu do wód przybrzeżnych w strefie 12 mil przez okres 10 lat poprzez umożliwienie państwom nadbrzeżnym zastrzeżenia dostępu do pierwszych 6 mil dla swoich obywateli oraz zezwolenie na dalszą działalność połowową innych państw członkowskich w strefie od 6 do 12 mil. Od tego czasu odstępstwo zostało utrzymane, a jego obowiązywanie jest systematycznie przedłużane co 10 lat.

WPRyb powstała w okolicznościach panujących na początku lat 80. XX wieku – Wspólnota składała się z zaledwie 10 państw członkowskich, jej wspólny obszar wód był mniejszy niż obecnie i wody te były stosunkowo obfite zasoby rybne. Z czasem nastąpiły duże zmiany. Stan wielu stad pogorszył się, zmieniły się rozmiar i struktura sektora rybołówstwa, kwestie środowiskowe nabrały szczególnego znaczenia, a koncepcje dobrego zarządzania ewoluowały. Czynniki te wywarły wpływ dodatkowy w stosunku do istotnych przeobrażeń politycznych, takich jak kolejne fale rozszerzenia, a ostatnio wystąpienie Zjednoczonego Królestwa z UE. WPRyb musiała dostosować się do różnych wydarzeń o znaczącym wpływie na unijny sektor rybołówstwa.

Reformy

WPRyb od czasu jej powstania była trzykrotnie reformowana – w 1992, 2002 i 2013 r.

1. Reforma z 1992 r.

Pierwsza rewizja, przedstawiona w rozporządzeniu (EWG) nr 3760/92, spowodowała stosunkowo niewielkie różnice w sposobie prowadzenia WPRyb. Niemniej jednak wprowadzono koncepcje takie jak regulacja nakładu połowowego i zarządzanie wieloletnie, które były następnie stosowane i stały się ważnymi elementami systemu zarządzania. Rozporządzenie przewidywało także dostęp do zasobów przy wykorzystaniu skutecznego systemu licencji.

Chociaż reforma nie obejmowała zarządzania flotą rybacką, stopniowe uznanie poważnego braku równowagi między zdolnością połowową floty a potencjałem połowowym (tzw. nadmierna zdolność połowowa) doprowadziło do rozwiązania tego problemu poprzez zmniejszenie floty państw członkowskich za pomocą wieloletnich planów orientacyjnych.

2. Reforma z 2002 r.

Reforma z 2002 r. może być postrzegana jako przejście od wczesnego etapu opracowywania polityki opartej na stosunkowo zróżnicowanych elementach do bardziej spójnej formy zintegrowanego zarządzania. W rozporządzeniu (WE) nr 2371/2002 ponownie położono nacisk na długoterminowe zarządzanie rybołówstwem, wprowadzając wieloletnie plany odbudowy zasobów znajdujących się poza bezpiecznymi granicami biologicznymi oraz wieloletnie plany zarządzania innymi zasobami. Dzięki utworzeniu regionalnych komitetów doradczych umożliwiono rybakom i innym grupom objętym zakresem WPRyb (takim jak eksperci naukowi, przedstawiciele innych sektorów związanych z rybołówstwem i akwakulturą, władze regionalne i krajowe, grupy zajmujące się środowiskiem i konsumenci) większy wpływ na decyzje, które ich dotyczą. Ponadto w rozporządzeniu (WE) nr 2369/2002 zrezygnowano z pomocy dla floty na budowę nowych statków, zmieniając zasady pomocy strukturalnej dla sektora. Reforma położyła również kres wieloletnim planom orientacyjnym i zastąpiła je zobowiązaniem państw członkowskich do dostosowania zdolności połowowej ich flot w celu osiągnięcia równowagi z przysługującymi im uprawnieniami do połowów.

Jednakże wyniki reformy z 2002 r. były rozczarowujące pod względem środowiskowym, gospodarczym i społecznym. Nie odnotowano rzeczywistych postępów w odbudowie zasobów rybnych. Spadek połowów utrzymywał się, podczas gdy zdolność połowowa wzrosła, co pogłębiło niestabilność gospodarczą sektora. Sektor ten ucierpiał również w wyniku rosnącego przywozu, niestabilnych cen paliw i kryzysu finansowego. Jednocześnie niektóre istotne problemy, takie jak kwestia odrzutów, nie zostały odpowiednio uwzględnione.

3. Reforma z 2013 r.

Najnowsza reforma WPRyb, która ukształtowała obecne ramy na mocy rozporządzenia (UE) nr 1380/2013, została przyjęta w grudniu 2013 r. Jej celem było zadbanie o to, aby rybołówstwo w UE było zrównoważone środowiskowo w perspektywie długoterminowej oraz aby zarządzanie nim było spójne z osiąganiem korzyści gospodarczych, społecznych i w zakresie zatrudnienia. W ramach reformy z 2013 r. wprowadzono cel polegający na osiągnięciu zrównoważonego poziomu eksploatacji wszystkich stad. Oznacza to, że stada ryb muszą zostać trwale przywrócone do poziomu powyżej wielkości umożliwiającej uzyskiwanie maksymalnego podtrzymywalnego połowu (MSY), tj. największej liczby ryb, jaką można odłowić ze stada bez wpływu na jego rozmnażanie się. Reforma z 2013 r. zapewniła kilka ważnych narzędzi służących osiągnięciu tego celu. Plany wieloletnie stały się priorytetowym narzędziem ochrony. Określa się w nich ramy długoterminowego zarządzania stadami w podziale na łowiska i baseny morskie, a także cele ilościowe (takie jak wskaźniki śmiertelności połowowej i biomasy stada tarłowego) oraz gwarancje służące zapewnieniu realizacji wymiernych celów. Reforma ustanowiła również obowiązek wyładunku wszystkich połowów mający zakończyć marnotrawczą praktykę wyrzucania z powrotem do morza ryb niepożądanych, zwykle martwych. Kolejny aspekt reformy z 2013 r. to wsparcie regionalizacji procesów decyzyjnych umożliwiającej przyjmowanie środków ochronnych w obrębie określonego basenu morskiego na podstawie wspólnych zaleceń zainteresowanych państw członkowskich. Jeśli chodzi o wielkość floty, państwa członkowskie mają obowiązek dostosowania swoich zdolności połowowych za pomocą planów krajowych do wielkości dopuszczalnych połowów.

Rozporządzenie (UE) nr 1379/2013 przyjęte w tym samym czasie ustanowiło przepisy dotyczące wspólnej organizacji rynków produktów rybołówstwa i akwakultury. Nałożono na sektor większą odpowiedzialność za zarządzanie podażą produktów rybołówstwa i skupiono się na planach produkcji i wprowadzania do obrotu przedstawionych przez uznane organizacje producentów. Celem rozporządzenia była także poprawa etykietowania, aby pomóc konsumentom w dokonywaniu lepszych wyborów przy zakupie produktów rybołówstwa. Oznacza to, że obecne wymogi dotyczące etykietowania takich produktów wykraczają poza wymogi dotyczące innych środków spożywczych.

Schemat przeprowadzania reformy WPRyb co dziesięć lat zmienił się, gdy odstępstwo dotyczące równego dostępu do wód przybrzeżnych, które miało wygasnąć z końcem 2022 r., przedłużono o kolejne 10 lat poza ramami reformy WPRyb. 21 lutego 2023 r. Komisja opublikowała sprawozdanie z wdrażania WPRyb w ramach szerszego pakietu dotyczącego rybołówstwa i oceanów, który obejmował również sprawozdanie z wdrażania wspólnej organizacji rynków, plan działania na rzecz godzenia ochrony środowiska morskiego z rybołówstwem oraz plan działania na rzecz transformacji energetycznej unijnego sektora rybołówstwa i akwakultury. W sprawozdaniu w sprawie WPRyb uznano, że obecne rozporządzenie podstawowe jest adekwatne do zakładanych celów, i zaproponowano ulepszenia w kilku obszarach jego wdrażania, m.in. lepsze uwzględnienie społecznego wymiaru WPRyb, zastosowanie szerszego podejścia do zarządzania opartego na ekosystemie w celu przejścia na ustalanie wieloletniego całkowitego dopuszczalnego połowu oraz zwiększenie przejrzystości kryteriów stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do przydziału kwot.

Rola Parlamentu Europejskiego

Traktat z Lizbony wprowadził fundamentalną zmianę w procesie decyzyjnym dotyczącym WPRyb – współdecyzja między Radą a Parlamentem stała się zwykłą procedurą ustawodawczą, zgodnie z art. 43 ust. 2 TFUE, zastępując dotychczasową procedurę konsultacji (rozporządzenie Rady z niewiążącą opinią Parlamentu). Jedyny wyjątek od zwykłej procedury ustawodawczej w zakresie ochrony zasobów ryb dotyczy ustalania i przydzielania uprawnień do połowów (tj. całkowitych dopuszczalnych połowów i kwot połowowych), które pozostają kompetencją Rady, zgodnie z art. 43 ust. 3 TFUE. Traktat z Lizbony stanowi również, że zgoda Parlamentu jest niezbędna do przyjęcia unijnych umów w sprawie połowów z państwami spoza UE lub organizacjami międzynarodowymi (art. 218 TFUE).

Wkrótce po wejściu w życie Traktatu z Lizbony 1 grudnia 2009 r. większe uprawnienia Parlamentu w zakresie stanowienia prawa umożliwiły mu odgrywanie istotnej roli w kształtowaniu zreformowanej WPRyb. W ostatnim dziesięcioleciu Parlament nadzorował wdrażanie reformy i przyczynił się do ustanowienia przepisów regulujących działalność unijnych sektorów rybołówstwa i akwakultury.

Parlament regularnie zajmował stanowiska w sprawie wielu aspektów obecnej WPRyb, w tym w szczególności w kilku niedawnych rezolucjach:

Najnowsze badania przeprowadzone przez Komisję Rybołówstwa w związku z bieżącymi zmianami w WPRyb obejmują następujące analizy:

 

Rudolfs Verdins / Irina Popescu