Finansowanie sieci transeuropejskich

Sieci transeuropejskie (TEN) są częściowo finansowane przez Unię Europejską, a częściowo przez państwa członkowskie. Pomoc finansowa UE służy za katalizator, zaś zapewnienie większej części środków leży w gestii państw członkowskich. Sieci transeuropejskie mogą być również finansowane z funduszy strukturalnych, dzięki wsparciu z Europejskiego Banku Inwestycyjnego lub poprzez wkłady finansowe z sektora prywatnego. Zasadniczą reformę sieci transeuropejskich przeprowadzono przy okazji ustanowienia w 2013 r. instrumentu „Łącząc Europę”.

Podstawa prawna

Tytuł XVI Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 171, zgodnie z którym UE może wspierać finansowo projekty stanowiące przedmiot wspólnego zainteresowania, które spełniają wymogi określone w wytycznych.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1316/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. ustanawiające instrument „Łącząc Europę”, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 913/2010 oraz uchylające rozporządzenia (WE) nr 680/2007 i (WE) nr 67/2010.

Cele

Wkład w utworzenie sieci transeuropejskich w zakresie transportu, energetyki i telekomunikacji poprzez ukierunkowane wsparcie finansowe UE (3.5.1).

Osiągnięcia

A. Określenie ogólnych warunków finansowania projektów

Fundusze UE służą zazwyczaj jako katalizator projektów. Państwa członkowskie muszą zgromadzić większość funduszy, z wyjątkiem wsparcia w ramach Funduszu Spójności, w przypadku którego zwykle to UE dokonuje większego wkładu.

Zasady dotyczące finansowania zostały po raz pierwszy określone w rozporządzeniu Rady (WE) nr 2236/95 z dnia 18 września 1995 r. ustanawiającym ogólne zasady przyznawania pomocy finansowej Wspólnoty w zakresie sieci transeuropejskich.

1. Wsparcie UE na rzecz projektów przybrało jedną lub kilka z następujących form:

  • współfinansowanie badań związanych z projektem i inne środki wsparcia technicznego (zwykle nieprzekraczające 50% łącznych kosztów);
  • udział w opłatach za gwarancje pożyczek udzielanych w ramach Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego lub innych instytucji finansowych;
  • subwencjonowanie odsetek od pożyczek udzielanych przez Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) lub inne publiczne lub prywatne instytucje finansowe;
  • bezpośrednie dotacje do inwestycji w należycie uzasadnionych przypadkach.

2. Stopniowo ustalano następujące kryteria wyboru projektów:

  • w przypadku sieci telekomunikacyjnych i energetycznych pomoc UE nie może powodować zakłóceń konkurencji pomiędzy przedsiębiorstwami danego sektora;
  • projekty muszą przyczyniać się do realizacji celów sieci;
  • projekty muszą być opłacalne;
  • zakres przygotowania projektu oraz stymulujący wpływ interwencji UE;
  • bezpośrednie lub pośrednie skutki dla środowiska naturalnego i zatrudnienia przy stopniowym uwzględnianiu coraz pełniejszych analiz kosztów i korzyści, analiz oddziaływania na środowisko itp.;
  • koordynacja poszczególnych części projektu w czasie, jeśli są to np. projekty transgraniczne.

Finansowane projekty musiały być zgodne z prawem UE i jej polityką, w szczególności w zakresie ochrony środowiska naturalnego, konkurencji i udzielania zamówień publicznych. W kolejnych rozporządzeniach ustanawiających ogólne zasady przyznawania pomocy finansowej UE wprowadzono szereg nowych elementów, takich jak:

  • programy wieloletnie i roczne w dziedzinie transportu i energetyki, których celem jest przyznawanie pomocy finansowej UE zakwalifikowanym projektom;
  • pomoc finansowa UE przyznawana na badania została ograniczona do 50% bez względu na rodzaj projektu, natomiast w przypadku projektów priorytetowych kwota ta wynosi od 10% do 30% w dziedzinie transportu (przy czym maksymalny pułap 30% jest przyznawany na odcinki transgraniczne projektów priorytetowych);
  • kapitał wysokiego ryzyka został włączony i powiązany jako część pomocy finansowej UE;
  • ramy finansowe na lata 2007-2013 przewidują 8 168 mln EUR na sieci transeuropejskie, w tym 8 013 mln EUR na sieci transportowe (TEN-T) i 155 mln EUR na sieci energetyczne (TEN-E).

B. Dodatkowe możliwości finansowania

1. Fundusze strukturalne i Fundusz Spójności UE

W latach 2000-2006 w ramach powyższych funduszy na projekty związane z TEN przeznaczono około 26 mld EUR, w szczególności z Funduszu Spójności w Grecji, Irlandii (do 2003 r.), Portugalii i Hiszpanii, a także w 10 państwach członkowskich, które przystąpiły do UE w 2004 r. 10 nowym państwom członkowskim przyznano 2,48 mld EUR pomocy przedakcesyjnej oraz 4,24 mld EUR z Funduszu Spójności i 2,53 mld EUR z innych funduszy strukturalnych. Około 50% wspomnianej łącznej pomocy przedakcesyjnej i pomocy z Funduszu Spójności, czyli 3,9 mld EUR, zostało przeznaczone na projekty TEN-T.

2. Pomoc Europejskiego Banku Inwestycyjnego

W odniesieniu do pożyczek z EBI nie stosuje się żadnych ograniczeń terytorialnych, gdyż są one przyznawane w oparciu o kryteria bankowe, a zwłaszcza kryteria wykonalności finansowej (zdolność do spłaty), technicznej i środowiskowej projektu. Przykładowo w latach 1995-2005 EBI udzielił pożyczek na projekty związane z TEN na łączną kwotę około 65 mld EUR.

C. Ramy finansowe na lata 2020-2027

2 maja 2018 r. Komisja przedstawiła projekt kolejnego długoterminowego budżetu UE. Następnie przedstawiono wnioski ustawodawcze dotyczące 37 programów sektorowych, w tym rolnictwa, programu Erasmus i programu „Horyzont Europa”. W odpowiedzi na bezprecedensowy kryzys spowodowany koronawirusem Komisja zaproponowała 27 maja 2020 r. tymczasowy instrument na rzecz odbudowy NextGenerationEU z budżetem w wysokości 750 mld euro, a także ukierunkowane zwiększenie środków w budżecie UE na lata 2021-2027. Szefowie państw i rządów UE ostatecznie osiągnęli porozumienie polityczne w lipcu 2020 r., a Parlament i Rada zatwierdziły je w listopadzie 2020 r.

Instrument „Łącząc Europę”

Od grudnia 2013 r. UE dysponuje nowym instrumentem w zakresie infrastruktury TEN z budżetem wynoszącym ponad 30,4 mld EUR na okres do 2020 r. i 30 mld EUR na lata 2021-2027: instrumentem „Łącząc Europę”. Instrument ten ma na celu osiągnięcie synergii w sektorach transportu, telekomunikacji i energii, zwiększenie skuteczności działań Unii i umożliwienie optymalizacji kosztów wdrażania. Jego celem jest przyspieszenie inwestycji w obszarze sieci transeuropejskich oraz pozyskiwanie funduszy zarówno z sektora publicznego, jak i prywatnego, przy jednoczesnym zwiększaniu pewności prawa i poszanowaniu zasady neutralności technologicznej.

A. Cele ogólne

Cele instrumentu „Łącząc Europę” to:

  • wpieranie realizacji projektów stanowiących przedmiot wspólnego zainteresowania, których celem jest rozwój i budowa nowej infrastruktury i usług lub modernizacja istniejącej infrastruktury i usług w sektorach transportu, telekomunikacji i energii;
  • pomoc we wspieraniu projektów o europejskiej wartości dodanej i znaczących korzyściach społecznych, które to projekty nie otrzymują odpowiedniego finansowania z rynku;
  • wkład w strategię „Europa 2020” poprzez rozwijanie sieci transeuropejskich, uwzględniających oczekiwaną w przyszłości wielkość przepływu ruchu, oraz tworzenie otoczenia sprzyjającego inwestycjom prywatnym, publicznym lub publiczno-prywatnym;
  • umożliwienie Unii osiągnięcia jej celów w zakresie zrównoważonego rozwoju, co przekłada się na wkład w osiągnięcie średnio- i długoterminowych celów obniżenia emisyjności.

1. W sektorze transportu wsparcie ograniczone będzie do projektów stanowiących przedmiot wspólnego zainteresowania, których cele to:

  • usuwanie wąskich gardeł, uzupełnianie brakujących połączeń oraz w szczególności poprawa odcinków transgranicznych;
  • długoterminowe zapewnianie zrównoważonego i wydajnego systemu transportu, przy uwzględnieniu oczekiwanej w przyszłości wielkości przepływu transportu, jak również umożliwianie obniżenia emisyjności wszystkich rodzajów transportu; oraz
  • optymalizacja integracji i wzajemnych połączeń poszczególnych rodzajów transportu oraz zwiększenie interoperacyjności usług transportowych, przy zapewnieniu dostępności infrastruktury transportowej.

2. W sektorze energii celem wsparcia będzie:

  • zwiększenie konkurencyjności przez wspieranie dalszej integracji wewnętrznego rynku energii oraz transgranicznej interoperacyjności sieci elektroenergetycznych i gazowych;
  • zwiększenie bezpieczeństwa zaopatrzenia UE w energię; oraz
  • wspomaganie zrównoważonego rozwoju poprzez włączanie energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych do sieci przesyłowych i rozwijanie inteligentnych sieci energetycznych i sieci przesyłowych dwutlenku węgla.

3. W sektorze telekomunikacji instrument „Łącząc Europę” będzie wspierał:

  • usługi ogólne, platformy usług podstawowych i działania wspierające program finansowane za pomocą dotacji lub zamówień;
  • działania w zakresie sieci szerokopasmowych finansowane za pomocą instrumentów finansowych.

B. Budżet instrumentu „Łącząc Europę” na lata 2021-2027

W ramach budżetu UE na lata 2021-2027 w dniu 6 czerwca 2018 r. Komisja zaproponowała rozszerzenie programu „Łącząc Europę” na okres po roku 2020 z ogólnym celem polegającym na wspieraniu inwestycji w europejskie sieci infrastruktury w sektorach transportu, energii i telekomunikacji (COM(2018)0438). Proponowany łączny budżet instrumentu „Łącząc Europę” opiewa na kwotę 42,3 mld EUR (w cenach bieżących), a jego szczegółowy podział przedstawia się następująco: 30,6 mld EUR na sektor transportu, 8,65 mld EUR na energię i 3 mld EUR na sieci cyfrowe. Synergie między tymi trzema sektorami i zacieśniona współpraca transgraniczna w dziedzinie energii odnawialnej należą do kluczowych obszarów, które mają zostać objęte instrumentem „Łącząc Europę” po 2020 r., aby przyspieszyć cyfryzację i dekarbonizację gospodarki UE. Ponadto Komisja proponuje przeznaczyć 60% całkowitego budżetu instrumentu „Łącząc Europę” na cele związane z klimatem.

W dziedzinie transportu instrument „Łącząc Europę” ma doprowadzić do szybszego ukończenia obu poziomów TEN-T, wdrożenia europejskich systemów zarządzania ruchem, takich jak europejski system zarządzania ruchem kolejowym i europejski system zarządzania ruchem lotniczym nowej generacji, a także do przejścia na inteligentną, zrównoważoną, sprzyjającą włączeniu społecznemu, bezpieczną i dobrze chronioną mobilność poprzez stworzenie europejskiej infrastruktury ładowania pojazdów napędzanych paliwami alternatywnymi. We wniosku przewidziano, że nowy instrument „Łącząc Europę” wesprze również cywilną/wojskową infrastrukturę transportu podwójnego zastosowania, aby dostosować europejskie sieci transportowe do wymogów wojskowych i poprawić mobilność wojskową w UE.

W odpowiedzi na pandemię COVID-19 Komisja opublikowała w dniu 27 maja 2020 r. wniosek dotyczący zmienionych wieloletnich ram finansowych (WRF) (COM(2020)0442). Jednak nadzwyczajne posiedzenie Rady Europejskiej w lipcu 2020 r. doprowadziło do zmniejszenia proponowanego finansowania budżetu na transport w ramach instrumentu „Łącząc Europę” (EUCO 22/20). 16 grudnia 2020 r. Parlament Europejski wydał zgodę na przyjęcie rozporządzenia w sprawie WRF na lata 2021-2027.

W marcu 2021 r. negocjatorzy Rady i Parlamentu osiągnęli wstępne porozumienie, zgodnie z konkluzjami Rady Europejskiej z lipca 2020 r., w sprawie podziału finansowania w następujący sposób:

  • sektor transportu: 25,81 mld EUR, w tym 11,29 mld EUR dla krajów korzystających z Funduszu Spójności;
  • sektor energii: 5,84 mld EUR;
  • sektor cyfrowy: 2,06 mld EUR.

W obszarze transportu w kolejnej edycji instrument będzie promował interoperacyjne i multimodalne sieci służące rozwojowi i modernizacji infrastruktury kolejowej, drogowej i morskiej oraz infrastruktury wykorzystywanej w żegludze śródlądowej. Będzie też wspierał bezpieczną mobilność. Priorytetowo potraktowany zostanie dalszy rozwój transeuropejskich sieci transportowych (TEN-T), zwłaszcza połączenia jeszcze brakujące i projekty transgraniczne o unijnej wartości dodanej. 1,56 mld EUR z budżetu na transport sfinansuje duże projekty kolejowe realizowane między krajami korzystającymi z Funduszu Spójności.

Porozumienie musi zostać formalnie przyjęte zarówno przez Parlament Europejski, jak i przez Radę.

Rola Parlamentu Europejskiego

W zakresie wsparcia sieci transeuropejskich Parlament konsekwentnie wzywał do priorytetowego traktowania przy finansowaniu tych form transportu, które są bardziej przyjazne środowisku, poprzez przeznaczenie ponad 50% środków na projekty związane z koleją (w tym transport łączony) i ustanowienie limitu środków na projekty drogowe na poziomie nieprzekraczającym 25%. Ponadto Parlament stale podkreśla potrzebę zapewnienia przez Komisję koordynacji i spójności projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii, EBI, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego lub innych unijnych instrumentów finansowych.

Po podjęciu pod koniec 2005 r. przez Radę decyzji o znacznym ograniczeniu środków zaproponowanych w pierwotnym wniosku Komisji, Parlament, w kolejnych negocjacjach dotyczących aspektów finansowych wniosku, wezwał do podwyższenia kwoty przeznaczonej na sieci transeuropejskie. W ramach ostatecznego porozumienia z Radą Parlament uzyskał zwiększenie kwoty środków o 500 mln EUR oraz dodatkowe fundusze z EBI na realizację projektów związanych z TEN.

Dnia 7 czerwca 2011 r. Parlament, w ramach zmiany przepisów dotyczących opodatkowania transportu drogowego (dyrektywa o eurowiniecie), zatwierdził kompromis z Radą, który przewiduje, że co najmniej 15% przychodów uzyskanych dzięki pobieraniu przez każde państwo członkowskie opłat związanych z kosztami zewnętrznymi oraz opłat infrastrukturalnych zostanie przeznaczone na finansowanie projektów TEN-T, aby zapewnić bardziej zrównoważony transport. Z upływem czasu prognozowany jest stały wzrost tego udziału procentowego.

Parlament, dzięki zaangażowaniu w tworzenie rozporządzenia w sprawie instrumentu „Łącząc Europę” (wspólna praca trzech sprawozdawców w dwóch komisjach parlamentarnych i z wszystkimi grupami politycznymi), w istotnym stopniu przyczynił się do zapewnienia sieciom transeuropejskim znaczących funduszy UE na lata 2014-2020.

Podejmując decyzje w sprawie corocznego budżetu UE, Parlament zwracał uwagę na środki przydzielane na rzecz instrumentu „Łącząc Europę” oraz programu „Horyzont 2020”. W rezolucji z 8 lipca 2015 r. w sprawie upoważnienia do rozmów trójstronnych dotyczących projektu budżetu na rok 2016 Parlament z zadowoleniem przyjął uruchomienie łącznego marginesu na zobowiązania, aby częściowo sfinansować fundusz gwarancyjny Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych opiewający na kwotę 8 mld EUR, tak by nie musiał on bazować wyłącznie na cięciach w programie „Horyzont 2020” i instrumencie „Łącząc Europę”. Parlament przypomniał jednak swój najważniejszy cel, jakim jest jak największe zminimalizowanie wpływu na te dwa programy. Jednocześnie Parlament nalegał na dalszą kompensację cięć dokonanych w programie „Horyzont 2020” oraz instrumencie „Łącząc Europę”, aby zapewnić pełną realizację celów tych programów.

Ponadto w rezolucji z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie ogólnych wytycznych dotyczących przygotowania budżetu na rok 2017 Parlament potwierdził swoje zaangażowanie na rzecz wzmocnienia programu „Horyzont 2020” oraz instrumentu „Łącząc Europę” w ramach rocznej procedury budżetowej w celu zrekompensowania w możliwie jak największym stopniu cięć uzgodnionych podczas negocjacji w sprawie EFIS.

W odpowiedzi na wniosek Komisji z 2018 r. w sprawie instrumentu „Łącząc Europę” po 2020 r. Komisja Transportu i Turystyki (TRAN) oraz Komisja Przemysłu, Badań Naukowych i Energii (ITRE) przygotowały wspólny projekt sprawozdania. Trójka sprawozdawców zgodziła się, że wniosek Komisji nie jest ambitny, jeśli chodzi o przydział środków na transport w ramach instrumentu „Łącząc Europę”, oraz podkreśliła potrzeby sektora w zakresie inwestycji, a także potencjalne korzyści płynące z zapewnienia lepszych połączeń w UE. Sprawozdawcy podkreślili również między innymi potrzebę dalszego uproszczenia przepisów dotyczących instrumentu „Łącząc Europę” oraz znaczenie zapewnienia spójności między różnymi funduszami UE wspierającymi projekty w sektorach transportu i energii oraz sektorze technologii cyfrowych. Zwrócili również uwagę na potrzebę wzmocnienia kontroli parlamentarnej priorytetów instrumentu „Łącząc Europę” oraz poprawy jego monitorowania.

Wspólne sprawozdanie zostało przyjęte przez obie komisje w listopadzie 2018 r. i przewidywało około 10% wzrost w budżecie przeznaczonym na projekty transportowe. Parlament przyjął decyzję w pierwszym czytaniu w kwietniu 2019 r., a akt końcowy podpisano w lipcu 2021 r. (2018/0228(COD)).

W lutym 2019 r. Parlament zatwierdził sprawozdanie ustawodawcze w sprawie usprawnienia środków na rzecz poczynienia postępów w realizacji transeuropejskiej sieci transportowej (2018/0138(COD)), zawierające wytyczne dotyczące pomocy finansowej. Nowe przepisy w tym zakresie uznaje przestrzeganie terminów określonych w rozporządzeniu ustanawiającym instrument „Łącząc Europę” za jedno z kryteriów wyboru projektów przedłożonych w ramach tego instrumentu. Negocjacje międzyinstytucjonalne rozpoczęto we wrześniu 2019 r., a 17 czerwca 2020 r. osiągnięto porozumienie.

W lipcu 2020 r. Parlament przyjął rezolucję, w której z zadowoleniem przyjął porozumienie w sprawie środków w odpowiedzi na pandemię koronawirusa, uznając je za pozytywny krok, wyraził jednak ubolewanie z powodu m.in. zmniejszenia składnika dotacyjnego funduszu odbudowy.

 

Davide Pernice / Frédéric Gouardères