Swobodny przepływ osób

Swoboda przemieszczania się i pobytu osób w Unii Europejskiej stanowi podstawę obywatelstwa UE wprowadzonego traktatem z Maastricht z 1992 r. Po stopniowym zniesieniu granic wewnętrznych na mocy porozumień z Schengen przyjęto dyrektywę 2004/38/WE w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium UE. Pomimo ogromnego znaczenia tego prawa nadal istnieją poważne przeszkody w korzystaniu z niego.

Podstawa prawna

Artykuł 3 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), art. 21 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), tytuł IV i tytuł V TFUE, art. 45 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

Cele

Od czasu powstania koncepcji swobodnego przepływu osób jej znaczenie uległo zmianie. Pierwsze postanowienia w tej sprawie, zawarte w Traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Gospodarczą z 1957 r., obejmowały swobodny przepływ pracowników oraz swobodę przedsiębiorczości, a zatem dotyczyły osób jako pracowników lub usługodawców. Traktatem z Maastricht wprowadzono pojęcie obywatelstwa UE, które automatycznie przysługuje wszystkim obywatelom państw członkowskich. Stanowi ono podstawę prawa osób do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich. Traktat z Lizbony potwierdził to prawo, które włączono również do postanowień ogólnych dotyczących przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.

Dokonania

A. Strefa Schengen

Najbardziej znaczącym wydarzeniem w procesie tworzenia rynku wewnętrznego obejmującego swobodny przepływ osób było zawarcie dwóch porozumień z Schengen, tj. właściwego układu z Schengen 14 czerwca 1985 r. oraz konwencji wykonawczej do układu z Schengen, którą podpisano 19 czerwca 1990 r. i która weszła w życie 26 marca 1995 r. Początkowo konwencja wykonawcza do układu z Schengen (podpisana jedynie przez Belgię, Francję, Holandię, Luksemburg i Niemcy) opierała się na współpracy międzyrządowej w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Protokół do traktatu z Amsterdamu przewidywał włączenie „dorobku prawnego Schengen” do Traktatów. Obecnie na mocy Traktatu z Lizbony podlega on kontroli parlamentarnej i sądowej. Jako że większość postanowień z Schengen stanowi dziś część dorobku prawnego UE, od rozszerzenia UE, które miało miejsce 1 maja 2004 r., państwa przystępujące nie mają już możliwości nieprzyjęcia tego dorobku (klauzula opt-out na mocy art. 7 protokołu Schengen).

1. Państwa uczestniczące

Obecnie status pełnego członka Schengen ma 26 krajów: 22 państwa członkowskie UE, a także Norwegia, Islandia, Szwajcaria i Lichtenstein (mają one status państw towarzyszących). Irlandia nie jest stroną konwencji, ale ma możliwość wybiórczego stosowania niektórych elementów dorobku prawnego Schengen. Dania, która należy do Schengen od 2001 r., może skorzystać z klauzuli opt-out w przypadku wszelkich nowych środków w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, także tych dotyczących Schengen, jednak obowiązują ją pewne środki w ramach wspólnej polityki wizowej. Bułgaria, Rumunia i Cypr mają wejść do Schengen, jednak ich wejście z różnych powodów opóźnia się. Chorwacja 1 lipca 2015 r. rozpoczęła proces ubiegania się o wejście do strefy Schengen.

2. Zakres

Dokonania strefy Schengen to:

1. całkowite zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych;
2. środki wspomagające i harmonizujące kontrolę granic zewnętrznych (4.2.4): do strefy Schengen mogą wjechać wszyscy obywatele UE jedynie za okazaniem dowodu osobistego lub paszportu;
3. wspólna polityka wizowa dotycząca pobytów krótkotrwałych: obywatele państw trzecich figurujących we wspólnym wykazie państw niebędących członkami Unii Europejskiej, których obywatele potrzebują wizy wjazdowej (zob. załącznik II do rozporządzenia Rady (WE) nr 539/2001), mogą otrzymać jednorazową wizę ważną w całej strefie Schengen;
4. współpraca policyjna (4.2.7) i sądownicza(4.2.6): służby policji współpracują przy wykrywaniu przestępstw i zapobieganiu im oraz mają prawo ścigać zbiegłych przestępców na terytorium państw sąsiadujących z państwami strefy Schengen; istnieje również system szybszej ekstradycji oraz wzajemnego uznawania wyroków sądowych w sprawach karnych;
5. stworzenie i rozwinięcie systemu informacyjnego Schengen (SIS) (4.2.4).

3. Wyzwania

Chociaż strefa Schengen jest powszechnie postrzegana jako jedno z głównych osiągnięć Unii Europejskiej, ostatnio musiała zmierzyć się z zagrożeniem, jakim dla jej istnienia była pandemia COVID-19, kiedy państwa członkowskie zamykały granice, by zapanować nad rozpowszechnianiem się wirusa, zanim w lipcu 2021 r. zostało wprowadzone unijne cyfrowe zaświadczenie COVID. Przedtem głównymi wyzwaniami były znaczny napływ uchodźców i migrantów do UE oraz ataki terrorystyczne.

B. Swobodny przepływ obywateli Unii i członków ich rodzin

1. Pierwsze kroki

Aby uczynić ze Wspólnoty przestrzeń prawdziwej wolności i swobody przemieszczania się wszystkich jej obywateli, w 1990 r. przyjęto dyrektywy mające zagwarantować prawo pobytu osobom innym niż pracownicy. Są to: dyrektywa Rady 90/365/EWG w sprawie prawa pobytu pracowników i osób prowadzących działalność na własny rachunek, które zakończyły działalność zawodową; dyrektywa Rady 90/366/EWG w sprawie prawa pobytu dla studentów; oraz dyrektywa Rady 90/364/EWG w sprawie prawa pobytu (obywateli państw członkowskich, którzy nie korzystają z tego prawa na mocy innych przepisów prawa wspólnotowego, oraz członków ich rodzin).

2. Dyrektywa 2004/38/WE

Aby skonsolidować różne akty prawne (także te wymienione powyżej) i uwzględnić bogate orzecznictwo w dziedzinie swobodnego przepływu osób, w 2004 r. przyjęto nową kompleksową dyrektywę, a mianowicie dyrektywę 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich. Dyrektywa ma zachęcać obywateli UE do korzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu w państwach członkowskich, ograniczyć do niezbędnego minimum formalności administracyjne, uściślić definicję statusu członków rodziny oraz zmniejszyć możliwości odmowy prawa wjazdu lub utraty prawa pobytu. W rozumieniu dyrektywy 2004/38/WE członkowie rodziny to:

• współmałżonek (również tej samej płci, jak sprecyzował Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku w sprawie Coman, C-673/16);
• zarejestrowany partner, jeżeli ustawodawstwo przyjmującego państwa członkowskiego uznaje równoważność między zarejestrowanym związkiem partnerskim a małżeństwem;
• bezpośredni zstępni, którzy nie ukończyli 21. roku życia lub pozostają na utrzymaniu, oraz bezpośredni zstępni współmałżonka lub zarejestrowanego partnera;
• pozostający na utrzymaniu bezpośredni wstępni oraz bezpośredni wstępni współmałżonka lub zarejestrowanego partnera.

Zdecydowana większość państw członkowskich stosuje dyrektywę również po to, aby zagwarantować prawo do swobodnego przemieszczania się zarejestrowanym partnerom tej samej płci oraz partnerom pozostającym w trwałych związkach.

a. Prawa i obowiązki

• W przypadku pobytu krótszego niż trzy miesiące: jedynym wymogiem stawianym obywatelom UE jest posiadanie ważnego dowodu osobistego lub paszportu. Przyjmujące państwo członkowskie może wymagać od zainteresowanych osób zarejestrowania pobytu w kraju.
• W przypadku pobytu dłuższego niż trzy miesiące: obywatel UE i członkowie jego rodziny – jeżeli nie pracują – muszą posiadać odpowiednie środki finansowe oraz ubezpieczenie zdrowotne gwarantujące, że w trakcie pobytu nie staną się oni obciążeniem dla systemu opieki społecznej przyjmującego państwa członkowskiego. Obywatele UE nie potrzebują zezwolenia na pobyt, jednak państwa członkowskie mogą wymagać od nich zarejestrowania się we właściwych urzędach. Członkowie rodzin obywateli UE niebędący obywatelami państwa członkowskiego muszą ubiegać się o zezwolenie na pobyt, ważne przez cały okres ich pobytu lub przez pięć lat.
• Prawo stałego pobytu: obywatele UE nabywają tego prawa po nieprzerwanym legalnym pobycie w danym państwie przez okres pięciu lat, o ile nie podjęto decyzji o ich wydaleniu. Prawo to nie podlega już żadnym innym warunkom. Te same zasady dotyczą członków rodzin, którzy nie są obywatelami państwa członkowskiego, a mieszkali z obywatelem UE przez okres pięciu lat. Prawo pobytu stałego wygasa jedynie w przypadku nieobecności w państwie przyjmującym dłużej niż dwa lata z rzędu.
• Ograniczenie prawa wjazdu lub prawa pobytu: obywatele UE lub członkowie ich rodzin mogą zostać wydaleni z przyjmującego państwa członkowskiego ze względów porządku publicznego, bezpieczeństwa lub zdrowia publicznego. Wprowadzono gwarancje, dzięki którym decyzje te nie są podejmowane z przyczyn ekonomicznych, są zgodne z zasadą proporcjonalności i opierają się m.in. na zachowaniu danej osoby.

Ponadto dyrektywa umożliwia państwom członkowskim przyjmowanie niezbędnych środków mających na celu odmowę, odebranie lub cofnięcie jakiegokolwiek nadanego prawa w przypadku nadużycia go lub oszustwa, takiego jak małżeństwa pozorowane.

b. Wdrażanie dyrektywy 2004/38/WE

Z dyrektywą tą wiąże się wiele problemów i kontrowersji, istnieją też dowody na poważne niedociągnięcia w jej wdrażaniu oraz ciągłe przeszkody w swobodzie przemieszczania się, co potwierdzają sprawozdania Komisji i analizy Parlamentu dotyczące stosowania dyrektywy, postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w związku z nieprawidłową lub niepełną transpozycją dyrektywy, ogromna liczba petycji składanych do Parlamentu, a także bardzo duża liczba spraw toczących się w TSUE. Krytyka, jaka pojawiła się ze strony niektórych państw członkowskich w latach 2013–2014 w związku z zarzutem nadużywania przez obywateli UE przepisów dotyczących swobodnego przemieszczania się w celu uprawiania tzw. turystyki socjalnej, wywołała na szczeblu UE dyskusję na temat ewentualnych reform, którą w międzyczasie wstrzymano w związku z decyzją Zjednoczonego Królestwa o wystąpieniu z UE.

c. Obywatele państw trzecich

Z przepisami, które mają zastosowanie do obywateli państw trzecich niebędących członkami rodziny obywatela UE, można zapoznać się tutaj (4.2.3).

Rola Parlamentu Europejskiego

Parlament od długiego czasu usilnie walczy o prawo do swobodnego przemieszczania się, które postrzega jako podstawową zasadę Unii Europejskiej. W rezolucji z 16 stycznia 2014 r. w sprawie poszanowania podstawowego prawa do swobodnego przepływu w UE Parlament sprzeciwił się dążeniom do ograniczenia prawa do swobodnego przemieszczania się i zaapelował do państw członkowskich o przestrzeganie postanowień traktatu dotyczących unijnych zasad swobodnego przemieszczania się, a także zagwarantowanie przestrzegania zasad równości i podstawowego prawa do przemieszczania się przez wszystkie państwa członkowskie. W swoich rezolucjach z 15 marca 2017 r. w sprawie przeszkód utrudniających obywatelom UE swobodne przemieszczanie się i podejmowanie pracy na rynku wewnętrznym oraz z 12 grudnia 2017 r. w sprawie sprawozdania na temat obywatelstwa UE za ten sam rok Parlament ponownie wezwał do usunięcia przeszkód w korzystaniu z prawa do swobodnego przemieszczania się. Wraz z decyzją Zjednoczonego Królestwa o wystąpieniu z UE Unia straciła jednego z głównych krytyków swobody przemieszczania się.

Jeśli chodzi o obszar Schengen, w rezolucji z 30 maja 2018 r. w sprawie rocznego sprawozdania na temat funkcjonowania strefy Schengen Parlament potępił ciągłe przywracanie kontroli na granicach wewnętrznych, ponieważ szkodzą one jedności strefy Schengen i dobrobytowi obywateli europejskich oraz zasadzie swobody przemieszczania się.

Pandemia COVID-19 skłoniła większość państw członkowskich do przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych, zamknięcia granic i wprowadzenia tymczasowych ograniczeń dla osób podróżujących z innych państw UE, chociaż ograniczenia te zostały częściowo zniesione po wprowadzeniu unijnego cyfrowego zaświadczenia COVID. W różnych rezolucjach Parlament wielokrotnie wyrażał swoje obawy i wzywał do poprawy koordynacji na szczeblu UE oraz do szybkiego powrotu do w pełni funkcjonalnej i zreformowanej strefy Schengen.

W niedawnej rezolucji przyjętej w październiku 2022 r. Parlament wezwał Radę do wyrażenia zgody na pełne stosowanie przepisów dorobku Schengen w Bułgarii i w Rumunii.

 

Ottavio Marzocchi

04-2023