Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony

Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony (WPBiO) stanowi integralną część unijnej wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB). WPBiO oferuje ramy, dzięki którym państwa członkowskie mogą rozwijać europejską strategiczną kulturę bezpieczeństwa i obrony, wspólnie rozwiązywać konflikty i kryzysy, chronić Unię i jej obywateli oraz utrwalać pokój i bezpieczeństwo międzynarodowe. Ze względu na napiętą sytuację geopolityczną WPBiO była jedną z najszybciej rozwijających się polityk ostatniej dekady. 24 lutego 2022 r. rosyjska napaść na Ukrainę zrewolucjonizowała kontekst geopolityczny w Europie i stała się dodatkowym bodźcem, aby utworzyć Europejską Unię Obrony.

Podstawa prawna

WPBiO została opisana w Traktacie z Lizbony, czyli Traktacie o Unii Europejskiej (TUE), który wszedł w życie w 2009 r.

Dokładniej rzecz ujmując, funkcjonowanie WPBiO wyjaśniono w tytule V (Postanowienia ogólne o działaniach zewnętrznych Unii i postanowienia szczególne dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa), rozdziale 2 (Postanowienia szczególne dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa) i sekcji 2 (Postanowienia dotyczące wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony) Traktatu z Lizbony. Sekcja 2 zawiera pięć artykułów: art. 42–46.

Rola Parlamentu Europejskiego w WPZiB i WPBiO została określona w tytule V rozdział 2 sekcja 1 (Postanowienia wspólne) i art. 36, a zasady finansowania obu polityk określono w art. 41.

WPBiO jest szczegółowo opisana w załącznikach do Traktatu z Lizbony, głównie w Protokole nr 1 (w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej), nr 10 (w sprawie stałej współpracy strukturalnej ustanowionej na mocy art. 42 TUE) i nr 11 (w sprawie art. 42 TUE), a także w Deklaracji nr 13 i nr 14 (deklaracje w sprawie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa).

Organizacja

Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, który pełni również funkcję wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej, odgrywa centralną rolę instytucjonalną. Od grudnia 2019 r. wiceprzewodniczącym / wysokim przedstawicielem jest Josep Borrell. Przewodniczy on Radzie do Spraw Zagranicznych obradującej w składzie ministrów obrony, która jest organem decyzyjnym WPBiO, i jest odpowiedzialny za przedstawianie państwom członkowskim propozycji dotyczących WPBiO. Wiceprzewodniczący / wysoki przedstawiciel jest szefem Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych i dyrektorem Europejskiej Agencji Obrony (EDA).

Rada Europejska i Rada Unii Europejskiej podejmują decyzje dotyczące WPBiO jednomyślnie (art. 42 TUE). Pewnymi istotnymi wyjątkami są decyzje dotyczące EDA (art. 45 TUE) i stałej współpracy strukturalnej (PESCO, art. 46 TUE), do których zastosowanie ma głosowanie większością kwalifikowaną.

Traktat z Lizbony wprowadził europejską politykę w zakresie zdolności i uzbrojenia (art. 42 ust. 3 TUE) i ustanowił, że EDA i Komisja współpracują ze sobą w razie potrzeby (art. 45 ust. 2 TUE), zwłaszcza w dziedzinie badań naukowych, przemysłu i przestrzeni kosmicznej.

Ponadto w art. 21 TUE przypomniano, że multilateralizm to podstawa polityki zagranicznej UE. W związku z tym partnerzy UE mogą uczestniczyć w misjach i operacjach WPBiO. UE jest zaangażowana w ściślejszą koordynację i współpracę na różnych wielostronnych forach, w szczególności z Organizacją Narodów Zjednoczonych i Organizacją Traktatu Północnoatlantyckiego (NATO), ale również z innymi organami regionalnymi, takimi jak Unia Afrykańska.

Ewolucja

Od czasu Traktatu z Lizbony WPBiO bardzo ewoluowała, zarówno pod względem politycznym, jak i instytucjonalnym.

W czerwcu 2016 r. wiceprzewodnicząca / wysoka przedstawiciel Federica Mogherini przedstawiła Radzie Europejskiej globalną strategię UE w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony, która determinuje strategię WPBiO. Wyznaczono pięć priorytetów: bezpieczeństwo Unii; odporność państw i społeczeństw na wschodzie i południu UE; opracowanie zintegrowanego podejścia do konfliktów; łady regionalne oparte na współpracy oraz globalny ład w XXI w.

W listopadzie 2016 r. przedstawiła też Radzie „Plan realizacji globalnej strategii w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony”, mający na celu urzeczywistnienie wizji zawartej w globalnej strategii UE w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony. Plan zawiera 13 wniosków, w tym skoordynowany roczny przegląd w zakresie obronności (CARD) oraz nowe porozumienie w sprawie stałej współpracy strukturalnej (PESCO) dla państw członkowskich, które chcą pogłębiać współpracę w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony.

Jednocześnie F. Mogherini przedstawiła państwom członkowskim europejski plan działań w sektorze obrony, a najważniejsze zawarte w nim propozycje dotyczą Europejskiego Funduszu Obrony (EFO) koncentrującego się na badaniach nad obronnością i na rozwoju potencjału. Od kilku lat jest on realizowany.

W czerwcu 2021 r. UE rozpoczęła refleksję nad przyszłością europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony. Doprowadziło to do powstania Strategicznego kompasu na rzecz bezpieczeństwa i obrony, dokumentu politycznego, w którym zdefiniowano unijną strategię bezpieczeństwa i obrony na najbliższe 5–10 lat. Strategiczny kompas to ramy działania na rzecz wspólnej wizji w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony. Dokument opracowano w trzech etapach: analiza zagrożeń, zorganizowany dialog strategiczny oraz dalszy rozwój i przegląd przed przyjęciem. Głównym celem jest zapewnienie wytycznych politycznych dotyczących osiągnięcia przez UE autonomii strategicznej w czterech istotnych obszarach: zarządzanie kryzysowe, odporność, potencjał i partnerstwa. Proces ten ma na celu zrealizowanie coraz pilniejszej wizji UE jako podmiotu, którzy posiada zdolność do zapewniania bezpieczeństwa. Wiceprzewodniczący / wysoki przedstawiciel Josep Borrell przedstawił wstępną wersję dokumentu na wspólnej sesji ministrów spraw zagranicznych i ministrów obrony UE w listopadzie 2021 r.

W kontekście rosyjskiej agresji na Ukrainę (rozpoczętej 24 lutego 2022 r.) dokument musiał ulec dużym zmianom, aby uwzględnić destabilizację europejskiego porządku bezpieczeństwa i dostosować stanowisko, ambicje i narzędzie UE w dziedzinie obrony do nowej sytuacji. W dniach 24–25 marca 2022 r. podczas francuskiej prezydencji Rada Europejska zatwierdziła ostateczną wersję Strategicznego kompasu.

W wyniku wojny Dania zrezygnowała z otrzymanej w 1992 r. klauzuli opt-out w odniesieniu do polityki obronnej UE. Duńczycy zgodzili się przystąpić do WPBiO po referendum zorganizowanym 1 czerwca 2022 r. (66,9% głosów za). W związku z tym wszystkie 27 państw członkowskich uczestniczy obecnie w WPBiO.

Misje i operacje zarządzania kryzysowego są najbardziej widocznym i wymiernym elementem WPBiO. W Strategicznym kompasie uwzględniono luki w globalnej strategii UE w dziedzinie narzędzi i instytucji zarządzania kryzysowego, na przykład dzięki nowej unijnej zdolności szybkiego rozmieszczania. W sprawozdaniu z 2021 r. w sprawie wdrażania WPBiO Parlament wyraził poparcie dla proponowanych sił szybkiego reagowania. Celem Strategicznego kompasu jest również uspójnienie celów i założeń innych inicjatyw i odpowiednich procesów (takich jak PESCO, EFO i CARD).

Chociaż Parlament nie odgrywał bezpośredniej roli w powstaniu Strategicznego kompasu, należy go regularnie informować o poziomie wdrożenia i zwracać się do niego o opinię, w szczególności podczas spotkań informacyjnych dla Podkomisji Bezpieczeństwa i Obrony (SEDE). Podkomisja SEDE sporządza roczne sprawozdania na temat WPBiO i w ten sposób odgrywa de facto rolę doradczą w dziedzinie WPBiO.

Zestaw instrumentów WPBiO

Od 2016 r. WPBiO osiągnęła szereg sukcesów, jak uruchomienie PESCO; stała struktura dowodzenia i kontroli do celów planowania i prowadzenia misji wojskowych bez mandatu wykonawczego; EFO; umowa w zakresie cywilnego wymiaru WPBiO; strategiczny przegląd cywilnego wymiaru WPBiO i pozabudżetowy Europejski Instrument na rzecz Pokoju (EPF). Ponadto 5 marca 2024 r. Komisja i wiceprzewodniczący Komisji/wysoki przedstawiciel zaprezentowali europejską strategię przemysłu obronnego (EDIS), której celem jest wzmocnienie konkurencyjności i gotowości europejskiej bazy technologiczno-przemysłowej sektora obronnego (EDTIB).

Pierwsze sprawozdanie CARD przedstawiono ministrom obrony UE w listopadzie 2020 r. – EDA pełniła funkcję redaktora. Opisano w nim 55 możliwości współpracy w całym spektrum zdolności.

W grudniu 2020 r. Rada osiągnęła wstępne porozumienie polityczne z przedstawicielami Parlamentu w sprawie rozporządzenia ustanawiającego EFO w kontekście wieloletnich ram finansowych na lata 2021–2027. Budżet przeznaczony na siedem lat wynosi 8 mld EUR. Europejski Fundusz Obronny będzie stymulował współpracę w europejskim przemyśle obronnym. Program prac EFR na 2024 r. obejmuje 32 różne tematy, w odniesieniu do których można proponować projekty.

Z pozabudżetowego Europejskiego Instrumentu na rzecz Pokoju (EPF) Unia finansuje wspólne misje i operacje wojskowe WPBiO, dzięki czemu podział obciążeń między państwami członkowskimi jest solidarny. EPF może być również wykorzystywany do finansowania szkoleń i sprzętu wojskowego (w tym sprzętu śmiercionośnego) dla sektorów bezpieczeństwa i obrony krajów partnerskich UE. Wzrost zdolności do prowadzenia operacji pokojowych oraz potencjału wojskowego i obronnego państw trzecich i organizacji partnerskich poprawią skuteczność działań zewnętrznych UE. W latach 2022–2024 UE przekazała z tego instrumentu 11,1 mld euro na pomoc dla sił zbrojnych Ukrainy.

19 lipca 2022 r., Komisja przedstawiła wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie na rzecz wzmocnienia europejskiego przemysłu obronnego przez wspólne zamówienia (EDIRPA), który był skutkiem udzielenia jej w tej sprawie mandatu na szczycie w Wersalu w marcu 2022 r. EDIRPA to krótkoterminowy instrument wspólnych zamówień w dziedzinie obronności o wartości 500 mln EUR. Jego celem jest zlikwidowanie najpilniejszych i najbardziej krytycznych luk w zdolnościach obronnych oraz zachęcenie państw członkowskich do wspólnego zamawiania produktów obronnych. Po negocjacjach międzyinstytucjonalnych Parlament przyjął rozporządzenie na posiedzeniu plenarnym 12 września 2023 r. Natomiast 3 maja 2023 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący aktu wspierającego produkcję amunicji, którego celem jest zapewnienie Ukrainie amunicji, zwiększenie wspólnych zamówień i zdolności produkcyjnych. Po krótkich negocjacjach międzyinstytucjonalnych Parlament przyjął akt 13 lipca 2023 r.

5 marca 2024 r., w ramach krótkoterminowych środków nadzwyczajnych (rozporządzenie w sprawie wspierania produkcji amunicji – ASAP i EDIRPA), które kończą się w 2025 r., Komisja zaproponowała projekt rozporządzenia w sprawie europejskiego programu przemysłu obronnego (EDIP), aby zapewnić wsparcie finansowe w wysokości 1,5 mld EUR z budżetu UE w latach 2025–2027. EDIP pomoże stworzyć strukturalny i długoterminowy system wspólnych inwestycji i produkcji w UE, zapewniając stałą dostępność i dostawy produktów obronnych.

Aby zwiększyć konkurencyjność i gotowość europejskiej bazy technologiczno-przemysłowej sektora obronnego (EDTIB) oraz zachęcić państwa członkowskie do współpracy w zakresie wspólnych zamówień, dąży się do wspólnego zamawiania co najmniej 40% sprzętu obronnego i 50% z UE do 2030 r., a do 2035 r.: 60%.

W tym celu w projekcie rozporządzenia Komisja proponuje utworzenie funduszu na rzecz przyspieszenia transformacji łańcuchów dostaw w sektorze obronności (FAST), aby wesprzeć małe i średnie przedsiębiorstwa, ustanowienie modułowego i stopniowego unijnego systemu bezpieczeństwa dostaw, Programu na rzecz struktury europejskiego uzbrojenia (SEAP) w celu zacieśnienia współpracy dzięki zwolnieniu z VAT i europejskiego mechanizmu sprzedaży wojskowej skoncentrowanego na dostępności sprzętu UE.

Misje i operacje WPBiO

Od 2003 r. i pierwszych interwencji na Bałkanach Zachodnich UE rozpoczęła i przeprowadziła 40 operacji i misji na trzech kontynentach. Według stanu na październik 2023 r. wciąż trwają 24 misje i operacje WPBiO. Obecnie liczba personelu wojskowego i cywilnego UE przebywającego za granicą wynosi około 4 tys. osób. Decyzje UE o rozmieszczeniu misji lub operacji są zazwyczaj podejmowane na wniosek kraju partnerskiego lub na podstawie rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ. Ostatnia misja – operacja sił morskich Unii Europejskiej (EUNAVFOR) ASPIDES – ma na celu ochronę swobody żeglugi i bezpieczeństwa morskiego na Morzu Czerwonym, północno-zachodnim Oceanie Indyjskim i w Zatoce Perskiej. Dysponując mandatem obronnym, ASPIDES eskortuje statki i czuwa nad sytuacją na morzu, aby wykrywać ataki z morza lub z powietrza.

Rola Parlamentu Europejskiego

Parlament Europejski popiera integrację i współpracę UE w dziedzinie obrony. Parlament nadzoruje WPBiO i może kierować pytania do wiceprzewodniczącego / wysokiego przedstawiciela i Rady (art. 36 TUE). Ponadto sprawuje kontrolę nad budżetem WPBiO (art. 41 TUE). Dwa razy do roku Parlament debatuje nad realizacją WPZiB i WPBiO, a następnie przyjmuje sprawozdania: w sprawie postępów w zakresie WPZiB, które przygotowuje Komisja Spraw Zagranicznych, i w sprawie postępów w dziedzinie WPBiO, sporządzane przez podkomisję SEDE.

Sprawozdanie roczne za 2023 r. w sprawie wdrażania WPBiO zostało przyjęte na posiedzeniu plenarnym 28 lutego 2024 r. Koncentruje się ono na zwiększeniu wsparcia UE dla Ukrainy, zacieśnianiu partnerstwa z partnerami i sojusznikami o podobnych poglądach w celu zapewnienia pomyślnej realizacji WPBiO, zwiększeniu potencjału UE w zakresie bezpieczeństwa i obrony, w szczególności za pośrednictwem EPF, uzupełnianiu polityki bezpieczeństwa i obrony UE innymi narzędziami cywilnymi; zwiększeniu komplementarności z NATO przy jednoczesnym zapewnieniu europejskiej autonomii strategicznej, a także podkreśla ambicję uczynienia z UE strategicznego międzynarodowego gwaranta bezpieczeństwa dzięki większej integracji UE w dziedzinie obronności.

Wzywa się w nim zwłaszcza do wspólnych zamówień na produkty obronne oraz postuluje „zwiększenie zdolności produkcyjnych europejskiego przemysłu obronnego, uzupełnienie wyczerpanych zasobów i zmniejszenie fragmentacji sektora zamówień publicznych w dziedzinie obrony”. Podkreślając współpracę UE-NATO w koordynacji dostaw broni do Ukrainy, w sprawozdaniach podkreślono ponadto, że „cel 2% wydatków powinien stanowić minimum dla państw NATO z UE, a nie pułap wydatków na obronność”.

Od 2012 r., na podstawie Protokołu nr 1 do Traktatu z Lizbony Parlament Europejski i parlamenty narodowe państw członkowskich dwa razy w roku organizują również międzyparlamentarne konferencje, aby omówić zagadnienia z zakresu WPZiB.

Ogólnie rzecz biorąc, traktat umożliwia Parlamentowi pełny udział w kształtowaniu WPBiO, co czyni go partnerem, który ma wpływ na stosunki zewnętrzne UE i na rozwiązania proponowane, aby stawić czoła wyzwaniom w zakresie bezpieczeństwa. Wypełniając tę rolę, Parlament regularnie organizuje debaty, wysłuchania i warsztaty poświęcone takim zagadnieniom jak cywilne i wojskowe interwencje w ramach WPBiO, międzynarodowe kryzysy mające konsekwencje dla bezpieczeństwa i obrony, wielostronne ramy bezpieczeństwa, kontrola zbrojeń i nierozprzestrzenianie broni, walka z terroryzmem i przestępczością zorganizowaną, najlepsze praktyki w celu poprawy skuteczności bezpieczeństwa i obrony oraz zmiany prawne i instytucjonalne w UE w tych dziedzinach.

W następstwie przyjęcia w 2010 r. deklaracji wiceprzewodniczącej / wysokiej przedstawiciel w sprawie odpowiedzialności politycznej Parlament uczestniczy we wspólnych spotkaniach konsultacyjnych organizowanych regularnie z Radą, Europejską Służbą Działań Zewnętrznych i Komisją w celu wymiany informacji.

Parlament zadaje również pytania i przedstawia Europejskiej Służbie Działań Zewnętrznych ustne sugestie dotyczące WPBiO, zwłaszcza podczas posiedzeń podkomisji SEDE.

 

Oliver Krentz