Ogólny przegląd polityki rozwojowej

Polityka rozwojowa stanowi trzon polityki zewnętrznej Unii Europejskiej. Ma ona na celu eliminowanie ubóstwa, wspieranie zrównoważonego rozwoju, obronę praw człowieka i demokracji, wspieranie równości płci oraz rozwiązywanie problemów dotyczących ochrony środowiska i klimatu. Unia Europejska działa na całym świecie i jest największym darczyńcą w obszarze rozwoju. Współpraca z państwami członkowskimi UE i działania prowadzone zgodnie z agendą ONZ na rzecz zrównoważonego rozwoju do roku 2030 mają kluczowe znaczenie dla skutecznego dostarczania pomocy.

Podstawa prawna

  • Art. 21 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE): ogólne prawa i obowiązki oraz zasady przewodnie w zakresie współpracy UE na rzecz rozwoju;
  • Art. 4 ust. 4 i art. 208-211 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE);
  • Art. 312-316 TFUE: sprawy budżetowe;
  • Umowa z Kotonu (z grupą państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku – AKP) i różne dwustronne układy o stowarzyszeniu (na podstawie art. 217 TFUE): szczegółowe umowy o współpracy.

Ramy polityki

Unia Europejska wspiera kraje rozwijające się przez propagowanie zrównoważonego rozwoju. Celem długoterminowym jest eliminacja ubóstwa, będąca centralnym elementem polityki zewnętrznej UE od chwili ustanowienia Europejskiego Funduszu Rozwoju (EFR) na mocy traktatu rzymskiego z 1957 r. EFR obejmował wówczas byłe kolonie w regionach Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP). Obecnie UE współpracuje z około 160 krajami na całym świecie, z naciskiem na państwa AKP, państwa ubiegające się o członkostwo w UE, państwa wschodniego i południowego sąsiedztwa UE, Azję i Amerykę Łacińską.

UE i jej państwa członkowskie, razem wziąwszy, są światowym liderem w zakresie świadczenia pomocy, a ich wkład w oficjalną pomoc rozwojową w 2018 r. wyniósł 74,4 mld EUR. Współpraca na rzecz rozwoju należy do kompetencji dzielonych UE: Unia jest w stanie realizować wspólną politykę rozwoju pod warunkiem, że nie uniemożliwia to państwom członkowskim wykonywania ich własnych kompetencji w tej dziedzinie. Poziom współpracy jest taki, że agencje rozwoju państw członkowskich często wdrażają programy finansowane przez UE.

UE stała się międzynarodowym liderem w zakresie spójności polityki, dążąc do włączenia celów rozwoju do wszystkich obszarów swojej polityki, które mają wpływ na kraje rozwijające się. W tym celu, w 2005 r., przyjęła zobowiązanie dotyczące spójności polityki na rzecz rozwoju. W 2009 r. strategię tę podzielono na pięć obszarów: (1) handel i finanse, (2) przeciwdziałanie zmianie klimatu, (3) zapewnienie światowego bezpieczeństwa żywnościowego, (4) wykorzystywanie migracji z korzyścią dla rozwoju oraz (5) wzmacnianie powiązań i synergii pomiędzy bezpieczeństwem a rozwojem w ramach planu budowania pokoju na świecie. Przyjmowane co dwa lata sprawozdanie Komisji umożliwia śledzenie postępów osiąganych przez UE w dziedzinie spójności polityki na rzecz rozwoju; ostatnie takie sprawozdanie opublikowano w styczniu 2019 r.

Pomoc rozwojowa jest zasobem ograniczonym. W związku z tym UE zobowiązuje się do zapewniania skuteczności pomocy i propaguje bliskie stosunki z krajami partnerskimi w programowaniu i realizacji działań w zakresie rozwoju. W tym celu przyjęto kodeks postępowania w kwestii podziału pracy w ramach polityki rozwojowej w 2007 r. oraz unijne operacyjne ramy skuteczności pomocy w 2011 r. Działania te są zgodne z działaniami międzynarodowymi podjętymi w reakcji na Deklarację paryską OECD z 2005 r., która promuje „uczestnictwo, harmonizację, dostosowanie, zarządzanie oparte na wynikach i wzajemną odpowiedzialność” w ramach pomocy rozwojowej. Międzynarodowe ramy skuteczności pomocy poddano dwukrotnie przeglądowi: w programie działania z Akry (2008 r.) oraz w Partnerstwie z Pusanu w sprawie skutecznej współpracy na rzecz rozwoju (2011 r.).

A. Program działań ONZ na rzecz zrównoważonego rozwoju do roku 2030

UE aktywnie uczestniczyła w opracowywaniu programu działań ONZ na rzecz zrównoważonego rozwoju do roku 2030, który tworzy nowy globalny model eliminacji ubóstwa i osiągnięcia zrównoważonego rozwoju. Zatwierdzony we wrześniu 2015 r. w Nowym Jorku program nawiązuje do milenijnych celów rozwoju i wprowadza nowy zestaw 17 celów zrównoważonego rozwoju zorientowanych na cele gospodarcze, społeczne, środowiskowe i związane ze sprawowaniem rządów, które mają zostać osiągnięte do 2030 r. We wrześniu 2019 r. UE i jej państwa członkowskie przedstawiły po raz pierwszy wspólne sprawozdanie podsumowujące na Forum Politycznym Wysokiego Szczebla Narodów Zjednoczonych. W dokumencie tym (który wydawany będzie co cztery lata) położono nacisk na działania UE na rzecz realizacji programu działań do roku 2030.

B. Nowy Europejski konsensus w sprawie rozwoju i program UE na rzecz zmian

Po zatwierdzeniu programu działań do roku 2030 UE przystała na zmienioną wersję Europejskiego konsensusu w sprawie rozwoju z 2005 r., który opierał się na milenijnych celach rozwoju. Nowy Konsensus ustanawia podstawowe zasady i strategię osiągnięcia celów zrównoważonego rozwoju, które będą kierować polityką rozwojową UE i jej państw członkowskich przez 15 najbliższych lat w ramach ich polityki zewnętrznej i wewnętrznej. Głównym celem europejskiej polityki na rzecz rozwoju pozostaje wyeliminowanie ubóstwa. Konsensus został podpisany dnia 7 czerwca 2017 r. przez przewodniczącego Parlamentu Europejskiego, premiera Malty w imieniu Rady UE i państw członkowskich, przewodniczącego Komisji oraz Wiceprzewodniczącą Komisji / Wysoką Przedstawiciel Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa.

Na szczeblu wewnętrznym Komisja opublikowała w listopadzie 2016 r. komunikat pt. „Kolejne działania mające zapewnić Europie zrównoważoną przyszłość”, w którym cele zrównoważonego rozwoju zintegrowano z ramami polityki europejskiej i obecnymi priorytetami UE. Wykraczając poza swoje granice UE ponownie zobowiązała się do realizacji celu, jakim jest przeznaczanie 0,7 % DNB na pomoc rozwojową, zgodnie ze zobowiązaniami podjętymi w ramach programu działań z Addis Abeby (zatwierdzonego w lipcu 2015 r.), który stanowi podstawę konieczną do realizacji programu działań do roku 2030.

Ponadto polityka UE na rzecz rozwoju w obecnym okresie programowania na lata 2014-2020 opiera się na programie UE na rzecz zmian. Program ten został zatwierdzony przez Radę w maju 2012 r. w celu zwiększenia wpływu polityki rozwojowej UE. Uznano w nim „wspieranie praw człowieka, demokracji, praworządności i dobrych rządów” oraz „zrównoważony i sprzyjający włączeniu społecznemu wzrost gospodarczy” za dwa podstawowe filary polityki rozwojowej. Zgodnie z programem zasoby powinny być kierowane do „krajów będących w największej potrzebie”, w tym do krajów niestabilnych i najsłabiej rozwiniętych. W celu dostosowania wielkości pomocy oraz jej instrumentów do szczegółowych potrzeb oraz do wyników działań rządów każdego kraju wprowadzono nową zasadę „zróżnicowania”.

C. Ramy prawne i finansowe

Unijne instrumenty finansowania działań zewnętrznych (zob. Tabela 1 poniżej) ulegną zmianie w wyniku negocjacji w sprawie nowych wieloletnich ram finansowych UE na lata 2021-2028 (zob. osobną notę faktograficzną 1.4.3 na ten temat), które rozpoczęły się w 2018 r. i powinny zakończyć się pod koniec 2019 r. lub na początku 2020 r. W czerwcu 2018 r. Komisja przedstawiła wniosek w sprawie Instrumentu Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej, który łączy większość istniejących instrumentów. Parlament przyjął stanowisko w marcu 2019 r., a Rada uczyni to przed końcem 2019 r. – obydwie instytucje uczynią to jako współprawodawcy w tym zakresie.

D. Główne instrumenty finansowania działań zewnętrznych

Tabela 1: Przegląd instrumentów finansowania działań zewnętrznych UE (WRF na lata 2014-2020)

Przyrząd Przeznaczenie Forma Budżet
Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju (DCI) Ameryka Łacińska, Azja, Azja Środkowa, rejon Zatoki Perskiej, Afryka Południowa oraz globalne wsparcie tematyczne Geograficzny i tematyczny 19,7 mld EUR
Europejski Instrument Sąsiedztwa (ENI) 16 państw sąsiadujących z państwami europejskimi, Rosja (współpraca regionalna i transgraniczna) Geograficzny 15,4 mld EUR
Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) Bałkany i Turcja Geograficzny 11,7 mld EUR
Instrument Partnerstwa (PI) Kraje uprzemysłowione Geograficzny 955 mln EUR
Instrument na rzecz Grenlandii Grenlandia Geograficzny 184 mln EUR
Europejski Instrument na rzecz Wspierania Demokracji i Praw Człowieka (EIDHR) Wspieranie demokracji i praw człowieka Tematyczny 1,3 mld EUR
Instrument na rzecz Przyczyniania się do Stabilności i Pokoju (IcSP) Stabilność polityczna i budowanie pokoju Tematyczny 2,3 mld EUR
Instrument Współpracy w dziedzinie Bezpieczeństwa Jądrowego Bezpieczeństwo jądrowe Tematyczny 225 mln EUR
Pozabudżetowe      
Europejski Fundusz Rozwoju (EFR) AKP oraz kraje i terytoria zamorskie (KTZ) Geograficzny 29,1 mld EUR

Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju (DCI) stanowi jedno z największych źródeł finansowania rozwoju w ramach budżetu UE i obejmuje współpracę na rzecz rozwoju z Ameryką Łacińską, z wybranymi krajami Bliskiego Wschodu, Afryki Południowej oraz Azji Środkowej, Wschodniej i Południowo-Wschodniej. W obrębie DCI istnieją również dwa instrumenty tematyczne dla wszystkich krajów rozwijających się: program „Globalne dobra publiczne i wyzwania o skali światowej” o wartości 5,1 mld EUR oraz program „Organizacje społeczeństwa obywatelskiego i władze lokalne” o wartości 1,9 mld EUR. Jedną z najważniejszych innowacji DCI na lata 2014-2020 jest wprowadzenie zasady „zróżnicowania”. Łącznie 16 krajów o średnich dochodach przestało się kwalifikować do otrzymywania opartych na dotacjach wkładów z UE w ramach stosunków dwustronnych, chociaż mogą one w dalszym ciągu być objęte współpracą regionalną i tematyczną. W wyniku negocjacji między Radą i Parlamentem pięć krajów o średnim poziomie dochodów (Kuba, Kolumbia, Ekwador, Peru i RPA) uznano za „szczególne przypadki”, które kwalifikują się do dalszej współpracy. Także Turkmenistan i Irak, które stały się krajami o wyższym średnim dochodzie, nadal otrzymują dwustronną pomoc tytułem wyjątku.

Europejski Fundusz Rozwoju (EFR) jest najstarszym instrumentem UE na rzecz rozwoju oraz ma najszerszy zakres działania. EFR nie wchodzi w zakres budżetu UE. Działa on w ramach umowy z Kotonu i obejmuje współpracę z państwami AKP oraz krajami i terytoriami zamorskimi (KTZ). Główne obszary działalności EFR to rozwój gospodarczy i społeczny oraz współpraca i integracja regionalna. Budżet 11. EFR wynosi 29,1 mld EUR, w tym 24,3 mld EUR na współpracę krajową i regionalną, 3,6 mld EUR na współpracę w ramach AKP oraz 1,1 mld EUR na instrument inwestycyjny AKP. Środki te są przydzielane z zastosowaniem systemu „ciągłego programowania”, w ramach którego kraje partnerskie uczestniczą w określaniu priorytetów i projektów współpracy. Umowa z Kotonu wygaśnie w 2020 r., a negocjacje w sprawie przyszłych stosunków Unii Europejskiej z państwami AKP rozpoczęły się na początku października 2018 r. i powinny zakończyć się przed wygaśnięciem umowy.

Rola Parlamentu Europejskiego

  • Ramy prawne. Artykuł 209 TFUE stanowi, że Parlament Europejski i Rada, „stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą, przyjmują środki niezbędne w celu realizacji polityki w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju”. W ten sposób obie te instytucje zostały zrównane w ich uprawnieniach, dzięki czemu rozwój stał się jedną z bardzo niewielu dziedzin polityki zagranicznej, w których Parlament posiada tak dużą władzę. Negocjacje dotyczące uregulowania zewnętrznych instrumentów finansowych, w szczególności DCI, zwiększyły znaczenie działań Parlamentu jako współprawodawcy i doprowadziły do stworzenia nowych mechanizmów mających na celu wzmocnienie kontroli parlamentarnej. W 2014 r. po raz pierwszy Komisja i parlamentarna Komisja Rozwoju przeprowadziły dialog strategiczny umożliwiający Parlamentowi udział w procesie podejmowania decyzji w związku z dokumentami programowymi DCI.
  • Nadzór Parlamentu nad realizacją polityki. Parlament posiada prawo do zadawania Komisji pytań, a nawet zgłaszania sprzeciwu wobec decyzji wykonawczych, ilekroć stwierdzi, że wnioski Komisji wspierają cele inne niż cele rozwojowe (tj. handel, zwalczanie terroryzmu itp.) lub że Komisja przekracza swoje uprawnienia. Parlament sprawuje także kontrolę poprzez regularne omawianie z Komisją strategii politycznych, zarówno w ramach formalnych spotkań, jak i nieformalnych dyskusji. Przegląd śródokresowy instrumentów współpracy i rozwoju przeprowadzono w latach 2017-2018. Parlament zaangażował się w ten przegląd w ramach strategicznego dialogu z Komisją. Kontrolę nad EFR sprawuje parlamentarna Komisja Rozwoju, która poddaje przeglądowi politycznemu dokumenty programowe EFR, oraz Wspólne Zgromadzenie Parlamentarne AKP-UE.
  • Organ budżetowy. Traktat lizboński ustanawia Parlament i Radę wspólnym organem budżetowym Unii. Przez siedem lat obowiązywania wieloletnich ram finansowych Rada zachowuje nadrzędne prawo do podejmowania decyzji, lecz w celu przyjęcia ram wymagana jest zgoda Parlamentu (art. 312 TFUE). Na potrzeby budżetu rocznego art. 314 TFUE ustanawia procedurę, która obejmuje jedno czytanie w Parlamencie i jedno czytanie w Radzie. Po zakończeniu czytań Parlament może zatwierdzić lub odrzucić budżet. W obszarze współpracy międzynarodowej parlamentarna Komisja Rozwoju śledzi przebieg obrad dotyczących budżetu i może zgłaszać konkretne propozycje dotyczące linii budżetowych wchodzących w zakres jej kompetencji. Parlament nie posiada jednak żadnych formalnych uprawnień względem budżetu EFR, jako że całkowita kwota oraz podział środków stanowią przedmiot negocjacji między Radą a Komisją na szczeblu międzyrządowym, a rola Parlamentu ma jedynie charakter doradczy. Ponadto Parlament ma prawo udzielenia Komisji absolutorium w odniesieniu zarówno do budżetu UE, jak i EFR.

 

Gonzalo Urbina Treviño

Polityka rozwojowa