Ogólny przegląd polityki rozwojowej

Polityka rozwojowa stanowi trzon polityki zewnętrznej Unii Europejskiej. Jej celem jest ograniczenie, a ostatecznie wyeliminowanie ubóstwa i ma ona kluczowe znaczenie dla reakcji UE na agendę ONZ na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030. Wśród jej celów wymienić należy wspieranie zrównoważonego rozwoju, obronę praw człowieka i demokracji, osiąganie równości płci, propagowanie pokoju i inkluzywnych społeczeństw oraz rozwiązywanie problemów dotyczących ochrony środowiska i klimatu. Unia Europejska działa na całym świecie i jest największym darczyńcą w zakresie pomocy rozwojowej. Współpraca z państwami członkowskimi UE i działania prowadzone zgodnie z agendą na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 ułatwiają skuteczne dostarczanie pomocy.

Podstawa prawna

• Art. 21 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE): ogólne prawa i obowiązki oraz zasady przewodnie w zakresie współpracy UE na rzecz rozwoju;
• Art. 4 ust. 4 i art. 208–211 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE);
• Art. 312–316 TFUE: Sprawy budżetowe
• Umowa z Samoa (z grupą państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP)[1]), którą stosuje się tymczasowo od stycznia 2024 r. Wejdzie ona w pełni w życie po tym, jak zgodę wyda Parlament Europejski i nastąpi ratyfikacja przez strony, czyli przez wszystkie państwa członkowskie i przez co najmniej dwie trzecie członków OACPS. Zastępuje ona Umowę z Kotonu.

Ramy polityki

Unia Europejska wspiera kraje rozwijające się przez propagowanie zrównoważonego rozwoju i stabilności. Celem długoterminowym jest eliminacja ubóstwa, będąca centralnym elementem polityki zewnętrznej UE od chwili ustanowienia Europejskiego Funduszu Rozwoju (EFR) na mocy traktatu rzymskiego z 1957 r. EFR ustanowiono, aby wspierać szczególne stosunki z byłymi koloniami w regionach AKP. Od 1 stycznia 2021 r. pomocy rozwojowej UE udziela się za pośrednictwem szeroko zakrojonego Instrumentu Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej: ISWMR – Globalny wymiar Europy (zob. szczegółowe informacje poniżej). Instrument ten łączy kilka wcześniejszych unijnych instrumentów finansowania zewnętrznego, w tym EFR.

UE i jej państwa członkowskie, razem wziąwszy, są światowym liderem w zakresie świadczenia pomocy, a ich wkład w oficjalną pomoc rozwojową w 2021 r. wyniósł 70,2 mld EUR. Współpraca na rzecz rozwoju należy do kompetencji dzielonych UE: Unia jest w stanie realizować wspólną politykę rozwoju pod warunkiem, że nie uniemożliwia to państwom członkowskim wykonywania ich własnych kompetencji w tej dziedzinie. Poziom współpracy jest taki, że agencje rozwoju państw członkowskich często wdrażają programy finansowane przez UE.

UE podjęła zobowiązania dotyczące spójności polityki na rzecz rozwoju w 2005 r., co oznacza, że musi włączać cele rozwoju do wszystkich obszarów swojej polityki, które mają wpływ na kraje rozwijające się. W 2009 r. zobowiązanie to podzielono na pięć obszarów: (1) handel i finanse, (2) przeciwdziałanie zmianie klimatu, (3) zapewnienie światowego bezpieczeństwa żywnościowego, (4) wykorzystywanie migracji z korzyścią dla rozwoju oraz (5) wzmacnianie powiązań i synergii pomiędzy bezpieczeństwem a rozwojem w ramach planu budowania pokoju na świecie. Przyjmowane wcześniej co dwa lata (teraz rzadziej) sprawozdanie Komisji umożliwia śledzenie postępów osiąganych przez UE w dziedzinie spójności polityki na rzecz rozwoju; ostatnie takie sprawozdanie opublikowano w styczniu 2019 r. Od 2010 r. Komisja Rozwoju Parlamentu Europejskiego ma stałego sprawozdawcę ds. spójności polityki na rzecz rozwoju. Funkcję tę pełni obecnie Janina Ochojska (Europejska Partia Ludowa, Polska). W marcu 2023 r. Parlament przyjął rezolucję w sprawie spójności polityki na rzecz rozwoju, w której wezwał Komisję, Europejską Służbę Działań Zewnętrznych i państwa członkowskie, aby zwiększyły wysiłki z myślą o spójności polityki na rzecz rozwoju. Podkreślając, że spójność polityki na rzecz rozwoju musi pozostać kluczowym elementem stosunków zewnętrznych UE, Parlament zwrócił się do Komisji, aby wyjaśniła stosowanie spójności polityki na rzecz rozwoju w kontekście celów zrównoważonego rozwoju.

Pomoc rozwojowa jest zasobem ograniczonym. W związku z tym UE zobowiązuje się do zapewniania skuteczności pomocy i propaguje bliskie stosunki z krajami partnerskimi w programowaniu i realizacji działań w zakresie rozwoju. W tym celu przyjęto kodeks postępowania w kwestii podziału pracy w ramach polityki rozwojowej w 2007 r. oraz unijne operacyjne ramy skuteczności pomocy w 2011 r. Działania te są zgodne z działaniami międzynarodowymi podjętymi w reakcji na Deklarację paryską OECD z 2005 r., która propaguje pięć kluczowych koncepcji dotyczących pomocy rozwojowej: odpowiedzialność krajów rozwijających się za strategie rozwoju, dostosowanie krajów będących darczyńcami do strategii określonych na szczeblu lokalnym, harmonizację międzynarodowej pomocy rozwojowej, monitorowanie wyników i wzajemną odpowiedzialność darczyńców i partnerów za wyniki w zakresie rozwoju. Międzynarodowe ramy skuteczności pomocy poddawano przeglądowi: w programie działania z Akry (2008 r.) oraz w Partnerstwie z Pusanu w sprawie skutecznej współpracy na rzecz rozwoju (2011 r.). Po przyjęciu celów zrównoważonego rozwoju ONZ podjęto dalsze zobowiązania w dokumencie końcowym z Nairobi z 2016 r.

A. Program działań ONZ na rzecz zrównoważonego rozwoju do roku 2030

UE aktywnie uczestniczyła w opracowaniu agendy na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030, dzięki której ustanowiono nowy globalny paradygmat mający pomóc w wyeliminowaniu ubóstwa i osiągnięciu zrównoważonego rozwoju, i która obejmuje także zasady „niepozostawiania nikogo w tyle” oraz „zaspokajania w pierwszej kolejności potrzeb osób znajdujących się w najbardziej niekorzystnej sytuacji”. Zatwierdzony we wrześniu 2015 r. w Nowym Jorku program nawiązuje do milenijnych celów rozwoju i wprowadza nowy zestaw 17 celów zrównoważonego rozwoju zorientowanych na cele gospodarcze, społeczne, środowiskowe i związane ze sprawowaniem rządów, które mają zostać osiągnięte do 2030 r. W 2019 r. UE i jej państwa członkowskie przedstawiły po raz pierwszy wspólne sprawozdanie podsumowujące na Forum Politycznym Wysokiego Szczebla ONZ ds. Zrównoważonego Rozwoju. W dokumencie tym (który wydawany będzie co cztery lata) kładzie się nacisk na działania UE na rzecz realizacji agendy na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030. W lipcu 2023 r., podczas Forum Politycznego Wysokiego Szczebla ONZ ds. Zrównoważonego Rozwoju, UE przedstawiła swój pierwszy dobrowolny przegląd dotyczący realizacji Agendy na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030.

B. Nowy Europejski konsensus w sprawie rozwoju i program UE na rzecz zmian

Po zatwierdzeniu agendy UE przystała na zmienioną wersję Europejskiego konsensusu w sprawie rozwoju z 2005 r. W nowym konsensusie ustanowiono główne zasady osiągnięcia celów zrównoważonego rozwoju i podejście, które ukierunkuje działania UE i jej państw członkowskich w stosunku do krajów rozwijających się. Choć konsensus skupia się głównie na polityce rozwoju, dotyczy on również działań realizowanych w ramach innych strategii politycznych przy jednoczesnym stosowaniu zasady spójności polityki na rzecz rozwoju. Głównym celem unijnej polityki na rzecz rozwoju pozostaje wyeliminowanie ubóstwa. Przewodniczący Parlamentu Europejskiego, premier Malty w imieniu Rady UE i państw członkowskich, przewodniczący Komisji oraz Wiceprzewodnicząca Komisji / Wysoka Przedstawiciel Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa podpisali konsensu 7 czerwca 2017 r. Parlament krytycznie odnosi się do wysiłków UE na rzecz osiągnięcia celów zrównoważonego rozwoju do 2030 r., zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że pandemia COVID-19, rosyjska inwazja na Ukrainę i inne kryzysy niweczą niektóre postępy poczynione od 2015 r. Parlament wielokrotnie wzywał Komisję, aby zwiększyła wysiłki na rzecz osiągnięcia celów zrównoważonego rozwoju (ostatnio w rezolucji z 2023 r.).

W komunikacie Komisji z 2016 r. pt. „Kolejne działania mające zapewnić Europie zrównoważoną przyszłość: europejskie działania na rzecz zrównoważonego rozwoju” zintegrowano cele zrównoważonego rozwoju z ramami polityki europejskiej i obecnymi priorytetami UE. Wykraczając poza swoje granice, UE ponownie zobowiązała się do realizacji celu, jakim jest przeznaczanie 0,7 % dochodu narodowego brutto (DNB) na pomoc rozwojową do 2030 r., z czego dla krajów najsłabiej rozwiniętych przeznaczone zostanie 0,15–0,20 % DNB. Odzwierciedla to zobowiązania podjęte w programie działań z Addis Abeby w sprawie finansowania rozwoju (uzgodnionym na konferencji ONZ w 2015 r.) i stanowi integralną część agendy na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030. W 2021 r. łączna oficjalna pomoc rozwojowa UE (udzielona przez UE i jej państwa członkowskie) wyniosła 0,49 % unijnego DNB.

C. Ramy prawne i finansowe

Unijne podejście do finansowania działań zewnętrznych (zob. tabela poniżej) uległo zmianie w wyniku utworzenia ISWMR – Globalny wymiar Europy. W następstwie wniosku Komisji dotyczącego rozporządzenia ustanawiającego ten instrument z 14 czerwca 2018 r. i po trzech latach negocjacji z Radą i Parlamentem rozporządzenie weszło w życie 14 czerwca 2021 r. Ma ono zastosowanie z mocą wsteczną od 1 stycznia 2021 r.

Ważna innowacja, tj. ISWMR – Globalny wymiar Europy, jest obecnie głównym instrumentem finansowym działań zewnętrznych UE, którego ogólny przydział wynosi 79,5 mld EUR na lata 2021–2027. Instrument ten upraszcza zewnętrzną strukturę finansowania UE (dzięki połączeniu poprzednich programów, w tym Instrumentu Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju, Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa, Instrumentu Partnerstwa, Europejskiego Instrumentu na rzecz Wspierania Demokracji i Praw Człowieka, Europejskiego Funduszu na rzecz Zrównoważonego Rozwoju oraz Instrumentu na rzecz Przyczyniania się do Stabilności i Pokoju). Objęto nim współpracę ze wszystkimi państwami spoza UE (z wyjątkiem państw powiązanych z UE współpracą przedakcesyjną), terytoriami zamorskimi oraz terytoriami biorącymi udział w programach geograficznych.

ISWMR – Globalny wymiar Europy zorganizowano wokół trzech głównych filarów:

1. geograficznego, który składa się z programów geograficznych przeznaczonych dla krajów objętych (wschodnią i południową) polityką sąsiedztwa, państw w Afryce Subsaharyjskiej, w krajach Azji i Pacyfiku oraz w obu Amerykach i na Karaibach. Programy te koncentrują się na obszarach współpracy, takich jak dobre rządy, eliminacja ubóstwa, migracja, środowisko naturalne i zmiana klimatu, wzrost gospodarczy i zatrudnienie czy bezpieczeństwo i pokój, oraz na innych kwestiach przekrojowych. Większość środków z ISWMR – Globalny wymiar Europy przeznaczona jest na ten filar;
2. tematycznego, który składa się z programów o zasięgu ogólnoświatowym dotyczących praw człowieka i demokracji, organizacji społeczeństwa obywatelskiego, stabilności i pokoju oraz globalnych wyzwań;
3. szybkiego reagowania umożliwiającego finansowanie szybkiego uwalniania środków na rzecz zarządzania kryzysowego, zapobiegania konfliktom i budowania pokoju. Ma to na celu na przykład powiązanie działań humanitarnych z działaniami na rzecz rozwoju, zwiększenie odporności krajów dotkniętych kryzysem czy realizację priorytetów polityki zagranicznej.

ISWMR – Globalny wymiar Europy, zaprojektowany również jako instrument elastyczny, obejmuje dodatkową „rezerwę” na finansowanie nowych wyzwań i priorytetów (np. reagowanie na nieprzewidziane okoliczności, presję migracyjną, sytuacje kryzysowe/pokryzysowe lub nowe inicjatywy unijne/międzynarodowe).

D. Podział środków z ISWMR – Globalny wymiar Europy

Największa część finansowania działań zewnętrznych Unii odbywa się za pośrednictwem ISWMR – Globalny wymiar Europy, na który to instrument przeznaczono łączny budżet w wysokości 79,5 mld EUR (na lata 2021–2027). Na programy geograficzne przeznaczono około 75 % środków, a na programy tematyczne 8 %. Ponadto 12 % środków zarezerwowano na nowe wyzwania i priorytety w ramach „rezerwy”, a 4 % na „działania szybkiego reagowania”. Resztę środków (około 2 %) przeznaczono na wydatki pomocnicze.

Szczegółowe informacje można znaleźć w budżecie UE na 2024 r.

Środki finansowe przeznaczone na trzyfilarową strukturę ISWMR – Globalny wymiar Europy rozkładają się następująco: Dane liczbowe podano w milionach.

ISWMR – Globalny wymiar Europy stanowi również centralny element nowej unijnej strategii Global Gateway będącej kluczowym projektem, którego celem jest uruchomienie do 300 mld EUR na inwestycje w zrównoważoną infrastrukturę cyfrową, energetyczną i transportową na całym świecie. W swym założeniu strategia Global Gateway ma stanowić zarówno wkład UE w zmniejszenie globalnej luki inwestycyjnej, jak i odpowiedź UE na wyzwania geopolityczne, jakie stawia globalna strategia inwestycyjna Chin. Inwestycje realizowane za pośrednictwem strategii Global Gateway wykorzystuje się do finansowania zrównoważonej infrastruktury służącej przeciwdziałaniu zmianie klimatu, ochrony środowiska i wspierania zrównoważonego rozwoju na całym świecie. Kluczowym tego przykładem jest pakiet inwestycyjny Global Gateway UE-Afryka, w którym zapowiedziano uruchomienie 150 mld EUR na inwestycje w Afryce do 2030 r. Inwestycje te mają przyspieszyć transformację ekologiczną i cyfrową, przyczynić się do zrównoważonego wzrostu gospodarczego, wzmocnić krajowe systemy opieki zdrowotnej oraz poprawić poziom kształcenia i szkolenia w krajach Afryki. ISWMR – Globalny wymiar Europy przyczyni się do realizacji tej strategii dzięki funduszom i zdolnościom gwarancyjnym.

Rola Parlamentu Europejskiego

• Ramy prawne: Artykuł 209 TFUE stanowi, że Parlament Europejski i Rada, „stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą, przyjmują środki niezbędne w celu realizacji polityki w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju”.
• Nadzór Parlamentu nad realizacją polityki: Parlament ma prawo do zadawania pytań Komisji oraz do zgłaszania sprzeciwu wobec decyzji wykonawczych, ilekroć stwierdzi, że Komisja przekracza swoje uprawnienia. Parlament stara się także mieć wpływa na decyzje dzięki regularnemu omawianiu z Komisją strategii politycznych, zarówno w ramach formalnych spotkań, jak i nieformalnych dyskusji. W ramach ISWMR – Globalny wymiar Europy Parlament podejmuje dwa razy w roku geopolityczny dialog z Komisją.
• Organ budżetowy: Parlament i Rada stanowią wspólny organ budżetowy Unii. Przez siedem lat obowiązywania unijnych wieloletnich ram finansowych Rada zachowuje nadrzędne prawo do podejmowania decyzji, lecz w celu przyjęcia ram wymagana jest zgoda Parlamentu (art. 312 TFUE). Na potrzeby budżetu rocznego art. 314 TFUE ustanawia procedurę, która obejmuje jedno czytanie w Parlamencie i jedno czytanie w Radzie. Po zakończeniu czytań Parlament może zatwierdzić lub odrzucić budżet. W obszarze współpracy międzynarodowej parlamentarna Komisja Rozwoju śledzi przebieg obrad dotyczących budżetu i może zgłaszać konkretne propozycje dotyczące linii budżetowych wchodzących w zakres jej kompetencji.

 

Malte Frederik Hergaden

04-2024