Rozszerzenie Unii Europejskiej

1 lipca 2013 r. Chorwacja uzyskała status 28. (obecnie 27.) państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Od tego czasu do UE nie przystąpiło żadne inne państwo, a Zjednoczone Królestwo opuściło UE 31 stycznia 2020 r. Podjęto negocjacje akcesyjne z Czarnogórą, Serbią i Turcją, otwierając kolejne rozdziały negocjacji. Albania i Macedonia Północna rozpoczęły negocjacje akcesyjne w lipcu 2022 r. W grudniu 2022 r. Bośnia i Hercegowina uzyskała status kraju kandydującego, a Kosowo złożyło wniosek o członkostwo w UE. W czerwcu 2022 r. UE przyznała status kraju kandydującego Ukrainie i Mołdawii. 8 listopada 2023 r. Komisja zaleciła Radzie otwarcie negocjacji akcesyjnych z Mołdawią i Ukrainą (5.5.6).

Podstawa prawna

• Art. 49 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) określa, które państwa mogą ubiegać się o członkostwo;
• Art. 2 TUE określa wartości leżące u podstaw UE.

Cele

Polityka rozszerzenia UE ma na celu zjednoczenie państw europejskich wokół wspólnego projektu polityczno-gospodarczego. Oparte na wartościach Unii i podlegające surowym warunkom rozszerzenie okazało się jednym z najskuteczniejszych narzędzi wspierania reform politycznych, gospodarczych i społecznych, a także umacniania pokoju, stabilizacji oraz demokracji na całym kontynencie. Polityka rozszerzenia uwypukla także obecność UE na arenie światowej.

Informacje ogólne

A. Warunki przystąpienia

O członkostwo w Unii może ubiegać się każde państwo europejskie, które szanuje wspólne wartości i zobowiązuje się je promować (art. 49 TUE). Istotne znaczenie w procesie integracji każdego kraju kandydującego lub potencjalnego kraju kandydującego z Unią Europejską mają kryteria kopenhaskie ustalone przez Radę Europejską w 1993 r. w Kopenhadze. Należą do nich:

• stabilność instytucji gwarantujących demokrację, praworządność, prawa człowieka oraz poszanowanie i ochrona mniejszości;
• sprawnie funkcjonująca gospodarka rynkowa oraz możliwość sprostania konkurencji i radzenia sobie z siłami rynkowymi wewnątrz UE;
• zdolność do przyjęcia zobowiązań członka Unii, w tym dostosowania się do celów unii politycznej, gospodarczej i walutowej, oraz przyjęcia wspólnych przepisów, norm i polityki, które tworzą prawodawstwo UE (wspólnotowy dorobek prawny).

W grudniu 2006 r. Rada Europejska przyjęła „odnowiony konsensus w sprawie rozszerzenia”, opierający się na „konsolidacji, komunikacji i spełnieniu ściśle określonych warunków członkostwa”, w połączeniu ze zdolnością UE do przyjmowania nowych członków.

B. Zdolność UE do przyjmowania nowych państw: rozwiązania instytucjonalne

Kolejne rozszerzenia stanowiły istotny element negocjacji instytucjonalnych, które doprowadziły do przyjęcia traktatu lizbońskiego. Unia Europejska musiała dostosować swoje instytucje i proces podejmowania decyzji do przyjęcia nowych państw członkowskich oraz zadbać o to, aby rozszerzenie nie odbywało się kosztem wydajnego i odpowiedzialnego kształtowania polityki. Traktat lizboński wprowadził duże zmiany w składzie i trybie pracy głównych instytucji UE. Niektóre z tych zmian odzwierciedlały potrzebę istnienia trwałego zbioru przepisów, które nie będą wymagały zmian przy każdym nowym rozszerzeniu.

C. Proces rozszerzenia

Państwo, które wyraża chęć przystąpienia do UE, kieruje wniosek do Rady, która z kolei zwraca się do Komisji o wydanie opinii. O wpłynięciu wniosku powiadamiany jest Parlament. Jeśli opinia Komisji jest pozytywna, Rada Europejska może, na podstawie jednomyślnej decyzji, nadać takiemu państwu status kraju kandydującego. Na podstawie zalecenia Komisji Rada podejmuje decyzję – także jednomyślnie – czy należy rozpocząć negocjacje akcesyjne. Ogół prawodawstwa UE (wspólnotowy dorobek prawny) dzieli się na ponad 30 rozdziałów obejmujących poszczególne obszary polityki unijnej. Przed rozpoczęciem faktycznych negocjacji Komisja przedkłada sprawozdanie z przeglądu prawodawstwa w kontekście każdego rozdziału. Na podstawie zalecenia Komisji Rada jednomyślnie decyduje o otwarciu kolejnych rozdziałów negocjacyjnych lub grup tematycznych rozdziałów negocjacyjnych. Jeśli postępy zostaną uznane za satysfakcjonujące, Komisja może zalecić „tymczasowe zamknięcie” rozdziału negocjacyjnego lub grupy tematycznej rozdziałów negocjacyjnych. Również w tym przypadku Rada podejmuje decyzję jednomyślnie, biorąc pod uwagę ogólne postępy w dziedzinie praworządności. Po zakończeniu negocjacji dotyczących wszystkich rozdziałów lub grup tematycznych rozdziałów negocjacyjnych w traktacie o przystąpieniu pomiędzy państwami członkowskimi a państwem przystępującym określa się warunki członkostwa, w tym również ewentualne klauzule ochronne i ustalenia przejściowe. Traktat o przystąpieniu może zostać podpisany dopiero po uzyskaniu zgody Parlamentu oraz jednomyślnej decyzji Rady. Następnie zostaje on przekazany do ratyfikacji przez wszystkie umawiające się państwa, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi (tj. ratyfikacja przez parlament lub w drodze referendum).

Dotychczasowe rozszerzenia UE

A. Bałkany Zachodnie

Stosunki z Bałkanami Zachodnimi regulują ramy procesu stabilizacji i stowarzyszenia zainicjowanego w 1999 r. Opiera się on na dwustronnych umowach stabilizacyjnych i stowarzyszeniowych.

Przystąpienie Chorwacji do UE 1 lipca 2013 r. stanowi istotną zachętę dla innych państw tego regionu. Na podstawie doświadczeń związanych z przystąpieniem Chorwacji Komisja zaproponowała dalsze udoskonalenie podejścia negocjacyjnego w swojej strategii rozszerzenia na lata 2011–2012, w tym większy nacisk na kwestie praworządności. Oznacza to, że już na wczesnym etapie wszelkich przyszłych negocjacji otwierane będą rozdziały negocjacyjne dotyczące reformy wymiaru sprawiedliwości i praw podstawowych (rozdział 23) oraz sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa (rozdział 24) oraz że będą one zamykane jako ostatnie. Podejście to Komisja potwierdziła i umocniła w komunikacie z 5 lutego 2020 r. pt. „Usprawnienie procesu akcesyjnego – wiarygodna perspektywa członkostwa w UE dla państw regionu Bałkanów Zachodnich”, w którym zmodyfikowała metodologię rozszerzania Unii o Bałkany Zachodnie. Stanowi ono również nieodłączną część planu gospodarczo-inwestycyjnego dla Bałkanów Zachodnich opublikowanego przez Komisję w ramach pakietu „rozszerzenie” na 2020 r. 8 listopada 2023 r. Komisja przyjęła nowy plan wzrostu dla Bałkanów Zachodnich o wartości 6 mld EUR, oparty na czterech filarach i obejmujący lata 2024–2027. Plan ma przynieść regionowi pewne korzyści wynikające z członkostwa w UE przed przystąpieniem do UE, z zachowaniem warunkowości ex ante w odniesieniu do płatności.

Rosyjska wojna napastnicza przeciwko Ukrainie oraz decyzja UE z czerwca 2022 r. o przyznaniu Ukrainie i Mołdawii statusu kraju kandydującego wywołały również toczącą się obecnie debatę na temat przyspieszenia procesu integracji z UE krajów kandydujących i potencjalnych krajów kandydujących z Bałkanów Zachodnich.

Do tej pory otwarto wszystkie 33 rozdziały negocjacyjne poddane screeningowi z Czarnogórą, ale tylko trzy zostały tymczasowo zamknięte. Serbia otworzyła 22 z 35 rozdziałów negocjacyjnych, z których dwa wstępnie zamknięto. Pomimo znacznej liczby otwartych rozdziałów w ostatnich latach reformy związane z integracją z UE w obu krajach w dużej mierze utknęły w martwym punkcie.

W marcu 2020 r. Rada w końcu zgodziła się rozpocząć negocjacje akcesyjne z Albanią i Macedonią Północną (w przypadku Albanii stawiając szereg warunków). W lipcu 2020 r. Komisja przedstawiła państwom członkowskim projekt ram negocjacyjnych, w których po raz pierwszy zastosowano nową metodologię rozszerzania Unii o Bałkany Zachodnie. Negocjacje akcesyjne z obydwoma krajami zostały formalnie otwarte w lipcu 2022 r. w związku z dużymi opóźnieniami wynikającymi głównie z nierozstrzygniętych kwestii między Macedonią Północną a Bułgarią dotyczących tożsamości, języka i historii.

1 czerwca 2015 r. wszedł w życie układ o stabilizacji i stowarzyszeniu między UE a Bośnią i Hercegowiną (BiH). W lutym 2016 r. BiH złożyła wniosek o członkostwo. W swojej opinii z maja 2019 r. Komisja wymieniła 14 kluczowych priorytetów, które BiH musi zrealizować, aby rozpocząć negocjacje akcesyjne. Mimo że BiH nie zrealizowała większości tych priorytetów, w grudniu 2022 r. przyznano jej status kraju kandydującego. 8 listopada 2023 r. Komisja zaleciła rozpoczęcie negocjacji akcesyjnych z BiH „po tym, jak państwo to osiągnie niezbędny stopień zgodności z kryteriami członkostwa”.

Układ o stabilizacji i stowarzyszeniu między UE a Kosowem wszedł w życie 1 kwietnia 2016 r. W grudniu 2022 r. Kosowo złożyło wniosek o członkostwo w UE. Po decydującym głosowaniu w parlamencie w kwietniu 2023 r. Kosowo skorzysta z ruchu bezwizowego do strefy Schengen najpóźniej w styczniu 2024 r. Kosowo prowadzi również wspierany przez UE dialog z Serbią, który powinien doprowadzić do prawnie wiążącego kompleksowego porozumienia w sprawie normalizacji stosunków między tymi krajami. Zarówno Kosowo, jak i Serbia nie rozpoczęły jeszcze wypełniania swoich zobowiązań wynikających z odnowionego porozumienia z początku 2023 r., aby ponownie podjąć znajdujący się w impasie dialog.

B. Turcja

Turcja wystąpiła z wnioskiem o członkostwo w 1987 r., a w roku 1999 uzyskała status kraju kandydującego. Negocjacje rozpoczęto w październiku 2005 r. Osiem rozdziałów jest zablokowanych, a żaden rozdział nie zostanie tymczasowo zamknięty, dopóki Turcja nie zacznie stosować względem Cypru tzw. dodatkowego protokołu do układu o stowarzyszeniu z Ankary. Otwarcie innych rozdziałów spotkało się ze sprzeciwem niektórych państw członkowskich. Po zastoju trwającym ponad trzy lata w listopadzie 2013 r. otwarty został nowy rozdział negocjacyjny. Kolejny otwarto w grudniu 2015 r. 18 marca 2016 r. Turcja i UE potwierdziły swoje zobowiązanie do wdrożenia wspólnego planu działań mającego na celu powstrzymanie napływu do UE migrantów o nieuregulowanym statusie, a także do ożywienia procesu akcesyjnego. Doprowadziło to do otwarcia dodatkowego rozdziału w czerwcu 2016 r., w wyniku czego łączna liczba otwartych rozdziałów wzrosła do 16 z 35, z czego jeden został tymczasowo zamknięty. Jednak w związku z dramatycznym pogorszeniem się sytuacji w zakresie praworządności w Turcji, zwłaszcza po próbie zamachu stanu z lipca 2016 r., proces akcesyjny Turcji został de facto zamrożony. Stosunki między UE a Turcją dodatkowo pogorszyły się w wyniku decyzji podejmowanych przez Turcję w zakresie polityki zagranicznej, jednostronnych działań prowadzonych przez nią we wschodniej części Morza Śródziemnego oraz wspierania przez nią rozwiązania „dwa państwa na jednej wyspie” w kwestii Cypru.

Rola Parlamentu Europejskiego

Na mocy art. 49 TUE przystąpienie nowego państwa do UE wymaga uzyskania zgody Parlamentu. Parlament ma także znaczący wpływ na decyzje w zakresie finansowych skutków przystąpienia: jego uprawnienia budżetowe zapewniają mu bezpośredni wpływ na kwoty przeznaczane na Instrument Pomocy Przedakcesyjnej.

Komisja Spraw Zagranicznych Parlamentu powołuje stałych sprawozdawców dla wszystkich krajów kandydujących oraz potencjalnych krajów kandydujących. Parlament wyraża swoje stanowiska w sprawie rozszerzenia w formie corocznych rezolucji stanowiących odpowiedź na najnowsze roczne sprawozdania Komisji dotyczące poszczególnych państw. 23 listopada 2022 r. przyjął zalecenia w sprawie nowej strategii rozszerzenia UE. Parlament utrzymuje również stosunki dwustronne z parlamentami wszystkich krajów objętych procesem rozszerzenia za pośrednictwem swoich delegacji, które regularnie omawiają ze swoimi odpowiednikami kwestie istotne dla ich ścieżek integracji z UE. Parlament obserwował wybory we wszystkich krajach objętych procesem rozszerzenia z wyjątkiem Turcji, która jeszcze się o to do Parlamentu nie zwróciła.

 

André De Munter

11-2023