Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich prowadzi dochodzenia dotyczące przypadków niewłaściwego administrowania w instytucjach, organach i jednostkach organizacyjnych Unii Europejskiej, interweniując z własnej inicjatywy lub na podstawie skarg składanych przez obywateli UE albo osoby fizyczne lub prawne mające miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w państwie członkowskim. Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich wybiera Parlament Europejski na okres trwania kadencji parlamentarnej.
Podstawa prawna
Artykuły 20, 24 oraz 228 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) oraz art. 43 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
Parlament Europejski określił statut i funkcje Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich – po zasięgnięciu opinii Komisji Europejskiej i za zgodą Rady Unii Europejskiej – w decyzji z 9 marca 1994 r.[1] Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich przyjął następnie przepisy wykonawcze do tej decyzji. Decyzja ta została uchylona i zastąpiona rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego z dnia 24 czerwca 2021 r., zgodnie z tą samą procedurą[2]. Procedurę wyboru i odwołania Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich określają art. 231-233 Regulaminu Parlamentu Europejskiego.
Cele
Zadaniem Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich – organu utworzonego na mocy traktatu z Maastricht (1992) – jest:
- poprawa ochrony obywateli i osób fizycznych lub prawnych mających miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w państwie członkowskim w związku z przypadkami niewłaściwego administrowania w instytucjach, organach i jednostkach organizacyjnych Unii Europejskiej, a
- co za tym idzie, zwiększenie otwartości i demokratycznej rozliczalności procesów decyzyjnych i administrowania w instytucjach UE.
A. Statut
1. Wybory
a. Wymagania
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich musi zostać wybrany spośród osób, które:
- są obywatelami Unii,
- korzystają z pełni praw obywatelskich i politycznych,
- dają wszelką gwarancję niezależności,
- spełniają warunki wymagane przy sprawowaniu najwyższych urzędów sądowych w swoim kraju lub posiadają uznane kompetencje i kwalifikacje niezbędne do wykonywania funkcji Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich,
- nie były członkami rządów krajowych ani członkami Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej czy Komisji Europejskiej w okresie dwóch lat poprzedzających publikację zaproszenia do zgłaszania kandydatur.
b. Procedura
Na początku każdej kadencji lub w przypadku śmierci, rezygnacji bądź odwołania Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich przewodniczący Parlamentu Europejskiego wzywa do zgłaszania kandydatur na stanowisko Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich i wyznacza termin ich składania. Kandydatury musi poprzeć przynajmniej 40 posłów do Parlamentu Europejskiego z co najmniej dwóch państw członkowskich. Kandydatury przedkładane są Komisji Petycji Parlamentu Europejskiego, która rozstrzyga o ich dopuszczalności. Komisja może wystąpić o przesłuchanie kandydatów. Następnie w Parlamencie Europejskim odbywa się głosowanie nad listą dopuszczonych kandydatów. Wybór Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich następuje większością oddanych głosów.
2. Kadencja
a. Czas trwania
Parlament Europejski wybiera Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich po każdych wyborach europejskich na okres trwania kadencji parlamentarnej. Rzecznik może zostać wybrany ponownie.
b. Obowiązki
W trakcie kadencji Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich:
- musi zachowywać całkowitą niezależność i bezstronność podczas wykonywania swoich obowiązków,
- nie może zwracać się o instrukcje ani ich przyjmować od żadnego rządu, organu, urzędu ani od żadnej instytucji lub jednostki,
- musi powstrzymywać się od wszelkich działań sprzecznych z jego obowiązkami,
- nie może podejmować żadnych innych obowiązków politycznych lub administracyjnych ani prowadzić żadnej innej działalności, czy to zarobkowej, czy niezarobkowej.
3. Odwołanie
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich może zostać odwołany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) na żądanie Parlamentu Europejskiego, jeżeli przestał spełniać warunki konieczne do wykonywania swoich funkcji lub dopuścił się poważnego uchybienia.
B. Zadania
1. Zakres
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich zajmuje się przypadkami niewłaściwego administrowania w działaniach instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii Europejskiej.
a. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich może stwierdzić niewłaściwe administrowanie, jeżeli dana instytucja nie przestrzega:
- praw podstawowych,
- przepisów lub zasad prawa,
- zasad dobrej administracji.
Prowadzone przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich dochodzenia dotyczą głównie:
- przejrzystości w procesie podejmowania decyzji oraz w lobbingu/rozliczalności,
- dostępu do dokumentów,
- kultury sprawowania służby publicznej,
- poszanowania praw proceduralnych,
- właściwego stosowania swobody uznania,
- przestrzegania praw podstawowych,
- rekrutacji,
- właściwego zarządzania sprawami personelu UE i nominacji,
- należytego zarządzania finansami,
- etyki,
- udziału społeczeństwa w procesie decyzyjnym UE.
W przybliżeniu jedna trzecia dochodzeń prowadzonych co roku przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczy braku informacji lub odmowy ich udzielenia.
b. Wyjątki
Dochodzenia Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich nie mogą dotyczyć:
- postępowania przed TSUE wykonującym funkcje sądowe; dochodzenia Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczące TSUE odnoszą się jedynie do jego działalności pozasądowej, np. przetargów, umów i spraw pracowniczych,
- skarg wnoszonych przeciwko władzom lokalnym, regionalnym lub krajowym, nawet jeśli skargi dotyczą spraw związanych z Unią Europejską,
- działań krajowych sądów lub rzeczników praw obywatelskich: Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest organem odwoławczym od decyzji wydanych przez te instancje,
- spraw, które wcześniej nie przeszły właściwej drogi administracyjnej w instytucjach, których dotyczy skarga,
- skarg przeciwko poszczególnym urzędnikom UE z powodu ich postępowania.
2. Prowadzenie dochodzeń
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich prowadzi dochodzenia w sprawach, które uzna za zasadne, z inicjatywy własnej lub na podstawie skarg składanych – bezpośrednio lub za pośrednictwem posłów do Parlamentu Europejskiego – przez obywateli UE lub osoby fizyczne lub prawne mające miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w państwie członkowskim, z wyjątkiem spraw, które były lub są przedmiotem procedury sądowej.
3. Uprawnienia związane z prowadzeniem dochodzeń
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich może żądać informacji od:
- instytucji i organów, które są zobowiązane do przekazania mu żądanych informacji i nie mogą mu odmówić dostępu do żądanych danych, chyba że przemawiają za tym odpowiednio uzasadnione względy związane z zachowaniem tajemnicy,
- urzędników i pozostałego personelu instytucji i organów, którzy mają obowiązek składać zeznania na żądanie Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, choć pozostają związani tajemnicą służbową,
- władz państw członkowskich, które mogą odmówić przekazania Europejskiemu Rzecznikowi Praw Obywatelskich potrzebnych informacji jedynie wtedy, gdy ich ujawnienie uniemożliwiają przepisy ustawowe lub wykonawcze; jednak nawet w tych przypadkach Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich może otrzymać te informacje, jeśli zobowiąże się do ich nieujawniania.
W przypadku odmowy żądanej pomocy Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich informuje Parlament Europejski, który podejmuje odpowiednie działania. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich może również współpracować z osobami pełniącymi podobną funkcję w państwach członkowskich, zgodnie z przepisami krajowymi. Jednak jeśli informacje dotyczą czynów podlegających według Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich prawu karnemu, bezzwłocznie informuje on o tym właściwe władze krajowe oraz Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF). W stosownych przypadkach Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich może również poinformować instytucję UE, przed którą odpowiedzialny jest dany urzędnik lub pracownik.
4. Wyniki dochodzeń
Jeśli to tylko możliwe, Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich wspólnie z zainteresowaną instytucją lub organem poszukuje rozwiązania, które usatysfakcjonuje skarżącego. W przypadku stwierdzenia niewłaściwego administrowania Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia zalecenia zainteresowanej instytucji lub zainteresowanemu organowi, które muszą w terminie trzech miesięcy przedstawić mu swoją opinię. Jeżeli instytucja nie przyjmuje proponowanych zaleceń, Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich może sporządzić sprawozdanie specjalne do przedstawienia Parlamentowi Europejskiemu. Parlament Europejski może z kolei opracować sprawozdanie dotyczące sprawozdania specjalnego przedstawionego przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. Ponadto Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich informuje skarżącego o wynikach dochodzenia, opinii instytucji lub organu, których dotyczy skarga, oraz o własnych zaleceniach.
C. Administracja
Europejskiemu Rzecznikowi Praw Obywatelskich pomaga w pracy sekretariat, którego pracownicy podlegają przepisom o europejskiej służbie publicznej. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich mianuje kierownika sekretariatu.
D. Działania
Pierwszym Europejskim Rzecznikiem Praw Obywatelskich był Jacob Söderman, który sprawował urząd przez dwie kadencje od lipca 1995 r. do 31 marca 2003 r. W tym czasie (w 2001 r.) Parlament Europejski zatwierdził Kodeks dobrej praktyki administracyjnej. Jest to kodeks postępowania, który uwzględnia zasady prawa administracyjnego UE zawarte w orzecznictwie TSUE, a także czerpie inspirację z ustaw krajowych. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich korzysta z kodeksu, gdy bada ewentualne przypadki niewłaściwego administrowania, opierając się na jego postanowieniach przy prowadzeniu dochodzeń. Ponadto kodeks służy jako przewodnik i źródło informacji dla urzędników UE, zachęcając do stosowania najwyższych standardów administracji.
Nikiforos Diamandouros był Europejskim Rzecznikiem Praw Obywatelskich od kwietnia 2003 r. do 14 marca 2013 r., kiedy to złożył dymisję z mocą od 1 października 2013 r. 11 lipca 2006 r. rzecznik przedłożył projekt zmian statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, poparty przez Komisję Petycji Parlamentu Europejskiego, Parlament Europejski oraz Radę Unii Europejskiej. Statut został zmieniony, aby wzmocnić i uściślić rolę Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, np. jeśli chodzi o dostęp do dokumentów i przekazywanie informacji do OLAF-u, gdy sprawa może wchodzić w zakres jego kompetencji.
1 października 2013 r. stanowisko Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich objęła była rzecznik praw obywatelskich Irlandii Emily O’Reilly, wybrana przez Parlament Europejski podczas posiedzenia plenarnego w lipcu 2013 r. Od tego czasu jej kadencja została dwukrotnie przedłużona – po wyborach europejskich w 2014 r. i 2019 r. Emily O’Reilly zwiększyła widoczność roli Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, skupiając się na kwestiach najistotniejszych dla obywateli UE i dbając o to, by UE spełniała najwyższe standardy administracji, przejrzystości i etyki. Promuje przejrzystość procesu decyzyjnego w UE, zwłaszcza w rozmowach trójstronnych i w Radzie Unii Europejskiej, a także w odniesieniu do lobbingu, grup ekspertów, konfliktów interesów, efektu drzwi obrotowych, agencji UE (takich jak Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej, Frontex) oraz negocjacji międzynarodowych (np. w sprawie transatlantyckiego partnerstwa handlowo-inwestycyjnego). Podjęła prace nad udoskonaleniem przepisów dotyczących sygnalizowania nieprawidłowości, europejskiej inicjatywy obywatelskiej i niepełnosprawności. Badała również przypadki niewłaściwego administrowania w związku z mianowaniem byłego sekretarza generalnego Komisji Europejskiej.
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich koordynuje również działania europejskiej sieci rzeczników praw obywatelskich, a od 2017 r. co dwa lata przyznaje Nagrodę za dobrą administrację.
Rola Parlamentu Europejskiego
Choć Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich jest całkowicie niezależny w wykonywaniu swych obowiązków, jest on jednak rzecznikiem parlamentarnym. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich pozostaje w bliskich stosunkach z Parlamentem Europejskim, który ma wyłączne uprawnienia do jego wyboru i może zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości o jego odwołanie, określa przepisy dotyczące wykonywania przez niego obowiązków, pomaga w dochodzeniach i otrzymuje jego sprawozdania. Co roku Komisja Petycji Parlamentu Europejskiego, na podstawie Regulaminu (art. 232), sporządza sprawozdanie na temat sprawozdania rocznego z działalności Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. W sprawozdaniach Komisja Petycji wielokrotnie wyrażała pełne poparcie dla prac Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich i podkreślała, że instytucje UE powinny w pełni z nim współpracować, aby zwiększyć przejrzystość i rozliczalność UE, m.in. dzięki realizacji jego zaleceń. 12 lutego 2019 r. Parlament Europejski przyjął rezolucję w sprawie projektu rozporządzenia proponującego aktualizację statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, aby umocnić jego niezależność i zwiększyć uprawnienia. 24 czerwca 2021 r. Parlament Europejski przyjął rozporządzenie ustanawiające nowy statut Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, w którym skodyfikowano wiele praktyk roboczych urzędu, takich jak uprawnienie do wszczynania dochodzeń z własnej inicjatywy.
PABLO ABRIL MARTI / Georgiana Sandu