Parlament Europejski: stosunki z parlamentami narodowymi

Postępy integracji europejskiej doprowadziły do zmiany roli parlamentów narodowych. Powstało wiele instrumentów współpracy między Parlamentem Europejskim a parlamentami narodowymi, gwarantujących skuteczną kontrolę demokratyczną nad unijnym prawodawstwem na wszystkich szczeblach. Tendencję tę wzmocniły przepisy wprowadzone na mocy traktatu z Lizbony.

Podstawa prawna

W art. 10 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) ustanowiono zasadę demokracji przedstawicielskiej w UE, dzięki której obywatele są bezpośrednio reprezentowani w Parlamencie Europejskim, a państwa członkowskie są reprezentowane przez rządy (demokratycznie odpowiedzialne przed parlamentami narodowymi).

W art. 12 TUE wyraźnie określono rolę parlamentów narodowych w ramach unijnych, która obejmuje:

• monitorowanie zgodności z zasadą pomocniczości, zgodnie z Protokołem nr 2 do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE);
• udział w przeglądzie traktatów (art. 48 TUE);
• udział w mechanizmach oceny strategii politycznych dotyczących przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (art. 70 TFUE);
• udział w ocenie działalności Eurojustu i monitorowaniu politycznym Europolu (art. 85 i 88 TFUE);
• udział we współpracy międzyparlamentarnej między parlamentami narodowymi a Parlamentem Europejskim.

Protokół nr 1 do TFUE w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej gwarantuje, że instytucje UE będą terminowo przekazywać parlamentom narodowym dokumenty do konsultacji, projekty aktów ustawodawczych i porządki obrad, aby umożliwić parlamentom narodowym kontrolę działań rządów w sprawach związanych z UE.

Protokół nr 2 do TFUE w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności ustanawia mechanizm wczesnego ostrzegania, który umożliwia parlamentom narodowym wydawanie uzasadnionych opinii na temat zgodności prawodawstwa unijnego z zasadą pomocniczości.

W art. 70, 85 i 88 TFUE określono rolę parlamentów narodowych w ocenie realizacji strategii politycznych UE w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz w ocenie Eurojustu i sprawowaniu nadzoru politycznego nad Europolem.

W art. 13 Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej przewidziano współpracę międzyparlamentarną między parlamentami narodowymi a Parlamentem Europejskim w dziedzinie zarządzania gospodarką i finansami.

Cele

A. Powody współpracy

Przekazując wspólnym instytucjom posiadającym uprawnienia decyzyjne pewny zakres odpowiedzialności (dawniej przypisany parlamentom narodowym), integracja europejska umniejszyła rolę parlamentów narodowych jako ustawodawców, organów władzy budżetowej oraz organów sprawujących kontrolę nad wnioskami Komisji. Początkowo Rada pełniła niektóre obowiązki przeniesione ze szczebla krajowego na unijny, jednak Parlament Europejski stopniowo zyskał pełną rolę, jaką pełni klasyczny parlament.

• Parlamenty narodowe uznały, że właściwym sposobem na zwiększenie ich wpływu na kształtowanie polityki unijnej przy jednoczesnym zagwarantowaniu budowania UE na zasadach demokratycznych jest skuteczniejszy nadzór nad działaniami ich rządów w sprawach UE i bliższe stosunki z Parlamentem Europejskim.
• Parlament Europejski ze swojej strony zasadniczo uważa, że bliskie kontakty z parlamentami narodowymi mogłyby przyczynić się do umocnienia jego legitymacji demokratycznej i do przybliżenia UE jej obywatelom.

B. Rozwój systemu współpracy

Początkowo, w miarę postępowania integracji europejskiej, rola parlamentów narodowych ulegała osłabieniu: wzmocniono uprawnienia UE i poszerzono zakres jej kompetencji, zasadą stało się głosowanie większościowe w Radzie oraz zwiększono uprawnienia prawodawcze Parlamentu Europejskiego.

Do roku 1979 Parlament Europejski i parlamenty narodowe łączyły więzi organiczne, ponieważ posłów do Parlamentu Europejskiego wyznaczano spośród posłów do parlamentów narodowych. Więzy te zostały zerwane wraz z wprowadzeniem wyborów bezpośrednich do Parlamentu Europejskiego i na około 10 lat prawie całkowicie zaprzestano kontaktów. Potrzeba wznowienia ich stała się odczuwalna w roku 1989, kiedy to ponownie nawiązano kontakty i odnotowano próby zastąpienia początkowych więzi organicznych. Przyczynił się do tego traktat z Maastricht, zawierający dwie deklaracje poświęcone temu zagadnieniu (nr 13 i 14), w których przewidziano w szczególności:

• uznanie roli parlamentów narodowych w działaniach UE (wymóg odpowiednio wczesnego informowania ich przez rządy o projektach unijnych aktów prawnych oraz wymóg organizacji w razie potrzeby wspólnych konferencji)
• oraz ściślejszą współpracę Parlamentu Europejskiego z parlamentami narodowymi przez intensyfikację systematycznych kontaktów, regularne posiedzenia i ewentualne przyznawanie wzajemnych ułatwień.

Dodatkowo parlamenty narodowe zyskały stopniowo kontrolę nad działaniami swoich rządów w sprawach europejskich w wyniku bądź reform konstytucyjnych, bądź decyzji rządów, bądź zmiany swoich metod funkcjonowania, jak i w wyniku wykładni krajowych przepisów konstytucyjnych przez trybunały konstytucyjne niektórych państw członkowskich. Do zmian w ogromnej mierze przyczyniły się – we współpracy z Parlamentem Europejskim – komisje parlamentów narodowych odpowiedzialne za sprawy unijne.

W Protokole nr 1 do traktatu z Amsterdamu w sprawie roli parlamentów narodowych zachęcono do większego zaangażowania parlamentów narodowych w działania Unii Europejskiej oraz wprowadzono wymóg wczesnego przekazywania parlamentom narodowym dokumentów i projektów, tak aby mogły one zapoznać się z nimi przed podjęciem decyzji przez Radę. Parlamenty narodowe odegrały również ważną rolę podczas debat konwentu w sprawie przyszłości Europy (1.1.4), podczas których rola parlamentów narodowych była przedmiotem prac jednej z 11 grup roboczych. W maju 2006 r. Komisja zgodziła się przekazywać parlamentom narodowym wszystkie nowe wnioski i dokumenty konsultacyjne. Wraz z wejściem w życie traktatu z Lizbony ten „dialog polityczny” stał się dla Komisji prawnym wymogiem. TFUE gwarantuje ponadto parlamentom narodowym prawo do otrzymywania szerszych informacji ze strony instytucji unijnych, w tym wszystkich projektów aktów ustawodawczych oraz wniosków o przystąpienie do Unii. Traktat z Lizbony umocnił dodatkowo rolę parlamentów narodowych dzięki zaangażowaniu ich w procedury przeglądu traktatów, a także w mechanizmy oceny wdrażania strategii politycznych UE w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Nadał również oficjalną formę współpracy międzyparlamentarnej między parlamentami narodowymi a Parlamentem Europejskim zgodnie z Protokołem nr 1 do TFUE w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej.

Ponadto traktat z Lizbony znacznie rozszerzył rolę parlamentów narodowych w unijnym procesie legislacyjnym dzięki wprowadzeniu systemu wczesnego ostrzegania, tj. systemu umożliwiającego parlamentom narodowym weryfikację, czy wnioski ustawodawcze są zgodne z zasadą pomocniczości (Protokół nr 1 w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej oraz Protokół nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności). W ciągu ośmiu tygodni od daty przekazania projektu aktu ustawodawczego parlamenty narodowe mogą przesłać przewodniczącym Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji uzasadnioną opinię zawierającą powody, dla których uznają, że dany projekt nie jest zgodny z zasadą pomocniczości. Wnioski ustawodawcze mogą zostać zablokowane, jeżeli większość izb porozumie się w tej sprawie. Ostateczna decyzja należy jednak do władzy ustawodawczej (Parlamentu Europejskiego i Rady) (1.2.2). Od czasu wejścia w życie Traktatu z Lizbony mechanizm ten uruchomiono trzykrotnie: w maju 2012 r. w związku z wnioskiem dotyczącym rozporządzenia Rady w sprawie wykonywania prawa do podejmowania działań zbiorowych w kontekście swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług; w październiku 2013 w związku z wnioskiem dotyczącym rozporządzenia Rady w sprawie ustanowienia Prokuratury Europejskiej oraz w maju 2016 r. w związku z wnioskiem dotyczącym przeglądu dyrektywy w sprawie delegowania pracowników[1]. Parlamenty narodowe mogą zgłaszać obawy co do przestrzegania zasady pomocniczości i uruchamiać procedurę „pomarańczowej” lub „żółtej kartki”, gdy osiągnięte zostaną niezbędne progi. Kontrola zgodności z zasadą pomocniczości należy do wyłącznych kompetencji parlamentów narodowych. Rolę parlamentów regionalnych w tej procedurze określono w art. 6 Protokołu nr 2 do TFUE, który to artykuł stanowi: „[d]o parlamentu narodowego lub izby parlamentu narodowego należy konsultowanie się, w stosownym przypadku, z parlamentami regionalnymi mającymi kompetencje prawodawcze”. W związku z tym bezpośrednie uwagi otrzymane od parlamentów regionalnych nie są uznawane – zgodnie z Traktatami – za uwagi parlamentów narodowych dotyczące pomocniczości. Ich opinie powinny być przekazywane za pośrednictwem poszczególnych parlamentów narodowych. Jeżeli Parlament Europejski otrzymuje jednak uwagi od parlamentu regionalnego, przekazuje się je do wiadomości właściwym służbom, w tym komisji przedmiotowo właściwej, Komisji Rozwoju Regionalnego Parlamentu Europejskiego, jako komisji odpowiedzialnej za stosunki z władzami regionalnymi, a także służbom zajmującym się badaniami i dokumentacją. Traktat z Lizbony wprowadził także nowe artykuły precyzujące rolę parlamentów narodowych w ramach instytucjonalnych Unii Europejskiej (art. 10 i 12 TUE).

Rola, jaką od początku kryzysu zadłużeniowego w UE w marcu 2010 r. odegrały parlamenty narodowe państw strefy euro w procesie ratyfikacji pakietów ratunkowych lub ich zmiany, pokazała, jak istotna jest bliska współpraca i stała wymiana informacji między nimi a Parlamentem Europejskim. Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej, który wszedł w życie w styczniu 2013 r., przewiduje w art. 13 szczególną współpracę między parlamentami narodowymi a Parlamentem Europejskim w zakresie sprawowania kontroli parlamentarnej w dziedzinie zarządzania gospodarką i finansami.

Osiągnięcia: instrumenty współpracy

A. Konferencje przewodniczących zgromadzeń parlamentarnych UE

Po spotkaniach, które odbyły się w 1963 r. i 1973 r., konferencje te formalnie wprowadzono w 1981 r. Początkowo odbywały się one co dwa lata z udziałem przewodniczących parlamentów narodowych i przewodniczącego PE. Są one przygotowywane podczas spotkań sekretarzy generalnych i dotyczą konkretnych kwestii współpracy między parlamentami narodowymi a Parlamentem Europejskim. W ostatnich latach przewodniczący spotykali się każdego roku. Od 1995 r. Parlament Europejski utrzymuje ścisłe kontakty z parlamentami państw stowarzyszonych i państw kandydujących. Podczas regularnych spotkań przewodniczący PE i przewodniczący parlamentów tych państw omawiają strategie przystąpienia do Unii Europejskiej i inne kwestie bieżące.

B. Europejskie Centrum Badań Parlamentarnych i Dokumentacji

Na „wielkiej konferencji” w Wiedniu w 1977 r. ustanowiono Europejskie Centrum Badań Parlamentarnych i Dokumentacji – sieć usług dokumentacji i badań w ramach ścisłej współpracy celem ułatwienia dostępu do informacji (w tym krajowych i europejskich baz danych) oraz koordynowania badań, aby uniknąć ich powielania. Centrum gromadzi badania i działania, upowszechnia wyniki oraz prowadzi witrynę internetową, której zadaniem jest poprawa wymiany informacji. Książka adresowa Centrum ułatwia skuteczne kontakty między służbami badawczymi uczestniczących w nim parlamentów narodowych. Centrum jest kierowane wspólnie przez Parlament Europejski i Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy. Należą do niego parlamenty państw członkowskich UE i Rady Europy, a z jego usług mogą również korzystać parlamenty krajów mających status obserwatora w Zgromadzeniu Rady Europy. Członkami sieci Europejskiego Centrum Badań Parlamentarnych i Dokumentacji jest obecnie 66 izb parlamentarnych z 54 krajów i instytucji europejskich i wspiera ją ponad 114 korespondentów reprezentujących poszczególne parlamenty. W skład sieci wchodzi 41 izb z UE oraz izb z państw należących do Rady Europy.

C. Konferencja Komisji do Spraw Unijnych Parlamentów Unii Europejskiej (COSAC)

W konferencji tej, z której propozycją wystąpił pierwotnie przewodniczący francuskiego Zgromadzenia Narodowego, uczestniczą co 6 miesięcy od 1989 r. komisje parlamentów narodowych do spraw Unii Europejskiej oraz posłowie do Parlamentu Europejskiego. Podczas posiedzeń każdy parlament jest reprezentowany przez sześciu posłów. Konferencję zwołuje parlament państwa członkowskiego sprawującego prezydencję w Radzie, przygotowują ją wspólnie Parlament Europejski i parlamenty trzech prezydencji, a przedmiotem konferencji są główne zagadnienia integracji europejskiej. COSAC nie jest organem decyzyjnym, lecz raczej konsultacyjnym i koordynującym, który przyjmuje stanowiska w drodze konsensusu. Protokół nr 1 do TFUE w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej wyraźnie stanowi, że COSAC może poddawać pod rozwagę instytucjom unijnym wszelkie uwagi, które uzna za właściwe. Jednak uwagi przedkładane przez COSAC nie są w żadnym razie wiążące dla parlamentów narodowych ani nie przesądzają o ich stanowisku.

W posiedzeniach COSAC uczestniczą delegacje parlamentów narodowych, które tworzą panele zajmujące się sprawami europejskimi, co umożliwia posłom do parlamentów narodowych kontakty z przedstawicielami instytucji UE. Na przykład podczas posiedzenia COSAC, które odbyło się w Budapeszcie w październiku 2024 r. i którego gospodarzem była węgierska prezydencja Rady, zorganizowano panele poświęcone stanowi UE w roku transformacji instytucjonalnej, wejściu w życie 15 lat temu Traktatu z Lizbony oraz europejskim trendom demograficznym i rozszerzeniu UE.

D. Wspólne posiedzenia parlamentarne

Po doświadczeniach zdobytych podczas Konwentu w sprawie przyszłości Europy zarówno posłowie do Parlamentu Europejskiego, jak i posłowie do parlamentów narodowych uznali, że warto byłoby ustanowić stały mechanizm współpracy politycznej dotyczący określonych dziedzin. Posłowie do PE i posłowie z państw członkowskich organizują zatem od 2005 r. wspólne posiedzenia parlamentarne w celu omówienia ważkich kwestii interesujących parlamenty, poruszanych w unijnym procesie decyzyjnym i w procesie tworzenia instytucji UE.

E. Inne instrumenty współpracy

Większość komisji stałych PE konsultuje się z odpowiednimi komisjami w parlamentach narodowych na posiedzeniach dwustronnych lub wielostronnych oraz podczas wizyt przewodniczących komisji i sprawozdawców.

Kontakty między grupami politycznymi PE i odpowiednimi grupami w parlamentach narodowych rozwijają się w różnym stopniu w zależności od uczestniczących w nich partii lub państw.

Współpraca administracyjna rozwija się w szczególności dzięki stażom w służbach PE i wymianie urzędników. Większość biur przedstawicieli parlamentów narodowych znajduje się w budynku Parlamentu Europejskiego, w którym mieści się Dyrekcja ds. Stosunków z Parlamentami Narodowymi. Coraz większe znaczenie ma wzajemne informowanie o pracach parlamentarnych, w szczególności ustawodawczych, zwłaszcza dzięki nowoczesnym technologiom informacyjnym, takim jak internetowa sieć międzyparlamentarnej wymiany informacji w sprawach UE, wspierana przez elektroniczną platformę wymiany danych i komunikacji:

Rola Parlamentu Europejskiego

19 kwietnia 2018 r. Parlament przyjął rezolucję w sprawie stosowania postanowień Traktatu dotyczących parlamentów narodowych. W rezolucji tej wskazuje, że parlamenty narodowe aktywnie wspierają prawidłowe funkcjonowanie konstytucyjne UE i przyczyniają się do niego, dzięki czemu zapewnia się większy pluralizm i większą legitymację demokratyczną. Stwierdził również, że odpowiedzialność rządów krajowych przed poszczególnymi parlamentami narodowymi jest „podstawą dla roli izb parlamentów narodowych w Unii Europejskiej”. Przypomniał, że unijny system wczesnego ostrzegania był rzadko używany od czasu wejścia w życie Traktatu z Lizbony, i stwierdził, że można by ten mechanizm zreformować w obecnych ramach traktatowych. W związku z tym wezwał Komisję, by wprowadziła „techniczny okres zgłoszeń”, żeby dać dodatkowy czas między terminem, w którym parlamenty narodowe otrzymują projekty aktów ustawodawczych, a datą, od której zaczyna biec termin ośmiotygodniowy. Ponadto Parlament Europejski popiera przysługującą parlamentom narodowym możliwość przedstawiania Komisji konstruktywnych wniosków, żeby pozytywnie wpływać na debatę europejską i prawo inicjatywy Komisji. Wreszcie Parlament Europejski przedstawił też w rezolucji szereg propozycji, które zmierzają do wzmocnienia obecnie stosowanych instrumentów współpracy między PE a parlamentami narodowymi.

17 stycznia 2024 r. Parlament przyjął nową rezolucję w sprawie wdrożenia postanowień Traktatu dotyczących parlamentów narodowych. W rezolucji tej Parlament wezwał państwa członkowskie, aby zadbały o to, by parlamenty narodowe dysponowały wystarczającymi zasobami, które umożliwią im pełnienie konstytucyjnej roli nadzorczej, oraz zalecił, aby parlamenty narodowe skuteczniej korzystały z platformy międzyparlamentarnej wymiany informacji w sprawach UE i angażowały parlamenty regionalne w uruchomienie systemu wczesnego ostrzegania. Parlament wezwał również do przedłużenia obecnego ośmiotygodniowego okresu, w którym parlamenty narodowe mogą przedstawiać uzasadnione opinie, argumentując, że obecny okres ogranicza skuteczne monitorowanie zgodności z zasadą pomocniczości. Ponadto wezwał do wprowadzenia systemu „zielonej kartki”, w którym co najmniej jedna trzecia parlamentów narodowych mogłaby przedstawiać inicjatywy mogące „pozytywnie wpływać” na debatę europejską.

Co roku Dyrekcja ds. Stosunków z Parlamentami Narodowymi Parlamentu Europejskiego publikuje roczne sprawozdanie na temat stosunków między Parlamentem Europejskim a parlamentami narodowymi państw członkowskich UE. W sprawozdaniu zawarto przegląd wszystkich działań i rozwoju współpracy międzyparlamentarnej z parlamentami narodowymi, w której uczestniczy 39 parlamentów narodowych i izb z 27 państw członkowskich oraz Parlament Europejski. Zgodnie ze sprawozdaniem rocznym za 2023 r. główne tematy omawiane na różnych posiedzeniach międzyparlamentarnych w 2023 r. dotyczyły: (1) reakcji UE na nielegalną wojnę napastniczą prowadzoną przez Rosję przeciwko Ukrainie, (2) ożywienia gospodarczego UE, kryzysu energetycznego oraz transformacji ekologicznej i cyfrowej, a także (3) praworządności, demokracji i praw podstawowych (roli parlamentów w propagowaniu demokracji) oraz wyborów do Parlamentu Europejskiego w 2024 r.

Tę notę tematyczną przygotowała Dyrekcja ds. Sprawiedliwości, Wolności Obywatelskich i Spraw Instytucjonalnych.

 

Joanna APAP

10-2025