Wydatki UE

Wydatki budżetowe są zatwierdzane wspólnie przez Radę i Parlament. W rocznym budżecie UE należy przestrzegać pułapów wydatków uzgodnionych w wieloletnich ramach finansowych (WRF) dla poszczególnych działów, tj. kategorii wydatków, takich jak jednolity rynek, spójność i zasoby naturalne. Tematyczne i nietematyczne instrumenty szczególne zapewniają UE zdolność do reagowania na nieoczekiwane potrzeby. Wykorzystywanie gwarancji budżetowych i instrumentów finansowych tworzy efekt dźwigni w wydatkach UE. Oprócz WRF całkowite wydatki UE na lata 2021–2027 obejmują tymczasowy instrument naprawy gospodarczej NextGenerationEU, który pomoże gospodarce UE wyjść z kryzysu związanego z COVID-19.

Podstawa prawna

• Art. 310–325 i art. 352 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) oraz art. 106a, 171-182 i 203 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej;
• rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylające rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012;
• rozporządzenie Rady (UE, Euratom) nr 2020/2093 z dnia 17 grudnia 2020 r. określające wieloletnie ramy finansowe na lata 2021–2027 (rozporządzenie w sprawie WRF);
• rozporządzenie Rady (UE, Euratom) 2024/765 z dnia 29 lutego 2024 r. zmieniające rozporządzenie (UE, Euratom) 2020/2093 określające wieloletnie ramy finansowe na lata 2021–2027;
• rozporządzenie Rady (UE) 2020/2094 z dnia 14 grudnia 2020 r. ustanawiające Instrument Unii Europejskiej na rzecz Odbudowy w celu wsparcia odbudowy w następstwie kryzysu związanego z COVID-19;
• porozumienie międzyinstytucjonalne z dnia 16 grudnia 2020 r. między Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej i Komisją Europejską w sprawie dyscypliny budżetowej, współpracy w kwestiach budżetowych i należytego zarządzania finansami oraz w sprawie nowych zasobów własnych, w tym również harmonogramu wprowadzania nowych zasobów własnych.

Cel

Ogólnym celem budżetu UE jest finansowanie polityki Unii Europejskiej w ramach dyscypliny budżetowej zgodnie z obowiązującymi przepisami i procedurami. Środki z budżetu UE przeznacza się głównie na inwestycje. Z tego powodu UE przyjmuje długoterminowe plany wydatków, zwane wieloletnimi ramami finansowymi (WRF), które obejmują okres od pięciu do siedmiu lat (zob. poniżej).

Zasady podstawowe

Zgodnie z art. 6–38 rozporządzenia w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii budżet UE podlega dziewięciu zasadom ogólnym: jedności, rzetelności budżetowej, jednoroczności[1], równowagi, jednostki rozliczeniowej (euro), uniwersalności, specyfikacji (wszystkie środki przydzielane są na konkretne typy wydatków), należytego zarządzania finansami oraz przejrzystości.

Konieczne jest pogodzenie reguły jednoroczności z koniecznością prowadzenia działań wieloletnich, których znaczenie w budżecie wzrosło. Dlatego też w budżecie znajdują się środki zróżnicowane, w których skład wchodzą:

• środki na zobowiązania, pokrywające całkowity koszt zobowiązań prawnych w danym roku budżetowym zaciągniętych na poczet działań prowadzonych przez kilka lat;
• środki na płatności, pokrywające wydatki związane z realizacją zobowiązań zaciągniętych w danym roku budżetowym lub w poprzednich latach budżetowych.

Porozumienie międzyinstytucjonalne z 16 grudnia 2020 r. stanowi, że Komisja musi przygotowywać sprawozdanie roczne zawierające przegląd skutków finansowych i budżetowych działalności UE, zarówno finansowanej z budżetu UE, jak i spoza niego. Sprawozdanie musi zawierać informacje na temat aktywów i pasywów UE, różnych operacji udzielania i zaciągania pożyczek, w tym Europejskiego Mechanizmu Stabilności i Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej (2.6.8), oraz innych ewentualnych przyszłych mechanizmów. Ponadto sprawozdanie musi zawierać informacje na temat wydatków związanych z klimatem, wydatków przyczyniających się do powstrzymania i odwrócenia utraty różnorodności biologicznej, promowania równości kobiet i mężczyzn oraz realizacji celów zrównoważonego rozwoju Organizacji Narodów Zjednoczonych we wszystkich odpowiednich programach UE.

Struktura i kategorie wydatków UE

1. Sekcje budżetu UE

Budżet ogólny podzielony jest na dziesięć sekcji, po jednej dla każdej instytucji. O ile sekcje pozostałych instytucji obejmują głównie wydatki administracyjne, sekcja Komisji (sekcja III) zawiera również wydatki operacyjne oraz kwoty na pokrycie kosztów administracyjnych ich realizacji (pomoc techniczna, agencje i zasoby ludzkie). Oczekuje się, że w 2024 r. łączne wydatki administracyjne wyniosą 6,3% wszystkich środków na zobowiązania w kwocie 189,28 mld EUR.

Komisja stosuje nomenklaturę budżetową, która przedstawia zasoby w podziale na obszary polityki i programy, tworząc działy lub grupy programów (zob. niżej), co ułatwia ocenę kosztów i skuteczności poszczególnych strategii politycznych UE.

2. Wieloletnie ramy finansowe (WRF) (1.4.3)

Od 1988 r. wydatki UE ujmowane są w wieloletnie ramy, które dzielą budżet na działy odpowiadające szeroko rozumianym obszarom polityki z określonymi pułapami wydatków odzwierciedlającymi główne priorytety budżetowe dla danego okresu. Pierwszy okres programowania obejmował pięć lat, natomiast następny okres i okres obecny – po siedem lat. Roczny budżet nie może przekraczać limitów określonych w ramach wieloletnich.

Budżet UE podlega rygorystycznej zasadzie równowagi zapisanej w art. 310 TFUE i rozporządzeniu finansowym. W praktyce oznacza to, że budżet UE jest oparty na wydatkach. Innymi słowy, dochody w ujęciu łącznym mogą wzrosnąć jedynie w stopniu, w jakim jest to dozwolone ex ante w pułapach WRF i uwzględniając wielkość instrumentów szczególnych wykraczających poza pułap. Zgodnie z przepisami art. 4 rozporządzenia w sprawie WRF pułapy podlegają nominalnej automatycznej korekcie w górę w wysokości 2% rocznie[2]. W WRF obejmujących lata 2021–2027 przewidziano łączne środki na zobowiązania w wysokości 1824,3 mld EUR w cenach z 2018 r., w tym 1074,3 mld EUR w WRF i 750 mld EUR na instrument odbudowy NextGenerationEU (NGEU), powiększone o kolejne 11 mld EUR w wyniku dostosowań poszczególnych programów określonych w art. 5 rozporządzenia w sprawie WRF.

W następstwie wniosku ustawodawczego przedstawionego przez Komisję 20 czerwca 2023 r. Parlament i Rada osiągnęły porozumienie 6 lutego 2024 r., torując drogę do pierwszej w historii śródokresowej rewizji WRF. Porozumienie wpłynie na pozostałe lata obowiązywania aktualnych WRF, umożliwiając rewizję pułapów WRF, a także zakresu i wielkości instrumentów szczegółowych poza tymi pułapami. W porozumieniu przewidziano w szczególności 21 mld EUR (w cenach z 2024 r.) na dodatkowe wydatki w ujęciu nominalnym netto, w tym 17 mld EUR dotacji dla Ukrainy z nowego instrumentu szczegółowego poza pułapami WRF[3]. Wzrost ten odpowiada wzrostowi maksymalnych dozwolonych wydatków o 2,8% na pozostałą część bieżącego okresu obowiązywania WRF.

Podsumowując, pomimo nominalnego wzrostu finansowania wydatków, wydatki UE ogółem skurczą się znacznie w ujęciu realnym ze względu na gwałtowny wzrost inflacji w latach 2021–2023. Przez pierwsze 2,5 roku obowiązywania obecnych WRF na lata 2021–2027 skumulowana inflacja w UE wynosi już 23,7%. Jak zauważono w analizie niedawno zleconej przez Parlament, oczekuje się, że jeśli sytuacja pozostanie bez zmian, to do końca 2027 r. wielkość WRF jako odsetka PKB UE zmniejszy się o 0,96%. Jest to o wiele mniej niż poziom 1,05% PKB, który uzgodniono dla WRF na lata 2021–2027 w momencie ich zatwierdzania.

Poniższa tabela przedstawia podział budżetu na 2024 r. na poszczególne obszary polityki zdefiniowane w bieżących WRF na lata 2021–2027.

Budżet UE na 2024 r. (w mln EUR): podział środków na zobowiązania i na płatności według kategorii WRF.

Źródło: Komisja Europejska. *W cenach z listopada 2023 r.

3. Tematyczne instrumenty szczególne i instrumenty elastyczności

Oprócz finansowania działań UE w ramach programów wieloletnich w budżecie UE zarezerwowano także fundusze na niespodziewane kryzysy i sytuacje. Szczególne instrumenty na rzecz elastyczności i instrumenty tematyczne można wykorzystywać w przypadku kryzysów gospodarczych (np. EFG- – Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji dla Zwalnianych Pracowników), klęsk żywiołowych, kryzysów zdrowotnych i nadzwyczajnych sytuacji humanitarnych (np. SEAR- – rezerwa na rzecz solidarności i pomocy nadzwyczajnej) lub innych niespodziewanych potrzeb (np. instrument elastyczności) w państwach członkowskich UE, krajach kandydujących i poza UE. Takie finansowanie pozwala na pokrycie ograniczonych i wyjątkowych potrzeb finansowych.

Instrument Unii Europejskiej na rzecz Odbudowy – NextGenerationEU (NGEU)

Z instrumentu Komisja uruchomi 750 mld EUR w cenach z 2018 r., z czego do 390 mld EUR można wykorzystać na dotacje, a maksymalnie 360 mld EUR na udzielanie pożyczek. Uzupełnia to finansowanie z długoterminowego budżetu na lata 2021–2027, aby pomóc w odbudowie UE po pandemii COVID-19. Na mocy art. 5 ust. 1 decyzji w sprawie zasobów własnych Komisja może w imieniu UE zaciągać pożyczki na rynkach kapitałowych. Spłata kwoty głównej wykorzystanej na wydatki (390 mld EUR w cenach z 2018 r.) oraz należnych odsetek będzie musiała zostać sfinansowana z budżetu ogólnego Unii, w tym z wpływów z tytułu nowych zasobów własnych wprowadzanych stopniowo od 2021 r. (1.4.1)

NGEU powinien w szczególności skupić się na: a) przywróceniu zatrudnienia i tworzeniu miejsc pracy, b) reformach i inwestycjach służących ożywieniu potencjału trwałego wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, aby wzmocnić spójność między państwami członkowskimi oraz zwiększyć ich odporność; c) pomocy przedsiębiorstwom, zwłaszcza małym i średnim przedsiębiorstwom dotkniętym skutkami gospodarczymi kryzysu związanego z COVID-19, oraz wzmocnieniu zrównoważonego wzrostu gospodarczego w UE, w tym bezpośrednich inwestycjach finansowych w przedsiębiorstwa; d) środkach wsparcia badań i innowacji w reakcji na kryzys związany z COVID-19; e) zwiększaniu gotowości Unii oraz umożliwianiu szybkiej i skutecznej reakcji na poważne sytuacje kryzysowe dzięki gromadzeniu zapasów niezbędnych produktów i sprzętu medycznego oraz budowę niezbędnej infrastruktury szybkiego reagowania; f) środkach wsparcia, których celem jest zapewnienie, aby kryzys związany z COVID-19 nie zagroził sprawiedliwej transformacji w kierunku gospodarki neutralnej dla klimatu; g) środkach wsparcia służących zaradzeniu skutkom kryzysu związanego z COVID-19 w rolnictwie i rozwoju obszarów wiejskich.

Aby wesprzeć państwa członkowskie w inwestycjach i reformach, 12 lutego 2021 r. utworzono nowy Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF). Miał on pierwotnie udostępniać państwom członkowskim 672,5 mld EUR (w cenach z 2018 r.) w formie pożyczek i dotacji, do wykorzystania w krajowych planach odbudowy i zwiększania odporności[4]. Plany muszą zawierać reformy i inwestycje obejmujące kluczowe obszary polityki (sześć filarów[5]), wspierać transformację ekologiczną i cyfrową oraz uwzględniać zalecenia dla poszczególnych krajów w ramach europejskiego semestru.

W związku z rosyjską inwazją na Ukrainę Komisja opublikowała 18 maja 2022 r. komunikat „REPowerEU”, w którym określono strategię zmniejszenia zależności UE od importu energii z Rosji. Zgodnie z oceną Komisji wspomniana strategia wymaga dodatkowych 210 mld EUR inwestycji, aby odnieść sukces. Mając to na uwadze, Komisja zaproponowała między innymi[6] zmianę rozporządzenia o RRF, aby przesunąć do 225 mld EUR wciąż dostępnych jako pożyczki z RRF, a także rozdzielić do 7,5% środków dostępnych w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus i Funduszu Spójności na cele REPowerEU. Ponadto do 20 mld EUR w cenach z 2022 r. zostanie udostępnionych po sprzedaży na aukcji uprawnień z systemu handlu uprawnieniami do emisji na podstawie dyrektywy 2003/87/WE lub z transferów z pobrexitowej rezerwy dostosowawczej ustanowionej rozporządzeniem (UE) 2021/1755. Fundusze te sfinansują nowy rozdział krajowych planów odbudowy i zwiększania odporności, w którym określone zostaną konkretne środki służące dywersyfikacji dostaw energii i zmniejszeniu zależności od paliw kopalnych, w formie pożyczek (do 225 mld EUR) i dotacji (do 75 mld EUR). Państwa członkowskie zwróciły się o pożyczki w wysokości 127,24 mld EUR w kontekście zmienionych RRP w terminie określonym w rozporządzeniu o REPowerEU.

Wyżej wspomniane porozumienie w sprawie śródokresowego przeglądu WRF wprowadza w szczególności nowy „mechanizm kaskadowy” finansowania w celu pokrycia ewentualnego przekroczenia kosztów w spłacie odsetek związanych z NGEU. Mechanizm ten może w ostateczności uruchomić nowy unijny tematyczny instrument szczególny na rzecz odbudowy poza pułapami WRF tylko wtedy, gdy kwoty już przewidziane w dziale 2b, uwzględniając umorzenia, zmiany priorytetów i zasoby dostępne w ramach nietematycznych instrumentów szczególnych, nie są wystarczające.

Rola Parlamentu Europejskiego

Władzę budżetową Parlament dzieli z Radą, a uprawnienia w tej dziedzinie były jednymi z pierwszych, jakie posłowie uzyskali w latach 70. (1.2.5). Uprawnienia te obejmują ustalanie całkowitej kwoty i podział rocznych wydatków UE, a także kontrolę nad wykonaniem budżetu.

Komisja Budżetowa Parlamentu jest odpowiedzialna za negocjacje WRF oraz zatwierdzenie rocznego budżetu w imieniu Parlamentu. Reprezentuje także stanowisko Parlamentu w negocjacjach z Radą. Zazwyczaj udaje jej się przeforsować priorytetowe podwyżki wynikające z jej poprawek (choć nie zawsze w proponowanej kwocie).

W trakcie negocjacji WRF na lata 2021–2027 Parlament bronił w szczególności, w znacznej mierze z sukcesem: a) wzrostu pułapu WRF oraz dofinansowania szeregu programów przewodnich; b) zobowiązania do wprowadzenia nowych zasobów własnych UE w celu pokrycia co najmniej kosztów związanych z NGEU (kapitał i odsetki); c) zagwarantowania PE udziału we wdrażaniu Instrumentu na rzecz Odbudowy zgodnie z metodą wspólnotową; d) wkładu z budżetu UE w osiągnięcie celów dotyczących klimatu i różnorodności biologicznej oraz równouprawnienia płci; e) wprowadzenia nowego mechanizmu ochrony budżetu UE przed naruszaniem zasad praworządności (1.4.3).

Parlament stale nalegał również na respektowanie zasady przejrzystości budżetu i kontrolę wszystkich operacji i instrumentów finansowanych z budżetu UE.

Parlament jest organem udzielającym absolutorium (art. 319 TFUE). W jego imieniu Komisja Kontroli Budżetowej sprawuje polityczną kontrolę nad wykonaniem budżetu (1.4.5). Co roku w procedurze udzielania absolutorium formułuje wnioski na temat sposobu, w jaki Komisja oraz inne instytucje i organy wykonały budżet UE. Celem procedury jest sprawdzenie, czy budżet wykonano zgodnie z odpowiednimi przepisami (zgodność), w tym z zasadami należytego zarządzania finansami (zwłaszcza wymogi dotyczące wyników).

Komisja Kontroli Budżetowej Parlamentu spotyka się raz w roku z przedstawicielami Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI) (1.3.15) w celu skontrolowania jego działalności finansowej oraz przygotowuje roczne sprawozdanie oceniające realizację jego zadań i wyniki. Komisja Kontroli Budżetowej oraz Komisja Gospodarcza i Monetarna Parlamentu postanowiły sporządzać roczne sprawozdanie oceniające bieżące i przyszłe działania EBI: każda z tych komisji jest na przemian komisją przedmiotowo właściwą. Parlament uważa, że instrumenty finansowe mogą stanowić wartościowe narzędzie służące zwiększeniu efektów funduszy UE, podkreśla jednak, że instrumenty te należy stosować pod rygorem przestrzegania ścisłych zasad, aby ograniczyć ryzyko dla budżetu. Takie szczegółowe zasady wykorzystywania instrumentów finansowych finansowanych lub gwarantowanych z budżetu UE znajdują się w rozporządzeniu finansowym.

Komisja Budżetowa i Komisja Gospodarcza i Monetarna Parlamentu są wspólnie odpowiedzialne za kontrolę RRF za pośrednictwem grupy roboczej i odbywającego się co dwa miesiące dialogu z Komisją Europejską na temat odbudowy i zwiększania odporności.

 

Francisco Padilla Olivares

04-2024