Wieloletnie ramy finansowe

Dotychczas wieloletnie ramy finansowe (WRF) przyjmowano sześciokrotnie, w tym na lata 2021-2027. Na mocy Traktatu z Lizbony WRF zostały przekształcone z porozumienia międzyinstytucjonalnego w rozporządzenie. WRF ustanawia się na okres co najmniej pięciu lat w celu zadbania o to, aby wydatki UE były dokonywane w sposób uporządkowany i w granicach jej zasobów własnych. W WRF określone są przepisy, z którymi musi być zgodny budżet UE, aby zapewnić dyscyplinę finansową. A dokładniej w rozporządzeniu w sprawie WRF określono pułapy wydatków w obszernych kategoriach wydatków zwanych działami. 2 maja 2018 r. Komisja przedstawiła wnioski ustawodawcze dotyczące nowych WRF na lata 2021-2027. W następstwie wybuchu pandemii COVID-19 Komisja przedstawiła 27 maja 2020 r. plan odbudowy („NextGenerationEU”), który zawierał zmienione wnioski dotyczące WRF i zasobów własnych oraz przewidywał ustanowienie instrumentu odbudowy o wartości 750 mld EUR. Pakiet ten przyjęto 16 grudnia 2020 r.

Podstawa prawna

  • Artykuł 312 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej;
  • Rozporządzenie Rady (UE, Euratom) 2020/2093 z dnia 17 grudnia 2020 r. określające wieloletnie ramy finansowe na lata 2021-2027[1];
  • Rozporządzenie (UE, Euratom) 2020/2092 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii[2].
  • Rozporządzenie Rady (UE) 2020/2094 z dnia 14 grudnia 2020 r. ustanawiające Instrument Unii Europejskiej na rzecz Odbudowy w celu wsparcia odbudowy w następstwie kryzysu związanego z COVID-19[3].
  • Porozumienie międzyinstytucjonalne z dnia 16 grudnia 2020 r. między Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej i Komisją Europejską w sprawie dyscypliny budżetowej, współpracy w kwestiach budżetowych i należytego zarządzania finansami oraz w sprawie nowych zasobów własnych, w tym również harmonogramu wprowadzania nowych zasobów własnych[4].

Kontekst

W latach 80. XX wieku coraz większy rozdźwięk między dostępnymi zasobami a faktycznymi potrzebami budżetowymi doprowadził do powstania atmosfery konfliktu w stosunkach między instytucjami. Opracowanie koncepcji wieloletniej perspektywy finansowej stanowiło próbę załagodzenia tego konfliktu, zwiększenia dyscypliny budżetowej i zapewnienia skuteczniejszego wykonania budżetu dzięki lepszemu planowaniu. W tym celu w 1988 r. zawarto pierwsze porozumienie międzyinstytucjonalne. Obejmowało ono perspektywę finansową na lata 1988-1992 (znaną również jako pierwszy pakiet Delorsa), która służyła zapewnieniu środków potrzebnych do wykonania budżetu Jednolitego aktu europejskiego. Nowe porozumienie międzyinstytucjonalne uzgodniono 29 października 1993 r. wraz z perspektywą finansową na lata 1993-1999 (drugi pakiet Delorsa), co umożliwiło podwojenie funduszy strukturalnych i zwiększenie pułapu zasobów własnych (1.4.1). Trzecie porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie perspektywy finansowej na lata 2000-2006, znane również jako Agenda 2000, podpisano 6 maja 1999 r., a jednym z jego głównych celów było zapewnienie niezbędnych środków na sfinansowanie rozszerzenia Unii. Czwarte porozumienie międzyinstytucjonalne dotyczące lat 2007-2013 zawarto 17 maja 2006 r.

Na mocy Traktatu z Lizbony WRF przekształcono z porozumienia międzyinstytucjonalnego w rozporządzenie Rady, które wymaga zatwierdzenia przez Parlament Europejski w procedurze zgody. Na mocy art. 312 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) wieloletnie ramy finansowe mają nie tylko określać „kwoty rocznych pułapów środków na zobowiązania z podziałem na kategorie wydatków oraz rocznego pułapu środków na płatności”, ale także muszą „zawierać wszelkie inne postanowienia wymagane dla prawidłowego prowadzenia rocznej procedury budżetowej”. Rozporządzeniu dotyczącemu wieloletnich ram finansowych towarzyszy porozumienie międzyinstytucjonalne obejmujące takie obszary jak dyscyplina budżetowa, współpraca w kwestiach budżetowych i należyte zarządzanie finansami.

Piąte WRF na lata 2014-2020 przyjęto 2 grudnia 2013 r. Obowiązujące obecnie WRF były pierwszymi, które przyjęto na mocy nowych postanowień Traktatu z Lizbony, w myśl których Rada, stosując specjalną procedurę ustawodawczą, przyjmuje jednogłośnie rozporządzenie w sprawie WRF po uzyskaniu zgody Parlamentu. Po raz pierwszy odnotowano również spadek całkowitych kwot w ujęciu realnym. Jednym z warunków wstępnych przyjęcia WRF przez Parlament był zatem obowiązkowy przegląd śródokresowy umożliwiający mu ponowną ocenę potrzeb budżetowych w okresie obowiązywania WRF i w razie potrzeby ich dostosowanie. Porozumienie zapewniło także większą elastyczność, aby umożliwić pełne wykorzystanie zaplanowanych kwot, porozumienie co do sposobu stworzenia prawdziwego systemu zasobów własnych dla UE, jedność i przejrzystość budżetową oraz odpowiednią parlamentarną kontrolę i nadzór. 20 czerwca 2017 r. przyjęto zmienione WRF na lata 2014-2020 wraz z porozumieniem w sprawie dodatkowego wsparcia działań związanych z migracją, zatrudnieniem i wzrostem gospodarczym. Wzmocniło także ono instrument elastyczności oraz rezerwę na pomoc nadzwyczajną, co oznacza możliwość przenoszenia dodatkowych kwot środków między działami budżetowymi i poszczególnymi latami budżetowymi, tak by umożliwić reagowanie na nieprzewidziane wydarzenia i nowe priorytety.

Wieloletnie ramy finansowe na lata 2021-2027

2 maja 2018 r. Komisja przedstawiła wnioski ustawodawcze dotyczące wieloletnich ram finansowych na lata 2021-2027. We wniosku Komisji przewidziano kwotę 1 134,6 mld EUR (w cenach z 2018 r.) w środkach na zobowiązania, co stanowi 1,11% DNB UE-27. Objęła ona m.in. zwiększenie środków na zarządzanie granicami, migrację, bezpieczeństwo, obronę, współpracę na rzecz rozwoju i badania naukowe. Zaproponowano cięcia w szczególności w odniesieniu do polityki spójności i polityki rolnej. Ogólna struktura miała zostać usprawniona (z 58 do 37 programów wydatków), a Komisja zaproponowała zestaw specjalnych instrumentów poza pułapami WRF w celu zwiększenia elastyczności w budżetowaniu UE. Europejski Fundusz Rozwoju (EFR) zostałby włączony do WRF. Komisja zaproponowała także modernizację strony dochodów poprzez wprowadzenie kilku nowych kategorii zasobów własnych.

14 marca 2018 r.[5]30 maja 2018 r.[6] Parlament przyjął rezolucje w sprawie wieloletnich ram finansowych na lata 2021-2027. 14 listopada 2018 r. Parlament określił bardziej szczegółowo swój mandat negocjacyjny, w tym poprawki do rozporządzania w sprawie WRF i propozycji porozumienia międzyinstytucjonalnego, a także kompletny zestaw danych liczbowych z podziałem na działy i programy. Uściślono, że pułap WRF na zobowiązania powinien wzrosnąć z obecnego 1,0% (dla UE-28) do 1,3% DNB UE (dla UE-27), tj. do 1 324 mld EUR (w cenach z 2018 r.), co stanowi kwotę wyższą o 16,7% od kwoty zaproponowanej we wniosku Komisji. Przydziały środków na wspólną politykę rolną i politykę spójności powinny pozostać na niezmienionym poziomie w ujęciu realnym, a jednocześnie należy dodatkowo wzmocnić kilka priorytetów, w tym programy „Horyzont Europa”, Erasmus+ i LIFE. Należy stworzyć nową gwarancję dla dzieci (5,9 mld EUR) oraz nowy fundusz sprawiedliwej transformacji energetycznej (4,8 mld EUR). Finansowanie agencji zdecentralizowanych zajmujących się migracją i zarządzaniem granicami powinno wzrosnąć ponad czterokrotnie (do ponad 12 mld EUR). Wkład z budżetu UE w osiąganie celów związanych z klimatem powinien zostać ustalony na poziomie co najmniej 25% wydatków WRF na lata 2021-2027, co należy uwzględnić w odpowiednich obszarach polityki, a następnie powinien wzrosnąć do 30% najpóźniej do w 2027 r. Śródokresowa rewizja WRF powinna być obowiązkowa.

30 listopada 2018 r.5 grudnia 2019 r. Rada opublikowała projekt schematu negocjacyjnego, który obejmuje kwestie horyzontalne i sektorowe wchodzące w zakres programów wydatków podlegających zwykłej procedurze ustawodawczej. Rada opowiedziała się za ogólną kwotą WRF w wysokości 1 087 mld EUR w środkach na zobowiązania, w cenach z 2018 r. (1,07% DNB UE-27), znacznie poniżej oczekiwań Parlamentu.

10 października 2019 r.13 maja 2020 r. Parlament zaktualizował swój mandat po wyborach europejskich i zwrócił się do Komisji o przedłożenie wniosku w sprawie planu awaryjnego dotyczącego WRF w celu zapewnienia siatki bezpieczeństwa chroniącej beneficjentów programów unijnych na wypadek konieczności przedłużenia obecnych WRF, biorąc pod uwagę brak zgody w Radzie Europejskiej.

W międzyczasie w ramach Europejskiego Zielonego Ładu 14 stycznia 2020 r. Komisja przedstawiła wniosek w sprawie Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji jako dodatkowy element pakietu wniosków w sprawie WRF.

W następstwie kryzysu związanego z COVID-19 i poważnych skutków gospodarczych niezbędnych środków izolacji Komisja opublikowała 27 i 28 maja 2020 r.[7] zmienione wnioski dotyczące wieloletnich ram finansowych w wysokości 1 100 mld EUR oraz dodatkowego instrumentu na rzecz odbudowy „NextGenerationEU” (NGEU)[8] o wartości 750 mld EUR (w cenach z 2018 r.), z czego 500 mld EUR w formie dotacji i 250 mld EUR w formie pożyczek. Pakiet objął wnioski ustawodawcze dotyczące nowych instrumentów finansowych, a także zmiany w programach przedłożonych już w ramach WRF. Finansowanie dodatkowego pakietu miało zostać zabezpieczone poprzez zaciągnięcie pożyczek na rynkach finansowych. W tym celu Komisja zmieniła również wniosek dotyczący decyzji w sprawie zasobów własnych, aby umożliwić zaciągnięcie pożyczki w wysokości do 750 mld EUR. Zaproponowano zwiększenie pułapu zasobów własnych na płatności do 1,4% DNB oraz dodatkowe, choć tymczasowe ich zwiększenie o 0,6% DNB, aby zagwarantować środki na działania związane z zaciąganiem i udzielaniem pożyczek. Ponadto w pakiecie Komisji przewidziano zwiększenie pułapu zobowiązań na 2020 r. w WRF na lata 2014-2020 o 11,5 mld EUR w celu rozpoczęcia uruchamiania wsparcia, zanim zaczną obowiązywać nowe WRF.

21 lipca 2020 r. Rada Europejska przyjęła konkluzje[9] w sprawie wysiłków na rzecz odbudowy (NextGenerationEU), WRF na lata 2021-2027 i zasobów własnych. Zatwierdzono środki na rzecz odbudowy w wysokości 750 mld EUR na lata 2021-2023. Część przeznaczoną na dotacje zmniejszono jednak z 500 do 390 mld EUR, a część przeznaczoną na pożyczki zwiększono z 250 do 360 mld EUR. Rada Europejska odrzuciła korektę w górę pułapu WRF na 2020 r. Ogólny pułap środków na zobowiązania w WRF na lata 2021-2027 ustalono na kwotę 1 074,3 mld EUR. Ponadto w konkluzjach stwierdzono, że wprowadzony zostanie system warunkowości w celu ochrony budżetu i instrumentu NGEU. Z dniem 1 stycznia 2021 r. uzgodniono nowe zasoby własne oparte na niepoddawanych recyklingowi odpadach opakowaniowych z tworzyw sztucznych i zaplanowano prace na rzecz wprowadzenia innych zasobów własnych w WRF na lata 2021-2027, które mają być wykorzystane na przedterminowe spłaty pożyczek w ramach instrumentu „Next Generation EU”. Proponowaną podstawą prawną instrumentu NGEU był art. 122 TFUE, który umożliwia UE ustanawianie środków odpowiednich do sytuacji gospodarczej większością kwalifikowaną w Radzie bez angażowania Parlamentu w procedurę ustawodawczą.

23 lipca 2020 r. Parlament wezwał do utworzenia instrumentu odbudowy jako historycznego kroku, ubolewając jednak nad cięciami w programach ukierunkowanych na przyszłość. Podkreślił, że ukierunkowane zwiększenie środków powyżej kwot zaproponowanych przez Radę Europejską należy przeznaczyć na programy związane z klimatem, transformacją cyfrową, zdrowiem, młodzieżą, kulturą, infrastrukturą, badaniami naukowymi, zarządzaniem granicami i solidarnością. Przypomniał ponadto, że nie wyrazi zgody na WRF bez porozumienia w sprawie reformy systemu zasobów własnych UE w celu pokrycia przynajmniej kosztów związanych z instrumentem NGEU (kwota główna i odsetki), tak aby zapewnić jego wiarygodność i trwałość. Parlament domagał się również, by jako organ władzy budżetowej był w pełni zaangażowany w prace nad instrumentem odbudowy, zgodnie z metodą wspólnotową.

Rozmowy trójstronne z udziałem Parlamentu, Rady i Komisji rozpoczęły się w sierpniu 2020 r. i zakończyły się 10 listopada 2020 r. 11 grudnia 2020 r. Rada Europejska zatwierdziła porozumienie w sprawie WRF i NGUE, a następnie Parlament wyraził na nie zgodę 17 grudnia 2020 r.

Parlament utorował drogę do przyjęcia i ratyfikacji decyzji w sprawie zasobów własnych (a tym samym uruchomienia unijnego instrumentu odbudowy), przedstawiając 16 września 2020 r. swoją obowiązkową opinię ustawodawczą. 27 państw członkowskich ratyfikowało decyzję w sprawie zasobów własnych do 31 maja 2021 r., co umożliwiło UE rozpoczęcie emisji długu na rynkach kapitałowych w ramach NGEU. W 2021 r. pozyskano już 71 mld EUR.

1 stycznia 2021 r. wszedł w życie nowy mechanizm ochrony budżetu UE przed naruszeniami zasad praworządności, kolejny warunek Parlamentu, którego spełnienie było konieczne, by udzielił on zgody.

Wieloletnie ramy finansowe (UE-27) (w mln EUR, według cen z 2018 r.)

Środki na zobowiązania 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Łącznie w latach 2021-2027
1. Jednolity rynek, innowacje i gospodarka cyfrowa 19 712 19 666 19 133 18 633 18 518 18 646 18 473 132 781
2. Spójność, odporność i wartości 49 741 51 101 52 194 53 954 55 182 56 787 58 809 377 768
2a. Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna 45 411 45 951 46 493 47 130 47 770 48 414 49 066 330 235
2b. Odporność i wartości 4 330 5 150 5 701 6 824 7 412 8 373 9 743 47 533
3. Zasoby naturalne i środowisko 55 242 52 214 51 489 50 617 49 719 48 932 48 161 356 374
w tym: wydatki związane z rynkiem i płatności bezpośrednie 38 564 38 115 37 604 36 983 36 373 35 772 35 183 258 594
4. Migracja i zarządzanie granicami 2 324 2 811 3 164 3 282 3 672 3 682 3 736 22 671
5. Bezpieczeństwo i obrona 1 700 1 725 1 737 1 754 1 928 2 078 2 263 13 185
6. Sąsiedztwo i świat 15 309 15 522 14 789 14 056 13 323 12 592 12 828 98 419
7. Europejska administracja publiczna 10 021 10 215 10 342 10 454 10 554 10 673 10 843 73 102
w tym: wydatki administracyjne instytucji 7 742 7 878 7 945 7 997 8 025 8 077 8 188 55 852
ŚRODKI NA ZOBOWIĄZANIA OGÓŁEM 154 049 153 254 152 848 152 750 152 896 153 390 155 113 1 074 300
ŚRODKI NA PŁATNOŚCI OGÓŁEM 156 557 154 822 149 936 149 936 149 936 149 936 149 936 1 061 058

Parlament zdołał zapewnić w szczególności:

  • dodatkowe 15 mld EUR w porównaniu z wnioskiem z lipca 2020 r., przeznaczone na sztandarowe programy: „Horyzont Europa”, Erasmus+, Program UE dla zdrowia, InvestEU, Fundusz Zarządzania Granicami, Instrument Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej (ISWMR), pomoc humanitarna, „Prawa i Wartości” oraz „Kreatywna Europa”;
  • stopniowe zwiększanie ogólnego pułapu WRF na lata 2021-2027 z 1 074,3 mld EUR do 1 085,3 mld EUR w cenach z 2018 r.;
  • dodatkowy 1 mld EUR z przeznaczeniem na instrument elastyczności;
  • nowy etap proceduralny („procedura kontroli budżetowej”) służący ustanowieniu przyszłych mechanizmów kryzysowych na podstawie art. 122 TFUE, które mogą mieć istotny wpływ na budżet;
  • zaangażowanie Parlamentu w wykorzystanie zewnętrznych dochodów przeznaczonych na określony cel w ramach instrumentu „Next Generation EU”, ogólną ponowną ocenę rezerwy na pomoc nadzwyczajną oraz zaciąganie i udzielanie pożyczek w ramach następnego przeglądu rozporządzenia finansowego, a także w ustalenia dotyczące współpracy w przyszłych negocjacjach w sprawie WRF;
  • udoskonaloną metodykę monitorowania wydatków na cele związane z klimatem, aby zapewnić przeznaczenie co najmniej 30% wydatków w ramach WRF/NGEU na wspieranie celów klimatycznych;
  • nowy roczny cel dotyczący różnorodności biologicznej oraz opracowanie metodyki pomiaru wydatków związanych z płcią;
  • reformę gromadzenia, jakości i porównywalności danych dotyczących beneficjentów w celu lepszej ochrony budżetu UE, w tym wydatków z instrumentu NGEU;
  • włączenie Europejskiego Funduszu Rozwoju do budżetu UE;
  • ogólne poziomy finansowania rolnictwa i spójności porównywalne z poziomami w latach 2014-2020;
  • utworzenie Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji;
  • prawnie wiążący harmonogram wprowadzania nowych zasobów własnych;

Zwiększenie środków (o kwotę 11 mld EUR) będzie pochodzić głównie z nowego mechanizmu powiązanego z karami pieniężnymi pobieranymi przez Unię i przyniesie automatyczne dodatkowe przydziały na odnośne programy w latach 2022-2027. Ogólny pułap siedmioletnich WRF będzie zatem stopniowo wzrastał do 1 085,3 mld EUR w cenach z 2018 r., tj. o 2 mld EUR więcej w ujęciu realnym niż odpowiadający mu pułap WRF na lata 2014-2020 (1 083,3 mld EUR w cenach z 2018 r. bez Zjednoczonego Królestwa, z EFR).

Dalsze dodatkowe środki (2,5 mld EUR) pochodzą z marginesów nieprzydzielonych w ramach pułapów ustalonych przez Radę Europejską. 1 mld EUR pochodzi ze środków powracających z instrumentu inwestycyjnego AKP (EFR) na korzyść ISWMR. 0,5 mld EUR pochodzi z umorzonych środków w dziedzinie badań na rzecz programu „Horyzont Europa” (art. 15 ust. 3 rozporządzenia finansowego).

W myśl porozumienia międzyinstytucjonalnego spłaty długu i odsetki od odzyskania środków mają być finansowane z budżetu UE w ramach pułapów WRF na lata 2021-2027, „w tym z wystarczających wpływów z nowych zasobów własnych wprowadzonych po 2021 r.”. Podejście to nie ma jednak wpływu na sposób, w jaki kwestia ta zostanie uwzględniona w przyszłych WRF począwszy od 2028 r. Wyraźnym celem jest zachowanie programów i funduszy UE.

22 grudnia 2021 r. Komisja zaproponowała nowe zasoby własne i ukierunkowaną zmianę rozporządzenia w sprawie WRF. Środki te mają głównie na celu zwiększenie pułapów w celu uwzględnienia wydatków na przyszły Społeczny Fundusz Klimatyczny oraz wprowadzenie nowego mechanizmu umożliwiającego automatyczne zwiększenie pułapów począwszy od 2025 r. w celu uwzględnienia wszelkich dodatkowych dochodów uzyskanych z nowych zasobów własnych na potrzeby przedterminowej spłaty długu w ramach NGEU.

Komisja oświadczyła, że do 1 stycznia 2024 r. przedstawi przegląd funkcjonowania WRF oraz, w stosownych przypadkach, wnioski dotyczące rewizji.

Więcej informacji na ten temat można znaleźć na stronie internetowej Komisji Budżetowej.

 

[1]Dz.U. L 433I z 22.12.2020, s. 11.
[2]Dz.U. L 433I z 22.12.2020, s. 1.
[3]Dz.U. L 433I z 22.12.2020, s. 23.
[4]Dz.U. L 433I z 22.12.2020, s. 28.
[5]Dz.U. C 162, z 10.5.2019, s. 51.
[6]Dz.U. C 76 z 9.3.2020, s. 103.

Alix Delasnerie