Wieloletnie ramy finansowe

Dotychczas wieloletnie ramy finansowe (WRF) przyjmowano sześciokrotnie, w tym na lata 2021–2027. Na mocy Traktatu z Lizbony WRF zostały przekształcone z porozumienia międzyinstytucjonalnego w rozporządzenie. WRF ustanawia się na okres co najmniej pięciu lat w celu zadbania o to, aby wydatki UE były dokonywane w sposób uporządkowany i w granicach jej zasobów własnych. W WRF określone są przepisy, z którymi musi być zgodny budżet roczny UE. W rozporządzeniu w sprawie WRF określono pułapy wydatków w obszernych kategoriach wydatków zwanych działami. W ślad za swoim pierwotnym wnioskiem z 2 maja 2018 r. i w następstwie wybuchu pandemii COVID-19 Komisja przedstawiła 27 maja 2020 r. plan odbudowy („NextGenerationEU”), który zawierał zmienione wnioski dotyczące WRF na lata 2021–2027 i zasobów własnych oraz przewidywał ustanowienie instrumentu odbudowy o wartości 750 mld EUR (w cenach z 2018 r.). Pakiet ten przyjęto 16 grudnia 2020 r. w następstwie negocjacji międzyinstytucjonalnych. Przegląd funkcjonowania WRF oraz, w stosownych przypadkach, wnioski dotyczące rewizji mają zostać przedstawione do 1 stycznia 2024 r., tj. do daty, której wyznaczenia domagał się Parlament.

Podstawa prawna

• Art. 312 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej;
• Rozporządzenie Rady (UE, Euratom) 2020/2093 z dnia 17 grudnia 2020 r. określające wieloletnie ramy finansowe na lata 2021–2027;
• Rozporządzenie Rady (UE) 2020/2094 z dnia 14 grudnia 2020 r. ustanawiające Instrument Unii Europejskiej na rzecz Odbudowy w celu wsparcia odbudowy w następstwie kryzysu związanego z COVID-19.
• Porozumienie międzyinstytucjonalne z dnia 16 grudnia 2020 r. między Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej i Komisją Europejską w sprawie dyscypliny budżetowej, współpracy w kwestiach budżetowych i należytego zarządzania finansami oraz w sprawie nowych zasobów własnych, w tym harmonogramu wprowadzania nowych zasobów własnych.

Kontekst

W latach 80. XX wieku coraz większy rozdźwięk między dostępnymi zasobami a  faktycznymi potrzebami budżetowymi doprowadził do powstania atmosfery konfliktu w stosunkach między instytucjami. Opracowanie koncepcji wieloletniej perspektywy finansowej stanowiło próbę załagodzenia tego konfliktu, zwiększenia dyscypliny budżetowej i zapewnienia skuteczniejszego wykonania budżetu dzięki lepszemu planowaniu. W tym celu w 1988 r. zawarto pierwsze porozumienie międzyinstytucjonalne. Obejmowało ono perspektywę finansową na lata 1988–1992 (znaną również jako pierwszy pakiet Delorsa), która służyła zapewnieniu środków potrzebnych do wykonania budżetu Jednolitego aktu europejskiego. Nowe porozumienie międzyinstytucjonalne uzgodniono 29 października 1993 r. wraz z perspektywą finansową na lata 1993–1999 (drugi pakiet Delorsa), co umożliwiło podwojenie funduszy strukturalnych i zwiększenie pułapu zasobów własnych (1.4.1). Trzecie porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie perspektywy finansowej na lata 2000–2006, znane również jako Agenda 2000, podpisano 6 maja 1999 r., a jednym z jego głównych celów było zapewnienie niezbędnych środków na sfinansowanie rozszerzenia Unii. Czwarte porozumienie międzyinstytucjonalne dotyczące lat 2007–2013 zawarto 17 maja 2006 r.

Na mocy Traktatu z Lizbony WRF przekształcono z porozumienia międzyinstytucjonalnego w przyjęte jednomyślnie rozporządzenie Rady, które wymaga zatwierdzenia przez Parlament Europejski w specjalnej procedurze ustawodawczej. Na mocy art. 312 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) wieloletnie ramy finansowe mają nie tylko określać „kwoty rocznych pułapów środków na zobowiązania z podziałem na kategorie wydatków oraz rocznego pułapu środków na płatności”, ale także muszą „zawierać wszelkie inne postanowienia wymagane dla prawidłowego prowadzenia rocznej procedury budżetowej”.

W piątych WRF obejmujących lata 2014–2020 po raz pierwszy odnotowano spadek ogólnych kwot w ujęciu realnym. Jednym z warunków wstępnych przyjęcia WRF przez Parlament była zatem obowiązkowa rewizja śródokresowa umożliwiająca ponowną ocenę potrzeb budżetowych w okresie obowiązywania WRF i w razie potrzeby ich dostosowanie. Porozumienie zapewniło także, między innymi, większą elastyczność, aby umożliwić pełne wykorzystanie zaplanowanych kwot oraz zrozumienie sposobu stworzenia prawdziwego systemu zasobów własnych dla UE. 20 czerwca 2017 r. przyjęto zmienione WRF na lata 2014–2020, w których przewidziano dodatkowe wsparcie działań związanych z migracją, zatrudnieniem i wzrostem gospodarczym. Wzmocniono także instrument elastyczności oraz rezerwę na pomoc nadzwyczajną, umożliwiając przenoszenie dodatkowych środków finansowych między działami budżetowymi i poszczególnymi latami budżetowymi, by być w stanie reagować na nieprzewidziane wydarzenia i nowe priorytety.

Wieloletnie ramy finansowe na lata 2021–2027

2 maja 2018 r. Komisja przedstawiła wnioski ustawodawcze dotyczące wieloletnich ram finansowych na lata 2021–2027. We wniosku Komisji przewidziano kwotę 1 134,6 mld EUR (w cenach z 2018 r.) w środkach na zobowiązania, co stanowi 1,11% DNB UE-27. Objęła ona m.in. zwiększenie środków na zarządzanie granicami, migrację, bezpieczeństwo, obronę, współpracę na rzecz rozwoju i badania naukowe. Zaproponowano cięcia w szczególności w odniesieniu do polityki spójności i polityki rolnej. Ogólna struktura miała zostać uproszczona (z 58 do 37 programów wydatków), a Komisja zaproponowała zestaw specjalnych instrumentów poza pułapami WRF w celu zwiększenia elastyczności w budżetowaniu UE. Europejski Fundusz Rozwoju (EFR) zostałby włączony do WRF. Komisja zaproponowała także modernizację strony dochodów poprzez wprowadzenie kilku nowych kategorii zasobów własnych.

14 marca 2018 r. i 30 maja 2018 r. Parlament przyjął rezolucje w sprawie wieloletnich ram finansowych na lata 2021–2027. 14 listopada 2018 r. Parlament określił bardziej szczegółowo swój mandat negocjacyjny, w tym poprawki do rozporządzania w sprawie WRF i propozycji porozumienia międzyinstytucjonalnego, a także kompletny zestaw danych liczbowych z podziałem na działy i programy. Uściślono, że pułap WRF na zobowiązania powinien wzrosnąć z obecnego 1,0% (dla UE-28) do 1,3% DNB UE (dla UE-27), tj. do 1 324 mld EUR (w cenach z 2018 r.), co stanowi kwotę wyższą o 16,7% od kwoty zaproponowanej we wniosku Komisji. Przydziały środków na wspólną politykę rolną i politykę spójności powinny pozostać na niezmienionym poziomie w ujęciu realnym, a jednocześnie należy dodatkowo wzmocnić kilka priorytetów, w tym programy „Horyzont Europa”, Erasmus+ i LIFE. Należy stworzyć nową gwarancję dla dzieci (5,9 mld EUR) oraz nowy fundusz sprawiedliwej transformacji energetycznej (4,8 mld EUR). Finansowanie agencji zdecentralizowanych zajmujących się migracją i zarządzaniem granicami powinno wzrosnąć ponad czterokrotnie (do ponad 12 mld EUR). Wkład z budżetu UE w osiąganie celów związanych z klimatem powinien zostać ustalony na poziomie co najmniej 25% wydatków WRF na lata 2021–2027, co należy uwzględnić w odpowiednich obszarach polityki, a następnie powinien wzrosnąć do 30% najpóźniej do w 2027 r. Śródokresowa rewizja WRF powinna być obowiązkowa.

30 listopada 2018 r. i 5 grudnia 2019 Rada opublikowała projekt schematu negocjacyjnego, który obejmuje także kwestie horyzontalne i sektorowe wchodzące zwyczajowo w zakres programów wydatków podlegających zwykłej procedurze ustawodawczej (co stanowiło przedmiot krytyki ze strony Parlamentu)[1]. Rada opowiedziała się za ogólną kwotą WRF w wysokości 1 087 mld EUR w środkach na zobowiązania, w cenach z 2018 r. (1,07% DNB UE-27), znacznie poniżej oczekiwań Parlamentu.

10 października 2019 i 13 maja 2020 r. Parlament zaktualizował swój mandat po wyborach europejskich i zwrócił się do Komisji o przedłożenie wniosku w sprawie planu awaryjnego dotyczącego WRF w celu zapewnienia siatki bezpieczeństwa chroniącej beneficjentów programów unijnych na wypadek konieczności przedłużenia obecnych WRF z uwagi na brak zgody w Radzie Europejskiej.

W międzyczasie w ramach Europejskiego Zielonego Ładu 14 stycznia 2020 r. Komisja przedstawiła wniosek w sprawie Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji jako dodatkowy element pakietu wniosków w sprawie WRF.

W następstwie kryzysu związanego z COVID-19 i poważnych skutków gospodarczych wynikających z niezbędnych środków izolacji Komisja opublikowała 27 i 28 maja 2020 r.[2] zmienione wnioski dotyczące wieloletnich ram finansowych w wysokości 1 100 mld EUR oraz dodatkowego instrumentu na rzecz odbudowy „NextGenerationEU” (NGEU)[3] o wartości 750 mld EUR (w cenach z 2018 r.), z czego 500 mld EUR w formie dotacji i 250 mld EUR w formie pożyczek. Pakiet objął wnioski ustawodawcze dotyczące nowych instrumentów finansowych, a także zmiany w programach przedłożonych już w ramach WRF. Finansowanie dodatkowego pakietu miało zostać zabezpieczone poprzez zaciągnięcie pożyczek na rynkach finansowych. W tym celu Komisja zmieniła również wniosek dotyczący decyzji w sprawie zasobów własnych, aby umożliwić zaciągnięcie pożyczki w wysokości do 750 mld EUR. Ponadto w pakiecie Komisji przewidziano zwiększenie pułapu zobowiązań na 2020 r. w WRF na lata 2014–2020 o 11,5 mld EUR w celu rozpoczęcia uruchamiania wsparcia, zanim zaczną obowiązywać nowe WRF.

21 lipca 2020 r. Rada Europejska przyjęła konkluzje[4] w sprawie wysiłków na rzecz odbudowy (NextGenerationEU), WRF na lata 2021–2027 i zasobów własnych. Zatwierdzono środki na rzecz odbudowy w wysokości 750 mld EUR na lata 2021–2023. Część przeznaczoną na dotacje zmniejszono jednak z 500 do 390 mld EUR, a część przeznaczoną na pożyczki zwiększono z 250 do 360 mld EUR. Rada Europejska odrzuciła korektę w górę pułapu WRF na 2020 r. Ogólny pułap środków na zobowiązania w WRF na lata 2021–2027 ustalono na kwotę 1 074,3 mld EUR. Ponadto w konkluzjach stwierdzono, że wprowadzony zostanie system warunkowości w celu ochrony budżetu i instrumentu NGEU. Od 1 stycznia 2021 r. uzgodniono nowe zasoby własne oparte na niepoddawanych recyklingowi odpadach opakowaniowych z tworzyw sztucznych i zaplanowano prace na rzecz wprowadzenia innych zasobów własnych w WRF na lata 2021–2027, które mają być wykorzystane na przedterminowe spłaty pożyczek w ramach instrumentu NGEU. Proponowaną podstawą prawną instrumentu NGEU był art. 122 TFUE, który umożliwia UE ustanawianie środków odpowiednich do sytuacji gospodarczej większością kwalifikowaną w Radzie bez angażowania Parlamentu w procedurę ustawodawczą.

Parlament zareagował niezwłocznie na te konkluzje w rezolucji przyjętej 23 lipca 2020 r., w której wezwał do utworzenia instrumentu odbudowy jako historycznego kroku, ubolewając jednak nad cięciami w programach ukierunkowanych na przyszłość. Podkreślił, że ukierunkowane zwiększenie środków powyżej kwot zaproponowanych przez Radę Europejską należy przeznaczyć na programy związane z klimatem, transformacją cyfrową, zdrowiem, młodzieżą, kulturą, infrastrukturą, badaniami naukowymi, zarządzaniem granicami i solidarnością. Przypomniał ponadto, że nie wyrazi zgody na WRF bez porozumienia w sprawie reformy systemu zasobów własnych UE w celu pokrycia przynajmniej kosztów związanych z instrumentem NGEU (kwota główna i odsetki), tak aby zapewnić jego wiarygodność i trwałość. Parlament domagał się również, by jako organ władzy budżetowej był w pełni zaangażowany w prace nad instrumentem odbudowy, zgodnie z metodą wspólnotową.

Rozmowy trójstronne z udziałem Parlamentu, Rady i Komisji rozpoczęły się w sierpniu 2020 r. i zakończyły się 10 listopada 2020 r. Rozporządzenie Rady w sprawie WRF na lata 2021–2027 zostało przyjęte 17 grudnia, po tym jak Parlament wyraził na nie zgodę.

27 państw członkowskich ratyfikowało decyzję w sprawie zasobów własnych do 31 maja 2021 r., co umożliwiło UE rozpoczęcie emisji długu na rynkach kapitałowych w ramach NGEU.

1 stycznia 2021 r. wszedł w życie nowy mechanizm ochrony budżetu UE przed naruszeniami zasad praworządności, kolejny warunek Parlamentu, którego spełnienie było konieczne, by udzielił on zgody.

Wieloletnie ramy finansowe (UE-27) (w mln EUR, według cen z 2018 r.)

Parlament zdołał zapewnić w szczególności:

• dodatkowe 15 mld EUR w porównaniu z wnioskiem z lipca 2020 r., przeznaczone na sztandarowe programy: „Horyzont Europa”, Erasmus+, Program UE dla zdrowia, InvestEU, Fundusz Zarządzania Granicami, Instrument Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej (ISWMR), pomoc humanitarna, „Prawa i Wartości” oraz „Kreatywna Europa”;
• prawnie wiążący harmonogram wprowadzania nowych zasobów własnych;
• stopniowe zwiększanie ogólnego pułapu WRF na lata 2021–2027 z 1 074,3 mld EUR do 1 085,3 mld EUR w cenach z 2018 r. (wyjaśnione poniżej);
• dodatkowy 1 mld EUR z przeznaczeniem na instrument elastyczności;
• nowy etap proceduralny („procedura kontroli budżetowej”) służący ustanowieniu przyszłych mechanizmów kryzysowych na podstawie art. 122 TFUE, które mogą mieć istotny wpływ na budżet;
• zaangażowanie Parlamentu w wykorzystanie zewnętrznych dochodów przeznaczonych na określony cel w ramach instrumentu „Next Generation EU”, ogólną ponowną ocenę rezerwy na pomoc nadzwyczajną oraz zaciąganie i udzielanie pożyczek w ramach następnego przeglądu rozporządzenia finansowego, a także w ustalenia dotyczące współpracy w przyszłych negocjacjach w sprawie WRF;
• udoskonaloną metodykę monitorowania wydatków na cele związane z klimatem, aby zapewnić przeznaczenie co najmniej 30 % wydatków w ramach WRF/NGEU na wspieranie celów klimatycznych[5];
• nowy roczny cel dotyczący różnorodności biologicznej (7,5% w 2024 r. oraz 10% w 2026 i 2027 r.) oraz opracowanie metodyki pomiaru wydatków związanych z płcią;
• reformę gromadzenia, jakości i porównywalności danych dotyczących beneficjentów w celu lepszej ochrony budżetu UE, w tym wydatków z instrumentu NGEU.

Inne elementy WRF na lata 2021–2027 odpowiadające priorytetom Parlamentu obejmują:

• włączenie Europejskiego Funduszu Rozwoju do budżetu UE;
• ogólne poziomy finansowania rolnictwa i spójności porównywalne z poziomami w latach 2014–2020;
• utworzenie Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji.

Zwiększenie środków (o kwotę 11 mld EUR) pochodzi głównie z nowego mechanizmu powiązanego z karami pieniężnymi pobieranymi przez Unię i przynosi automatyczne dodatkowe przydziały na odnośne programy w latach 2022–2027. Ogólny pułap siedmioletnich WRF będzie zatem stopniowo wzrastał do 1 085,3 mld EUR w cenach z 2018 r., tj. o 2 mld EUR więcej w ujęciu realnym niż odpowiadający mu pułap WRF na lata 2014–2020 (1 083,3 mld EUR w cenach z 2018 r. bez Zjednoczonego Królestwa, z EFR). Dalsze dodatkowe środki (2,5 mld EUR) pochodzą z marginesów nieprzydzielonych w ramach pułapów ustalonych przez Radę Europejską. 1 mld EUR pochodzi ze środków powracających z instrumentu inwestycyjnego AKP (EFR) na korzyść ISWMR. 0,5 mld EUR pochodzi z umorzonych środków w dziedzinie badań na rzecz programu „Horyzont Europa” (art. 15 ust. 3 rozporządzenia finansowego).

W myśl porozumienia międzyinstytucjonalnego spłaty długu i odsetki od odzyskania środków mają być finansowane z budżetu UE w ramach pułapów WRF na lata 2021–2027, „w tym z wystarczających wpływów z nowych zasobów własnych wprowadzonych po 2021 r.”. Podejście to nie ma jednak wpływu na sposób, w jaki kwestia ta zostanie uwzględniona w przyszłych WRF począwszy od 2028 r. Wyraźnym celem jest zachowanie programów i funduszy UE.

22 grudnia 2021 r. Komisja zaproponowała nowe zasoby własne i ukierunkowaną zmianę rozporządzenia w sprawie WRF. 13 września 2022 r. Parlament przyjął rezolucję tymczasową w sprawie tej zmiany. Celem zmiany jest między innymi wprowadzenie nowego mechanizmu umożliwiającego automatyczne zwiększenie pułapów począwszy od 2025 r. w celu uwzględnienia wszelkich dodatkowych dochodów uzyskanych z nowych zasobów własnych na potrzeby przedterminowej spłaty długu w ramach NGEU.

Komisja oświadczyła, że do 1 stycznia 2024 r. przedstawi przegląd funkcjonowania WRF[6] oraz, w stosownych przypadkach, wnioski dotyczące rewizji. W komunikacie z 18 maja 2022 r. w sprawie pomocy Ukrainie i odbudowy Ukrainy stwierdziła, że „[n]ieprzewidziane potrzeby powstałe w wyniku wojny w Europie znacznie wykraczają poza zasoby dostępne w obecnych wieloletnich ramach finansowych”.

Rozporządzeniem Rady (UE, Euratom) 2022/2496 zmieniono WRF w ramach pakietu przyjętego przez Parlament w trybie pilnym 24 listopada 2022 r. Rozszerza ono obowiązujący obecnie udział budżetu w środkach kredytowych udostępnianych państwom członkowskim na pożyczki w ramach pomocy makrofinansowej dla Ukrainy na lata 2023 i 2024: w przypadku niewykonania zobowiązania niezbędne kwoty zostałyby uruchomione poza pułapami WRF, do wysokości pułapu zasobów własnych (z tzw. marginesu elastyczności). W 2023 r. Ukraina ma otrzymać pomoc makrofinansową w łącznej wysokości 18 mld EUR.

19 maja 2022 r. Parlament zwrócił się o przedstawienie wniosku ustawodawczego dotyczącego kompleksowej rewizji WRF tak szybko, jak to możliwe i nie później niż w pierwszym kwartale 2023 r. W celu określenia programu 15 grudnia 2022 r. Parlament przyjął rezolucję w sprawie ulepszenia wieloletnich ram finansowych na lata 2021–2027: gotowy na nowe wyzwania, odporny budżet UE. Zawarł w niej swoje kluczowe postulaty:

• dostateczna elastyczność i zdolność reagowania na kryzys,
• dodatkowe środki na finansowanie nowych ambicji politycznych lub na uzupełnienie istniejącego niedostatecznego finansowania,
• określenie spłaty zadłużenia w ramach NGEU poza pułapami wydatków w celu zmniejszenia presji wynikającej z rosnących stóp procentowych, programów ochronnych i stworzenia przestrzeni umożliwiającej dostosowanie budżetu w razie potrzeby.

Więcej informacji na ten temat można znaleźć na stronie internetowej Komisji Budżetowej.

 

Alix Delasnerie

04-2023