Zamówienia publiczne
Organy publiczne w UE składają zamówienia na roboty i usługi o wartości 2448 mld EUR rocznie, co sprawia, że udzielanie zamówień publicznych jest ważnym czynnikiem stymulującym wzrost gospodarczy, tworzenie miejsc pracy i innowacje. Pakiet dotyczący zamówień publicznych, przyjęty w 2014 r., powiększa roczny PKB Unii Europejskiej o 2,88 mld EUR. Co więcej, dzięki dyrektywom UE dotyczącym zamówień publicznych całkowita wartość zamówień wzrosła z niecałych 200 mld EUR w roku 2009 do ok. 525 mld EUR w roku 2017.
Podstawa prawna
Artykuły 26 i 34, art. 53 ust. 1, art. 56, 57, 62 i 114 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Cele
Zamówienia publiczne mają zasadnicze znaczenie dla gospodarek państw członkowskich i odpowiadają za ponad 16 % produktu krajowego brutto UE. Przed wdrożeniem prawodawstwa wspólnotowego tylko 2% takich zamówień udzielano przedsiębiorstwom spoza danego kraju. Zamówienia te mają kluczowe znaczenie w sektorach takich jak budownictwo, energetyka i telekomunikacja, gdzie tradycyjnie preferowano dostawców krajowych. Preferencje te utrudniały funkcjonowanie jednolitego rynku, podnosząc koszty i ograniczając konkurencyjność kluczowych gałęzi przemysłu.
Stosowanie zasad rynku wewnętrznego gwarantuje optymalne wykorzystanie zasobów gospodarczych i funduszy publicznych. Umożliwia zakup wysokiej jakości produktów i usług po konkurencyjnych cenach. Preferowanie przedsiębiorstw osiągających najlepsze wyniki w całej Europie zwiększa konkurencyjność europejskich przedsiębiorstw i umacnia zasadę przejrzystości, równego traktowania i skuteczności, co minimalizuje ryzyko nadużyć finansowych i korupcji.
Osiągnięcia
Wspólnota Europejska przyjęła przepisy mające na celu koordynację przepisów krajowych, umożliwiające nakładanie obowiązków związanych z publikacją zaproszeń do składania ofert i z obiektywnymi kryteriami kontroli przetargów. Począwszy od lat 60. XX wieku, przyjęto kilka aktów normatywnych dotyczących zamówień publicznych, ale później Wspólnota postanowiła uprościć i skoordynować prawodawstwo w tej dziedzinie, przyjmując dyrektywę 2004/18/WE dotyczącą procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi oraz dyrektywę 2004/17/WE dotyczącą koordynacji procedur udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych. Kilka lat później w dyrektywie 2009/81/WE wprowadzono szczegółowe zasady udzielania zamówień publicznych w dziedzinie obronności, których celem było ułatwienie dostępu do rynków obrony innych państw członkowskich.
Reforma
W 2014 r. Parlament i Rada przyjęły nowy pakiet dotyczący zamówień publicznych, który obejmuje dyrektywę 2014/24/UE w sprawie zamówień publicznych (uchylającą dyrektywę 2004/18/WE) oraz dyrektywę 2014/25/UE w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (uchylającą dyrektywę 2004/17/WE). Uzupełnieniem pakietu dotyczącego zamówień publicznych była nowa dyrektywa w sprawie udzielania koncesji (dyrektywa 2014/23/UE), w której określono ramy prawne dla udzielania koncesji[1], a jednocześnie zadbano o to, aby wszyscy wykonawcy w UE mieli faktyczny i niedyskryminacyjny dostęp do rynku UE, oraz zagwarantowano większą pewność w odniesieniu do obowiązującego prawa.
Zewnętrzny aspekt zamówień publicznych uwzględniono również we wniosku Komisji dotyczącym rozporządzenia z 2012 r. ustanawiającego zasady dostępu towarów i usług z państw trzecich do rynku wewnętrznego Unii w zakresie zamówień publicznych oraz procedury wspierające negocjacje dotyczące dostępu unijnych towarów i usług do rynków zamówień publicznych państw trzecich. Impas w negocjacjach doprowadził do przedstawienia przez Komisję nowego wniosku w 2016 r. 23 czerwca 2022 r. współprawodawcy podpisali akt końcowy w sprawie instrumentu dotyczącego udzielania zamówień publicznych w kontekście międzynarodowym (Instrument Zamówień Międzynarodowych – IZM). IZM ma na celu promowanie globalnego otwarcia rynków zamówień publicznych.
W kwietniu 2012 r. Komisja przyjęła strategię na rzecz e-zamówień, aby osiągnąć pełny zakres e-zamówień do połowy 2016 r. W dniu 16 kwietnia 2014 r. Parlament i Rada przyjęły dyrektywę 2014/55/UE w sprawie fakturowania elektronicznego w zamówieniach publicznych.
W dniu 3 października 2017 r. Komisja opublikowała dwa komunikaty: „Skuteczne zamówienia publiczne dla Europy” i „Wspieranie inwestycji poprzez dobrowolny mechanizm oceny ex ante aspektów dotyczących procedury udzielania zamówień publicznych w przypadku dużych projektów infrastrukturalnych”. Z myślą o dalszym usprawnieniu procedur udzielania zamówień publicznych na szczeblu europejskim w ramach pakietu dotyczącego strategii udzielania zamówień publicznych Komisja opublikowała również zalecenie w sprawie profesjonalizacji zamówień publicznych i budowania struktur na potrzeby profesjonalizacji zamówień publicznych.
Postępowanie o udzielenie zamówienia
Procedury muszą być zgodne z zasadami prawa UE, w tym z zasadą swobodnego przepływu towarów, przedsiębiorczości i świadczenia usług. Podstawowe znaczenie mają zasady takie jak równe traktowanie, niedyskryminacja i przejrzystość, a konkurencja, poufność i skuteczność muszą być przestrzegane.
A. Typy procedur
Zaproszenia do składania ofert są dostosowane do różnych rodzajów procedur w oparciu o system progowy. Dyrektywy określają metody obliczania szacunkowej wartości każdego zamówienia publicznego[2] oraz odpowiednie procedury. W procedurze otwartej ofertę może złożyć każdy zainteresowany podmiot gospodarczy. Procedura ograniczona dopuszcza jedynie oferty od zaproszonych oferentów. Procedura konkurencyjna z negocjacjami umożliwia każdemu podmiotowi gospodarczemu złożenie wniosku o dopuszczenie do udziału, ale tylko podmioty zaproszone w wyniku oceny mogą złożyć ofertę. Dialog konkurencyjny dotyczy sytuacji, w których zamawiający[3] nie mogą określić swoich potrzeb. W dialogu uczestniczą wyłącznie zaproszeni kandydaci. Zamówień udziela się wyłącznie na podstawie kryterium dotyczącego najlepszego stosunku jakości do ceny. Procedura partnerstwa innowacyjnego dotyczy innowacyjnych rozwiązań, które nie są jeszcze dostępne na rynku. Organ współpracuje z co najmniej jednym podmiotem zajmującym się badaniami i rozwojem w celu wynegocjowania nowatorskiego rozwiązania podczas przetargu. W szczególnych przypadkach zamówienia mogą być udzielane bez uprzedniej publikacji.
B. Kryteria udzielania zamówień
Instytucje zamawiające są zobowiązane do udzielania zamówień publicznych na podstawie kryterium oferty najkorzystniejszej ekonomicznie, wprowadzonego w ramach reformy przepisów dotyczących zamówień publicznych. Kryterium to uwzględnia nie tylko najniższą cenę, ale również najlepszy stosunek jakości do ceny, gdyż bierze się w nim pod uwagę czynniki jakościowe, środowiskowe i społeczne, koszty cyklu życia i innowacje.
C. Zasady dotyczące publikacji ogłoszenia i przejrzystości
W ramach postępowania o udzielenie zamówienia konieczne jest zapewnienie niezbędnej przejrzystości na każdym etapie. Jest to możliwe przede wszystkim dzięki publikowaniu najważniejszych elementów postępowania o udzielenie zamówienia oraz dzięki publikowaniu informacji dotyczących kandydatów i oferentów, jak również dostarczeniu wystarczającej dokumentacji na temat wszystkich etapów postępowania.
D. Środki odwoławcze
Dyrektywa w sprawie procedur odwoławczych (2007/66/WE) zapewnia skuteczny system odwoławczy w przypadku naruszenia przepisów dotyczących zamówień publicznych. Na jej mocy wprowadzono okres zawieszenia, który po podjęciu decyzji w sprawie zamówienia daje oferentom co najmniej 10 dni na odwołanie się od decyzji przed podpisaniem umowy przez organy. Pozwala to na ewentualne zakwestionowanie decyzji.
E. Inne aspekty zamówień publicznych
W nowych przepisach kładzie się nacisk na zielone zamówienia publiczne, bierze pod uwagę wpływ na środowisko i dopuszcza odniesienia do oznakowania ekologicznego. Podkreśla się w nich również włączenie społeczne i upraszcza umowy o świadczenie usług. Przepisy te mają na celu ograniczenie biurokracji, pomoc MŚP dzięki jednolitemu europejskiemu dokumentowi zamówienia oraz zachęcanie do dzielenia zamówień na części. Priorytetowo traktuje się e-zamówienia wraz z określonymi technikami e-zamówień. W dyrektywach uznaje się orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie udzielania zamówień wewnętrznych oraz wzmacnia przepisy zapobiegające konfliktom interesów i korupcji.
W dniu 11 marca 2020 r., po przyjęciu planu działania dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym, Komisja opublikowała dokument roboczy w sprawie kryteriów mających zastosowanie do zielonych zamówień publicznych UE dla centrów danych, serwerowni i usług w chmurze w trosce o to, aby sprzęt i usługi centrów danych były zamawiane w sposób przyjazny dla środowiska, zgodnie z unijnymi celami w zakresie energii, zmiany klimatu i efektywnego gospodarowania zasobami.
W odpowiedzi na pandemię COVID-19 Komisja Europejska zaproponowała Program działań Unii w dziedzinie zdrowia, którego celem jest znaczne zwiększenie budżetu na zamówienia w dziedzinie zdrowia publicznego, w tym na leki, szczepionki i systemy danych dotyczących zdrowia. Wniosek ten doprowadził do przyjęcia rozporządzenia (UE) 2021/522, które obowiązujące od 1 stycznia 2021 r. i które uchwalono 27 marca 2021 r., aby ustanowić program. Komisja przedstawiła nowe wytyczne dla nabywców publicznych dotyczące szybkiego udzielania zamówień na niezbędny sprzęt, zainicjowała pięć wspólnych zamówień na sprzęt ochronny z państwami członkowskimi oraz uwypukliła kwestię cyfryzacji zamówień publicznych za pośrednictwem krajowych platform e-zamówień w ramach szerszej strategii odbudowy po pandemii COVID-19.
Jeżeli chodzi o zamówienia w dziedzinie obronności, w październiku 2023 r. przyjęto rozporządzenie w sprawie ustanowienia instrumentu na rzecz wzmocnienia europejskiego przemysłu obronnego przez zamówienia realizowane na zasadzie współpracy (EDIRPA). Jego celem jest znaczne zwiększenie wydatków na obronność, promowanie wspólnych inwestycji we wspólne projekty, wzmocnienie wspólnych zamówień w zakresie zdolności obronnych, inwestowanie w różnorodne zdolności misji, wykorzystywanie synergii, pobudzanie innowacji i wzmocnienie europejskiego przemysłu obronnego z naciskiem na wspieranie MŚP.
Rola Parlamentu Europejskiego
Przed przyjęciem pakietu dotyczącego zamówień publicznych w dniu 15 stycznia 2014 r. Parlament Europejski przyjął szereg rezolucji, w tym rezolucję z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie zmian w procedurze udzielania zamówień publicznych, rezolucję z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie równego dostępu do rynków sektora publicznego w UE i państwach trzecich oraz rezolucję z dnia 25 października 2011 r. w sprawie modernizacji zamówień publicznych. W rezolucjach tych Parlament wezwał do wprowadzenia środków upraszczających i większej pewności prawa, a także do uwzględnienia wartości i trwałości przy udzielaniu zamówień.
W ramach działań na rzecz dalszego usprawniania zamówień publicznych na szczeblu europejskim 4 października 2018 r. Parlament przyjął rezolucję w sprawie pakietu dotyczącego strategii udzielania zamówień publicznych, w której zaapelował o większe wykorzystanie technologii cyfrowych w postępowaniach o udzielanie zamówień publicznych w UE, ułatwienia dla małych i średnich przedsiębiorstw oraz przedsiębiorstw społecznych, lepszy dostęp dostawców z UE do rynków zamówień publicznych w państwach trzecich i profesjonalizację zamawiających[4]. W listopadzie 2020 r. w badaniu[5] stwierdzono, że różnice w profesjonalizmie zamówień publicznych w państwach członkowskich są istotną przyczyną nierównego dostępu do zamówień publicznych.
Na podstawie badań oszacowano, że niedawna działalność legislacyjna Parlamentu może wygenerować nawet 2,88 mld EUR rocznie. Jednocześnie dzięki dyrektywom UE dotyczącym zamówień publicznych całkowita wartość zamówień wzrosła z niecałych 200 do ok. 525 mld EUR[6].
W kwietniu 2020 r. opublikowano briefing pt. „Unijne ramy zamówień publicznych”[7], w którym przeanalizowano, w jaki sposób ramy te przyczyniają się do osiągnięcia celów porozumienia paryskiego i strategii na rzecz gospodarki o obiegu zamkniętym. O opracowanie naukowe wystąpiła Komisja Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów z myślą o sprawozdaniu z własnej inicjatywy pt. „W kierunku bardziej zrównoważonego jednolitego rynku dla przedsiębiorstw i konsumentów”, przyjętym przez Parlament 25 listopada 2020 r.
W dniu 22 lutego 2021 r. komisji IMCO przedstawiono analizę[8] pokazującą wpływ pandemii COVID-19 na rynek wewnętrzny. Proponuje się w niej podejście polityczne na wypadek przyszłych kryzysów, w tym środki zarezerwowane na opracowanie szczepionek i koordynację przepisów na szczeblu UE. W analizie tej podkreślono, że państwa członkowskie szybko dostrzegły znaczenie skoordynowanych działań w zakresie zamawiania środków medycznych i środków ochrony indywidualnej ze względu na skalę kryzysu.
1 grudnia 2021 r. komisja IMCO we współpracy z Komisją Ochrony Środowiska Naturalnego, Zdrowia Publicznego i Bezpieczeństwa Żywności (ENVI) zorganizowała wysłuchanie publiczne na temat zrównoważonych zamówień publicznych. Celem było sprawdzenie, w jaki sposób zakupy publiczne mogą wspierać cele Europejskiego Zielonego Ładu. Podczas wysłuchania eksperci z europejskich uniwersytetów, przedsiębiorstw, ministerstw państw członkowskich i organizacji pozarządowych dyskutowali o optymalizacji zielonych zamówień publicznych, promowaniu ich stosowania przez zainteresowane strony, poprawie dostępu do nich oraz o sprawniejszym rozpowszechnianiu informacji na temat zrównoważonych zamówień publicznych.
W maju 2022 r. opublikowano badanie[9] dla komisji IMCO pt. „Jednolity rynek cyfrowy a cyfryzacja sektora publicznego”, w którym zbadano potencjał unijnej platformy GovTech w zakresie modernizacji sektora publicznego.
Więcej informacji na ten temat można znaleźć na stronie internetowej Komisji Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów.
Barbara Martinello