Swobodny przepływ towarów
Swobodny przepływ towarów jest możliwy dzięki zniesieniu ceł, ograniczeń ilościowych i środków równoważnych. Zasada wzajemnego uznawania, zniesienie barier fizycznych i technicznych oraz wspieranie normalizacji to elementy, które dodatkowo przyspieszyły urzeczywistnienie rynku wewnętrznego. Dzięki przyjęciu w 2008 r. nowych ram prawnych usprawniono swobodny przepływ towarów, system nadzoru nad rynkiem w UE oraz oznakowanie CE (europejski znak zgodności). Nadal istnieją jednak wyzwania związane z harmonizacją rynku wewnętrznego UE, ponieważ pandemia COVID-19 i inne zakłócenia wciąż mogą utrudniać swobodny przepływ towarów.
Podstawa prawna
Artykuł 26 oraz artykuły 28–37 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).
Cele
Prawo swobodnego przepływu towarów pochodzących z państw członkowskich albo towarów pochodzących z państw trzecich, które znajdują się w swobodnym obrocie w państwach członkowskich, stanowi jedną z podstawowych zasad wynikających z traktatu (art. 28 TFUE). Pierwotnie swobodny przepływ towarów stanowił element unii celnej między państwami członkowskimi i wiązał się ze zniesieniem ceł, ograniczeń ilościowych w handlu oraz środków równoważnych, a także ustanowieniem wspólnej zewnętrznej taryfy celnej w Unii. Następnie nacisk położono na zniesienie wszystkich pozostałych przeszkód w swobodnym przepływie towarów w celu utworzenia rynku wewnętrznego.
Osiągnięcia
Zniesienie ceł i ograniczeń ilościowych (kwot) między państwami członkowskimi nastąpiło 1 lipca 1968 r. Do tego czasu nie udało się osiągnąć dodatkowych celów – ani zakazu dotyczącego środków o działaniu równoważnym, ani harmonizacji odpowiednich krajowych systemów prawnych. Cele te stały się pierwszoplanowe przy podejmowaniu dalszych wysiłków na rzecz urzeczywistnienia swobodnego przepływu towarów.
A. Zakaz stosowania opłat o skutku równoważnym w stosunku do ceł: artykuł 28 ust. 1 i art. 30 TFUE
Ponieważ traktat nie zawiera definicji powyższego pojęcia, Trybunał Sprawiedliwości musiał zdefiniować je w swoim orzecznictwie. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznał, że każda opłata, bez względu na jej nazwę lub sposób nakładania, nałożona na produkt sprowadzony z państwa członkowskiego z wyłączeniem podobnych produktów krajowych, poprzez zmianę jego ceny ma taki sam wpływ na swobodę przepływu towarów jak cło i może być uznana za środek o działaniu równoważnym bez względu na swą naturę lub formę (wspólne sprawy 2/62, 3/62 i 232/78).
B. Zakaz środków o skutku równoważnym w stosunku do ograniczeń ilościowych: artykuł 34 i art. 35 TFUE
Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu w sprawie Dassonville wyraził opinię, że wszystkie zasady handlowe mające zastosowanie w danym państwie członkowskim, mogące bezpośrednio lub pośrednio, w danym momencie lub w przyszłości, ograniczyć handel w obrębie Wspólnoty, uznaje się za środki mające skutek równoważny w stosunku do ograniczeń ilościowych (sprawa 8/74 z dnia 11 lipca 1974 r. i sprawa C-320/03 z dnia 15 listopada 2005 r., pkt 63-67). Wyrok Trybunału w sprawie Cassis de Dijon wprowadził ponadto zasadę, że każdy produkt wyprodukowany zgodnie z prawem, znajdujący się w obrocie w jednym państwie członkowskim, zgodnie z uczciwymi i tradycyjnymi zasadami oraz procesem produkcji w danym państwie, musi zostać dopuszczony do obrotu w każdym innym państwie członkowskim. Stanowiło to podstawę do debaty, która doprowadziła do określenia zasady wzajemnego uznawania funkcjonującej w sytuacji braku harmonizacji. Wobec tego nawet wtedy, gdy nie istnieją środki harmonizacji UE (wtórne prawodawstwo UE), państwa członkowskie mają obowiązek dopuszczenia do obrotu towarów wyprodukowanych zgodnie z prawem i będących w obrocie w innych państwach członkowskich.
Co istotne, zakres zastosowania art. 34 TFUE podlega ograniczeniu na podstawie wyroku w sprawie Keck, zgodnie z którym niektóre sposoby sprzedaży nie są objęte tym artykułem, pod warunkiem że są one stosowane w sposób pozbawiony dyskryminacji (tj. mają zastosowanie wobec wszystkich odpowiednich uczestników rynku prowadzących działalność w granicach danego kraju i w taki sam sposób – z prawnego i faktycznego punktu widzenia – wpływają na wprowadzanie do obrotu produktów krajowych i produktów z innych państw członkowskich).
C. Wyjątki od zakazu środków mających skutek równoważny w stosunku do ograniczeń ilościowych
Zgodnie z art. 36 TFUE państwa członkowskie mogą stosować środki mające skutek równoważny w stosunku do ograniczeń ilościowych wówczas, gdy jest to uzasadnione względami ogólnymi, niemającymi charakteru gospodarczego (np. moralność publiczna, polityka publiczna lub bezpieczeństwo publiczne). Takie wyjątki od ogólnej zasady należy rygorystycznie interpretować, a zasady krajowe nie mogą stanowić arbitralnego środka dyskryminującego lub ukrytego ograniczenia handlu między państwami członkowskimi. Wreszcie, środki muszą mieć bezpośredni wpływ na interes publiczny i nie mogą wykraczać poza konieczny poziom (zasada proporcjonalności).
Ponadto Trybunał Sprawiedliwości uznał w orzeczeniu w sprawie Cassis de Dijon, że państwa członkowskie mogą stosować wyjątki od zakazu środków mających równorzędny skutek w celu zadośćuczynienia nadrzędnym wymogom (dotyczącym m.in. skuteczności kontroli podatkowej, ochrony zdrowia publicznego, rzetelności transakcji handlowych oraz ochrony konsumentów). Państwa członkowskie muszą informować Komisję o środkach krajowych wprowadzających odstępstwa. Aby ułatwić kontrolę nad środkami krajowymi wprowadzającymi odstępstwa, ustanowiono procedury wymiany informacji i mechanizm monitorowania (zgodnie z postanowieniami art. 114 i 117 TFUE i rozporządzeniem Rady (WE) nr 2679/98. Zostało to dodatkowo sformalizowane w rozporządzeniu (WE) nr 2019/515 w sprawie wzajemnego uznawania, przyjętym w 2019 r. i uchylającym wcześniejsze rozporządzenie w tej sprawie.
D. Harmonizacja ustawodawstwa krajowego
Przyjęcie przepisów harmonizujących umożliwiło zniesienie przeszkód (np. poprzez uznawanie przepisów krajowych jako niemających zastosowania) i ustanowienie wspólnych zasad w celu zagwarantowania swobody przepływu towarów i produktów oraz poszanowania innych celów traktatu UE, takich jak ochrona środowiska, konsumenta i konkurencji.
Harmonizację ułatwiła wprowadzona wówczas zasada większości kwalifikowanej wymaganej w odniesieniu do większości dyrektyw związanych z urzeczywistnieniem rynku wewnętrznego (art. 95 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską w formie zmienionej traktatem z Maastricht) oraz przyjęcie nowego podejścia zaproponowanego w białej księdze Komisji (1985 r.), którego celem było uniknięcie uciążliwej i szczegółowej harmonizacji. W ramach nowego podejścia w oparciu o rezolucję Rady z dnia 7 maja 1985 r., potwierdzonego w rezolucji Rady z dnia 21 grudnia 1989 r. i w decyzji Rady 93/465/EWG, zasadą przewodnią jest wzajemne uznawanie przepisów krajowych. Harmonizacja powinna być ograniczona do podstawowych wymogów i jest uzasadniona, gdy przepisy krajowe nie mogą być uznane za równorzędne i powodują ograniczenia. Dyrektywy przyjęte w ramach tego nowego podejścia mają podwójny cel: zapewnienie swobody przepływu towarów poprzez harmonizację techniczną całych sektorów oraz zagwarantowanie wysokiego stopnia ochrony celów interesu publicznego, o czym mowa w art. 114 ust. 3 TFUE (np. zabawki, materiały budowlane, maszyny, urządzenia gazowe i końcowe urządzenia telekomunikacyjne).
E. Urzeczywistnienie rynku wewnętrznego
Utworzenie jednolitego rynku wymagało usunięcia pozostałych przeszkód w swobodnym przepływie towarów. W białej księdze Komisji z 1985 r. określono, które bariery techniczne i fizyczne muszą zostać usunięte oraz jakie środki w tym celu Wspólnota musi podjąć. Większość tych środków przyjęto już. Jednolity rynek wciąż jednak wymaga istotnych reform, jeżeli ma sprostać wyzwaniom wynikającym z postępu technologicznego, poza tym wciąż utrzymują się niektóre bariery pozataryfowe.
Rola Parlamentu Europejskiego
Parlament Europejski popierał urzeczywistnienie rynku wewnętrznego, a także zawsze w szczególny sposób opowiadał się za „nowym podejściem” i swobodą przepływu towarów. W procesie tworzenia dyrektyw z zakresu harmonizacji wkład legislacyjny Parlamentu był również znaczący. Parlament w dużym stopniu przyczynił się do powstania pakietu nowych ram prawnych, przyjętego w 2008 r. Najważniejszymi zagadnieniami dla Parlamentu w jego negocjacjach z Radą było dopilnowanie, by wszystkie odnośne podmioty gospodarcze ponosiły coraz większą odpowiedzialność za zapewnianie zgodności z przepisami i bezpieczeństwa produktów, które wprowadzają do obrotu, a także by wzmocnić oznakowanie CE poprzez zwiększanie wiedzy konsumentów na ten temat. Parlament kontynuuje prace w tej dziedzinie, a pakiet dostosowawczy składa się z dziewięciu dyrektyw dotyczących różnych produktów, w tym wind, wyrobów pirotechnicznych i materiałów wybuchowych.
W swojej rezolucji z dnia 8 marca 2011 r. Parlament zwrócił się do Komisji o utworzenie jednolitego systemu nadzoru nad rynkiem obejmującego wszystkie produkty (podlegające i niepodlegające harmonizacji), opartego na jednym akcie ustawodawczym obejmującym zarówno zakres dyrektywy w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktów, jak i rozporządzenia (WE) nr 765/2008 w sprawie nadzoru nad rynkiem w celu osiągnięcia wysokiego poziomu bezpieczeństwa produktów i nadzoru nad rynkiem oraz precyzyjnego określenia podstawy prawnej. Pakiet dotyczący bezpieczeństwa produktów i nadzoru nad rynkiem z 2013 r. opiera się na tych ramach. W kwietniu 2019 r. Parlament w drodze głosowania przyjął nowe rozporządzenie w sprawie nadzoru nad rynkiem i zgodności produktów (rozporządzenie (UE) 2019/1020). Przepisy dotyczące nadzoru nad rynkiem, zawarte w niniejszym rozporządzeniu, obejmują produkty podlegające harmonizacji na poziomie Unii oraz zapewniają jednolitość i zaufanie konsumentów w odniesieniu do nadzoru nad rynkiem. W czerwcu 2021 r. Komisja opublikowała wniosek dotyczący nowego rozporządzenia w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktów, którego celem jest poprawa bezpieczeństwa nieżywnościowych produktów konsumpcyjnych na rynku wewnętrznym. W dniu 16 czerwca 2022 r. parlamentarna Komisja Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów przegłosowała i przyjęła swoje stanowisko w sprawie zaktualizowanych przepisów UE dotyczących bezpieczeństwa produktów. Głównym celem jest zapewnienie, aby wszystkie rodzaje produktów w UE, niezależnie od tego, czy są sprzedawane w internecie czy poza nim, spełniały najwyższe wymogi bezpieczeństwa. Po udanych negocjacjach między współprawodawcami projekt rozporządzenia został zatwierdzony na posiedzeniu plenarnym 30 marca 2023 r.
Dla właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego ważną rolę odgrywa normalizacja. Zharmonizowane normy europejskie zapewniają swobodny przepływ towarów na rynku wewnętrznym, umożliwiają przedsiębiorstwom w UE poprawę konkurencyjności, a także chronią zdrowie i bezpieczeństwo konsumentów oraz środowisko. W celu poszerzenia zakresu reformy normalizacyjnej Parlament przyjął rezolucję w dniu 21 października 2010 r.
Ponadto 2 lutego 2022 r. Komisja przedstawiła nową strategię w zakresie normalizacji na rzecz odpornego, ekologicznego i cyfrowego jednolitego rynku. Strategię uzupełniono wnioskiem dotyczącym zmiany rozporządzenia w sprawie normalizacji z 2012 r. Ostatecznie współprawodawcy osiągnęli porozumienie i 14 grudnia 2022 r. przyjęto rozporządzenie (UE) 2022/2480, które modernizuje i wzmacnia ramy prawne w zakresie ustanawiania norm UE. W celu wymiany poglądów na temat minionych i przyszłych wydarzeń kształtujących politykę normalizacji, a także w związku z wejściem w życie nowego rozporządzenia Komisja Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów (IMCO) 23 stycznia 2023 r. zorganizowała wysłuchanie z udziałem Komisji i zainteresowanych stron.
W oparciu o nową strategię w zakresie normalizacji 30 marca 2022 r. Komisja opublikowała wniosek dotyczący harmonizacji wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych, w którym to wniosku skoncentrowała się w szczególności na normalizacji ekologicznego rynku wewnętrznego. 10 października 2022 r. komisja IMCO wraz z Komisją Ochrony Środowiska Naturalnego, Zdrowia Publicznego i Bezpieczeństwa Żywności (ENVI) zorganizowała wysłuchanie publiczne na ten temat i opublikowała projekt sprawozdania zainicjowanego przez komisję IMCO w listopadzie 2022 r. W październiku 2022 r. odbyło się również wysłuchanie poświęcone wyłącznie normalizacji wyrobów budowlanych, a jego głównym tematem był zrównoważony rozwój i kwestia większego wykorzystania technologii cyfrowych.
Parlament ósmej kadencji koncentrował swoje wysiłki na rozporządzeniach dotyczących urządzeń kolei linowych, urządzeń spalających paliwa gazowe, urządzeń medycznych i środków ochrony indywidualnej. Parlament z powodzeniem zakończył prace nad rozporządzeniem w sprawie systemu szybkiego powiadamiania o wypadkach drogowych (eCall) oraz nad decyzją w sprawie rozwiązań interoperacyjnych dla europejskich administracji publicznych, przedsiębiorstw i konsumentów (program ISA2, decyzja (UE) 2015/2240). W ramach pakietu dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym Parlament przyjął przepisy dotyczące udostępniania na jednolitym rynku produktów nawozowych z oznakowaniem CE (rozporządzenie (UE) 2019/1009).
Z badań przeprowadzonych w 2019 r. wynika, że korzyści, których źródłem jest stosowanie zasady swobodnego przepływu towarów oraz powiązanych z nią przepisów, wynoszą 386 mld EUR rocznie[1]. Nadal jednak istnieją bariery utrudniające pełną swobodę przepływu towarów. Dowody na istnienie tych barier zawiera badanie[2] opublikowane w listopadzie 2020 r., w którym dokonano przeglądu przepisów krajowych ograniczających swobodny przepływ towarów i usług oraz prawo przedsiębiorczości na jednolitym rynku UE. W badaniu stwierdzono m.in., że choć jednolity rynek UE jest największym i najbardziej udanym przykładem integracji gospodarczej na świecie, nie jest on jeszcze wolny od nieuzasadnionych lub nieproporcjonalnych przeszkód w swobodnym przepływie towarów.
Pandemia COVID-19 i reakcje polityczne mające na celu złagodzenie pandemii przyniosły swobodnemu przepływowi towarów własne wyzwania. W rezolucji z dnia 17 kwietnia 2020 r. w sprawie skoordynowanych działań UE na rzecz walki z pandemią COVID-19 i jej skutkami Parlament zwrócił uwagę, że niezwykle ważne jest zagwarantowanie otwartych granic wewnętrznych UE dla towarów, a także przypomniał, że jednolity rynek jest jednym z głównych źródeł wspólnego europejskiego dobrobytu i dobrostanu oraz że stanowi kluczowy element doraźnej i ciągłej reakcji na wybuch epidemii COVID-19. W dniu 15 maja 2020 r. Komisja opublikowała komunikat pt. „COVID-19 – w kierunku stopniowego i skoordynowanego podejścia do przywrócenia swobody przemieszczania się i zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych”. Owa koordynacja i wspólne działania przyczyniły się do opanowania problemu pandemii poprzez umożliwienie przepływu podstawowych towarów i wyrobów medycznych oraz sprzętu medycznego w całej UE, mimo ograniczeń na granicach, nakładanych przez państwa członkowskie.
W rezolucji z dnia 19 czerwca 2020 r. Parlament przypomniał, że strefa Schengen jest jednym z najważniejszych osiągnięć projektu UE, i wezwał państwa członkowskie do zniesienia ograniczeń dotyczących swobody przemieszczania się, a także do zintensyfikowania wysiłków na rzecz osiągnięcia integracji w ramach Schengen.
W listopadzie 2020 r. Departament Tematyczny ds. Polityki Gospodarczej, Naukowej i Jakości Życia zorganizował dla Komisji Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów webinarium[3] poświęcone ocenie wpływu pandemii na swobodny przepływ towarów. Przedstawiono w nim, w jaki sposób ograniczenia nałożone przez państwa członkowskie i na szczeblu UE wpływają na swobodny przepływ towarów, usług i osób. Szczegółowo zajęto się kwestią przepływu środków ochrony indywidualnej i innych towarów związanych z opieką zdrowotną oraz przedstawiono sugestie co do tego, w jaki sposób należy scentralizować koordynację UE w zakresie zamówień publicznych i swobodnego przepływu towarów w przypadku przyszłych kryzysów. Badanie[4] na ten sam temat zostało opublikowane w lutym 2021 r. i przedstawione 22 lutego 2021 r. w Komisji Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów. W badaniu oceniono wpływ kryzysu związanego z COVID-19 na rynek wewnętrzny i ochronę konsumentów, w tym skutki środków wprowadzonych na szczeblu krajowym i unijnym w celu złagodzenia wpływu pandemii. W badaniu przeanalizowano również, jakie dalsze środki należy rozważyć w celu wzmocnienia odporności rynku wewnętrznego UE na przyszłe kryzysy.
Parlament odegrał również kluczową rolę w przyjmowaniu i dopracowywaniu przepisów dotyczących harmonizacji celnej poprzez ustanowienie unijnego środowiska jednego okienka w dziedzinie ceł na mocy rozporządzenia (UE) 2022/2399 z 23 listopada 2022 r. Rozporządzenie wejdzie w życie za pośrednictwem systemu znanego jako unijny system jednego okienka w dziedzinie ceł służącego do wymiany świadectw (EU CSW-CERTEX), który funkcjonuje w trybie pilotażowym od 2017 r. Rozporządzenie będzie stopniowo wdrażane w nadchodzącym dziesięcioleciu. Pierwszy etap, który ma trwać do 2025 r., skoncentruje się na wymianie międzyrządowej na granicach UE, zwłaszcza w odniesieniu do koordynacji formalności niedotyczących ceł. Następnie, w roku 2031, planuje się rozpoczęcie drugiego etapu, w ramach którego powstanie system relacji między przedsiębiorstwami a organami administracji w celu uproszczenia procedur odprawy dla podmiotów gospodarczych importujących towary do UE lub je eksportujący z UE, co w znacznym stopniu wyeliminuje istniejące wąskie gardła.
W badaniu[5] przeprowadzonym na zlecenie komisji IMCO przez Departament Tematyczny ds. Polityki Gospodarczej, Naukowej i Jakości Życia w dniu 9 grudnia 2022 r. opublikowano analizę rozbieżnych procedur wydawania pozwoleń celnych w państwach członkowskich na produkty wprowadzane do UE. Zaproponowano różne rozwiązania dotyczące rozbieżnych procedur, które prowadzą do powstawania barier w handlu i zakłóceń na rynku wewnętrznym. Jednym z proponowanych rozwiązań jest utworzenie europejskiej agencji celnej.
Więcej informacji na ten temat można znaleźć na stronie internetowej Komisji Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów.
Christina Ratcliff / Mathias Wosyka / Barbara Martinello / Davide Franco